Economia delle Amministrazioni Pubbliche

Appunti ed approfondimenti

Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 1

Economia delle amministrazioni pubbliche • •

Conciliare il concetto di «economia», ossia l’adattamento di risorse finite a bisogni tendenzialmente infiniti, a quello delle amministrazioni pubbliche Concetto di aziendalizzazione della P.A. (organizzarsi per obiettivi, ottimizzare le risorse, apertura) Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 2

Dal modello burocratico a quello aziendale • • • •

Spinta al cambiamento (interna ed esterna) Esigenza di «rendere conto» «Responsabilità fiscale» Scarsità delle risorse Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 3

Definizioni

Amministrazione pubblica Amministrazioni pubbliche Pubblica amministrazione

non sono sinonimi

• • •

L’Amministrazione pubblica è l’attività strumentale svolta a supporto degli organi e delle funzioni istituzionali Le Amm.ni pubbliche sono le «aziende» che perseguono i fini pubblici loro assegnati all’interno del loro perimetro di regole La Pubblica Amm.ne esprime la struttura dello Stato e degli enti strumentali e territoriali Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 5

D.Lgs. 165/2001

• • • • accrescere l'efficienza delle amministrazioni in relazione a quella dei corrispondenti uffici e servizi dei Paesi dell'Unione europea, anche mediante il coordinato sviluppo di sistemi informativi pubblici b) razionalizzare il costo del lavoro pubblico, contenendo la spesa complessiva per il personale, diretta e indiretta, entro i vincoli di finanza pubblica c) realizzare la migliore utilizzazione delle risorse umane nelle pubbliche amministrazioni, assicurando la formazione e lo sviluppo professionale dei dipendenti, applicando condizioni uniformi rispetto a quelle del lavoro privato, garantendo pari opportunità alle lavoratrici ed ai lavoratori nonché l'assenza di qualunque forma di discriminazione e di violenza morale o psichica. Per amministrazioni pubbliche si intendono tutte le amministrazioni dello Stato, ivi compresi gli istituti e scuole di ogni ordine e grado e le istituzioni educative, le aziende ed amministrazioni dello Stato ad ordinamento autonomo, le Regioni, le Province, i Comuni, le Comunita' montane. e loro consorzi e associazioni, le istituzioni universitarie, gli Istituti autonomi case popolari, le Camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura e loro associazioni, tutti gli enti pubblici non economici nazionali, regionali e locali, le amministrazioni, le aziende e gli enti del Servizio sanitario nazionale l'Agenzia per la rappresentanza negoziale delle pubbliche amministrazioni (ARAN) e le Agenzie di cui al decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 300.

Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 6

Nozioni di Amministrazioni Pubbliche: il decreto legislativo 165 del 2001

la norma riporta l’elencazione di un ambito con i seguenti limiti: – – elevata eterogeneità unico elemento comune: svolgimento di funzioni di interesse generale, attraverso la produzione di sevizi non destinabili allo scambio di mercato Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 7

La L. 196/2009 • •

Enti ed altri soggetti individuati annualmente dall’Istat sulla base dei regolamenti comunitari Necessario per coordinamento finanza pubblica e tutela unità economica della Repubblica Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 8

Regolamento Comunitario 2223/96

• • • • • Criterio di contabilità nazionale: descrizione quantitativa dell'attività economica di un Paese e di ogni altra circoscrizione territoriale sotto forma di una completa e sistematica presentazione dei flussi economici e finanziari e delle consistenze dei beni reali e finanziari.

Fini di analisi, previsione e politica economica sistema dei conti nazionali e regionali SEC 95 Tale sistema, al fine di stabilire il settore di appartenenza di ciascuna unità, analizza la natura economica dell’attività esercitata, la funzione che l’unità svolge ed il tipo di relazione economico-finanziaria con le altre istituzioni.

Da settembre 2014 è in vigore il nuovo SEC 2010 Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 9

Sistema conti

• • gli operatori (unità che dispongono - o potrebbero disporre - di una contabilità completa e che godono di autonomia di decisione nell'esercizio della loro funzione principale) vengono raggruppati in cinque settori istituzionali : – le società e quasi società

[

non finanziarie, che producono beni e servizi destinabili alla vendita con la finalità di conseguire utili e di accumulare; – le società finanziarie (comprese le società di assicurazione), che svolgono attività di intermediazione finanziaria e di assicurazione con i medesimi scopi; – le amministrazioni pubbliche, che producono prevalentemente servizi non destinabili alla vendita (ad esempio, i servizi di ordine pubblico), redistribuiscono il reddito e la ricchezza (mediante politiche fiscali) e contribuiscono ai consumi finali collettivi ed al processo di accumulazione; – le istituzioni sociali private al servizio delle famiglie (partiti, sindacati, organizzazioni religiose, associazioni culturali ricreative e sportive, enti di beneficenza ed assistenza), che producono servizi non destinabili alla vendita per consumi finali individuali; – le famiglie, che consumano i beni e servizi prodotti dagli altri settori, ma possono anche produrre (imprese individuali) e accumulare; le unità produttive omogenee (che svolgono una sola attività economica) vengono raggruppate in branche di attività economica, al fine di descrivere analiticamente il processo di produzione e di consentire l'analisi input-output Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 10

Il settore AP

Il settore amministrazioni pubbliche comprende tutte le unità istituzionali che agiscono da produttori di altri beni e servizi non destinabili alla vendita, la cui produzione sia destinata a consumi collettivi ed individuali, e sia finanziata in prevalenza da versamenti obbligatori effettuati da unità appartenenti ad altri settori, nonché tutte le unità istituzionali la cui funzione principale consiste nella redistribuzione del reddito e della ricchezza del paese Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 11

A.P.

• Comprende le Amministrazioni Centrali, le Amministrazioni Locali e gli Enti Previdenziali. In particolare, rientrano tutte le unità istituzionali individuate dall’Istat sulla base di norme classificatorie e definitorie proprie del sistema statistico nazionale e comunitario. Non sono, invece, comprese le aziende pubbliche classificate “market” in presenza di una copertura dei costi con ricavi propri superiore al 50 per cento. I criteri utilizzati per la classificazione sono di natura statistico-economica, indipendenti dal regime giuridico che governa le singole unità istituzionali Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 12

Modelli decisionali

IL MODELLO DELLA RAZIONALITA' OBIETTIVA Il protagonista dell'azione decisionale è l'uomo economico, colui che massimizza il proprio benessere a costi minori.

Tale soggetto è : -onnisciente; -obiettivamente razionale; -in grado di scegliere l'alternativa ottima.

L'uomo economico individua tutti i problemi, li definisce in modo perfetto ,individua tutte le alternative e le conseguenze associabili alla fine opta per l'alternativa ottima.

Si tratta quindi di un modello molto astratto, distante dalla realtà concreta.

IL MODELLO DELLA RAZIONALITA' LIMITATA Secondo il modello della razionalità limitata, il protagonista dell'azione decisionale è l'uomo amministrativo che possiede i seguenti tratti: -ha conoscenze limitate; -è limitatamente razionale; -sceglie la soluzione che maggiormente lo soddisfa.

Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 13

L’azienda • •

Termine estremamente ampio con accezioni giuridiche, economiche e sociali Organismo economico, dinamico, durevole nel tempo, che impiega i fattori produttivi capitale e lavoro per produrre beni economici e servizi idonei al soddisfacimento di bisogni umani e per creare valore (economico o sociale o culturale o ambientale o territoriale) Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 14

L’accezione giuridica • •

art. 2555: complesso beni e persone organizzato per l’esercizio dell’impresa quindi strumento art. 2082: l’impresa è l’esercizio professionale di una attività economica ( non occasionale o episodica bensì abituale) organizzata al fine della produzione o dello scambio di beni o di servizi. Quindi è una combinazione di fattori: materie prime, capitale, lavoro e rischio Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 15

L’accezione giuridica • •

Azienda è quindi un concetto derivato dalla presenza dell’impresa ma necessario per l’esercizio della stessa Il concetto civilistico di impresa è però limitato alla produzione ed allo scambio e trascura quelle non lucrative, tra cui le pubbliche Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 16

Accezione sociale • • • •

Attitudine a sviluppare non solo obiettivi economici ma anche investimenti nel capitale umano, nell’ambiente, nel rapporto con le parti sociali interessate dall’attività dell’azienda Rapporto tra profitto e valori sociali (costi) Risvolti etici Benessere collettivo Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 17

Accezione sociale • •

Armonizzare valori di mercato con quelli civili per realizzare equilibrio sul territorio ed elevazione umana Non più filantropia ma responsabilità sociale d’impresa Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 18

Responsabilità sociale • •

Il «giudice» dell’impresa è la società sia come mercato che come pubblico di riferimento Concetto che da costo diviene investimento, elemento di differenziazione rispetto al mero prezzo Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 19

Stakeholder • •

Qualsiasi gruppo o individuo che può avere un influsso o è influenzato dal raggiungimento dello scopo di un’organizzazione Necessità di comprendere le aspettative degli stakeholder per poi sviluppare obiettivi che gli stessi interlocutori condividono assicurandosi così un successo di lungo periodo Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 20

Il bilanciamento •

Rispetto di una procedura decisionale composta da una clausola fiduciaria allargata (il vincolo di dovere fiduciario verso tutti gli stakeholder) e da una clausola fiduciaria speciale (il vincolo di dovere fiduciario verso la proprietà) Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 21

Accountability

• • Dovere di render conto attraverso il riconoscimento di quelle azioni di cui un soggetto è riconosciuto essere responsabile “, presupponendo dunque l’esistenza di due responsabilità: la responsabilità di assumere determinati comportamenti e la responsabilità di fornire una rendicontazione rispetto a tali azioni.

Il modello proposto presuppone dunque l’esistenza di un soggetto che ha diritto a ricevere informazioni e di un altro tenuto a fornirle Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 22

Sviluppo sostenibile • •

«nuova ondata di innovazione tecnologica e di investimenti, generatrice di crescita e di occupazione”.

principio secondo cui gli effetti economici, sociali e ambientali di tutte le politiche dovrebbero essere contemperati Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 23

Catena del valore sociale •

Valutare quanto valore viene prelevato a monte del processo produttivo e viene restituito a valle e, dall’altro, in che modo tale valore possa essere massimizzato a favore degli stakeholder del territorio (o ridotto se si tratta di impatti negativi) in una logica win-win Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 24

L’accezione economica

L’azienda come sistema di forze che realizza un processo di produzione e distribuzione della ricchezza a favore del soggetto aziendale o di altre collettività Quindi Unifica finalità, modalità, strumenti e soggetti Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 25

Accezione economica • • •

Azienda come sistema di forze per soddisfare i bisogni attraverso l’uso delle risorse (scarse) Attua il coordinamento economico di persone (lavoro), risorse (terra), capitale + IDEE Il coordinamento si attua attraverso la struttura organizzativa (compiti, ruoli e responsabilità) e le operazioni (gestione) per raggiungere il FINE Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 26

Caratteri • • • •

Autonomia: Capacità di perseguire i propri fini con decisioni autonome Sistematicità: relazioni tra le funzioni aziendali (prod.ne finanza marketing approv.to vendita) Durabilità: continuità temporale Apertura: rapporto con l’ambiente, la società, il mercato Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 27

Caratteri • • • •

Unicità: ognuna ha proprie peculiarità e vuole «distinguersi» Complessità: ricerca di equilibrio e sinergia tra le operazioni poste in essere Equifinalità: il fine aziendale si può raggiungere attraverso combinazioni diverse di fattori e org.ne

Economicità: equilibrio tra input output nel m/l t.

Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 28

Caratteri d’azienda • • •

Visione sistemica, autonomia e durabilità Combinazione economica di fattori, orientata ad un processo di produzione o di consumo di risorse (fattori della produzione), cui deve necessariamente conseguire la remunerazione dei fattori economici impiegati Scelte autonome orientate all’equilibrio o al profitto nel tempo Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 29

Una definizione

«Coordinazione economica in atto» Gino Zappa

Coordinamento e sistematicità nel migliore utilizzo delle risorse in divenire nel tempo Zappa intuì come un tutto unitario e olistico la rilevazione dei fatti gestionali, le scelte e l’org.ne, ossia l’economia aziendale

Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 30

Fasi

Acquisizione dei fattori della produzione Combinazione come processo di coordinazione di tali fattori

• • •

Destinazione dell’output allo: Scambio (negoziazione) Erogazione (unilaterale) Consumo (all’interno) Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 31

Tipologie

• • • Azienda di Erogazione: distribuiscono beni e servizi destinati a specifiche categorie di persone ricadenti al loro interno (associazioni, fondazioni, cooperative) di Produzione: beni e servizi destinati allo scambio v/terzi (aspetto negoziale): UTILE Composta: generalmente aziende di erogazione nelle quali si svolgono anche attività produttive strumentali Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 32

Settori • • •

Profit: 1° settore Aziende pubbliche e P.A. : 2° settore Non profit: 3° settore Rispetto all’accezione giuridica (distinti) il concetto di azienda contiene quello di impresa, non coincidono ma sono integrati Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 33

Qualificazione dell’ente pubblico

• • • • • fonte che lo istituisce (legge o atto con forza di legge) finalità perseguite (modi di raggiungimento del bene comune attraverso azioni e obiettivi di interesse pubblico) prevalenza nel rapporto con altri soggetti di diritto (es.

persone fisiche), che così non sono in dignità paritaria nei confronti dell'ente stretto controllo da parte degli organi pubblici sull'operato dell'ente (es. controlli sul recte agendi e anche nomina da parte delle autorità competenti delle cariche interne all'ente) la soggezione a un particolare regime giuridico di diritto amministrativo, prioritario rispetto alle previsioni del diritto privato Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 34

L'autarchia, letteralmente, è la capacità di governarsi da sé; in questo contesto è la capacità degli enti, diversi dallo Stato, di possedere delle potestà pubbliche per il perseguimento dei propri interessi.

Tipiche espressione dell'autarchia degli enti pubblici possono essere la possibilità di agire per il tramite di provvedimenti amministrativi con la stessa efficacia di quelli emessi dallo Stato, o la capacità di fornire certificazione o il potere di determinare la propria organizzazione interna.

Il potere di autotutela è garantito a ogni ente pubblico o a ogni altro organo stabilito dalla legge in ordine alla possibilità di risolvere un conflitto di interessi attuale o potenziale e, in particolare, di sindacare la validità dei propri atti producendo effetti incidenti sugli stessi, nell'ambito di tutela dell'interesse pubblico.

Sono esempi di questa capacità il potere di revoca, sospensione, proroga, rimozione degli "effetti dell'atto", di annullamento o convalida dell'atto e dei suoi effetti ex tunc, o ancora di riforma, sanatoria, ratifica e rinnovazione dell'atto e dei suoi effetti ex nunc.

L'autonomia è la capacità degli enti di emanare atti normativi o provvedimenti che hanno valore sul piano dell'ordinamento generale alla stessa stregua di quelli dello Stato, impugnabili rispettivamente davanti al giudice costituzionale o amministrativo a seconda del rispettivo rango nella gerarchia delle fonti.

In sintesi è la titolarità di un potere discrezionale legislativo o amministrativo nella formazione dei propri atti.

Esistono diversi gradi e tipi di autonomia che sono attribuiti dalle leggi agli enti pubblici: autonomia legislativa (potere normativo primario); autonomia regolamentare (potere normativo secondario); autonomia statutaria (potere normativo in tema di organizzazione e funzionamento dell'ente stesso); autonomia finanziaria; autonomia contabile; autonomia tributaria].

L'autogoverno definito come la facoltà di alcuni degli enti pubblici di amministrarsi per mezzo di organi i cui membri sono eletti da coloro che ne fanno parte.

Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 35

Ente pubblico

• • Competenze e attribuzioni possono essere divise secondo quattro criteri: materia, destinatari, territorio e dimensioni.

Il cittadino è il principale portatore di interessi legittimi rispetto alle finalità perseguite dagli enti pubblici In base a questa considerazione gli organi direttivi dell'ente pubblico dovrebbero privilegiare i processi che creano valore per l'utente finale-cittadino (i processi primari), rispetto a quelli di supporto e a quelli burocratici.

Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 36

conciliare

Le AP come aziende

perseguimento interesse di finalità di pubblico operare secondo ragionamento e principi, utilizzando aziendalistici ma in modo schemi di strumenti «critico» Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 37

Le AP nella prospettiva economico-aziendale Quale criterio per distinguere fra aziende pubbliche e private?

Soggetto giuridico: Persona fisica o giuridica che, riconosciuto dalla legge soggetto di diritto, assume diritti e obblighi derivanti dall’attività aziendale Soggetto economico: • • • • esercita, in modo diretto o indiretto, il supremo potere volitivo è sempre costituito da persone fisiche risente dei risultati della gestione aziendale è unico, pur potendo esser costituito da una molteplicità di persone Quando S.E. è pubblico, l’azienda è pubblica Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 38

Le Amministrazioni Pubbliche territoriali

• Importanti specificità – – potere legislativo (Stato e Regioni) potere impositivo (anche in capo agli Enti Locali) • Tratti caratterizzanti: – – – – – ruolo dei politici ruolo delle norme modalità di reperimento delle risorse finanziarie territorio e distribuzione delle funzioni fra livelli di governo funzioni economiche tipiche (cfr. produzione per il consumo) Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 39

Azienda pubblica v/privata • • • • •

Caratteri distintivi rispetto all’azienda privata: Scarsa o assente competizione di mercato Eterogeneità di prodotti/servizi Conseguente difficoltà di valutare l’output in termini monetari Scelte gestionali influenzate da indirizzi politici e sociali «prezzo» politico Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 40

Esercizio dell’impresa pubblica •

Diretta: Con uffici o aziende autonome

•

Indiretta: Con enti pubblici economici o azionariato pubblico Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 41

Aziende pubbliche di produzione

• • soddisfano bisogni della collettività tramite la produzione di beni o servizi che vendono sul mercato. Dovrebbero finanziarsi con i proventi della vendita (prezzi), senza ricorrere alle entrate fiscali, essendo soggette al vincolo di economicità che gli impone di chiudere i bilanci con utili idonei ad assicurare l'adeguata remunerazione del capitale investito; in realtà questo non sempre avviene, sovente a causa della scelta politica di vendere i beni o servizi prodotti ad un prezzo inferiore ai costi di produzione (il cosiddetto prezzo politico) addossando le conseguenti perdite al bilancio pubblico: si tratta di un modo indiretto, e poco trasparente, di sovvenzionare la produzione.

Le imprese pubbliche possono essere costituite in varie forme, ad esempio come aziende autonome, create all'interno di amministrazioni pubbliche, o come enti pubblici appositi (detti in Italia enti pubblici economici), ma la forma prevalente è oggi quella della società per azioni controllata da una o più amministrazioni pubbliche (società a partecipazione pubblica). Un caso particolare si ha quando l'esercizio dell'impresa è attribuito con una concessione ad un soggetto privato (concessionario), mentre la titolarità resta al soggetto pubblico, che mantiene poteri di direzione e vigilanza.

Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 42

Aziende pubbliche di erogazione

• • • Le aziende pubbliche di erogazione (o di consumo) erogano servizi alla collettività (aventi solitamente natura di beni pubblici: si pensi alla legislazione, alla difesa, alla tutela dell'ordine pubblico ecc.) cedendoli gratuitamente oppure a prezzi non remuneratori e finanziandosi con le entrate fiscali in modo diretto o attraverso trasferimenti da altre amministrazioni pubbliche. svolgono attività di consumo, soddisfacendo i bisogni della collettività attraverso il reperimento e il successivo impiego delle risorse necessarie. Anch'esse, però, sono soggette ad un vincolo di economicità, dovendo perseguire il pareggio di bilancio e la copertura dei costi economici.

due categorie di aziende di erogazione: gli enti territoriali, che hanno tra i loro elementi costitutivi il territorio. Vi rientrano lo stato e gli enti territoriali locali; gli enti istituzionali, che non hanno tra i loro elementi costitutivi il territorio. Possono essere enti autonomi, come lo sono gli enti territoriali locali, o enti strumentali, se perseguono fini propri di un altro ente, sovente territoriale, al quale sono legati da vincoli di soggezione. Anche gli enti istituzionali possono essere nazionali (come, in Italia, l'INPS ) o locali (come, in Italia, le aziende sanitarie e le camere di commercio).

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Aziende pubbliche composte

• Nelle aziende pubbliche composte (o miste) si svolgono attività sia di consumo che di produzione. Si tratta generalmente di aziende di erogazione nelle quali si svolgono anche attività produttive patrimoniali (investimenti e disinvestimenti) o d'impresa (produzione di beni e servizi e loro vendita sul mercato). Tali processi produttivi hanno carattere strumentale rispetto al generale processo di erogazione, avendo soprattutto lo scopo di fornire i mezzi di consumo di cui si avvale, sicché la loro coesistenza non fa venire meno l'unitarietà dell'azienda.

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In house

• • • • Le società in house sono aziende pubbliche costituite in forma societaria, tipicamente Società per azioni, il cui capitale è detenuto in toto o in parte, direttamente o indirettamente, da un ente pubblico che affida loro attività strumentali o di produzione. La costituzione di una società in house rappresenta una delle modalità con cui un ente può organizzarsi per erogare i servizi di gestione interna (informatica, pulizie, ecc...) o i servizi ai cittadini o alle imprese (trasporti, energia, igiene pubblica): creando un'articolazione della propria struttura organizzativa affidando i servizi mediante procedura ad evidenza pubblica creando una società in house Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 45

Delega interorganica

Assimilare tale società ad una propria articolazione organizzativa grazie a due regole basilari: • L'ente esercita sulla società in house un "controllo analogo" a quello esercitato sui propri servizi. Si concretizza nella nomina degli organi della società e nel fatto che le decisioni più importanti della società sono assunte dall'ente, o almeno con esso condivise.

• La società in house svolge tutte o la maggior parte delle proprie attività in favore dell'ente.

In ragione del controllo analogo e della destinazione prevalente dell’attività la società in house non può considerarsi "terzo" rispetto all’ente controllante ma deve considerarsi come uno dei servizi propri dell’amministrazione stessa. Anche per questo motivo non è necessario che l’amministrazione bandisca procedure di evidenza pubblica per l’affidamento degli appalti di lavori, servizi e forniture affidati alla società in house.

Il rapporto tra l'ente pubblico e la società in house è regolato contrattualmente da un accordo denominato contratto di servizio o convenzione o disciplinare, pluriennale, che rappresenta una delle forme con cui l'ente esercita il controllo analogo sulla società.

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Enti pubblici economici in Italia (in ordine di costituzione) • • • • • • •

Ina (1912) Imi (1931) Iri (1933) Eni (1953) Efim (1962) Enel (1962) Ferrovie dello Stato (1985) Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 47

Sistema Beneduce

• • Il ruolo di Alberto Beneduce fu essenziale nella ristrutturazione dell'economia italiana successiva alla crisi mondiale del 1929. Il fallimento delle maggiori banche italiane, che detenevano anche numerose partecipazioni azionarie nelle imprese industriali, fu evitato grazie all'intervento dello Stato. Il «sistema Beneduce» prevedeva la netta separazione fra banche ed imprese industriali, con la partecipazione diretta dello Stato al capitale di controllo delle imprese. Le aziende pubbliche rimanevano comunque società per azioni, continuando quindi ad associare, in posizione di minoranza, il capitale privato.

Lo Stato si riservava, inoltre, un ruolo di indirizzo dello sviluppo industriale, senza entrare nella gestione diretta Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 48

Beneduce

• • • Contribuì alla nascita dell’IMI (credito industriale), del CrediOP (opere pubbliche) e ICIPU (credito infrastr. Pubb. Utilità) e fondò l’IRI (holding) Ispirò la legge bancaria del ’36 (separazione credito a breve da quello a medio lungo) rimasta in vigore sino alla TU bancario 385/93 post legge Amato (218/90) – banca universale e gruppo polifunzionale Rigore ed efficienza, azioni finalizzate non meri salvataggi _ «Stato nello Stato» Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 49

IRI

• • Nato nel 33 per salvare credit e comit (post 29) diviene holding permanente per l’intervento pubblico nell’economia (trasporti, telecomunicazioni, agroalimentare, siderurgia, cantieristica, meccanica) Attraverso l'IRI le imprese erano utilizzabili per finalità sociali e lo Stato doveva farsi carico dei costi e delle diseconomie generati dagli investimenti; significava che l'IRI non doveva necessariamente seguire criteri imprenditoriali nella sua attività, ma investire secondo quelli che erano gli interessi della collettività anche quando ciò avesse generato "oneri impropri", cioè anche in investimenti antieconomici (opposto dell’idea Beneduce) Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 50

Enti pubblici economici in Italia funzioni • • •

gran parte di essi operavano come holding di controllo di varie società costituivano il termine di riferimento di gruppi industriali e finanziari fra i maggiori del paese le società controllate, pur avendo la forma privatistica della società per azioni, erano per lo più possedute totalmente dallo Stato o dagli enti pubblici economici Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 51

Privatizzazione

• Diversa dai concetti di liberalizzazione (la cessazione del monopolio pubblico in alcuni settori economici e la conseguente apertura al mercato concorrenziale) e deregulation (l'eliminazione di vincoli e limiti posti dallo stato all'iniziativa economica privata); oppure la dismissione e l'alienazione da parte dello stato di beni e proprietà, non altrimenti vincolate o inalienabili, in favore di acquirenti privati, e anche, riguardo al cosiddetto pubblico impiego, il passaggio dalla regolamentazione di diritto pubblico (amministrativa) dei dipendenti a quella di diritto privato (contrattualizzazione della fonte).

• • Si distingue tra: "privatizzazione formale" ovvero la semplice trasformazione dello status giuridico di un ente o di una impresa di proprietà pubblica, nelle svariate forme che può assumere, in una società di diritto privato alle regole di questo assoggettata. Spesso in questo caso la privatizzazione non è totale, ma lo Stato mantiene la maggioranza delle azioni mantenendo dunque il controllo direttivo della società oppure rimane comunque tra gli azionisti di maggioranza.

"privatizzazione sostanziale" o "materiale": è il vero e proprio passaggio della titolarità della proprietà e di conseguenza del potere di controllo dalla mano pubblica a quella privata.

Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 52

Cronologia • • • • •

1992: IRI ENI INA ENEL FS 1993: DISMISSIONE QUOTE CREDIT COMIT NUOVO PIGNONE STET AGIP IMI SME 1999: AUTOSTRADE 2002: ANAS 2002: chiusura IRI e passaggio al Tesoro di alitalia, rai, fintecna, finmeccanica, fincantieri Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 53

Corte dei Conti 2010

• • sì un recupero di redditività da parte delle aziende passate sotto il controllo privato; un recupero che, tuttavia, non è dovuto SOLO alla ricerca di maggiore efficienza MA ANCHE all'incremento delle tariffe ben al di sopra dei livelli di altri paesi europei. Scarsi i progetti di investimento SULLE PROCEURE importanti criticità, che vanno dall'elevato livello dei costi sostenuti e dal loro incerto monitoraggio, alla scarsa trasparenza connaturata ad alcune delle procedure utilizzate in una serie di operazioni, dalla scarsa chiarezza del quadro della ripartizione delle responsabilità fra amministrazione, contractors ed organismi di consulenza al non sempre immediato impiego dei proventi nella riduzione del debito Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 54

L.474/94 • •

Golden share: poteri speciali all’azionista pubblico in settori vitali (energia, trasp, telecom, difesa) nelle società pubbliche: a) c’è un limite per gli azionisti diversi dallo Stato, in settori strategici come l’energia; b) che questo limite decade solo se viene lanciata un’Opa oltre il 75%. Il socio pubblico deve quindi mantenere il 25% Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 55

Municipalizzate

• • • Rapido processo di urbanizzazione, che comportò un aumento notevole della domanda di servizi pubblici ed un’evoluzione delle tecnologie. Aumento della imprenditorialità industriale degli EELL Per comprendere la portata dell’aumento dell’urbanizzazione (popolazione di Roma era aumentata del 50% e quella di Milano del 55%) Lo sviluppo tecnologico e industriale iniziò con l’avvento della macchina a vapore e poi con quello delle turbine a vapore, del motore elettrico, del motore endotermico e ancora, con il passaggio dell’illuminazione a petrolio a quella a gas e poi alla luce elettrica.

Quindi l’urbanizzazione, più la domanda di servizi, più l’evoluzione tecnologica ed industriale hanno contribuito allo sviluppo positivo del sistema dei servizi pubblici.

Inoltre i servizi venivano gestiti da monopolisti privati che lucravano a danno delle collettività gestite. Ciò stimolò ed indusse gli enti locali ad assumere direttamente la costruzione e l’esercizio degli impianti, sia per contenere i prezzi nei limiti dei costi che per utilizzare gli eventuali utili di esercizio nello sviluppo dei servizi Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 56

Municipalizzate

• Legge del 1903 n. 103, sull'assunzione diretta dei pubblici servizi da parte degli EELL Con questo provvedimento si stabilirono le norme per la costituzione e l’amministrazione delle aziende speciali dei comuni (enti strumentali con p.g. e autonomia), il procedimento per l’assunzione diretta dei pubblici servizi e per la vigilanza sulle aziende e sui bilanci, nonché disposizioni sulle aziende consorziali. Vd anche RD 2578/1925 La legge, elencando esemplificativamente ben 19 servizi suscettibili di gestione diretta, teneva conto della realtà economica (e quindi prevalentemente agricola) e tecnica allora esistente.

Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 57

I servizi pubblici • •

Dall’elencazione dei servizi pubblici (fognature, acquedotti, trasporti, igiene…) si passa ad una definizione flessibile: servizi che

abbiano per oggetto produzione di beni ed attività rivolte a realizzare fini sociali e a promuovere lo sviluppo economico e civile delle comunità locali

Vantaggi per la generalità dei cittadini anche se non tutti ne usufruiscono Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 58

Servizio pubblico •

Un servizio pubblico è una tipologia di servizio gestito generalmente da autorità pubbliche reso alla collettività, oggettivamente non economica, ma suscettibile di essere organizzata in forma d'impresa, secondo la disciplina dei vari ordinamenti giuridici.

Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 59

Servizio pubblico

• • • Bisogno primario che deve esser necessariamente soddisfatto a causa della insufficienza o inesistenza del mercato, non potendosi ricorrere ad esempio a concessionari privati. Ne consegue quindi il carico, da parte della pubblica amministrazione, del soddisfacimento diretto (gestione diretta) o indiretto (mediante società pubbliche o società di privati) di quel bisogno con rilevanza economica (servizi che permettono, nella gestione degli stessi, una copertura tra costi e ricavi); senza rilevanza economica (servizi che non consentono una copertura dei costi e in caso di gestione indiretta, gli enti devono provvedere a risarcire direttamente il gestore Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 60

• •

Interesse pubblico

Fine della PA disciplinato dall’ordinamento sul piano delle competenze, dell’org.ne e delle risorse. Oggi: i soggetti di diritto sono le "comunità", cioè i cittadini (sia come singoli sia nelle formazioni sociali), cui spetta la sovranità ai sensi dell’art. 1 della Costituzione) il vero soggetto giuridico non è l’ente pubblico ma la comunità (ciò ha avuto notevoli ripercussioni in ordine alla natura del cd. danno erariale, perché questo non è più identificabile come "danno individuale alla persona giuridica pubblica", ma va ricostruito come "danno alla comunità", ossia alla collettività dei consociati).

hanno natura di «interessi collettivi», e sono posti in funzione di limitazione dei poteri della p.a., come ad es. il diritto all’ambiente, la tutela degli utenti e dei consumatori, il diritto di accesso, la privacy e tutti gli altri "diritti sociali" previsti dalla Carta sociale europea I nuovi interessi generali primari, come ad es. la tutela del libero mercato e della concorrenza, l’economicità-efficacia-efficienza della p.a., il principio di trasparenza, sono strettamente correlati con la nuova impostazione comunitaria del mercato, la cui CURA può essere affidata indifferentemente ad un soggetto privato (si pensi alla cd. esternalizzazione della gestione dei pubblici servizi) o ad una p.a. (meno autoritativa e più aziendale) Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 61

La spesa per Smith

Le tre “funzioni” dello Stato: proteggere la società dalla violenza e dalle aggressioni esterne, proteggere gli individui dall’ingiustizia, realizzare alcuni interventi pubblici che non sono nell’interesse di un singolo cittadino, ma della collettività nel suo insieme.

Concetto ampio e variamente declinato Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 62

• • •

stabilizzazione del ciclo economico intorno al potenziale: politiche entrate e di spesa (espansive, regressive) redistribuzione della ricchezza: mix tra solidarietà ed efficienza, percezione dei benefici e dei costi dell’intervento pubblico efficienza nell’allocazione delle risorse: mix tra azione pubblica (fallisce per inefficienza e corruzione) e mercato (fallisce per beni pubblici, asimmetrie info, imperfezioni concorrenza) Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 63

Intervento pubblico • • •

Presupposti: Generalità del bisogno da soddisfare Convenienza ed opportunità dell’intervento Proporzione tra spesa e risorse Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 64

Intervento pubblico

La riduzione della presenza di interventi pubblici diretti, a causa del debito pubblico La necessità di una maggiore capacità di assicurare condizioni di competitività territoriale (anche locale) per lo sviluppo economico e la riduzione dei tassi di disoccupazione.

La crescente attenzione alla qualità dei servizi pubblici, con particolare riferimento alla loro personalizzazione a causa della complessità e dell’articolazione sociale.

La crescita qualitativa e quantitativa di politiche e strumenti di protezione sociale, in funzione dei movimenti migratori e dei processi di mutamento del panorama sociale delle città, della flessibilizzazione del mercato del lavoro e della conseguente instabilità economica e dell’insicurezza degli individui anche sul versante emotivo Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 65

Spesa pubblica •

Tendenzialmente in crescita per: Incremento dell’urbanizzazione, dell’industrializzazione, della richiesta di servizi, dei trasporti, mutamenti sociali (ad es. pendolarismo, conurbazioni), accresciuta domanda di protezione sociale Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 66

Spesa pubblica • • •

L’indebitamento netto (e-s) diminuisce dal 2011 al 2013 (da 3,6 a 2,8 sul pil) ma debito/pil aumenta La spesa pubblica procapite media 2000/13 è inferiore a tutti i paesi del nordeuropa (€11.600) come anche le entrate (11.100) Quindi problemi: crescita, efficienza, evasione, equità fiscale, differenze (best and worst) Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 67

Trend • • • •

Nel periodo 2008-12 la spesa corrente aumenta di 30 mln mentre quella per investimenti diminuisce di 100 mln Crisi aumenta esigenze di protezione sociale Alto peso degli interessi per elevato stock di debito Patto rallenta investimenti Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 68

Personale • • • • • •

24% della spesa corrente; 10% del PIL Personale 2012: 3,283 mln (%: 31 scuola, 21 ssn, 15 regioni ed EELL, 15 polizia e FFAA) -5,5% dal 2008 nello stock - 2,6% dal 2008 nelle retribuzioni medie 15% degli occupati (Francia e UK sono il 20) Pochi under 35 (10%) e pochi laureati (34%) Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 69

Protezione sociale

• • • • • • 15% del PIL (240 mld circa) Previdenza 68% (sopra media UE) Sanità 24% (sotto media UE) Assistenza sociale 8% (sotto media UE) Quindi privilegiati aspetti previdenziali rispetto alla lotta povertà, esclusione sociale ed al sostegno alle famiglie Finanziata in deficit, ossia si coprono contributi con fiscalità generale (entrate contributive insuff.) Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 70

Il peso degli interessi • • • •

17% della spesa corrente; 6% del PIL Dai 78 mld del 2011 ai 95 del 2013 fino ai 99 stimati per il 2015 Tasso medio più basso (4,6) ma stock più alto a causa di basse riscossioni a parità di pressione fiscale e offerta tassi più allettanti Risorse prelevate dal fisco per finanziare debito e quindi sottratte a consumo e investimenti Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 71

Metodo per il cambiamento • • • •

Fondare decisioni su evidenze Definire ex ante tempi e parametri Valutare effetti in corso d’opera Misurare ed incentivare

Quindi riqualificare la spesa

Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 72

Spending review •

fondata sull’esigenza di contenimento della spesa pubblica derivante dai vincoli economico-finanziari derivanti dall’adesione dell’Italia all’Unione europea ed alla moneta unica, nasce in via sperimentale nel 2007, diviene permanente (ma poco visibile) nel 2008 e, infine, sale alla ribalta in modo prepotente nel 2011 in piena crisi del debito sovrano (art. 01 della L. 148 del 14/09/2011).

Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 73

Spending review

Attività di analisi strutturata e permanente della spesa che risponda alla finalità di superare l’approccio puramente incrementale delle allocazioni di bilancio per arrivare ad una revisione complessiva della spesa che permetta di rivedere le priorità di ciascun ambito, riqualificando la spesa stessa nel suo complesso e facendo emergere risorse originariamente assegnate ad attività ormai concluse o, in alcuni casi, mai iniziate.

Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 74

Spending review •

Effetto di tale attività è quindi, da un lato, la realizzazione di un monitoraggio dei flussi e delle procedure di spesa con un immediato recupero di risorse e, dall’altro, l’individuazione di possibili revisioni organizzative funzionali ad una gestione ottimale di tali flussi Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 75

Spending review: finalità

• • fornire una metodologia sistematica per migliorare sia il processo di decisione delle priorità e di allocazione delle risorse, sia la performance delle amministrazioni pubbliche in termini di qualità ed efficienza dei servizi offerti. L’obiettivo è, da una parte, quello di superare, come detto, un approccio incrementale nelle decisioni di allocazione di bilancio, in base al quale è invalsa negli anni la tendenza a introdurre modifiche marginali alla spesa storica, rifinanziando sistematicamente le politiche di spesa in essere senza valutarne la qualità e l’efficienza in relazione agli obiettivi che si intendono conseguire. Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 76

Spending review: finalità

• Dall’altra, quello di superare altresì le criticità connesse al ricorso, ai fini del contenimento della spesa, a tagli “orizzontali” o “lineari” alle dotazioni di bilancio ovvero a strumenti di “blocco” della spesa, che oltre a creare difficoltà operative alle amministrazioni, possono dar luogo a “rimbalzi” della spesa medesima negli anni successivi ovvero alla necessità di provvedere ad un parziale reintegro delle risorse già nell’anno di riferimento.

Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 77

«Sprechi»

Piero Giarda

• L’analisi della spesa, fornendo al decisore pubblico, al soggetto politico, la base per valutazioni ed interventi, consente azioni mirate e non “lineari” nella riduzione dei c.d. “sprechi” che possono sinteticamente ricondursi all’inefficienza produttiva (eccesso di spesa rispetto al risultato), all’inefficienza gestionale (risorse non ottimamente allocate fra i diversi usi alternativi) ed all’inefficienza economica (spese i cui benefici non compensano i costi sostenuti dal sistema).

Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 78

Esempi • • •

Allocativa: alto utilizzo di fattori, incluso quello umano Gestionale: risorse allocate senza analisi comparata e preventiva Economica : effetti economici di sistema (ad es. incremento debito o pressione tributaria per interventi pubblici) Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 79

Rendimento

• •

Istituzionale: fornire soluzioni o risposte ad esigenze insoddisfatte Amministrativo: risultati e prestazioni offerte sul piano dei costi e qualitativo

può innescare concorrenza (scuole)

Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 80

Carte dei servizi • • • •

Documenti in cui si definisce equilibrio tra domanda ed offerta di servizi e relativa qualità Miglioramento della qualità e tutela dei cittadini Possibilità di tutela risarcitoria e di composizione stragiudiziale Centrale il ruolo delle Autorità Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 81

Azienda pubblica e privata

Le aziende pubbliche e private differiscono per i seguenti elementi: - il soggetto; - la gestione; - il sistema di contabilità e bilancio; - il sistema dei controlli; - l’organizzazione; - le finalità: lucrative per le aziende for profit; di sviluppo economico e sociale della collettività amministrata e del territorio per le aziende non profit.

Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 82

Azienda pubblica

La specificità delle gestioni pubbliche riguarda: - la eterogeneità dei risultati; - la mancanza di un libero mercato di collocamento dei beni e dei servizi; - la determinazione della tariffa secondo criteri politici e sociali; - i vincoli finanziari; - il sostenimento di costi sociali.

Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 83

Aziende pubbliche

Acquisiscono dal mercato, sostenendo i relativi costi, i fattori produttivi necessari per ottenere al termine del proprio processo trasformativo i servizi da fornire alla collettività.

Le risorse consumate, però, non maggior parte da tributi o da trasferimenti.

sono reintegrate dai ricavi ma da proventi in molti casi non correlati al grado di apprezzamento espresso dai cittadini essendo costituiti per la Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 84

Ricavi e proventi • •

Ricavo: entità economica derivante dall’attività tipica Provento: entità economica derivante dall’attività gestionale non tipica Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 85

Azienda pubblica • • • •

Le condizioni di equilibrio: Economico: sostanziale pareggio tra costi e proventi, ossia tra sacrifici ed utilità Finanziario: gestione competenza e residui (nell’impresa capit circolante – crediti debiti) Monetario: gestione di cassa positiva Patrimoniale: fonti correlate temporalmente con gli impieghi Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 86

Azienda pubblica e privata

Efficacia: raggiungimento degli scopi Efficienza: giusto rapporto tra allocazione delle risorse e risultati

•

Economicità: massimizzare l’utilità delle risorse impiegate nel rispetto degli equilibri INOLTRE: socialità, sostenibilità ambientale, equilibrio eco - fin Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 87

Efficacia • •

L’efficacia è un principio di buona gestione pubblica che si realizza se e nella misura in cui i risultati conseguiti sono coerenti con gli obiettivi programmati.

Essa si misura con indicatori: obiettivo di attività / risultato conseguito, ove numeratore e denominatore si riferiscono al medesimo periodo e oggetto di attività.

Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 88

Efficienza • •

risultato di servizio pubblico che sia idoneo a soddisfare la domanda palese secondo parametri di quantità, di qualità, di tempi di realizzazione e di localizzazione territoriale.

il bene o il servizio sia fruibile da tutti i cittadini, a motivo proprio del riconoscimento di pubblica utilità di quel servizio per la collettività amministrata.

Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 89

Ente pubblico come azienda

L’ente pubblico è un’azienda poiché svolge una attività economica attraverso un utilizzo efficiente dei fattori produttivi, per definizione scarsi, finalizzata all’ottenimento di prodotti (beni o servizi erogati) che risultino “efficaci” e cioè tali da soddisfare le esigenze dei soggetti a cui questi ultimi sono rivolti Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 90

Economicità

Il principio fondamentale dell’aziendalizzazione degli enti pubblici è l’economicità, ovvero il principio economico del minimo mezzo, per cui tendenzialmente si ottimizza il rapporto fra il valore economico del risultato ottenuto e quello delle risorse impiegate Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 91

Economicità

Il tendenziale aumento nel tempo della domanda di beni e servizi pubblici che la collettività amministrata rivolge all’ente pubblico (territoriale in particolare) non è accompagnata da una corrispondente crescita delle risorse disponibili Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 92

Economicità

• • • nell’acquisizione di risorse, contrattando il prezzo costo più conveniente rispetto alla qualità delle prestazioni o dei beni acquistati nelle operazioni di trasformazione economica, impiegando le risorse nel modo economicamente più conveniente Nella cessione e nell’erogazione del bene o del servizio prodotto, con le modalità più efficienti e più convenienti dal punto di vista economico e sociale (al minor costo e tempo e con la massima efficienza nella erogazione del servizio).

Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 93

Indicatori di economicità nell’az.pubb.

• • • •

Grado di copertura dei costi con i proventi Rapporto costi – benefici (lavoro, ambiente, territorio) Tempistica nell’erogazione dei servizi Grado di copertura Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 94

Funzioni amministrative - POSDCORB • • • • • •

Valide per pubblico e privato (Gulik): Pianificazione Organizzazione Staffing (acquisizione personale) Direzione COordinamento Budgeting (pre) e Reporting (post) Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 95

Luther Gulik

• • • •

“Dopo tutto i governi sono fatti da esseri umani, condotti da esseri umani ed hanno come compito aiutare, servire e controllare esseri umani” (1937)

Quindi la più importante sfida pubblica deve essere protezione sociale, sicurezza e sviluppo Purtroppo lo Stato è “militare”, autoritario, formale, gerarchico (ricorda atto amm.vo prussiano) Auspica maggior decentramento e sottolinea importanza del tempo nella democrazia e nella PA (fattore trascurato, necessità di risposte) La tempistica è essenziale per qualsiasi organizzazione in quanto non è una macchina ma un organismo Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 96

L’evoluzione •

Passaggio dal modello legittimistico formale a quello sostanziale ossia alla ricerca di: economicità, efficienza, efficacia, qualità dei risultati, adeguatezza e coerenza rispetto ai bisogni sociali della collettività amministrata Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 97

L’evoluzione

1) programmazione economica e finanziaria 2) alta direzione e coordinamento generale di tutte le attività aziendali 3) controllo di gestione sulla realizzazione degli obiettivi di programma e sui livelli di performance gestionale Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 98

Programmazione come sistema

• • • • • • Raccolta informazioni su ambiente esterno e risorse interne Strategia, finalità, valutazione diverse alternative Politica tariffaria Budgeting di breve periodo con obiettivi Attività operativa con rilevazione risultati e scostamenti Analisi e valutazione con relativo Feedback Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 99

Controllo di gestione

- la contabilità analitica dei costi; - i costi standard; - il budgeting; - il sistema degli indicatori, (contabili e di bilancio, extra-contabili di produttività, di economicità, di efficienza, di efficacia, di qualità); - il benchmarking; - l’analisi dei cash-flow; - il punto di equilibrio; - la valutazione bilanciata Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 100

Valutazione bilanciata • • • •

Processo olistico (il tutto non è la semplice somma delle parti) Si individuano obiettivi, misure ed iniziative per ogni possibile prospettiva Si analizzano le interrelazioni tra le prospettive Si fanno confronti interni ed esterni Si migliorano i processi e si crea valore Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 101

Esternalizzazione

Decisione di trasferire all’esterno dell’impresa parte dei processi produttivi o erogativi precedentemente svolti all’interno; una modalità operativa che rappresenta la norma nella fase attuale dell’organizzazione della grande impresa “a rete” Concentrarsi sul «core», sulla ricerca, sulla collaborazione con altri s.e. e l’ambiente Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 102

I motivi

• • • • specializzazione. Il rapporto è di tipo collaborativo occasionale; il motivo della scelta del fornitore è legato alle sue competenze, e il suo ruolo determinato dagli obiettivi del cliente; tattica. In presenza di esigenze marginali, il committente definisce le specifiche dell’accordo e controlla le performance dei fornitori. Il rapporto che si crea fra i due soggetti è, per questo, gerarchico; efficienza. Sono relazioni caratterizzate da una durata piuttosto lunga, il cui obiettivo è realizzare una maggiore efficienza all’interno dei vari processi. È possibile verificare un coinvolgimento del fornitore nella definizione delle specifiche e vincoli dell’accordo; strategica. Relazioni di lungo periodo, fondate sulla collaborazione e sulla condivisione degli obiettivi.

Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 103

Nel pubblico • •

Non solo appalto MA “mettere a sistema” diversi attori pubblici e privati, realizzare azioni di amministrazione partenariale, di funzionalizzare energie e competenze della società al migliore perseguimento delle finalità pubbliche Auspicabile quando si intravede possibilità di soddisfare l’interesse pubblico in modo più efficiente efficace economico Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 104

Prima di tutto valutare offerta interna

• utilizzare la scomposizione della complessiva attività aziendale in processi operata come primo passo del processo decisionale, calcolando per ciascuno di essi gli input da acquisire, gli output e outcome prodotti, nonché i soggetti fornitori e il profilo degli utenti. La necessità di avere presente una aggregazione delle attività per processi prescinde dalla scelta di esternalizzazione ed ha un proficuo e ben più ampio utilizzo per interpretarne l’utilità in relazione ai fini dell’ente (Zappa 1956) Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 105

partnership pubblico-privato

• dalla privatizzazione delle public utilities a livello locale o dei grandi servizi nazionali a rete alla creazione di società ed organismi direttamente controllati in house, dall’affidamento di attività ad altre amministrazioni pubbliche in funzione di economie di scala alla creazione di nuove istituzioni ad hoc di natura pubblica o privata, dal coinvolgimento del privato sociale alla sollecitazione dei servizi delle aziende private for

profit

Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 106

Diversi effetti

• • per l’impresa privata l’esito finale dell’attività di esternalizzazione è valutato dalla risposta del mercato, e si traduce in maggiore o minore redditività per il capitale di rischio, o mantenimento e miglioramento della posizione competitiva, gli effetti dell’esternalizzazione nei soggetti pubblici possono essere sostanzialmente diversi in relazione alla natura dell’attività cedute all’esterno. Da un lato, infatti, essa impatta sulla qualità dei servizi erogati; dall’altro, può influenzare la capacità di continuare a esercitare la propria missione di governo.

Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 107

Riflessioni

• • Nei servizi finali, la funzione oggetto di esternalizzazione coincide con l’erogazione di un servizio agli utenti, o clienti, dell’amministrazione. In questo caso il fornitore si sostituisce all’ente pubblico nel rapporto diretto con il pubblico, assumendo la gestione del servizio erogato.

Il primo effetto dell’esternalizzazione è per questo la separazione dei ruoli di gestore e controllore del servizio, che precedentemente facevano capo, in modo indistinto, all’ente pubblico.

Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 108

Monitoraggio • • • •

Importante è la valutazione critica ex ante, durante e post Scelte devono essere reversibili Sfruttare le esperienze e il know how acquisito anche per reinternalizzare Modificare mix tra «make or buy» - flessibile Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 109

Approccio strategico dell’esternalizzazione • •

Ripensamento delle funzioni aziendali, come il controllo, la finanza, la spesa, la comunicazione emergere di una cultura che collega le risposte alla gestione e funzionamento che si presentano quotidianamente, con una visione di sviluppo a medio-lungo periodo Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 110

Management strategico

• • • Dove siamo, ossia la comprensione degli obiettivi di fondo di un’amministrazione pubblica, delle funzioni e dei compiti attribuiti, dei modelli organizzativi e alle modalità di funzionamento, dei programmi realizzati, delle attività svolte e dei servizi forniti, delle risorse finanziarie e soprattutto delle persone, delle competenze e delle conoscenze a disposizione; Cosa vogliamo diventare, ossia cosa occorre modificare a livello di missione, di assetto organizzativo, di politiche e dei programmi attivati, di modalità di gestione delle risorse umane, finanziarie e tecnologiche; Come dobbiamo muoverci, in pratica l’individuazione del percorso e delle azioni necessarie per passare dalla situazione attuale a quella prospettata attraverso l’adozione di piani strategici generali per l’intera amministrazione pubblica o in alternativa di piani mirati relativi alle risorse tecnologiche e logistiche, allo sviluppo delle risorse umane, alla ridefinizione dei processi.

Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 111

Dove siamo

• preliminare e approfondita ricognizione di tutti i processi di esternalizzazione, privatizzazione e deconcentrazione organizzativa in atto, distinguendo tra le diverse opzioni percorribili, dall’affidamento a imprese private al ricorso alle organizzazioni non profit, al passaggio di attività verso organismi in house o altre forme di gruppo pubblico (complesso di società, aziende speciali e agenzie di proprietà della amministrazione pubblica) o, infine, al trasferimento ad altre amministrazioni pubbliche (accordi prg, cooperazione, centrali) Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 112

Cosa vogliamo diventare •

riflessione sulla necessità di procedere eventualmente a una reinternalizzazione, attraverso logiche di insourcing (a esempio, a fronte di risultati poco soddisfacenti) oppure di pensare a una modifica dei fornitori o della modalità di esternalizzazione (come il passaggio da soggetti pubblici, quali società, aziende e agenzie, a imprese private for profit e organizzazioni non profit) Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 113

Come dobbiamo muoverci

• Rafforzamento della struttura organizzativa interna, alla verifica di fattibilità istituzionale, organizzativa ed economico finanziaria delle soluzioni proposte, alla individuazione delle più opportune modalità contrattuali, al consolidamento dei sistemi gestionali interni e in particolare dei sistemi informativi, al rafforzamento delle funzioni di procurement e di acquisto, alla definizione di accordi di partnership con i potenziali fornitori.

Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 114

Modelli • • •

Stato efficiente: aumento produtt.tà risorse, razionalizzazione spesa (npm) Stato flessibile: semplificazione strutture e procedure, più esternalizzazione (pub gov) Stato partecipativo: sviluppo competenze e qualità delle procedure attraverso dialogo con stakeholder (pub gov) Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 115

Valutazione multidimensionale

• • • ECONOMICO-FINANZIARIA: contenimento spesa, Governo processo, Costi incrementali, Impatto flussi finanziari, Spazi innovazione finanziaria CLIENTI UTENTI INTERNI ED ESTERNI: Qualità percepita, Customer satisfaction, Aspettative ed esigenze PROCESSI: valutazione p.esistenti e possibilità di innovazione di processo e di servizio e acquisizione di know how e competenze a seguito dell’affidamento all’esterno Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 116

Formule gestionali • • • •

Imprenditoriale: società k miste (in house), fondazioni Volontarista: convenzioni con non profit, imprese sociali Redistributiva: enti, agenzie, aziende erogazione Contrattuale: mercato (1 e 3 settore) o altre PA (accordi, convenzioni) Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 117

Variabili

• • • PREMESSA: gestito in proprio soddisfa le 3E?

Se la risposta è NO allora valutare: Contesto istituzionale, economico e sociale di riferimento (con l’insieme ), oltre ai vincoli giuridici Punti di forza e criticità dei potenziali partner e fornitori All’interno: Capacità, competenze, org.ne, orientamento, consenso alla scelta, sostenibilità dei costi Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 118

Fattori di successo •

La padronanza delle variabili consente una corretta strategia e un approccio globale

• •

INOLTRE: Metodi scelta adeguati: procedure, prezzi, penali, tempistiche, moduli Gestione del rapporto: corretto presidio organizz.vo, NO deleghe in bianco Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 119

• • • • • •

Esternalizzazione tradizionale

Solo attività non core Risoluzione di un problema immediato Riduzione dei costi Dismissione di attività Relazione tipicamente di scambio Scarso interesse al successo del partner • • • • • •

Esternalizzazione strategica

Potenzialmente tutte le attività Obiettivi di lungo termine Aumento delle capacità future Cooperazione in aree critiche Partnership Condivisione di obiettivi, risultati, investimenti Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 120

Esternalizzazioni da evitare :

definizione delle politiche, l’allocazione delle risorse ma anche : • non possono essere determinati in termini di livelli di servizio o output; • non possono essere misurati; • sono altamente rischiosi; • sono distintivi e richiedono competenze uniche; • nel mercato sono forniti in assenza di competizione; • riguardano aspetti di management o di controllo dell’amministrazione; • sarà impossibile per gli altri potenziali fornitori ricompetere quando il contratto giunge a termine; • i benefici di lungo periodo della scelta di esternalizzare sono incerti.

Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 121

New public management

Nasce dal modello dello Stato efficiente: • Razionalizzare spesa ed aumentare produttività Inizia tra la fine degli anni ’70 e i primi anni ’80 nel Regno Unito (Thatcher) e Stati Uniti (Reagan) • • Due chiavi di lettura: processo di cambiamento dei sistemi amministrativi; metodologie utilizzate per gestire la spesa pubblica (Public expenditure management) Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 122

New public management • • • •

Orientamento alla valutazione dell’amministrazione Decentramento organizzativo (Autonomia manageriale) Logiche competitive fra amm.ni pubbliche Parametrazione col settore privato (Pianificazione e budgeting) Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 123

Orientamento alla valutazione • • • •

Processi di riforma della pa e sistemi di programmazione e di gestione delle risorse orientate ad obiettivi Obiettivi comuni e condivisi per il raggiungimento di specifici risultati Conoscenza dell’assetto di un’organizzazione per capire come gestisce i processi e costruisce le politiche Comportamenti amministrativi e valutazione Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 124

Decentramento organizzativo • •

Smembramento delle organizzazioni burocratiche: Distinzione dall’indirizzo politico Autonomia manageriale e incisiva responsabilizzazione dei dirigenti sui risultati Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 125

Competizione pubblica • • • •

logiche competitive tra le diverse organizzazioni pubbliche: Affidamento di servizi ad imprese private (contracting out) o ad altri enti pubblici (contracting in) Imprenditorialità pubblica (in house) Agenzie pubbliche/fondazioni Coinvolgimento del settore no profit Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 126

Parametrazione col settore privato • • •

Adozione diffusa di tecniche manageriali e sistemi gestionali privatistici POSDCORB Razionalizzazione nell’utilizzo delle risorse tramite pianificazione delle scelte Adozione di standard di risultati espliciti e misurabili (cash limits e cash planning) Processo di negoziazione tra i diversi centri di spesa e gli organi centrali Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 127

Gestione spesa pubblica

• • • • • • • • Sostenibilità ed efficienza nella gestione delle risorse finanziarie

Priorità di intervento:

Pianificazione (policy planning) Sistemi di budget Sviluppo e miglioramento organizzativo Implementazione dei budgets

Tecniche utilizzabili

Individuazione delle risorse e distribuzione Pianificazione pluriennale, Verifiche e audits Controlli di efficienza Decentramento di poteri e responsabilità tra centro e agenzie di spesa. Reporting Sistemi di cash management, Misurazione dei costi. Tecniche di evaluation Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 128

Caratteri del NPM • • • • •

Prospettiva Micro. Enfatizza l’utilizzo di modalità gestionali nelle pa Guarda al Management, Efficienza interna, Logiche di funzionamento delle singole AP Competizione pubblico /pubblico/ privato Frammentazione/disgregazione del sistema pa Separazione del livello politico da quello amministrativo/gestionale Specializzazione Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 129

Public management

• Tratti comuni con il settore privato: capacità e aggiornamento tecnico-professionale, attitudini e qualità personali, risposta di fronte ai fenomeni avversi, trarre vantaggi dalle condizioni e dalle opportunità favorevoli, gestire i cambiamenti e le complessità • Specificità del settore pubblico: L’organizzazione del lavoro, i finanziamenti, i sistemi contabili, i regimi di mercato dei servizi pubblici locali, le politiche tariffarie, la delimitazione dei bacini di utenza, i modelli contrattuali di diritto pubblico, LE NORME Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 130

• • • •

GOVERNMENT Esercizio del potere decisionale secondo il sistema istituzionale formale Pochi attori in un sistema chiuso e gerarchico e con scarsa consultazione e partecipazione Strumenti formali, contenuti rigidi, alta gerarchia interna ed esterna GOVERNANCE Collaborazione e consenso, strumenti meno formali, coordinamento dei ruoli/istanze Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 131

Stato flessibile/partecipativo

• Nuovo stile di governo. distinto dal modello gerarchico.

• Reti decisionali pubbliche e private con Maggior grado di cooperazione e interazione • Processo di elaborazione, determinazione, realizzazione e implementazione di policies.

Metodo della concertazione e del partenariato tra soggetti pubblici e soggetti. Pluralità di attori Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 132

Public governance

gestione di settori pubblici complessi e non direttamente limitabili alle dinamiche di mercato, in quanto i portatori di interessi (gli stakeholders) sono di natura plurima e comprendono istituzioni, associazioni senza scopo di lucro, cittadini privati, imprese e altri enti pubblici in rete Quindi convergere di interessi disomogenei per natura e finalità in un equilibrio dinamico Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 133

Dal Government alla Governance • • • •

Complessità delle decisioni di policy Cresce il numero degli attori (pubblici e privati) Arene politiche sempre più interconnesse Non è più sufficiente il criterio dell’efficienza per guidare le singole amministrazioni. Recupero di efficacia generale anche attraverso innovazione tecnologica e valutazione bilanciata Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 134

Dal Government alla Governance

Maggiore complessità ed apertura dei sistemi Esercizio del potere condiviso Processi strutturati e meno formali Ruolo pubblico inclusivo Adesione convinta al sistema Decisioni partecipate con la PA coordinatore Distinzione tra politica ed amministrazione Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 135

Public governance

Globalizzazione Integrazione europea Decentramento Diminuzione della sovranità

portano a

Politiche pubbliche per obiettivi comuni e condivisi tramite modelli di relazioni interistituzionali e intergovernative Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 136

Ambiti

• • • • Contesto economico. 1937 Coase (meccanismi di coordinamento interni all’impresa). Corporate governance Contesto politico internazionale. Banca Mondiale e Fondo di sviluppo delle Nazioni Unite (UNDP). Requisiti da soddisfare per ottenere finanziamenti (good governance) Contesto europeo: il Libro bianco (principi) Contesto sociale: Partecipazione dei singoli attori alla decisione Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 137

Padrone di se stesso v/impresa

Teoria di Coase: All’esterno dell’impresa i movimenti dei prezzi dirigono la produzione che viene coordinata da una serie di scambi sul mercato.

All’interno dell’impresa, queste transazioni di mercato sono eliminate e al posto delle transazioni di scambio viene posto l’imprenditore/coordinatore che dirige la produzione Le imprese esistono dunque perché riescono a realizzare alcune transazioni ad un costo minore di quello associato alla contrattazione di mercato La dimensione ottimale è quella che consente di ottenere anche la dimensione ottima del mercato: "abbiamo dunque una teoria dell'equilibrio mobile" tra i confini dell’impresa e quelli del mercato.

Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 138

Programmi di sviluppo

Banca mondiale e UNDP finanziano progetti di ricostruzione, infrastrutture, crescita economica, coesione sociale, tutela ambientale SE si dimostrano pratiche di good governance Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 139

Libro bianco UE

Il libro bianco contiene una raccolta ufficiale di proposte in settori politici specifici e costituisce lo strumento per la realizzazione delle idee esposte nei libri verdi Il primo Libro bianco (Jacques Delors 1985): obiettivo sia del completamento del Mercato Unico e sia della specificazione dei benefici attesi conseguiti dalla sua realizzazione tappe del processo d'integrazione che porterà nel 1993 al completamento del Mercato Unico e all'avvio della fase di preparazione dell'Unione Economica e Monetaria, alla costruzione della moneta unica (Euro) e poi all'allargamento a nuovi paesi Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 140

Pub Gov: Contesto sociale • • • • •

Partecipazione di diversi attori alla gestione ma anche come influenza nelle decisioni Struttura reticolare Evitare Indeterminatezza e destrutturazione. Confini alla partecipazione Sedi e procedure decisionali chiare ed appropriate Arretramento delle AP che ricoprono però un ruolo di coordinamento Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 141

New public management v/Public Governance

– – – – –

NPM

una grande enfasi sulle “performance”, specialmente tramite la misurazione degli output; la preferenza verso forme organizzative snelle, piatte, ridotte e specializzate; un’ampia gamma di forme contrattuali al posto delle relazioni gerarchiche un’ampia gamma di meccanismi di mercato o quasi-mercato • l’enfasi nel trattare gli utenti come “clienti” e sullo sviluppo di tecniche di miglioramento della qualità.

In sostanza disaggregazione + competizione + incentivazione.

PUBLIC GOVERNANCE

modalità di relazioni con i soggetti esterni all’istituzione pubblica, attraverso partnerships o network e gestioni congiunte, al fine di tutelare gli interessi pubblici all’interno di una vasta rete di relazioni istituzionali.

Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 142

Sussidiarietà in filosofia

• • • siccome è illecito togliere agli individui ciò che essi possono compiere con le forze e l'industria propria per affidarlo alla comunità, così è ingiusto rimettere a una maggiore e più alta società quello che dalle minori e inferiori comunità si può fare l'oggetto naturale di qualsiasi intervento della società stessa è quello di aiutare in maniera suppletiva (subsidium) le membra del corpo sociale, non già distruggerle e assorbirle è necessario che l'autorità suprema dello stato, rimetta ad associazioni minori e inferiori il disbrigo degli affari minori e allora essa potrà eseguire con più libertà, con più forza ed efficacia le parti che a lei solo spettano, perché essa sola può compierle Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 143

Sussidiarietà • • •

Concetto prima filosofico e poi giuridico: Rapporto tra singoli, organizzazioni sociali e Stato Rapporto tra governo e libertà La Comunità europea interviene solo se gli obiettivi non possono essere adeguatamente raggiunti dagli Stati membri (Maastricht) Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 144

Public Governance • • •

In Italia con la riforma costit.le del 2001 sono stati introdotti quindi i principi di: Sussidiarietà: amministrazione svolta dall’ente più vicino al cittadino Adeguatezza: enti idonei all’esercizio Differenziazione: l’allocazione delle funzioni deve considerare le caratteristiche demografiche, territoriali, strutturali degli enti Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 145

Public Governance • •

Le funzioni pubbliche passano all’ente di livello superiore qualora necessario per il buon andamento, per l’adeguatezza o per l’omogeneità Inoltre ci si può avvalere di soggetti privati (sussidiarietà orizzontale) in forma di associazioni, imprese, volontari Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 146

Sussidiarietà orizzontale

• Revisione della “nozione di autonomia privata, nel senso che il suo riconoscimento assume portata prioritaria non solo quando essa è orientata alla realizzazione dei bisogni individuali (art. 41 Cost.), ma anche quando persegue utilità generali, configurando spazi autonomi di tutela per ‘attività strumentali’ mediante le quali si persegue la realizzazione delle ‘utilità generali’, così da far assumere una posizione prioritaria al privato rispetto al pubblico anche in settori sinora riservati alla competenza esclusiva degli apparati amministrativi” Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 147

Impresa sociale

La sussidiarietà come impresa Normate dal D.Lgs. 155/2006 Imprese private, comprese le società cooperative, in cui l'attività economica d'impresa principale è stabile e ha per oggetto la produzione e lo scambio di beni e servizi di utilità sociale Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 148

Impresa sociale • •

Arretramento della mano pubblica nel settore sociale Si distingue definitivamente il concetto di imprenditoria da quello di finalità lucrativa: si è riconosciuta cioè l'esistenza di imprese con finalità diverse dal profitto.

Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 149

Definizione •

« le organizzazioni private, ivi comprese gli enti di cui al libro V del codice civile, che esercitano in via stabile e principale un'attività economica organizzata al fine della produzione e dello scambio di beni o servizi di utilità sociale, diretta a realizzare finalità di interesse generale. » Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 150

Requisiti

• • • essere costituita con un atto pubblico.

avere una struttura democratica.

destinare utili e avanzi di gestione allo svolgimento dell'attività statutaria o ad incremento del patrimonio, e pertanto non distribuirli, neanche indirettamente.

• • tenere libro giornale e inventario.

redigere e depositare presso il registro delle imprese un documento che rappresenti lo stato patrimoniale e finanziario dell'impresa.

• • • redigere il bilancio sociale.

coinvolgere lavoratori e destinatari delle attività nella gestione.

avere la maggioranza degli amministratori soci • • Possono quindi acquisire la qualifica: associazioni riconosciute e non, fondazioni, comitati.

società (di persone e di capitali), le cooperative, i consorzi.

Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 151

Impresa sociale •

Le imprese sociali devono comunque mantenere finalità di interesse generale che vengono favorite dal legislatore sul piano civilistico con la possibilità di potersi organizzare in qualsiasi forma di organizzazione privata e con qualsiasi tipo societario con la possibilità di formare anche un gruppo. L'importante è che questo tipo di impresa non abbia mai come fine ultimo o principale lo scopo di lucro.

Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 152

Caratteristiche

• • • • se l'impresa sociale è dotata di un patrimonio netto di ventimila euro al momento dell'iscrizione nel registro delle imprese risponde delle obbligazioni assunte solo l'organizzazione con il suo patrimonio.

se il patrimonio diminuisce per delle perdite al di sotto di 1/3 dei ventimila euro, delle obbligazioni rispondono in solido tutti coloro che hanno agito per nome e per conto dell'impresa.

Quindi le agevolazioni poste dal legislatore sono valide solo per l'impresa sociale in bonis. Inoltre vincolo di indisponibilità in quanto non è mai possibile, nemmeno in caso di scioglimento, distribuire fondi o riserve a vantaggio di coloro che ne fanno parte bensì l'intero patrimonio deve essere devoluto in altre associazioni non lucrative indicate nello statuto. L'assenza dello scopo di lucro e dello smobilizzo del patrimonio è tenuta costante anche in caso di scissione, fusione o trasformazione dell'impresa sociale.

Le società commerciali per poter essere considerate imprese sociali devono inserire il vincolo di non distribuzione degli utili. Non possono essere considerate un'impresa sociale gli enti pubblici e quegli enti privati il cui scopo sociale vada a solo vantaggio dei soci e non della generalità dei cittadini.

Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 153

I settori di attività • assistenza sociale • assistenza sanitaria e socio sanitaria • Educazione ed istruzione • tutela ambientale • tutela dei beni culturali • formazione universitaria ed extrascolastica • turismo sociale • Possono inoltre diventare imprese sociali le organizzazioni che, indipendentemente dall'ambito di attività, svolgono attività di impresa per l'inserimento di lavoratori disabili e svantaggiati se questi costituiscono almeno il 30% del personale. Inoltre l'attività non deve avere prioritariamente finalità mutualistica, ovvero non può essere rivolta esclusivamente a soci • POSSONO AVVALERSI DI VOLONTARI SINO AL 50% Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 154

Problemi delle riforme • • •

Delusioni rispetto alle aspettative Difficoltà di valutazione Mancata gestione del processo di cambiamento istituzionale Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 155

Cause “fallimenti”

• • • • expectation gap. Come detto, in primo luogo le dichiarazioni politiche sono talmente enfatiche da creare aspettative molto elevate. Il gap si crea inevitabilmente in quanto i risultati sono sempre inferiori alle attese e ciò produce un’impressione di fallimento non sempre così vera. cinismo. Una seconda tipica causa del fallimento delle riforme è data dal cinismo del personale, che assistendo a tanti annunci ma a pochi fatti non credono più nel cambiamento (la loro esperienza è tale da aver verificato che esso non si realizza) e assumono atteggiamenti passivi e distaccati in attesa che passi l’ennesima “moda”; burocratizzazione. Il pericolo opposto al cinismo è che le riforme siano effettivamente fatte proprie dai funzionari pubblici, ma che esse siano implementate in modo formale per incompetenza o cultura organizzativa. In questo caso tutti gli sforzi di applicazione della riforma diventano sterili esercizi che producono solo carta. on dispongono; costi immediati e benefici futuri. A volte le riforme assumo il connotato di riorganizzazioni. Una riorganizzazione, se bene impostata, nel medio-lungo periodo ha degli effetti, ma questi sono politicamente poco spendibili in quanto i vantaggi si vedono dopo molto tempo anche se il duro e difficile lavoro per poterli realizzare comincia subito. Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 156

Utilità nascoste delle riforme • •

Il movimento non si ferma, anche se non produce gli effetti annunciati e sperati, resta e si consolida nel tempo un mutamento lento, costante, anche se talvolta disordinato, sotto forma di prassi gestionale (hawthorne effect) Se gestito male segue un movimento a pendolo (si fa una cosa e poi si torna indietro), se gestito bene segue un percorse lineare di sviluppo, magari lento, ma costante. Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 157

Le diverse tipologie di riforma • • •

l’assetto istituzionale; le strutture amministrative; l’assetto manageriale Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 158

istituzionale

comprende riforme che riguardano direttamente assetti ed equilibri di potere tra le istituzioni e gli organi che reggono lo Stato. Per esempio, il livello di autonomia delle diverse istituzioni pubbliche rispetto al governo (accentramento/decentramento statuale), il livello di autonomia impositiva e le modalità di finanziamento delle pubbliche amministrazioni (budget, tariffe, costi standard ecc.), le modalità di costituzione delle rappresentanze politiche (norme elettorali, poteri di diversi organismi come sindaco/consiglio/giunta, organi di coordinamento istituzionale tra Stato e autonomie locali ecc.). Le riforme istituzionali hanno una valenza decisiva in quanto creano gli equilibri fondamentali tra organi e soggetti e rappresentano, conseguentemente, l’aspetto che consente di mantenere in equilibrio i contributi e le ricompense tra i diversi soggetti in gioco costituendo in questo senso la fonte prioritaria del consenso. Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 159

strutture amministrative •

Queste riforme riguardano le decisioni in termini di: – articolazione delle strutture (istituzione, accorpamento o soppressione enti); – funzioni delle diverse tipologie di enti (redistribuzione competenze – decentramento – bassanini – titolo V) Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 160

funzionamento dell’amministrazione pubblica

• Questo tipo di riforme possono essere logicamente classificate secondo due tipologie (nella pratica spesso confuse): – riforme amministrative: norme regolano tassativamente le modalità di funzionamento della pubblica amministrazione (241, Contratti) – riforme manageriali. sviluppo di modalità organizzative e gestionali che incentivassero un’efficiente gestione delle strutture pubbliche (rapporto Giannini 1980 – npm) Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 161

In Italia

• • • • • • • Nel contesto italiano i percorsi di riforma sviluppatisi al fine di incrementare il management pubblico e quindi finalizzati a migliorare l’efficienza e l’efficacia e a non incrementare i costi della pubblica amministrazione, si sono sviluppati in modo molto significativo a partire dagli anni Novanta, allorquando attraverso riforme settoriali e riforme trasversali ogni settore pubblico ha praticamente subito riforme tese ad “aziendalizzare” le diverse istituzioni pubbliche che lo componevano attraverso meccanismi quali: - delegificazione normativa; - sviluppo dell’autonomia organizzativa delle singole istituzioni; - decentramento dei poteri dagli organi di indirizzo a quelli di gestione; - riforma dei sistemi finanziari; - riforma del sistema dei controlli; - piena contrattualizzazione del rapporto di lavoro.

Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 162

Teoria del valore pubblico

Al valore economico va affiancato " l'ulteriore valore costituito dal capitale sociale, ossia dalla coesione sociale, dalle relazioni sociali create, nonché il significato sociale e l'identità culturale, il benessere individuale e quello delle comunità Inoltre sarebbe da considerare anche il valore politico (cioè il valore aggiunto per la sfera pubblica, ottenuto stimolando e sostenendo il dialogo democratico e la partecipazione attiva dei cittadini) ed il valore ecologico, in termini di promozione dello sviluppo sostenibile Pertanto in una realtà in continuo cambiamento alla centralità del mercato, postulata dal NPM, e al dirigismo centralista del traditional public management si dovrebbe sostituire una governance attuata tramite reti civiche Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 163

Il valore pubblico

Le organizzazioni pubbliche devono rispondere non solo alle logiche economiche, ma anche alle logiche politiche degli amministratori eletti, ai valori prevalenti nella società civile, ai bisogni dei cittadini e di tutti gli altri stakeholder con cui interagiscono Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 164

Il valore pubblico •

La logica del perseguire risultati concreti e complessi richiede maggiore autonomia del management nell’identificare le soluzioni possibili nell’ambito del sistema normativo, maggiore progettualità, maggiore trasversalità nell’affrontare e nel risolvere i problemi.

Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 165

Il valore pubblico

Non può essere misurato ma deve:

•

produrre risultati oggettivamente validi per i soggetti pubblici, per i cittadini e per gli stakeholder – i suoi clienti

•

intraprendere iniziative sostenibili dal punto di vista organizzativo – risorse adeguate

•

essere legittimata a godere di sostegno esterno Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 166

Il valore pubblico

Relazione simultanea tra ambiente, strategia e struttura Ossia Equilibrio tra risorse, obiettivi e consenso Tra Vision e mission Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 167

Il valore pubblico •

Il mandato direttivo dell’org.ne pubblica fornisce risorse ed autorità ma deve essere usato per interagire con l’indirizzo politico per adeguarlo in modo efficiente ed efficace alla realtà operativa, innovando e creando sostegno interno ed esterno Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 168

– Valore pubblico Enfatizza tre aspetti della performance delle istituzioni pubbliche:

l’erogazione di servizi efficaci;

–

il raggiungimento di outcome socialmente validi;

–

il mantenimento e lo sviluppo della fiducia e della legittimità dell’amministrazione.

Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 169

Fattori di sistema

• • • • • Gli attori ossia quei soggetti che, contestualmente all’AP, con rapporti di collaborazione, contribuiscono al soddisfacimento di bisogni specifici, coerenti con la funzione o le funzioni attribuite alla stessa. Sono: gli altri istituti pubblici; i politici eletti a cariche istituzionali; i cittadini; le imprese o le associazioni fornitrici di servizi pubblici per conto della pubblica amministrazione o, comunque, produttrici di servizi fungibili.

Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 170

• •

Fattori esterni

L’ambiente in cui opera la pubblica amministrazione è costituito dall’insieme delle condizioni e dei fenomeni esterni allo stesso e non direttamente governabili da esso, che ne influenzano significativamente la struttura e la dinamica

attori sociali, portatori di attese e interessi collettivi o particolari, i quali costituiscono l’ambito da cui emergono le istanze sociali che contribuiscono a formare la “domanda” di servizi pubblici.

Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 171

Interazioni •

Il sistema istituzionale, attraverso la propria struttura e le formule gestionali, interagisce con il sistema degli interlocutori sociali (ambiente) che si attendono benefici dal servizio stesso, ossia un vantaggio sociale, con specifico riferimento ai propri obiettivi Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 172

Teorie classiche

• • L’organizzazione scientifica del lavoro (OSL) (Taylor) La teoria della direzione amministrativa (TDA) (Fayol, Gulick, Urwick) • La teoria burocratica (Weber) • • • • I PUNTI IN COMUNE: il ricorso alla scienza la ricerca di soluzioni ottime e universali l’assoluta priorità degli aspetti formali la metafora della macchina Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 173

Taylor

• • • • la via ottimale per raggiungere l’utilizzo efficiente del lavoratore per un produzione efficiente dell’impresa; l’uomo giusto a posto giusto, enfatizzando le attitudini all’espletamento di particolari mansioni; l’applicazione di tariffe differenziali del salario rispetto alla efficace realizzazione del compito assegnato all’addetto attraverso la corresponsione di un bonus, in luogo del cottimo di squadra, spesso fonte di inefficienza).

Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 174

Teorie organizzative

• • • • Weber: specializzazione, impersonalità, gerarchia, vincolatività delle regole Taylor e Fayol: approccio basato su metodi e funzioni, specializzazione e coordinamento Hawthorne: attenzione al fattore umano, i comportamenti incidono sulla produzione; la mera introduzione di un cambiamento migliora la prod.tà, «sentono» attenzione Mayo: necessità di soddisfare il capitale umano, attenzione all’ambiente di lavoro Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 175

Coordinamento funzioni e persone • •

Urwick: limitare la portata del controllo porta a migliorare l'efficacia esecutiva, ridurre la pressione, l'inefficienza e incompetenza, aumentare la collaborazione tra colleghi, costruire il morale e il senso di unità (GUIDARE, NON DOMINARE) Gulik: posdcorb – più coordinamento e conoscenza, meno comando Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 176

Max Weber • •

IDEALTIPO (adattabile a realtà diverse) Metodi sostituiti da procedure sistematiche, precise e calcolate razionalmente Netta divisione del lavoro, specializzazione, gerarchia, regole scritte, impersonalità, qualifiche tecniche, protezione da arbitrio, minima discrezionalità Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 177

Regole NON dogmi

Il sistema di Weber, uniforme e ritualistico, ha il merito di organizzare la burocrazia, limitando arbìtri MA può generare rigidità e conseguenze contrarie ai fini dell’organizzazione burocratica, già di per sé chiusa in un mondo di regole Quindi necessità di aumentare le interrelazioni interne ed esterne, nonché la flessibilità Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 178

La motivazione • • •

insieme di forze che a livello individuale contribuiscono a determinare il livello dello sforzo ad agire, la sua persistenza e la

direzione

CAPIRE: relazioni tra bisogni e comportamento org.vo

comprensione e previsione di determinati esiti del rapporto tra persona e contesto lavorativo Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 179

Ruolo della motivazione • • • •

I bisogni umani precedono ed influenzano quelli dell’organizzazione Relazione diretta tra soddisfacimento dei primi e crescita della seconda Evitare appiattimento lavorativo Importanza della formazione Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 180

I bisogni • • •

La scala di Maslow parte dall’individuo per arrivare alla società Bisogni fisiologici e di sicurezza (sopravvivenza), sociali (ambiente), di stima (status) e di auto-realizzazione (dimensione interiore) L’analisi del grado di soddisfacimento di tali bisogni è determinante nel processo organizzativo Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 181

Equità percepita

si fonda su meccanismi: • di valutazione comparativa che un lavoratore opera rispetto ad altri soggetti o credenze a cui assegna particolare valore • livelli di aspirazione • confronto con impieghi alternativi • confronto con ciò che ricevono altri in attività simili • equità della distribuzione delle ricompense fra attori cooperanti • equità del processo di definizione delle ricompense Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 182

Cittadinanza organizzativa • • •

In caso di equità percepita sorgono comportamenti: discrezionali e non prescritti direttamente dal ruolo e dalle norme organizzative particolarmente favorevoli verso l’organizzazione e di grande importanza ai fini dell’efficacia organizzativa basati sullo scambio sociale

FIDUCIA v colleghi, management, supervisori

Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 183

Contratto psicologico

a) aumentare i legami tra individuo e organizzazione b) ridurre l’incertezza organizzativa (adeguate rappresentazione dei ruoli) c) aumentare la percezione di poter contare nell’organizzazione d) autoregolare gli investimenti personali nell’organizzazione (lealtà, impegno, efficienza) Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 184

L’organizzazione • • • •

Le P.A. sono organizzazioni formali, con ruoli e funzioni definite MA le interrelazioni tra le varie componenti sono in crescita Ruolo della valutazione e della premialità Strumenti di condivisione degli obiettivi Anticipare i cambiamenti (proattività) Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 185

Il coordinamento • •

Consente l’armonizzazione tra le funzioni, le sinergie operative, la condivisione degli obiettivi Decisivo per superare azioni formali, rigide ed autoreferenziali Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 186

Dinamismo vs Inerzia • • •

Evitare la resistenza al cambiamento che può nascere da scarsa conoscenza e basso coinvolgimento o dal timore di abbandonare la routine Determinante è la comunicazione (orizzontale e verticale) Armonizzare line e staff, incentivare autoregolazione (feed back) Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 187

Persone al lavoro

OBIETTIVI: consapevolezza della rilevanza del proprio lavoro e di quella della propria organizzazione che contribuisce a migliorare la vita

dei cittadini, a favorire lo sviluppo di comunità, a tutelare l’interesse collettivo

RISCHI: L’attenzione alla correttezza del procedimento, spesso svincolata dal legame con gli obiettivi prestazionali, ha inibito questa percezione. La stessa “gestione per obiettivi” come ossessione della misurazione quantitativa e al legame con la retribuzione di risultato, diventa adempimento Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 188

Leadership

• • • • punti di riferimento per i collaboratori (ascolto) parte attiva nella risoluzione delle problematiche che vengono affrontate dalle unità organizzative delineare ed esplicitare in modo chiaro e condiviso la missione della propria unità organizzativa Costruire insieme ai propri collaboratori le priorità e le alternative dell’azione amministrativa da realizzare Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 189

Ostacoli

• • • • • • Condizioni org.ve rigide Timore verso il cambiamento (routine) Scarso senso di appartenenza Poca credibilità sulla volontà di cambiamento e di applicare i risultati Relazioni sindacali orientate solo al salario (appiattimento) Scarsa comunicazione (interna ed esterna) sulle iniziative Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 190

Amm.ne Inclusiva (L. 241) • • • • • • •

«il potere pubblico in pubblico» Bobbio

Procedimento Partecipazione Trasparenza Semplificazione Obbligo di motivazione Tempi fissati per la conclusione Codecisione Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 191

Il procedimento

• •

non esisteva una disciplina generale del procedimento, il quale era regolato solo con riferimento ad alcuni tipi di atti: la conseguenza di ciò era un’eccessiva discrezionalità

Il procedimento amministrativo è il mezzo attraverso il quale viene adottato il provvedimento, che, tra i vari atti amministrativi, è quello dotato della capacità di incidere sulle posizioni giuridiche dei cittadini, procurando ad essi vantaggi o svantaggi.

Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 192

Partecipazione e trasparenza • • • •

Obbligo di motivazione (ragioni di fatto e diritto) Termine certo (30 gg salvo eccezioni di legge) L’obbligo di motivazione funzionale all’effettiva possibilità, per il privato, di esercitare il proprio diritto alla difesa C’è un responsabile che comunica l’avvio a tutti gli interessati (prendere visione, pres memorie o documenti) Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 193

Codecisione e semplificazione

Conferenza servizi: esame contestuale di vari interessi pubblici coinvolti in un procedimento amministrativo, l'amministrazione procedente o per acquisire intese, concerti, nulla osta o assensi Accordi di cooperazione per attività di interesse comune Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 194

Autotutela

• • • • ANNULLAMENTO D’UFFICIO (Eliminazione dell’atto illegittimo) LA REVOCA (il ritiro di un atto inopportuno per una diversa valutazione degli interessi coinvolti) LA SANATORIA (eliminazione del vizio dell’atto mediante modifiche – integrazioni – riforme) Convalida di un provv.to illegittimo per ragioni di interesse pubblico ma entro termini ragionevoli Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 195

Accesso

• • • • visione e di estrarre copia di documenti amministrativi per "interessati", tutti i soggetti privati, compresi quelli portatori di interessi pubblici o diffusi, che abbiano un interesse diretto, concreto e attuale, corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento al quale e' chiesto l'accesso per "controinteressati", tutti i soggetti, individuati o facilmente individuabili in base alla natura del documento richiesto, che dall'esercizio dell'accesso vedrebbero compromesso il loro diritto alla riservatezza NO al controllo generalizzato sull’attività Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 196

Org.ne della PA - contesto

 Limiti nell’autonomia organizzativa  Regolazione dell’assetto organizzativo mediante leggi;  Interazione politica – amministrazione  Assenza o scarsità di metodi di valutazione del risultato  Incoerenza fra strategie e assetti organizzativi Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 197

Condizionamento storico • • • • • •

Importazione modello europeo continentale della burocrazia di carriera separatezza dal modo produttivo predominio del formalismo giuridico Influsso dei limiti del capitalismo italiano p.a. come risposta ai problemi occupazionali delle aree depresse impostazione centralista dell'amministrazione Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 198

«privatizzazione» PA

• • • • • • Delegificazione tesa ad attenuare alcuni elementi di rigidità organizzativa ovvero ad incrementare in modo significativo l’autonomia organizzativa la divisione tra potere di indirizzo e potere di gestione decentramento di funzioni dagli organi di indirizzo a quelli di gestione La piena responsabilità di gestione e i poteri del datore di lavoro il passaggio da una forma burocratica a una forma decentrata, che responsabilizza la dirigenza La logica della direzione per obiettivi Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 199

Il processo di riforma

‘ Diritto amministrativo Diritto del lavoro management  legalità  tipicità  imparzialità  formalità

Prima della riforma

 composizione degli interessi  regolazione del conflitto  diritti e obblighi delle parti  conseguimento obiettivi  qualità  economicità  equità

Dopo la riforma

Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 200

Le forme organizzative

Le forme organizzative tipiche: a) b) c) d) e) forma elementare forma burocratica o meccanica accentrata forma decentrata forma professionale forma innovativa.

Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 201

La forma elementare

forma tipica delle istituzioni pubbliche nuove o di piccole dimensioni.

Caratteristiche

 ruolo centrale assunto dal “capo azienda  struttura organizzativa di tipo semplice  sistemi di programmazione e controllo poco sviluppati Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 202

La forma burocratica o meccanica accentrata

forma tipica utilizzata dalle istituzioni che gestiscono processi produttivi relativamente stabili e dimensioni non piccole.

Caratteristiche massimizzare le possibilità di specializzazione e le economie di scala; sviluppare processi proceduralizzati di lavoro integrare funzioni di staff e di line standardizzati e Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 203

La forma decentrata

Si sviluppa in contesti ad elevata complessità .

Caratteristiche:



doppio livello di direzione



servizi amministrativi e di staff centrali di supporto al vertice strategico



sistemi di verifica dei risultati

Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 204

La forma professionale

si sviluppa allorquando l’attività organizzata richiede personale altamente qualificato e professionalizzato

Caratteristiche:

 Organizzazione del lavoro “policentrica” Vantaggi: responsabilizzazione Svantaggi: difficoltà di coordinamento Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 205

La forma innovativa

tende a gestire con continuità e sistematicità l’innovazione.

Caratteristiche:  elevata flessibilità strutturale    orientamento al problem solving diffusione delle conoscenze forti relazioni con soggetti esterni (supply chain collaboration) Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 206

Modelli contro

Il modello istituzionale generale VECCHIO è di tipo “monistico”,non dualistico, basato su: – Primato della politica – Rapporto fiduciario – Professionalità della dirigenza NUOVO: – Distinzione dei ruoli, con specifica responsabilità di “risultato” della dirigenza – Sistemi di nomina e di revoca strutturati – Sistema di retribuzione “esplicito” – Logica di gestione basata sul modello della “direzione per obiettivi” Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 207

LE COMPETENZE DEI DUE ORGANI SONO DEFINITE DAL D-LGS. 165/2001 (EX D.LGS. 29/93) Funzioni Organi di governo - Politica

Funzioni di indirizzo definendo programmi rispondenza e dei verificano risultati la agli

Dirigenza

Spetta l’adozione degli atti e provvedimenti verso amm.vi, l’esterno, atti gestione indirizzi economica, tecnica e am.va

con poteri di spesa, gestione del personale e organizzazione.

Essi sono responsabili in via esclusiva dell’attività am.va,

Decisioni attribuite

Atti normativi e atti di indirizzo interpretativo e applicativo Definizione di programmi, obiettivi e direttive generali per l’azione amm.va e la gestione Individuazione delle risorse da destinarsi alle diverse finalità Determinazione di tariffe Nomine e designazioni Richiesta di pareri alle autorità amm.ve

della gestione e raggiungimento dei risultati del Gli atti e i contenuti decisionali specifici sono definiti in modo puntuale dalle norme dei settori, con rimando agli ordinamenti

Prerogative di controllo e valutazione

Valutazione strategica fatta da organi che rispondono all’organo politico Controllo di gestione Valutazione dei dirigenti e del personale Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 208

La privatizzazione del pubblico impiego

Codice Civile, Statuto dei lavoratori e leggi speciali Forte ruolo alla contrattazione (prevale sulla legge salvo norme speciali – assunz, eccedenze, respons) Cambiamento culturale, organizzativo ed economico Maggiore flessibilità nell’organizzare gli uffici, nel mutamento delle mansioni, nella mobilità, nell’uso di forme di impiego eterogenee Fine della specialità giurisdizionale (eccetto concorsi) Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 209

La privatizzazione del pubblico impiego •

La politica delle assunzioni persegue l’obiettivo fondamentale di ridurre le spese per il personale (24% spesa corr 10% PIL) mediante un programma inerente il fabbisogno di personale, con il quale si valuta la consistenza quali-quantitativa dell’organico per verificarne l’adeguatezza e programmarne la gestione, anche attraverso tipologie di lavoro flessibile.

Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 210

La privatizzazione del pubblico impiego • •

Subentrano i concetti di: efficienza e produttività del lavoro, i compensi per la qualità delle prestazioni individuali e i compensi per la produttività collettiva e per il miglioramento dei servizi, quali stimoli e incentivi al miglioramento delle prestazioni di lavoro Orientamento al risultato Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 211

Specificità del personale pubblico

• • presenza di personale con uno “status” particolare, specifico del settore e comunque differenziato rispetto alle regole adottate per chi presta il suo lavoro nelle imprese private presenza di limiti alle decisioni del datore di lavoro per la salvaguardia dell’interesse pubblico e di equilibri economici generali Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 212

La gestione strategica delle risorse umane secondo un approccio costitutivo si ha una visione costitutiva quando la gestione del personale è concepita come un'attività di general management, ovvero quando l'attività di sviluppo dei collaboratori è vista come parte integrante dell'attività del manager, che deve in questo caso utilizzare le sue doti di leader e quindi inclusione, assenso, equità percepita, contratto psicologico, cittadinanza organizzativa Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 213

Il datore di lavoro pubblico

Le determinazioni inerenti i rapporti di lavoro sono assunte dagli organi preposti alla gestione con la

capacità e i poteri del privato datore di lavoro

Che però si confronta con: • il sistema di accesso • il sistema di definizione degli organici • il sistema di negoziazione contrattuale Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 214

Modalità accesso

• adeguata pubblicit à della selezione e modalit à di svolgimento che garantiscano l ’ imparzialit à , economicit à , celerit à procedimento anche ricorrendo a forme di preselezione e all ’ utilizzo di supporti informatici; • adozione di meccanismi oggettivi e trasparenti, idonei a verificare il possesso dei requisiti attitudinali e professionali richiesti in relazionale alla posizione da ricoprire; • rispetto delle pari opportunit à ; • decentramento delle procedure di reclutamento; • composizione delle commissioni esclusivamente con esperti di provata competenza nelle materie di concorso (con la specifica esclusione di componenti degli organi di direzione, soggetti che ricoprono cariche politiche, rappresentanti sindacali o soggetti designati da sindacati o associazioni) del Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 215

Modalità di sviluppo della selezione

•posizione da ricoprire; •situazione del mercato del lavoro esterno ed interno ; •disponibilità di strutture e professionalità interne ; •vincoli di natura legislativa o sindacale ; Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 216

Definizione organici

• volume d'attività da sviluppare • forza lavoro attuale in termini quantitativi e qualitativi e grado di utilizzazione • forme e i gradi di meccanizzazione ed automazione dei processi economici aziendali • volume di lavoro contrattualmente pattuito e tassi d’assenteismo • qualità attesa dei risultati • politiche d'internalizzazione e di esternalizzazione delle attività Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 217

Negoziazione contrattuale

• • • Fabbisogno e reclutamento, retribuzioni, progressioni, benessere organizzativo, relazioni sindacali, riallocazione, formazione, disciplina, contenzioso Si svolge per comparti e poi decentrata (ente) ARAN: svolge ogni attività relativa alla negoziazione e definizione dei contratti collettivi del personale dei vari comparti del pubblico impiego, ivi compresa l’interpretazione autentica delle clausole contrattuali e la disciplina delle relazioni sindacali nelle amministrazioni pubbliche Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 218

Sistemi retributivi

• • • Si rompe il meccanismo posto/carriera/anzianità attraverso l’introduzione di: nuovi sistemi di classificazione del personale gestibili in modo dinamico (categorie e P.E.) introduzioni di sistemi di gestione basati sulle competenze in modo da potere retribuire in modo differenziato personale che svolge lavori simili ma con maggiori capacità operative (PO) introduzione di sistemi retributivi variabili ancorati sia a processi di valutazione delle prestazioni che a logiche di direzione per obiettivi (PEO) Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 219

D.LGS. 165/01 E ORGANIZZAZIONE DELLE AMMINISTRAZIONI PUBBLICHE

  Nel suo insieme la normativa ha operato una serie di profonde revisioni dell’ordinamento previdente, in particolare ha:  delegificato, inserendo nel sistema delle fonti sulle materie di organizzazione e gestione del personale gli ordinamenti interni degli enti e i poteri del datore di lavoro posti a capo degli organi di gestione; dato una configurazione privatistica all’organizzazione degli uffici; sviluppato l’autonomia organizzativa degli enti;  responsabilizzato i soggetti ai diversi livelli.

Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 220

Come «influenzare» il personale • • •

Struttura org.va: chiarezza in procedure, processi, ruoli Relazioni interpersonali: leadership, aspettative, motivazione, cittad org, contratto psicologico Sistemi operativi: selezione, formazione, valutazione, retribuzione Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 221

Ulrich

I gestori delle risorse umane devono ricoprire allo stesso tempo ruoli strategici e operativi.

• •

I ruoli sono ordinati su due assi: verticale: indica l’orientamento, il focus strategico o operativo e l’orientamento sul breve o sul lungo termine; orizzontale: indica l’orientamento verso i processi o le persone. Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 222

L'incrocio degli assi ortogonali crea quattro aree e altrettanti ruoli corrispondenti: 1) Partner strategico: allinea meccanismi alle strategie: a) La riduzione del periodo di transizione tra la fase di studio alla fase operativa; b) Una migliore capacità di soddisfare le esigenze del cliente interno in termini operativi; c) Il raggiungimento di migliori risultati economici come diretta conseguenza dei primi due punti. 2) Agente di cambiamento: partendo dalla cultura aziendale, deve identificare i problemi, creare un clima favorevole, trovare soluzioni e creare un piano operativo per ridurre i tempi di introduzione delle novità…cambiamenti culturali 3) Gestore delle attività amministrative: assicura procedure efficienti ed efficaci nell’ambito delle risorse umane. Rientra in quest’ambito l’amministrazione classica 4) Promotore RRUU: gestisce il contributo delle persone, assicurando lo sviluppo delle loro competenze, del loro impegno e coinvolgimento Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 223

PIU’ FLESSIBILITÀ NELL’UTILIZZO DEL FATTORE LAVORO E RAFFORZAMENTO ORIENTAMENTO AI RISULTATI

Occorre meno orientamento all’aspetto meramente gestionale e maggior legame tra strategie aziendali e politiche di gestione del personale (pianif, valorizz, motivazione).

Purtroppo la GRU deve trovare un complesso equilibrio con le altre direzioni attraverso una politica unitaria correlata ad una forte assunzione di responsabilità da parte della dirigenza nella gestione corrente delle RRUU Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 224

I PROCESSI DI GESTIONE DEL PERSONALE

PIANIFICAZIONE DEL PERSONALE E ORGANICI ACQUISIZIONE E SELEZIONE VALUTAZIONE GESTIONE ORDINARIA FORMAZIONE DISCIPLINA E RISOLUZIONE DEL RAPPORTO DI LAVORO CONTENZIOSO GESTIONE RETRIBUZIONI E PREVIDENZA SERVIZI AI DIPENDENTI RELAZIONI SINDACALI Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 225

I soggetti coinvolti • • • • •

Pianificazione, criteri di valutazione e retribuzione, mobilità: organi di vertice politico ed alta direzione Selezione ed acquisizione: GestRisorseUmane Gestione corrente: resp unità org.ve

Contenzioso: alta direzione e resp unità org.ve

Relazioni sindacali: organi di vertice politico ed alta direzione v/ OOSS Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 226

IL PERNO DELLA RIFORMA: ATTIVARE CIRCUITI DI RESPONSABILITA’

   La riforma punta molto sulla dirigenza, direttamente responsabilizzata nella sfera della gestione Si prevedono meccanismi per stimolare la dirigenza, imitando l’azione che il mercato svolge nei confronti delle imprese L’accento viene posto non più sul valore garantistico della legalità (che ovviamente permane), bensì sui principi aziendalistici di efficacia, efficienza, economicità

LE CULTURE ECONOMICA ED ORGANIZZATIVA CHIEDONO SPAZIO A QUELLA GIURIDICA

Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 227

SITUAZIONI A CONFRONTO

PRE-RIFORMA

  Rapporto di lavoro conglobato nel “pubblico” Rapporto di lavoro costituito e gestito con atti amministrativi    Potere dell’amministrazione basato sulla legge per soddisfare un superiore interesse pubblico Posizione di supremazia speciale dell’amministrazione Per il dipendente, solo posizioni di interesse legittimo

POST-RIFORMA

     Rapporto di lavoro regolato negozialmente Rapporto costituito con il contratto individuale e gestito con atti di diritto comune Potere dell’amministrazione esercitato dai dirigenti con la capacità e i poteri del privato datore di lavoro Posizioni nel rapporto di lavoro sullo stesso piano Per il dipendente, diritti ed obblighi Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 228

Il processo di pianificazione del personale La programmazione del personale individua le modalità per assicurare la disponibilità quantitativa e qualitativa delle professionalità necessarie per il raggiungimento degli obiettivi dell’ente, assicurando anche il miglior utilizzo del personale già inserito.

QUINDI ELEMENTO STRATEGICO, VISIONE COSTITUTIVA

Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 229

• • • • • 165/2001: Nelle AP l'organizzazione e la disciplina degli uffici, nonché la consistenza e la variazione delle dotazioni organiche sono determinate in funzione delle finalità (EFFICIENZA, RAZIONAL COSTI, MIGLIOR UTILIZZO RRUU)

verifica degli effettivi fabbisogni

curano l'ottimale distribuzione delle risorse umane attraverso la coordinata attuazione dei processi di mobilità e di reclutamento del personale Il documento di programmazione triennale del fabbisogno di personale ed i suoi aggiornamenti sono elaborati su proposta dei competenti dirigenti che individuano i profili professionali necessari allo svolgimento dei compiti istituzionali delle strutture cui sono preposti Le amministrazioni pubbliche che non provvedono agli adempimenti di cui al presente articolo non possono assumere nuovo personale, compreso quello appartenente alle categorie protette Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 230

• • In particolare è possibile determinare i seguenti sistemi di

pianificazione del personale:

sistemi razionali; si basano su processi formalizzati d'analisi previsionale dei fabbisogni di personale in relazione agli obiettivi aziendali.

sistemi per obiettivi; processi di pianificazione di tipo "razionale soddisfacente", focalizzati in sostanza su specifiche necessità di personale e non già sulla globalità degli obiettivi strategici Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 231

· · è necessario che le pubbliche amministrazioni nella determinazione dei loro organici si basino: su una attenta valutazione degli scenari ambientali futuri in cui opereranno tutti gli enti pubblici: l'attuale situazione è infatti in profonda transizione e quindi occorre determinare gli organici non solo in base ai bisogni attuali, ma anche in relazione a quelli futuri; su un processo di programmazione del personale ancorato alla pianificazione degli obiettivi adeguatamente negoziato, al fine di rispettare le competenze attribuite agli organi dirigenziali per integrare adeguatamente le diverse componenti dell'organizzazione su informazioni e su indicatori sempre più accurati.

Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 232

Le politiche retributive e l’incentivazione – contesto storico

In un modello di PA di tipo classico, caratterizzato dall’esercizio di funzioni istituzionali implicanti l’esercizio di un’autorità pubblica, i fattori fondamentali che storicamente stanno alla base del rapporto di lavoro (e quindi del contratto implicito tra lavoratore e datore di lavoro) erano: - la classificazione dei posti a cui sono collegati la remunerazione e le modalità di carriera; - l’anzianità intesa come fattore di riferimento a cui ancorare gli aumenti di stipendio e la relativa carriera.

Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 233

Il contratto individuale

Il profilo è determinante per evitare che vi sia un oggetto del contratto indeterminato che rende nullo il contratto medesimo - un profilo correttamente identificato e descritto previene problemi di inquadramento - per una corretta gestione del sistema di classificazione del personale vi è la necessità di passare da una logica basata sulla gestione per mansioni ad una basata sulla gestione per competenze Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 234

Le politiche retributive e l’incentivazione

La retribuzione costituisce una leva fondamentale per gestire il personale in quanto contribuisce in modo sostanziale ad attirare, trattenere e motivare il personale ed è quindi strettamente connessa al problema del miglioramento I contratti di lavoro hanno aperto, nonostante i vincoli di finanza pubblica, significativi spazi di manovra (PEO, PO, Piani lavoro) Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 235

Le politiche retributive e l’incentivazione la struttura della retribuzione:

Retribuzione Fissa: retribuisce elementi permanenti della prestazione quindi le COMPETENZE detenute dalle persone Retribuzione Variabile: retribuisce risultati di medio/breve periodo e innesca circoli di motivazione e miglioramento della prestazione Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 236

• • • • •

EFFETTI RIFORME:

un accresciuto decentramento delle responsabilità in materia di gestione delle risorse umane, che ricadono a livello di singole amministrazioni, nonché un sostanziale decentramento del processo di definizione delle spese del personale; politiche e pratiche di gestione del personale maggiormente focalizzate

sui risultati,

in quanto considerati importanti responsabilizzazione all'interno di un sistema decentrato; elementi di l’utilizzazione di strumenti di gestione delle risorse umane coerenti con la necessità di orientare l’amministrazione verso i clienti e quindi verso la qualità del servizio; una modifica del ruolo degli organismi centrali di gestione, incaricati non più di regolare e controllare, ma piuttosto di concentrare i loro sforzi sulla formulazione di politiche e strategie; la messa in atto di sistemi di retribuzione, di condizioni d’impiego e di modalità di lavoro più flessibili e liberi da vincoli giuridici e più focalizzati verso l’efficienza e la qualità del servizio Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 237

Luci ed ombre

• • • • Valutazione diffusa ma spesso “routine” poco sviluppata la valutazione delle competenze Sistemi di carriera (verticale o orizzontale) basati su prove valutative “para concorsuali” o non selettive gestione della differenziazione dei ruoli ancora tradizionale (dirigenza/non dirigenza, posizioni poco “sfruttate”) In sintesi sono stati buoni gli sviluppi tecnici ma il loro utilizzo è ancora poco incisivo Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 238

COMPETENZA ESCLUSIVA DEI CONTRATTI A DEFINIRE TRATTAMENTI ECONOMICI ART. 2 D. LGS. 165/2001

L’attribuzione di trattamenti economici può avvenire esclusivamente mediante contratti collettivi o, alle condizioni previste, mediante contratti individuali. Le disposizioni di legge, regolamenti o atti amministrativi che attribuiscono incrementi retributivi non previsti da contratti cessano di avere efficacia a far data dall’entrata in vigore dal relativo rinnovo contrattuale. I trattamenti economici più favorevoli in godimento sono riassorbiti con le modalità e nelle misure previste dai contratti collettivi e i risparmi di spesa che ne conseguono incrementano le risorse disponibili per la contrattazione collettiva Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 239

I CONTRATTI DI LAVORO NELLE PA In tutti i contratti di lavoro dei diversi comparti si introducono i sistemi di valutazione permanenti La dirigenza e il personale dipendente dovranno essere così sottoposti a valutazione periodica Tutti gli istituti di tipo economico dovranno essere gestiti attraverso i sistemi di valutazione (non esiste più l’anzianità) La dirigenza collega i propri livelli retributivi e la possibilità di mantenere gli incarichi sulla sua capacità di raggiungere i risultati

Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 240

LE RELAZIONI SINDACALI nel P.U.

Nel settore pubblico la contrattazione avviene con datori di lavoro che di fatto non sono quelli che pagano (come invece avviene nel privato) gli oneri contrattuali e con erogatori delle retribuzioni che non sono i datori di lavoro Di conseguenza le valutazioni sugli incrementi economici sono effettuate non solo dal punto di vista economico, ma anche politico e valoriale in modo molto più intenso di quanto avvenga nel contesto privato Quindi le relazioni sindacali sono state anche strumento di sperimentazione di politiche economiche e del lavoro Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 241

Sviluppi storici

• • • Anni 50 e 60: modello pubblicistico pieno del rapporto di lavoro Forte sindacalizzazione nonostante assenza contratti Però confronto nella formazione degli atti (cogestione, intese, organi bilaterali) • •

Anni ‘70 e ‘80

sindacalizzazione e crescita quantitativa delle assunzioni compensata da diminuzione salari più forte centralizzazione controllo stretto del Tesoro su spesa e organici Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 242

Evoluzione storica

• • 1983 legge quadro n. 93, riconosciuti CCNL (con DPR) sottratte prerogative alla legge per affidarle alla contrattazione a comparti (retrib e org) e decentrata Di fatto paradossale accentramento • 1993 (dlgs 29): riordinamento del pubblico impiego e sua piena contrattualizzazione e privatizzazione Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 243

LE RELAZIONI SINDACALI Dal punto di vista normativo la spinta alla contrattazione decentrata è stata sviluppata con l’introduzione: 1) del contratto integrativo a livello di singolo ente; la contrattazione decentrata non è totalmente autonoma, ma può manifestarsi solo all’interno dei limiti definiti dal contratto nazionale, oltre che, naturalmente, dal più generale vincolo di bilancio; l’art. 40, c. 3 del D.lgs. 165/01 stabilisce che le clausole del contratto integrativo difformi dal contratto nazionale sono nulle e quindi non possono essere applicate 2)di nuove forme di rappresentanza e in particolare delle rappresentanze sindacali unitarie (RSU) all’interno dell’ente

Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 244

Rapporto contratto/legge

• • • La contrattazione collettiva determina i diritti e gli obblighi direttamente pertinenti al rapporto di lavoro nonché le materie relative alle relazioni sindacali.

Sono in particolare escluse dalla contrattazione collettiva le materie attinenti all’organizzazione degli uffici, quelle oggetto di partecipazione sindacale, quelle afferenti alle prerogative dirigenziali, la materia del conferimento e della revoca degli incarichi dirigenziali, nonché programmazione e org.ne SSN Nelle materie relative alle sanzioni disciplinari, alla valutazione delle prestazioni ai fini della corresponsione del trattamento accessorio, della mobilità e delle progressioni economiche, la contrattazione collettiva è consentita negli esclusivi limiti previsti dalle norme di legge Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 245

I soggetti della contrattazione

• ARAN: presenza rafforzata dei comitati di settore all’interno dell’Agenzia • SOGGETTI SINDACALI: rappresentatività sindacale (almeno 5% comparto come media tra dato assoc e dato elettorale) • • COMITATI DI SETTORE: previsione di tre comitati (art. 41, commi 2 e 3): - Conferenza delle Regioni - ANCI-UPI-UNIONCAMERE - Presidente del Consiglio dei Ministri tramite il Ministro per la pubblica amministrazione e l’innovazione, di concerto con il Ministro dell’Economia e delle Finanze Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 246

Modello negoziale

CCNQ CCNL

Definisce o modifica i comparti e le aree di contrattazione collettiva.

Regola istituti comuni a tutte le pubbliche amministrazioni o riguardanti più comparti e aree.

Regola le materie relative al rapporto di lavoro ed alle relazioni sindacali.

IPOTESI PREINTESE VERBALI

L'ipotesi è l'accordo raggiunto sul quale l'Aran avvia l'iter per l'approvazione, al termine del quale il contratto può essere definitivamente stipulato.

La preintesa è un documento condiviso tra le parti che precede la sigla dell’ipotesi di contratto Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 247

I comparti • • • • • • •

Agenzie fiscali Ministeri PdCM Ricerca Regioni ed EELL Scuola Sanità Accademie e conservatori Università previd, aci, lincei, biennale, Cnr, enit ) EPNonEco (ex parastato INPS, INAIL, Enti art. 70 (asi, unioncamere, enac, Digitpa, enea, cdp, coni, cnel) Aziende (corpo VVF e Monopoli di Stato) Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 248

Procedura CCNL - 1

• • • • Definizione delle risorse finanziarie complessive Atti di indirizzo all’Aran (gli atti di indirizzo di Conferenza delle Regioni e di ANCI-UPI-UNIONCAMERE sono sottoposti preventivamente al Governo che, esprime la propria valutazione in ordine alla compatibilità con le linee generali di politica economica e finanziaria nazionale) Ricevuto l’atto di indirizzo, l’ARAN avvia la trattativa negoziale, convocando le confederazioni e le organizzazioni sindacali riconosciute rappresentative nel comparto o nell’area dirigenziale, informando costantemente i Comitati di settore ed il Governo sull’andamento del negoziato; la trattativa si conclude con la sottoscrizione di una ipotesi d’accordo ARAN trasmette ipotesi di accordo (con relazione tecnica e quantificazione oneri), a Comitato di settore e al Governo Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 249

Procedura CCNL - 2

• • • • • Acquisizione pareri comitato settore e governo Trasmissione alla Corte dei Conti dell’ipotesi di accordo, con la quantificazione dei costi contrattuali, ai fini della certificazione di compatibilità Certificazione della Corte dei conti entro quindici giorni, decorsi i quali si intende positiva: la corte si esprime su attendibilità, compatibilità finanziaria, compatibilità economica La certificazione non positiva è ora bloccante. Essa può inoltre riguardare singole clausole Pubblicazione CCNL sottoscritto per finalità informative: Gazzetta ufficiale, sito web Aran, sito web amministrazioni interessate Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 250

Contrattazione integrativa

• • Autonoma, nell’ambito di limiti, vincoli, controlli, monitoraggi e obblighi di pubblicità Limiti, vincoli, controlli, monitoraggi e obblighi di pubblicità sono previsti per assicurarne la compatibilità economico finanziaria e la finalizzazione all’efficienza ed ai guadagni di produttività.

• • • Dalla previsione legislativa emerge: La funzionalizzazione della contrattazione integrativa all’efficienza ed alla produttività La persistente gerarchia tra CCNL e CCI - Materie delegate dal CCNL (divieto di trattarne altre) La previsione della contrattazione a termine (tempi certi) Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 251

• • •

Controlli su compatibilità costi da parte organi revisione interna e ragionerie Monitoraggio su rispetto costi, premialità, performance, progressioni, ambiti ccnl (rgs, FP, aran, corte conti) Pubblicità: evidenziare gli effetti positivi attesi sotto il profilo della crescita della produttività e dell’efficienza delle attività svolte e dei servizi erogati, valutati in relazione alle richieste ed alle attese della collettività Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 252

CCI: ambiti e finalità

• • • Assicura adeguati livelli di efficienza e produttività dei servizi pubblici, incentivando l'impegno e la qualità destinando al trattamento economico accessorio collegato alla performance individuale una quota prevalente del trattamento accessorio complessivo Essa si svolge sulle materie, con i vincoli e nei limiti stabiliti dai contratti collettivi nazionali, tra i soggetti e con le procedure negoziali che questi ultimi prevedono; essa può avere ambito territoriale e riguardare più amministrazioni. I contratti collettivi nazionali definiscono il termine delle sessioni negoziali in sede decentrata. Alla scadenza del termine le parti riassumono le rispettive prerogative e libertà di iniziativa e decisione l’amministrazione interessata può provvedere, in via provvisoria, sulle materie oggetto del mancato accordo, fino alla successiva sottoscrizione.

Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 253

ASPETTI PECULIARI DEL CCI

• • • • Perde carattere derivato ed assume valore incrementale ed acquisitivo, seppure del CCN e dei vincoli di bilancio Le clausole del contratto integrativo difformi dal contratto nazionale sono nulle e quindi non possono essere applicate Le nuove forme di rappresentanza - rappresentanze sindacali unitarie (RSU) all’interno dell’ente – potenziamento dei contenuti del CCI in termini di autonomia e sviluppo delle performance STRUMENTO DI POLITICA DEL PERSONALE Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 254

PRINCIPI GENERALI

• • • • Finalità di valorizzazione del merito, di incentivazione della produttività e della qualità della prestazione lavorativa, selettività e concorsualità nelle progressioni di carriera e nel riconoscimento degli incentivi Utilizzo di sistemi premianti selettivi, secondo logiche meritocratiche Riconoscimento del merito attraverso incentivi economici e carriera - differenziazione retributiva Divieto di distribuire incentivi in modo indifferenziato o sulla base di automatismi estranei al processo di valutazione Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 255

Conseguenze di clausole nulle • • •

I maggiori oneri sostenuti a carico del bilancio, potrebbero essere causa di responsabilità amministrativa Vizi rilevabili dagli ispettori della Ragioneria generale dello Stato e dalla Corte dei conti Responsabili sia i componenti della delegazione trattante che i dirigenti che hanno disposto la erogazione della spesa Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 256

Conseguenze: l’avvocatura di Stato

«…ritenere che, innanzitutto, possano essere chiamati a rispondere i soggetti che direttamente per conto dell’amministrazione hanno condotto la trattativa e stipulato il relativo contratto …” compreso “l’organo di governo che ha autorizzato la sottoscrizione definitiva …all’eventuale giudizio di responsabilità potrebbero essere chiamati anche tutti gli altri soggetti che, comunque, a vario titolo … abbiano partecipato alla

procedura negoziale…FATTI SALVI eventuali rimostranze o il dissenso formalmente espressi …» Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 257

CCI: forme possibili

• • • Invasivo: il datore di lavoro accetta limiti non previsti da norme o ccn in merito ad assetto, fabbisogni, profili, formazione, valutazione; quindi cogestione Distributivo: assegnazione delle risorse con automatismi ad alto controllo sindacale e immediatezza applicativa del datore. Rinuncia a flex gestionale Partecipativo: rispetto prerogative; il datore attua ed il sindacato vigila – confronto continuo basato su informazione, trasparenza e dialogo Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 258

Il filo conduttore tra organizzazione del rapporto di lavoro (contratto e legge) e organizzazione del settore pubblico È la valorizzazione delle persone che passa per la motivazione Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 259

La motivazione nel pubblico • • •

In presenza di risorse scarse ed incerte e di un clima «ostile» diventa centrale La motivazione al servizio pubblico è lo stimolo a svolgere un lavoro per il bene comune Si basa su tre motivi: affettivo, normativo e razionale Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 260

I motivi a servire il «pubblico»

• • • Affettivo: alcuni individui lo ritengono coerente con i propri principi, valori, convinzioni (sociale, sanitario, sicurezza, ambiente) Normativo: contesto in cui si ritiene positivo e degno di rispetto servire il Paese (burocrazia francese, scandinavia) Razionale: contemperamento di ideali (soddisfare bisogni sociali) e benefici individuali legittimi Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 261

• • • La motivazione al servizio pubblico non si autoalimenta, non è costante Risponde all’esigenza di autorealizzazione (maslow) e quindi è influenzata dal contesto (riconoscimento sociale, risorse disponibili, opportunità) Essa può essere soddisfatta anche al di fuori del settore pubblico; accade per le imperfezioni del mercato (reclutamento fondato su messaggi fuorvianti) oppure per scelte alternative ma coerenti con gli ideali (ricerca scientifica, non profit, servizi sanitari) Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 262

Motivazione come patrimonio • •

Elemento fondamentale per resistere a devianze o derive di inefficienza od appiattimento Le AP sono org.ne orientate ai valori e non al profitto, quindi devono fornire valore aggiunto alla collettività ed ai lavoratori Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 263

Teoria tradizionale • •

Gli individui sono mossi esclusivamente da motivazioni estrinseche (incentivi monetari, regole e ordini). Non nega la presenza di motivazioni interne o intrinseche, ma non le considera rilevanti ai fini del comportamento economico per raggiungere risultati di validità generale: Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 264

Il costo latente del compenso

La motivazione intrinseca (fare qcosa spontaneamente al di là del compenso) può esser frustrata da cause estrinseche quali la limitazione:

•

dell’autodeterminazione (forte controllo)

•

dell’autostima (scarso coinvolgimento/apprezzamento)

•

dell’espressione della propria motiv intrins (appiattimento) Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 265

Effetti

In generale si può dire che:

•

se gli interventi e i controlli esterni vengono percepiti come vincoli al comportamento degli individui tenderanno a generare un effetto di

crowding-out(spiazzamento morale)

•

se vengono percepiti come sostegni ai loro sforzi tenderanno a rafforzare la M.I. generando un effetto di crowding-in Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 266

Elementi

• • • • • • POSITIVI Relazioni interpersonali (partecip, inclusione, ampiezza del gruppo, reciprocità, learning labs…) Processi ed attività rivisti e condivisi Interventi differenziati (compensi, flex, orari) NEGATIVI Regolazioni invasive, non razionali Assetti ed incentivi incongruenti Leadership verticistica, gerarchica, appiattita sulla «politica» Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 267

Spiazzamento • •

Premi e riconoscimenti formali consegnati per il conseguimento di un particolare obiettivo tendono a sostituire la M.I. con la M.E.

Ricorso a compensi aggiuntivi non monetari piuttosto che monetari sono un segnale del rispetto per l’autostima dell’agente e possono indurre una maggiore motivazione intrinseca (aumento dell’attaccamento del lavoratore all’impresa).

Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 268

Come scegliere i più motivati

• • • • le motivazioni intrinseche sono indipendenti dagli incentivi monetari (sanità, insegnamento) Chi ha maggiore motivazione intrinseca fornisce prestazioni di maggior qualità un alto compenso attrae i lavoratori SENZA motivazioni.

Quindi: nelle professioni in cui le motivazioni intr. sono importanti, un aumento di stipendio può causare un effetto indesiderato: quello di attirare nella professione le persone poco motivate Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 269

Prerogative manageriali

• • • Le determinazioni per l'organizzazione degli uffici e le misure inerenti alla gestione dei rapporti di lavoro sono assunte in via esclusiva dagli organi preposti alla gestione con la capacità e i poteri del privato datore di lavoro, fatta salva la sola informazione ai sindacati Rientrano, in particolare, nell'esercizio dei poteri dirigenziali le misure inerenti la gestione delle risorse umane nel rispetto del principio di pari opportunità, nonché la direzione, l'organizzazione del lavoro Rafforzamento dei poteri e delle responsabilità (e delle sanzioni) del dirigente Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 270

• • • •

I principali aspetti critici del management pubblico

la creazione di assetti istituzionali che favoriscano l’azione amministrativa anche secondo logiche economiche; la capacità di elaborazione di politiche e strategie aziendale in grado di creare valore e di allineare tale decisioni strategiche alle decisioni operative; la produzione di informazioni non ambigue circa le attività svolte e i risultati raggiunti e la relativa possibilità di misurare, valutare e comunicare le performance ottenute; la creazione di condizioni organizzative che consentano di dare corretti incentivi e responsabilità al personale; Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 271

• • •

Assetti istituzionali

essere democratici. Si reputa che più un assetto istituzionale è democratico più genera decisioni equilibrate e di valore. Un assetto istituzionale è democratico quando dà vita a un processo decisionale svolto nell’interesse degli amministrati.; essere orientati agli aspetti economici. Vale a dire che l’assetto istituzionale deve garantire processi decisionali che tengano conto in modo adeguato dei vincoli di bilancio e dei relativi equilibri economici.; attivare un corretto sistema di controllo sociale. Non vi è equilibrato sistema di governo senza un efficace sistema di controllo (sia interno che esterno). Occorre, di conseguenza, che nel sistema pubblico si sviluppi un efficace sistema di controllo.

Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 272

L’allineamento tra decisioni strategiche e decisioni operative •

attività di gestione della pubblica amministrazione si trovano a essere soggette a logiche decisionali diverse (politiche e tecniche) che devono trovare sintesi amministrative codificate, in quanto occorre costantemente rendere tra loro coerenti le due logiche formulando documenti tecnici che traducano i programmi

Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 273

La produzione di informazioni non ambigue

•

La difficoltà di valutazione dei risultati e le diverse tipologie di attività svolte rendono il sistema delle amministrazioni pubbliche difficilmente valutabile Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 274

Organi di governo •

linee fondamentali dell’organizzazione degli uffici, individuazione uffici di maggiori dimensioni, dotazione organica complessiva, modi di conferimento della titolarità incarichi di direzione, definizione responsabilità giuridiche dei singoli operatori...sono atti degli organi di governo dell’ente

Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 275

Dirigenza

 Il dirigente-datore di lavoro, responsabilizzato sui risultati, è chiamato a:  gestire al meglio la “risorsa umana” (motivare, promuovere lo sviluppo professionale…) e saper negoziare   L’organizzazione non è più “un dato esterno alla sua azione”, ma una “leva gestionale” (da un’organizzazione statica a un’organizzazione adattiva, flessibile, controllabile ed efficiente) L’organizzazione diventa funzionale agli obiettivi (organizzazione e gestione per obiettivi) Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 276

Ruolo della dirigenza



partecipazione politiche alla elaborazione delle dell’ente o dell’amministrazione



formulazione ed attuazione di piani e programmi in base agli indirizzi ricevuti



attività di gestione interna

Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 277

Dirigenza pubblica

• • • Gestione amministrativa, finanziaria e tecnica; l’autonomia di potere di spesa, di organizzazione delle risorse e di controllo.

Impegnano l’amministrazione verso l’esterno nei compiti che non sono assegnati agli organi di governo Sono responsabili, in via esclusiva, della efficienza e dei risultati sulla gestione - in relazione agli obiettivi programmati - e della correttezza amministrativa Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 278

Assetto retributivo della dirigenza

• • Tre componenti di retribuzione: stipendio base retribuzione di posizione • retribuzione di risultato Qualifica unica dirigenziale: gestione più flessibile Eliminazione di istituti come scatti di anzianità, straordinari ecc… Retribuzione di posizione che varia in funzione dell’incarico attribuito Retribuzione di risultato: orientamento agli obiettivi Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 279

Dirigenza pubblica • • •

Il risultato «d’impresa» dell’ente pubblico sono i servizi e quindi il management deve esser valutato su obiettivi chiari e misurabili Quindi Valutazione e rotazione della dirigenza Spoil system – «sistema del bottino» ossia chi vince governa (inteso però come sistema dualistico) Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 280

I fondamenti dello spoil system • • •

COSTITUZIONE

95: Ministri responsabili della loro attività 98: pubblici impiegati al servizio esclusivo della Nazione DLgs 165/2001 4 e 14: distinzione tra indirizzo e gestione Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 281

Rapporto politica burocrazia

Modello monistico dello “spoil sistem” • le strutture e le risorse dell'apparato pubblico siano concepite come strumenti dei vertici politico istituzionali. Il politico è infatti allo stesso tempo il terminale di un processo di aggregazione del consenso e l'origine del potere di amministrazione dell'azienda pubblica; esso è quindi legittimato al controllo dei comportamenti devianti del burocrate; • vi sia una sostanziale impossibilità di distinguere con chiarezza il confine tra fini e mezzi, vale a dire tra obiettivi politici e azioni gestionali necessarie a raggiungerli. Ciò porta all'affermazione del ruolo tecnico come strumentale ed esecutivo Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 282

Modello dualistico spoil system positivo

• • Esiste, in alternativa a esso, un secondo approccio, quello dualistico. In esso, in ossequio a un’idea di Stato di diritto e di equilibrio tra poteri, il dirigente non è più agente dell’eletto, ma i due soggetti fungono entrambi da agenti della collettività, naturalmente con ruoli diversi in modo da creare rapporti equilibrati e sinergici basati sulla reciproca autonomia Il tecnico è interfunzionale e la professionalità della dirigenza è di tipo manageriale, non vi sono quindi forme spinte di spoil sistem in quanto la dirigenza, benché politicamente connotata, deve soprattutto essere altamente professionale. La dirigenza assume in tal senso anche ruolo di decision maker nei confronti dell'ambiente e nel processo politico Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 283

Corte Costituzionale 104/07 e 351/08

• • • la dipendenza funzionale del dirigente non può infatti diventare dipendenza politica. Il dirigente è sottoposto alle direttive del vertice politico e al suo giudizio, ed in seguito a questo può essere allontanato. Ma non può essere messo in condizioni di precarietà che consentano la decadenza senza la garanzia del giusto procedimento Il rapporto di lavoro pubblico, è circondato da garanzie e limiti che sono posti non solo e non tanto nell’interesse del soggetto da rimuovere, ma anche e soprattutto a protezione di più generali interessi collettivi, quali l’imparzialità e il buon andamento NO INDENNIZZO: la collettività subisce anche un aggiuntivo costo finanziario: all’obbligo di corrispondere la retribuzione dei nuovi dirigenti sanitari, nominati in sostituzione di quelli automaticamente decaduti, si aggiunge, infatti, quello di corrispondere a questi ultimi un ristoro economico (forma onerosa di spoils system) Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 284

Il dirigente

Partecipativo:

focalizzato sullo sviluppo dei collaboratori, instaura con essi comunicazioni a due vie, è supportivo e non punitivo, delega loro responsabilità ed autorità. Mix tra M.I. M.E.

i Burocratico meccanico: enfatizza la pianificazione, la definizione degli obiettivi, i programmi. E’ orientato a dare ai collaboratori istruzioni specifiche ed esplicite, fa uso del suo potere, valuta subordinati e generalmente sottolinea l’importanza della produzione, ha generalmente uno stile di supervisione diretto. Prevale M.E.

Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 285

DL 90/2014: Riforma MADIA 1

• • pensionamento anticipato d'ufficio per i dipendenti delle P.A., incluse le autorità indipendenti, che abbiano raggiunto il massimo dei contributi pensionistici ed i 62 di età I dipendenti delle PA, possono essere trasferiti in sedi della stessa Amministrazione, o di un'altra Amministrazione, collocate nel territorio dello stesso comune ovvero a distanza non superiore a 50 chilometri dalla sede in cui prestano servizio Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 286

Riforma MADIA 2

• • Esteso anche agli Enti e alle Società partecipate il divieto di conferimento di incarichi di studio e di consulenza a titolo oneroso, a qualsiasi persona in quiescenza, si tratti di lavoratore privato o pubblico, già appartenente a quella o altra amministrazione. Gli incarichi a titolo gratuito sono invece consentiti con una durata non superiore ad un anno, non prorogabile, né rinnovabile, presso ciascuna Amministrazione Censimento società partecipate Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 287

Riforma Madia 3

• • Inserito il divieto alle PA di richiedere al cittadino informazioni e dati già presenti entro l'Anagrafe nazionale della popolazione residente; favorito interscambio bdati pubbliche vengono unificate le scuole di formazione delle amministrazioni statali nella SSA, è soppressa l’Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici e rafforzate le competenze dell’Autorità nazionale anticorruzione Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 288

Cos’è la PA

• L’amministrazione pubblica può essere definita come la modalità pratica con cui si svolge l’azione di cura degli interessi della comunità (nazionale o locale). L’attività amministrativa di ogni istituzione, sia essa pubblica o privata, è tradizionalmente suddivisibile in tre ampie articolazioni: – l’attività di gestione, che afferisce alle attività direttamente connesse allo scopo per cui è posta in essere una determinata istituzione – l’attività di rilevazione, che riguarda la raccolta di informazioni necessarie per lo svolgimento della gestione – l’attività di organizzazione; Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 289

Modelli logici di funzionamento

• Nella realtà lo svolgimento di queste diverse attività di amministrazione si sviluppa tenendo conto dei differenti modelli di riferimento, quali: – – – Modello economico aziendale – relativo agli aspetti di razionalità economica del funzionamento dell’istituzione; Modello giuridico – relativo agli aspetti di rispondenza alle norme del diritto positivo; Modello Politico – relativo agli aspetti connessi al consenso sia all’interno che all’esterno dell’istituzione.

• Nella PA tutte e tre i modelli assumono estrema e pari rilevanza (a differenza delle imprese dove il modello economico influenza anche gli altri) Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 290

I caratteri della PA •

Per soddisfare gli interessi pubblici la PA basa la sua opera e il suo potere su: – la proprietà pubblica; – la sovranità statale che legittima l’utilizzo di un potere coercitivo; – un rapporto fiduciario tra amministratori e cittadini, il quale rende necessario che i primi “rendano conto” ai secondi del loro operato (accountabilty).

Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 291

Conseguenze proprietà pubblica

• • • • diminuisce il grado di dipendenza tra azioni del soggetto e la sua ricchezza individuale; diminuisce il livello di specializzazione della proprietà; si separa la proprietà dal controllo; i costi di ogni decisione ricadono in misura minore che in regime di proprietà privata su colui che le ha assunte.

Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 292

• • •

Conseguenze della sovranità

le funzioni e i servizi svolti nell’amministrazione pubblica sono attività doverose e non liberamente scelte, predefinite da leggi (l’azione amministrativa non è quindi completamente libera); l’ origine unitaria dei poteri dello stato fa sì che l’attività amministrativa sia necessariamente articolata in una numerosità di organizzazioni/istituzioni pubbliche, più o meno specializzate e poste in relazione tra loro (l’azione della pa si sviluppa all’interno di un sistema pubblico costituito da enti tra loro debolmente connessi); il potere sovrano dello Stato può dotare l’attività amministrativa di potere coercitivo nei confronti di portatori di interessi particolari, laddove ciò sia necessario per la tutela degli interessi generali primari rispetto ad altri interessi di livello inferiore (occorre quindi che l’azione della PA sia formalizzata e controllata al fine di evitare abusi) Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 293

Accountabily

• • La necessità di tutelare gli interessi della collettività attraverso un’azione dotata di forte potere (dovuto alla proprietà pubblica e al potere sovraordinato di cui dispone) rende necessario che il rapporto tra cittadino e PA sia basato su un forte rapporto fiduciario Il consenso in termini di fiducia del cittadino nei confronti della p.a. costituisce un obiettivo e un vincolo fondamentale per il corretto funzionamento della PA stessa.

Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 294

accountability •

Per rispettare la caratteristica di essere accountable la pa deve essere: – Trasparente – Rendicontare tutto ciò che fa – Fare partecipare il più possibile i cittadini Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 295

Conseguenze operative •

Gli aspetti caratteristici della pa fanno si che essa sia complesso in particolare: – Gestire gli equilibri economici – Focalizzare le strategie – Verificare i risultati effettivi e non formali – Mantenere assetti organizzativi equilibrati rispetto alle esigenze produttive Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 296

PA e sistema economico • • • •

Gli scambi di mercato sono influenzati dai sistemi sociali e dalla loro organizzazione Ciò che consente ai sistemi di progredire sono i sempre nuovi equilibri tra Stato, imprese e cittadini Il sistema economico è quindi relazionale ed in cerca di equilibrio La PA ha un ruolo di regolatore Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 297

Gli scambi • • •

Politico: tra governo e società civile (interessi collettivi, servizi pubblici, valori civili, lavoro, norme, tasse) Commerciale: tra società civile ed imprese (merci, servizi, lavoro) Regolazione: tra governo ed imprese (norme, tasse, tutela giurisdizionale, sicurezza) Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 298

Gli attori del sistema

• • • Società civile – è un arena di attori che hanno norme e valori strutturati, sviluppano libere preferenze, sono consumatori di merci e costituiscono forza lavoro per le imprese e sono contribuenti dello stato Imprese – forniscono di merci e servizi, danno lavoro ai membri della società e sono contribuenti dello stato Stato/governo – è il luogo di legittimazione degli interessi collettivi e fornisce servizi pubblici Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 299

I modelli

• • Il modello che sta emergendo di sistema sociale tende a superare i due classici idealtipi di sistema economico: l’economia liberale di mercato e il welfare state.

Il modello di governance di sistema emergente sembra condividere le basi del modello di mercato tipico del sistema liberale , ma al tempo stesso, sembra condividere molti degli obiettivi dei sistemi di welfare. Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 300

Il modello liberista

• • • • Scambi commerciali – il focus centrale del modello è dato dagli scambi commerciali rispetto ai quali la società civile è condizionata dalle preferenze individuali con una preferenza di carattere collettivo focalizzata sulle necessità di legge e ordine. Le impese in questo contesto ricercano principalmente efficienza, competitività e profittabilità. Il ruolo centrale è dato dalle relazioni fornitore/consumatore e meno rilevanti sono i ruoli relativi al rapporto lavoratore/datore di lavoro Scambi politici – si cerca di limitare il potere politico alle sole funzioni core di governo quali le tematiche di regolazione, ordine e stabilizzazione delle relazioni economiche. I ruoli centrali sono quelli di elettore e quelli di contribuente/beneficiario di servizi pubblici Scambi regolatori – la regolazione nel sistema neo liberale rappresenta la forma di scambio tra stato e imprese ed è caratterizzato da un approccio legale/formale con ampia distanza tra regolatori e mercato Intermediazione tra le arene di scambio – le diverse arene di scambio sono tra loro abbastanza scollegate per lasciar fare al mercato Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 301

• • • • • Modello Keynesiano welfare state model In questo modello lo stato interviene giocando un ruolo di stabilizzazione delle condizioni per rendere profittabile il business, sicuro il lavoro e correggere i fallimenti e le inadeguatezze del mercato Scambi commerciali – si supera la visione individualista presupponendo che vi siano in seno alla società civile precise preferenze in tema di sicurezza e benessere. Questo motiva un’ampia gamma di interventi/accordi collettivi, ma anche organizzazioni di consumo collettive nell’economia Scambio politico – le ampie preferenze collettive della società civile motivano un’ampia gamma di scambi politici che si manifestano in una varietà di servizi ed interventi pubblici. La sfera politica acquisisce una forte influenza sulla economia e sule strategie di mercato. Lo scambio politico diventa l’intermediario delle diverse sfere di scambio.

Scambio regolatorio – esiste un intervento diretto dello Stato, le industrie sono supportate dallo stato attraverso politiche industriali, partnership in risposta ad un comportamento socialmente responsabile Intermediazione tra arene – significativa integrazione tra le tre sfere di scambio. Tale integrazione avviene attraverso l’intermediazione politica Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 302

Contesto attuale • •

Lo Stato perde centralità per: Deficit di rappresentanza (cessione sovranità politica e monetaria verso istituzioni int.li, mercati globali) Diffusione capillare delle informazioni, azioni collettive, consenso «critico» Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 303

Evoluzione dei sistemi •

Lo Stato deve quindi governare le relazioni riconoscendo SIA le forze di mercato e finanziarie come fattori di sviluppo SIA le istanze sociali e le esigenze di difesa di interessi generali Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 304

Modello relazionale

Incremento della globalizzazione e della internazionalizzazione • riflette l’aspettativa del sistema sociale di una migliore distribuzione delle ricchezza creata a livello globale, creando interesse verso la correzione dei principali problemi creati dalla economia globale di mercato.

• Scambi commerciali – gli scambi sono centrali ma si tende ad evidenziare gli aspetti relativi agli interessi sociali e non solo individuali degli scambi. Si enfatizza il problema reputazionale, il ruolo degli stakeholder, consumo responsabile, tutela ambientale. L’impresa assume il ruolo di partner sociale e di “cittadinanza” dell’impresa stessa.

• Scambio politico – si mantiene il cuore liberale della democrazia pluralista alla quale viene però integrata una dimensione sociale. La società civile appare come una moltitudine individuale in grado di sviluppare forte dibattito sociale. L’intervento politico è limitato su temi sociali ed ambientali legati all’economia affrontati attraverso mezzi pre-politici informali. Esiste possibilità di mediazione sociale senza un esplicito mandato politico • Scambi regolatori – si enfatizza approcci auto regolati e non autoritativi (sussidiarietà= si prediligono sistemi di incentivi) attenzione equil sociali • Intermediazione – si sviluppano forme di controllo attraverso meccanismi finanziari (es. fondi pensione, attenzioni sociali delle banche) e si sviluppa l’intermediazione attraverso i media ed i mezzi di comunicazione sociale Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 305

Costituzione Italiana art. 28

•

I funzionari e i dipendenti dello Stato e degli enti pubblici sono direttamente responsabili, secondo le leggi penali, civili e amministrative, degli atti compiuti in violazione di diritti. In tali casi la responsabilità civile si estende allo Stato e agli enti pubblici Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 306

Costituzione Italiana art. 54

• •

Tutti i cittadini hanno il dovere di essere fedeli alla Repubblica e di osservarne la Costituzione e le leggi. I cittadini cui sono affidate funzioni pubbliche hanno il dovere di adempierle con disciplina ed onore, prestando giuramento nei casi stabiliti dalla legge Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 307

Costituzione Italiana art. 97

I pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge, in modo che siano assicurati il buon andamento e l'imparzialità dell'amministrazione

OGGI

Le pubbliche amministrazioni, in coerenza con l’ordinamento dell’Unione europea, assicurano l’equilibrio dei bilanci e la sostenibilità del debito pubblico.

I pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge, in modo che siano assicurati il buon andamento e l'imparzialità dell'amministrazione.

Nell'ordinamento degli uffici sono determinate le sfere di competenza, le attribuzioni e le responsabilità proprie dei funzionari.

Agli impieghi nelle pubbliche amministrazioni si accede mediante concorso, salvo i casi stabiliti dalla legge Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 308

Costituzione Italiana art. 98

• • • I pubblici impiegati sono al servizio esclusivo della Nazione. Se sono membri del Parlamento, non possono conseguire promozioni se non per anzianità. Si possono con legge stabilire limitazioni al diritto d'iscriversi ai partiti politici per i magistrati, i militari di carriera in servizio attivo, i funzionari ed agenti di polizia, i rappresentanti diplomatici e consolari all'estero.

Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 309

Imparzialità

•

La moderna declinazione del principio di imparzialità consiste nell’applicazione all’attività amministrativa del principio di distinzione dei poteri di “indirizzo e controllo” e di “gestione”, assegnati, rispettivamente, a direzione politica e dirigenza tecnica Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 310

Buon andamento

•

La moderna declinazione del dettato costituzionale consiste nell’applicazione all’attività amministrativa dei principi di efficienza, efficacia ed economicità che costituiscono dei parametri ben distinti ma coincidenti verso un unico fine e che condizionano la domanda di controllo, inteso nell’accezione anglosassone, ossia “dirigere, pilotare” e non in senso ispettivo Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 311

Si «costituzionalizzano»

…..i vincoli finanziari derivanti dall’adesione all’Europa:….assicurano l’equilibrio dei bilanci e la

sostenibilità del debito pubblico…..

…gli aspetti gestionali:……sfere di competenza, le

attribuzioni e le responsabilità proprie dei funzionari…..

…i metodi di acquisizione:….si accede mediante

concorso, salvo i casi stabiliti dalla legge….

(ossia forme flessibili, categ protette, liste collocam o mobilità)

Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 312

L’elencazione delle AP •

Al fine di effettuare comparazioni internazionali e di descrivere in maniera sistematica e dettagliata il complesso di un’economia, le sue componenti e le relazioni con altre economie si è adottato un sistema contabile che assicura tali risultati individuando le unità ed i settori istituzionali Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 313

Unità istituzionale • • •

Centro elementare di decisione economica caratterizzato da: Uniformità di comportamento Autonomia decisionale Contabilità completa Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 314

Classificazione dei settori istituzionali

Settori Istituzionali

Società e quasi società non finanziarie

Funzione principale

Produrre, accumulare Società finanziarie Finanziare, assicurare, accumulare

Amministrazioni Pubbliche Produrre, accumulare, consumare, redistribuire

Istituzioni sociali private (al servizio delle famiglie) Produrre, consumare, redistribuire Famiglie - produttrici - consumatrici Produrre, accumulare Produrre, consumare

Risorse principali

Redditi da capitale-impresa Redditi da capitale-impresa

Imposte e contributi sociali

Trsferimenti Redditi misti Redditi da lavoro, prestazioni sociali Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 315

Il Sistema europeo dei conti nazionali

classifica le unità istituzionali AP nel S. 13, divise in: • • • • Amministrazioni centrali (S. 1311) Amministrazioni di stati federati (S. 1312) Amministrazioni locali (S. 1313) Enti di previdenza e assistenza sociale (S. 1314) ogni anno l’ISTAT pubblica sulla Gazzetta Ufficiale l’elenco delle AP Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 316

Settore delle Amministrazioni Pubbliche (S13)

Il settore S13 comprende tutte le unità istituzionali

:   e/o la cui funzione principale consiste nella redistribuzione del reddito e della ricchezza del Paese  che agiscono da produttori di beni e servizi non destinabili alla vendita la cui produzione è destinata a consumi collettivi e individuali sono finanziate in prevalenza da versamenti obbligatori effettuati da unità appartenenti ad altri settori o da trasferimenti da altre amministrazioni pubbliche.

Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 317



Amministrazioni centrali (S.1311)

Comprende tutti gli organi amministrativi dello Stato e gli altri enti centrali la cui competenza si estende normalmente alla totalità del territorio economico, esclusi gli enti centrali di previdenza ed assistenza 

Amministrazioni di Stati federati (S.1312)

(non esiste in Italia)



Amministrazioni locali (S.1313)

Comprende gli enti pubblici la cui competenza si estende ad una parte soltanto del territorio economico, esclusi gli enti di previdenza e assistenza sociale 

Enti di Previdenza e assistenza sociale (S.1314)

Comprende tutte le unità istituzionali centrali e locali, la cui attività principale consiste nell’erogare prestazioni sociali e che rispondono ai seguenti due criteri :  in forza di disposizioni legislative o regolamentari determinati gruppi della popolazione sono tenuti a partecipare al regime o a versare contributi;  le amministrazioni pubbliche sono responsabili della gestione dell’istituzione per quanto riguarda la fissazione o l’approvazione dei contributi e delle prestazioni, indipendentemente dal loro ruolo di organismo di controllo o di datore di lavoro .

Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 318

Nel settore AP sono incluse: “tutte le unità istituzionali che agiscono da produttori di beni e servizi non destinabili alla vendita, la cui produzione è destinata a consumi collettivi ed individuali ed è finanziata in prevalenza da versamenti obbligatori effettuati da unità appartenenti ad altri settori e/o tutte le unità istituzionali la cui funzione principale consista nella redistribuzione del reddito e della ricchezza del Paese” Per discriminare tra produzioni destinabili alla vendita o meno, nel SEC95 viene utilizzato il criterio del prezzo economicamente significativo convenzionalmente, esso si traduce nel c.d. criterio del 50% Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 319

Nozioni di Amministrazioni Pubbliche: Il Settore Pubblico Allargato (SPA)

Amministrazioni Pubbliche (SEC95) Imprese Pubbliche Nazionali Imprese Pubbliche Locali Settore Extra-AP Settore Pubblico Allargato

Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 320

SIOPE

• • • Rilevazione telematica degli incassi e dei pagamenti effettuati dai tesorieri di tutte le amministrazioni pubbliche (collaborazione tra la Ragioneria Generale dello Stato, la Banca d'Italia e l' ISTAT) strumento fondamentale per il monitoraggio dei conti pubblici, attraverso la rilevazione in tempo reale del fabbisogno delle amministrazioni pubbliche e l'acquisizione delle informazioni necessarie ad una più puntuale predisposizione delle statistiche trimestrali di contabilità nazionale, ai fini della verifica delle regole previste dall'ordinamento comunitario (procedura su disavanzi eccessivi e Patto di stabilità e crescita) LIBERO ACCESSO WEB Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 321

Dimensione economica

• • • • • Spesa pubblica € 780 mld 48% del PIL Prime tre voci: protezione sociale (+prev. – san. e ass. sociale), personale (-), interessi (+) In proporzione cresce più a livello locale (decentramento funzioni) principio costituzionale art. 5 «Repubblica una e indivisibile…riconosce e promuove le autonomie locali…attua il più ampio decentramento» Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 322

Personale pubblico • • • •

Personale 2012: 3,283 mln %: 31 scuola, 21 ssn, 15 regioni ed EELL,

15 polizia e FFAA

-5,5% dal 2008 nello stock Circa il 51% donne, di cui 27% nella dirigenza Radicamento locale molto forte nel mezzogiorno (media 75%) e moderato nel settentrione (media 57%) Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 323

Il pluralismo della PA • •

Lo Stato esercita la funzione amm.va come esplicazione di potestà, ossia supremazia finalizzata alla realizzazione dei fini pubblici individuati dagli organi di indirizzo politico Per raggiungere qs fini (istituzionali) esistono numerosi soggetti: gli enti e le aziende Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 324

Il sistema pubblico

Amministrazione Centrale

(Governo, Ministeri)

Decentramento autarchico

(Amministrazioni Territoriali)

Decentramento burocratico

(organi periferici dello Stato)

Decentramento funzionale

(Agenzie ed ex aziende autonome) Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 325

Governo e Ministri (95 cost) • •

Il PdCM mantiene l’unità di indirizzo politico, promuove l’attività dei min, cura i rapporti con altri organi. Non è in posizione di supremazia ma è responsabile della politica generale del governo I ministri sono responsabili collegialmente degli atti del Consiglio dei ministri, e individualmente degli atti dei loro dicasteri Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 326

Agenzie • • •

Mutuata dal mondo anglosassone, braccio operativo tecnico per > efficienza, efficacia, agilità; decentramento funzionale Sono strumentali, quindi nomina e controllo governativo Agenzie fiscali, Ag.protezione dell'ambiente, per la tutela delle risorse idriche e della difesa del suolo, Ag. Trasporti, Ag. Formazione Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 327

Aziende autonome • • •

Nascono come prive di person giurid ma con autonomia amm.va fin.ria e contabile Vigilanza diretta del Ministro Ormai privatizzate in SpA (FS, PT, Soc. Idroelettrica Piemontese SIP – poi esercizio telefonico dopo la nazionalizzazione energia elettrica, ENEL, ANAS, ENAV) Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 328

Decentramento istituzionale

• • • • • Enti autonomi, con pubblici poteri, ma sottoposti a vigilanza centrale Strumentali in quanto curano specifici interessi pubblici riconducibili alla responsabilità politica di un ministro INPS, ISTAT, INAIL, CNR, ENEA, CRI, BANCA d’ITALIA Università, CONI, ACI Camere di Commercio, Ordini prof.li, Enti parco Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 329

Decentramento territoriale

• • • • Enti politicamente autonomi (rappresentatività), con pubblici poteri, il territorio come elemento costitutivo Regioni: autonomia statutaria, legislativa, regolamentare, finanziaria, amministrativa Spetta alle Regioni la potestà legislativa in riferimento ad ogni materia non espressamente riservata alla legislazione dello Stato (esclusiva e concorrente è elencata dal 117) Città Metropolitana, Province e Comuni: autonomia statutaria, regolamentare, finanziaria, amministrativa Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 330

Autorità indipendenti

• Le autorità amministrative indipendenti sono enti pubblici dotati di sostanziale indipendenza

dal

Governo, caratterizzati da

autonomia

organizzativa, finanziaria e contabile, e dalla mancanza di controlli e di soggezione al potere dell’Esecutivo, forniti di garanzie di autonomia nella nomina, nei requisiti soggettivi e nella durata delle cariche dei vertici, ed aventi funzione tutoria di interessi costituzionali in campi socialmente rilevanti (Mercato, privacy, comunicazioni, energia e gas…) Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 331

L’Ente P.Territoriale è il più rilevante in termini di decentramento e sussidiarietà Può essere considerato come: un’azienda composta pubblica nella quale coesiste una gestione erogativa e una gestione produttiva Attività istituzionali volte al soddisfacimento dei bisogni della popolazione Produzione di pubblici servizi

Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 332

Caratteristiche EPT

• • • • Mancanza di un meccanismo di scambio Assenza di una correlazione economica tra qualità e quantità dei servizi erogati (i tributi sono una controprestazione indiretta ed indistinta per le prestazioni) Soggetto economico non ha attese di reddito ma di soddisfacimento dei bisogni della collettività Usando intervento di controllo diretto: autorizzazione preventiva risorse pubbliche dell’impiego è delle necessario risorse un e autorizzazione del prelievo tributario Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 333

Le fonti

• • Acquisire risorse monetarie necessarie ad acquisire i fattori produttivi ed avviare quei processi produttivi che precedono l'attività erogativa L'entità del fabbisogno dipende da diverse cause riconducibili alle dimensioni quantitative ed alle tipologie di spesa e, per tale ragione l'azienda pubblica territoriale al pari dell'impresa deve ricercare le fondi di finanziamento più adeguate alle esigenze presenti e future della gestione al fine di assicurare il perdurare degli equilibri aziendali.

Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 334

Fondamenti cost.li

23: Nessuna prestazione personale o patrimoniale può essere imposta se non in base alla legge 43: A fini di utilità generale la legge può riservare originariamente o trasferire, mediante espropriazione e salvo indennizzo, allo Stato, ad enti pubblici o a comunità di lavoratori o di utenti determinate imprese o categorie di imprese, che si riferiscano a servizi pubblici essenziali o a fonti di energia o a situazioni di monopolio ed abbiano carattere di preminente interesse generale 53: Tutti sono tenuti a concorrere alle spese pubbliche in ragione della loro capacità contributiva. Il sistema tributario è informato a criteri di progressività Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 335

Le entrate

• • • • •

Possono essere distinte in base al tempo o alla fonte

Ordinarie o straordinarie (regolarità nel tempo) Proprie o derivate (fonte) Le proprie sono tributi, proventi, disinvestimenti (o alienazioni) Le derivate sono trasferimenti ed indebitamento Le derivate provengono da soggetti esterni e si contraddistinguono e differenziano per l'obbligo o meno di restituzione Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 336

Tributi

Entrate per le quali l'ente ha una propria discrezionalità Cost.

impositiva che si manifesta attraverso l’approvazione di appositi regolamenti, nel rispetto della normativa quadro vigente e della • • • All'interno di essi è possibile effettuare una classificazione in : a) imposte b) tasse c) contributi e/o tributi speciali Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 337

Imposte: forme di prelievo coattivo effettuate direttamente dall'ente nei limiti della propria capacità impositiva in relazione ad un fatto economico (reddito, patrimonio, consumo), senza alcuna controprestazione da parte dell'amm.ne

Tasse: corrispettivi versati dai cittadini contribuenti a fronte di specifici servizi o controprestazioni dell'ente anche se in alcuni casi non direttamente richiesti Contributi: servizi o vantaggi (previd, assist, miglioria, bonifica) Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 338

Proventi

(derivanti dall’attività)

• • • •

Proventi dei servizi: istituzionali (privi di entrata – demog. Illum – oggi TASI), a domanda individuale (sociale, scuole, asili – corrispettivo che copre solo in parte i costi) produttivi (imprenditoriali – trasporti, rifiuti) Proventi della gestione patrimoniale (gestione del patrimonio immobiliare o mobiliare) Proventi della gestione finanziaria (interessi) Proventi diversi (residuale) Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 339

Disinvestimenti

Smobilizzo del patrimonio (alienazione di beni mobili ed immobili). Si ricorda che in Italia le procedure di alienazione del patrimonio immobiliare sono state per molto tempo particolarmente complesse in ottemperanza a quella visione “conservativa del patrimonio” che ha caratterizzato le disposizioni di contabilità pubblica fino alla legge 127/1997 ( Bassanini bis). Solo dopo l’approvazione di detta disposizione ciascun ente ha potuto regolamentare le modalità di vendita dei propri beni e facilitando l’affermarsi di quella visione aziendale che vede anche il patrimonio immobiliare dell’ente funzionale agli obiettivi ed ai programmi di una amministrazione. Oggi centrale per riduzione debito Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 340

Disinvestimenti • •

Centrale censimento, due diligence tecnica, valutazione mercato, prudente stima, scelta strumenti adeguati in relazione al tipo di bene, programmazione dei flussi in relazione al cronoprogramma di vendita (da stimare con obiettività) evitare tentazione di «anticipare i benefici» Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 341

Trasferimenti: introduzione

• • • • In tutti i sistemi federali le Amministrazioni locali traggono una parte più o meno consistente delle proprie entrate da trasferimenti provenienti da livelli di governo sovraordinati. Le somme provengono naturalmente dalla fiscalità generale. Questo deriva dai vantaggi dell’imposizione accentrata e dalle difficoltà e distorsioni di quella locale, che impediscono un ammontare di risorse tributarie proprie tale da finanziare integralmente la spesa locale. D’altro canto un sistema basato sui soli trasferimenti può deresponsabilizzare le Amministrazioni e le comunità locali. Va cercato un punto di equilibrio. Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 342

Le ragioni alla base dei trasferimenti

• • È impossibile evitare spill-overs tra giurisdizioni (quando un’attività economica volta a beneficiare un determinato settore o una determinata area territoriale produce effetti positivi anche oltre tali ambiti) i benefici tendono a riguardare anche non residenti (pensiamo agli effetti attrattivi di una grande città). Se il problema del finanziamento riguardasse soltanto i residenti, avremmo un’allocazione inefficiente delle risorse, con una produzione subottimale del servizio pubblico in questione. Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 343

Trasferimenti: fini

• • In presenza di differenze nelle capacità fiscali delle varie giurisdizioni, trasferimenti perequativi hanno l’obiettivo di raggiungere l’equità orizzontale. Oppure vi possono essere differenze demografiche che richiedono finanziamenti supplementari alla tassazione locale. Data la scarsa crescita tipica delle basi imponibili immobili, si evita una crescita impetuosa delle aliquote locali. I trasferimenti infatti derivano da basi imponibili più elastiche (in primis il reddito).

Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 344

Tipologie di trasferimenti

• • • • Di cofinanziamento o a cifra fissa: nel primo caso sono proporzionali alla spesa locale, nel secondo caso slegati dalla spesa locale. Discrezionali o automatici: nel primo caso vengono decisi (o concordati) di volta in volta, nel secondo caso determinati secondo una formula di calcolo. Vincolati o meno: destinati a utilizzi specifici (infrastrutture e piani di investimento, riqualificazione urbana, ecc.) o a libera destinazione. Illimitati o limitati. Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 345

Quali trasferimenti?

• • • I trasferimenti di cofinaziamento, meglio ancora se con vincolo di destinazione, sono particolarmente indicati per finanziare i servizi locali che generano spill-overs positivi. I trasferimenti non vincolati sono invece lo strumento più idoneo a fini di perequazione fiscale (in favore delle aree più povere). Queste misure spesso si basano su formule perequative che misurano per ogni giurisdizione la differenza tra il fabbisogno (la spesa necessaria all’erogazione dei servizi pubblici) e la capacità fiscale (quanto possono raccogliere localmente). Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 346

Trasferimenti

Assegnazioni finanziarie da parte di altri enti senza alcun vincolo di restituzione. Sono spesso fonte di conflittualità tra livelli di governo e creano confusione di responsabilità nella gestione. Sono spesso legati alle esigenze dell'ente che trasferisce più che alle esigenze dell'ente percettore.

Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 347

Trasferimenti

• • I trasferimenti sono distinti in base al vincolo di utilizzo che presentano: Trasferimenti per spesa corrente finalizzati a finanziare spese a fecondità semplice; Trasferimenti per spesa in c/capitale o d’investimento che invece sono destinati a spese a fecondità ripetuta.

• • Interessante con riferimento a questa voce è la modalità attraverso cui il soggetto trasferente provvede all'erogazione delle somme. Analizzando le modalità di trasferimento delle somme possiamo distinguere: Trasferimenti diretti sono quelli nei quali il trasferimento dall’ente erogante a quello percipiente avviene senza alcun intermediario Trasferimenti indiretti sono quelli nei quali il trasferimento dall’ente erogante a quello percipiente avviene con l’intervento di soggetti intermediari (fondi europei) Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 348

Indebitamento

• • entrate ottenute da soggetti terzi con obbligo di rimborso e pagamento degli interessi a breve, medio e lungo termine. Esse sono caratterizzate dalla nascita di un rapporto debitorio nei confronti di un soggetto finanziatore (banca, Cassa DD.PP., sottoscrittori di obbligazioni) e per disposizione legislativa, ad eccezione di alcuni casi appositamente previsti dalla legge, sono vincolate, nel loro utilizzo, alla realizzazione degli investimenti

(L.Cost. 1/2012) pareggio di bilancio

Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 349

Costituzione Italiana art. 81

Testo applicabile fino all'esercizio finanziario relativo all'anno 2013

Le Camere approvano ogni anno i bilanci e il rendiconto consuntivo presentati dal Governo.

L'esercizio provvisorio del bilancio non può essere concesso se non per legge e per periodi non superiori complessivamente a quattro mesi. Con la legge di approvazione del bilancio non si possono stabilire nuovi tributi e nuove spese. Ogni altra legge che importi nuove o maggiori spese deve indicare i mezzi per farvi fronte.

Testo applicabile a decorrere dall'esercizio finanziario relativo all'anno 2014

Lo Stato assicura l'equilibrio tra le entrate e le spese del proprio bilancio, tenendo conto delle fasi avverse e delle fasi favorevoli del ciclo economico. Il ricorso all'indebitamento è consentito solo al fine di considerare gli effetti del ciclo economico e, previa autorizzazione delle Camere adottata a maggioranza assoluta dei rispettivi componenti, al verificarsi di eventi eccezionali. Ogni legge che importi nuovi o maggiori oneri provvede ai mezzi per farvi fronte. Le Camere ogni anno approvano con legge il bilancio e il rendiconto consuntivo presentati dal Governo. L'esercizio provvisorio del bilancio non può essere concesso se non per legge e per periodi non superiori complessivamente a quattro mesi. Il contenuto della legge di bilancio, le norme fondamentali e i criteri volti ad assicurare l'equilibrio tra le entrate e le spese dei bilanci e la sostenibilità del debito del complesso delle pubbliche amministrazioni sono stabiliti con legge approvata a maggioranza assoluta dei componenti di ciascuna Camera, nel rispetto dei principi definiti con legge costituzionale Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 350

Costituzione Italiana art. 119

• • • • • • • Autonomia di entrata e di spesa nel rispetto dei propri bilanci e dei vincoli comunitari Tributi ed entrate propri nel rispetto del coordinamento della finanza pubblica Compartecipazione al gettito di tributi erariali Perequazione per finanziare integralmente funzioni Rimozione squilibri economici e sociali Proprio patrimonio Golden rule Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 351

Il pareggio di bilancio

•

comporta che l'ammontare delle spese pubbliche sostenute dallo Stato e dagli altri enti pubblici sia uguale alle entrate: lo Stato, in tal modo, evita di ricorrere all'indebitamento, ossia al deficit di bilancio pubblico. L'ammontare complessivo dei disavanzi pubblici accumulati ogni anno porta invece alla formazione del debito pubblico Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 352

Deficit • • •

Il deficit può essere voluto per manovre espansive (+ spesa ma ritorni di imposta) o ridotto per tagli alla spesa pubblica È invece «indesiderato» per effetto di evasione fiscale o stagnazione/crisi PIL Importante l’avanzo primario, che considera la differenza tra entrate ed uscite al netto della spesa per interessi Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 353

Le diverse posizioni

• • • Una divisione tradizionale delle posizioni in materia di deficit e politica economica tra forze politiche conservatrici e progressiste attribuisce alle prime la volontà di ridurre quanto più possibile il deficit dello stato o addirittura di chiudere in pareggio di bilancio i conti pubblici allo scopo di mantenere ordine nei conti, di contenere la spesa pubblica e di preservare il ruolo di controllo dello stato nell'economia, mentre alle seconde verrebbe attribuito il desiderio di accettare deficit pubblici strutturali purché finalizzati a sostenere la domanda e in consumi o a preservare le fasce sociali più deboli.

In particolare le posizioni che si rifanno alle idee keynesiane attribuiscono allo stato il compito di sostenere, quando necessario, la domanda di beni e servizi ricorrendo alla spesa pubblica anche in condizioni di deficit stimolando la crescita economica, che di per sé in linea teorica sarebbe anche in grado di aumentare/sostenere le entrate statali nel medio-lungo periodo per tassazione sui maggiori profitti di aziende e lavoratori OGGI PREVALE MODELLO RELAZIONALE Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 354

Modello relazionale

Mediazione tra basi liberali e finalità sociali • riflette l’aspettativa del sistema sociale di una migliore distribuzione delle ricchezza creata a livello globale, creando interesse verso la correzione dei principali problemi creati dalla economia globale di mercato.

• Scambi commerciali – gli scambi sono centrali ma si tende ad evidenziare gli aspetti relativi agli interessi sociali e non solo individuali degli scambi. Si enfatizza il problema reputazionale, il ruolo degli stakeholder, consumo responsabile, tutela ambientale. L’impresa assume il ruolo di partner sociale e di “cittadinanza” dell’impresa stessa.

• Scambio politico – si mantiene il cuore liberale della democrazia pluralista alla quale viene però integrata una dimensione sociale. La società civile appare come una moltitudine individuale in grado di sviluppare forte dibattito sociale. L’intervento politico è limitato su temi sociali ed ambientali legati all’economia affrontati attraverso mezzi pre-politici informali. Esiste possibilità di mediazione sociale senza un esplicito mandato politico • Scambi regolatori – si enfatizza approcci auto regolati e non autoritativi (sussidiarietà= si prediligono sistemi di incentivi) attenzione equil sociali Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 355

I volumi • • • • •

Debito pubblico 2069 mld : € 35.000 procap PIL 1600 mld Titoli di stato 83% (1717 mld) Debito enti territoriali 5% (120 mld): € 1980 procapite L’80% della spesa per investimenti agli enti territoriali (debito virtuoso) Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 356

Ricchezza privata

•

• •

A fronte di un sostenuto debito pubblico esiste un ingente risparmio privato (Ydisp-C) Alla fine del 2012 la ricchezza netta delle famiglie italiane era pari a circa 8.542 miliardi di euro, corrispondenti in media a 143 mila euro pro capite e a 357 mila euro per famiglia. Le attività reali rappresentavano il 61,1 %, quelle finanziarie il restante 38,9 Fonte: Banca d’Italia Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 357

Trappola della liquidità

• • • la politica monetaria diventa inefficace in quanto non riesce ad agevolare la crescita economica nè aumentando l’offerta di moneta in circolazione nè abbassando i tassi di interesse. Le imprese NON investono e le famiglie non consumano MA risparmiano.

indica le aspettative da parte degli attori economici di eventi negativi.

Accumulando liquidità anziché spendere, gli operatori economici inconsapevolmente realizzano le loro peggiori aspettative: senza domanda di beni, si innesca la recessione, che conduce ad un aumento della disoccupazione, a minori redditi, e dunque a minori consumi e investimenti e così via, in una spirale che si autoalimenta Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 358

Sistema accentrato • • • • •

accentramento normativo e regolamentare dei tributi controllo su equità e progressività politica tributaria come strumento economico unitarietà nei rapporti con il contribuente

MA

Deresponsabilizzazione e scarso collegamento con funzioni Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 359

Sistema decentrato

• • • • • politica tributaria collegata alla politica dei servizi e delle funzioni; maggiore differenziazione qualitativa delle entrate; maggiore responsabilizzazione; effetto competizione tra enti

MA

Squilibri tra territori ed attenzione sul breve periodo Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 360

Gli impieghi •

L'ente come azienda di erogazione, utilizza le entrate raccolte per porre in essere tutte quelle spese inerenti le funzioni assegnategli dal legislatore con l’obiettivo di massimizzare la soddisfazione degli utenti - cittadini attraverso l'erogazione di servizi o la realizzazione di investimenti Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 361

Classificazione

Distinzione della spesa pubblica in base a: a) tempo; b) effetti economici; c) natura economica; d) destinazione (funzione pubblica perseguita).

Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 362

Tempo ed effetti • •

Riguardo al tempo: ordinarie (periodicità) o straordinarie (una tantum) Riguardo gli effetti economici la spese possono essere classificate in spese produttive e spese di trasferimento. Le prime rivolte all'acquisizione di fattori produttivi per la produzione di beni e servizi, mentre i secondi erogate alle famiglie, alle imprese, ad altri enti del settore pubblico.

Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 363

Natura e destinazione

• • • Per natura: correnti o c/capitale Le correnti a c.d fecondità semplice ( personale, beni di consumo, servizi, trasferimenti, interessi, imposte, beni terzi) Gli investimenti a c.d. fecondità ripetuta (acquisiz. beni immobili, attrezzature, immob. immateriali, trasferimenti di capitale, partecipazioni) Per destinazione: funzioni e servizi Amm.ne generale, sociale, istruzione, territorio (pianif, mobi, viab), cultura, sviluppo economico, ambiente Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 364

Capitale e patrimonio

• • • Le fonti, per effetto della gestione, subiscono una trasformazione assumendo forme diverse di impieghi che considerati in modo unitario rappresentano l'insieme dei mezzi a disposizione dell'azienda per raggiungere i propri scopi .

Da qui discende il concetto di patrimonio dell'azienda pubblica territoriale che è rappresentato dall’insieme di beni destinato a trasformarsi per effetto della gestione al fine di accrescerne il valore. In altri termini esso è mezzo e fine della gestione.

Occorre però precisare che il patrimonio di una azienda pubblica si distingue e differenzia da quella di una impresa privata.

Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 365

Capitale

• • Nell’azienda privata il patrimonio è costituito non solo dai beni originariamente acquisiti ma anche da tutti quelli provenienti direttamente o indirettamente da processi economico produttivi posti in essere per il conseguimento degli obiettivi aziendali.

la caratteristica che accomuna tutti i beni del patrimonio di una azienda di produzione è la finalizzazione degli stessi al conseguimento dell'oggetto aziendale.

Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 366

Patrimonio pubblico •

non sempre esiste un vincolo funzionale ed una "finalizzazione strumentale" dei beni che, al contrario, in molti casi sono detenuti in forza di vincoli giuridici che ne limitano l'utilizzo non permettendo ad essi di partecipare al pari di qualsiasi risorsa aziendale ai processi produttivi- erogativi Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 367

Bene pubblico Duplice e contemporaneo criterio:

•

Appartiene ad un soggetto pubblico

•

Soddisfa un interesse pubblico

Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 368

Bene pubblico

Caratteri:

•

Non rivalità: il consumo da parte di un individuo non limita la eguale possibilità da parte di altri

•

Non escludibilità: nessuno può esser escluso dai benefici della produzione

•

Il costo è maggiore del beneficio privato ma inferiore al beneficio sociale Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 369

Beni pubblici: problemi • •

i beni pubblici puri sono caratterizzati dalla non rivalità e dalla non escludibilità. Per effetto di tali caratteristiche, è difficile far pagare un prezzo per il bene o servizio, in quanto nessuno si mostrerà disposto a pagarne il prezzo, pur beneficiandone (problema del free rider). Per tale motivo è più semplice fare ricorso alla tassazione per garantire il funzionamento del servizio. Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 370

Beni •

Bene comune È non escludibile ma rivale

•

Bene tariffabile Escludibile ma non rivale

•

Il bene privato è escludibile e rivale

Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 371

Il problema dei beni pubblici • • •

Free rider: consumatore/gestore egoistico, scelte individuali e non cooperative che comportano soluzioni non ottimali o negative Esternalità: quando la produzione o il consumo di un bene da parte di un soggetto produce effetti esterni (positivi o negativi) su un altro soggetto senza che quest'ultimo paghi o riceva una compensazione per tali effetti Rimedi: imposte correttive, regolamentazione Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 372

Il patrimonio • • •

Beni che la gestione trasforma per accrescerne il valore Insieme dei beni dell’ente che sono tali per una pluralità di eventi e vincoli Non hanno diretta finalizzazione con l’oggetto aziendale (come nell’azienda privata) Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 373

Il patrimonio economico • •

Permanente: garantisce l’esistenza ed il funzionamento. Attività e passività che hanno già avuto la loro manifestazione numeraria (beni, crediti e debiti di finanziamento).

Finanziario: flussi di cassa, crediti e debiti di funzionamento Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 374

Patrimonio giuridico

• • Il patrimonio viene definito dal legislatore come “un complesso di beni e di rapporti giuridici attivi e passivi, di pertinenza di ciascun ente, suscettibili di valutazione.

Dei singoli elementi che costituiscono il complesso, va data la rappresentazione contabile al fine di conoscere la “consistenza netta” di ognuno e dell’insieme. I criteri in base ai quali un bene può classificarsi come pubblico sono: - soggettivo, in funzione all’appartenenza o meno ad un ente pubblico; - oggettivo, in base alla funzione del bene; - misto, in relazione all’appartenenza ad un ente pubblico e alla destinazione del bene ad un interesse pubblico (escludibile ma non rivale – tariffabile) Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 375

Il patrimonio giuridico

• • • • Complesso di beni e di rapporti giuridici attivi e passivi, suscettibili di valutazione beni demaniali, distinti in beni demaniali immobili ed universalità di mobili, sono i beni che, per legge ( art. 822 c.c.) hanno un uso pubblico per natura. Inalienabili e non soggetti a diritti di terzi (solo concessioni) beni patrimoniali indisponibili non possono essere sottratti alla loro destinazione se non nei modi stabiliti dalla legge (miniere, foreste, archivi pubblici, beni di interesse storico ed artistico) beni patrimoniali disponibili: beni da reddito, essi non assumono alcuna rilevanza pubblica e l’ente ne dispone come chiunque (patrimonio edilizio, fondiario e mobiliare) Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 376

Valutazione del patrimonio

• • • • • i beni demaniali - i terreni e i fabbricati sono valutati al costo i beni mobili: la complessità, la differenziazione e la numerosità dei beni mobili determina problemi di valutazione. In linea generale il criterio è quello del costo i crediti sono valutati al valore nominale i debiti sono valutati secondo il valore residuo I beni demaniali, immobili e mobili vengono inoltre registrati in appositi inventari aggiornati annualmente, collegati alla rilevazione economico-patrimoniale. Ancorché ammortizzati, i beni rimangono elencati nell’inventario fino a quando permangono nella disponibilità dell’ente.

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Volumi •

Circa 340 mld in immobili (70% uffici)

•

Circa 300 mld in terreni (1,3 mln ettari) Fonte Agenzia Demanio

•

Inoltre patrimonio finanziario (partecipazioni Stato ed enti territoriali)

Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche

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Fonti

• • • • • • • • • • • • Renato Ruffini: fondamenti di economia delle aziende e delle amministrazioni pubbliche E. D’Aristotile: appunti di economia delle aziende pubbliche G. Santisi: psicologia del lavoro Mulazzani: l’aziendalizzazione degli enti locali Ragioneria Generale dello Stato Dip.to del Tesoro ISTAT Dip.to della Funzione Pubblica Scuola Nazionale dell’Amministrazione ARAN Banca d’Italia Agenzia del Demanio Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 379