Transcript Samhälleliga mål med upphandling som medel

Samhälleliga mål med
upphandling som medel
Reviderad och utökad upplaga inför ny lagstiftning 2016
En rapport från temagruppen
Entreprenörskap och företagande
Förord
Offentliga verksamheter, myndigheter och kommuner, upphandlar varje år varor och tjänster för miljardbelopp. Lagen om Offentlig
Upphandling, LOU, ska vara ett hjälpmedel i arbetet att skapa mesta
och bästa möjliga nytta för våra skattepengar. Bästa kvalitet till lägsta
pris är det mål som ofta eftersträvas.
Men vad är då bästa kvalitet? Ja, det kanske är lätt att svara på i vissa
fall men betydligt svårare i andra. Ibland kanske vi inte ens vet det
när upphandlingen inleds. Samtidigt har många av de myndigheter
och offentliga organisationer som upphandlar, ett samhällsuppdrag
där en medveten genomförd upphandling av varor och/eller tjänster
kan ge mervärden. Mervärden, som förutom att en myndighet får
en tjänst utförd, också ökar samhällsnyttan i myndighetens verksamhet. Det kan till exempel handla om att bidra till att skapa fler
hållbara företag och arbetstillfällen vilka i sin tur ger utsatta grupper
möjlighet till arbete och egen försörjning.
Den här guiden visar hur offentliga verksamheter kan använda upphandling för att också nå samhälleliga mål inom ramen för regelverken. Det kan handla om att upphandla med sociala hänsyn, men
också om hur man planerar och genomför sina köp och upphandlingar. Skriften berör också det upphandlingsdirektiv från EU som ska
implementeras i svensk lagstiftning senast 2016.
Guiden är framtagen på uppdrag av Temagruppen Entreprenörskap
& Företagande inom social ekonomi, ett projekt finansierat av Europeiska Socialfonden i Sverige där Tillväxtverket (2009 till 2011) och
Arbetsgivarföreningen KFO (2012 till 2014), varit projektägare. Arbetet fokuserar på villkoren för företagande inom den sociala ekonomin
och hur dessa företag kan skapa arbete och för grupper som idag är
utanför arbetslivet. Offentlig upphandling med sociala hänsyn ar ett
medel för samhället att bidra till den utvecklingen.
Författarna svarar själva för innehållet i skriften.
Stockholm oktober 2014
Anna Bünger
Avdelningschef Näringsliv Tillväxtverket
Eva Nypelius
Ledamot i SKL:s styrelse,
ordförande i Temagruppen Entreprenörskap & Företagande
inom social ekonomi
1
2
Innehåll
Inledning5
EU driver på
6
Situationen i Sverige
10
Den svenska Lagen om Offentlig Upphandling 10
Upphandlingsutredningen 10
Skulle kunna vara möjligt ...
11
Upphandling med sociala hänsyn/sociala kriterier
13
Lägsta pris eller det ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet?
13
Sociala kriterier 13
Policys14
Exempel på genomförda upphandlingar
med sociala kriterier som kontraktsvillkor
16
Exempel på genomförda upphandlingar
med sociala kriterier som utvärderingskriterium
20
Exempel på upphandling som tillkommande kriterium 21
Etisk upphandling
23
Avtal (bidrag) eller upphandling
24
Stöd/bidrag24
Köp 25
Statsstödsreglerna27
Källor28
3
4
Inledning
Det är en vanlig missuppfattning att offentlig upphandling bara handlar om att få en specifik vara eller tjänst till lägsta möjliga pris.
Vi vill med denna skrift visa på möjligheterna till att upphandla med
sociala kriterier. Det finns ett tämligen klart regelverk att förhålla sig
till, samtidigt som många upplever det som problematiskt. Det finns
ingen tradition av, och få konkreta exempel på, offentlig upphandling
där sociala kriterier har använts. Vidare tror en del personer att EU:s
regler är hindrande, när det snarast är tvärtom. Redan 2001 uttryckte
EU-kommissionen möjligheten att förverkliga sociala behov genom
upphandling. Med det EU-direktiv som senast 2016 ska implementeras i svensk lagstiftning, betonas upphandling än mer som ett instrument för gemensamma samhällsmål.
Ett problem kan vara att det vid upphandling inom en myndighet ofta
är flera aktörer inblandade – politiker, handläggare och de som ska
göra det konkreta arbetet vid en upphandlingsenhet. Ska upphandlingar där sociala hänsyn ingår, ha möjlighet att utvecklas, bör politikerna fatta tydliga inriktningsbeslut och följa upp dem noga
Vi hoppas att skriften ska vara informativ för handläggare, upphandlare och förtroendevalda. För upphandlare är säkerligen en del
resonemang självklara, samtidigt som det kan finnas en del ny information. Se den här skriften som en kortfattad handledning och introduktion till hur det kan gå till att ta sociala hänsyn vid offentliga
upphandlingar. Liknande regler och resonemang finns även gällande
miljöhänsyn, som vi dock inte behandlar här. Vi hänvisar till kommissionens skrift ”Offentlig upphandling för en bättre miljö”.
När begreppet sociala företag används i den löpande texten, menar
vi företag i betydelsen arbetsintegrerande sociala företag, dvs. företag
som har till huvuduppgift att integrera människor i arbetsliv och samhälle.
Ansvariga för innehållet är Bo Blideman och Mathias Sylwan. Blideman, från kooperativet Tanke & Handling ek för, har en bred bakgrund av arbete i och omkring arbetsintegrerande sociala företag och
har skrivit flera böcker i ämnet, bl a Sociala företag vidgar arbetsmarknaden och Att stödja utan att styra.
Sylwan är jurist med inriktning på upphandlingsjuridik och är förbundsjurist hos Sveriges kommuner och Landsting, SKL. Sylwan anlitas ofta av kommunerna som föreläsare. Han har skrivit kapitlet EU
driver på. Blideman ansvarar för texten i övrigt.
Synpunkter på innehållet mottages gärna till:
[email protected].
5
EU driver på
Europaparlamentet godkände i januari 2014 det så kallade paketet för
offentlig upphandling i samverkan med både Europeiska Rådet och
EU-kommissionen.
Upphandlingsreglerna är en av tolv prioriterade åtgärder inom ramen
för Europa 2020-strategin för smart och hållbar tillväxt, där offentlig
upphandling spelar en nyckelroll.
Bakgrund
Den 18 maj 2010 antog EU-parlamentet resolutionen om nya utvecklingstendenser inom offentlig upphandling. I resolutionen beklagar
parlamentet att många av målen med den offentliga upphandlingen
ännu inte uppnåtts. Offentlig upphandling är fortfarande en mycket
byråkratisk process som kringgärdas av ”ett komplicerat och svåröverskådligt regelverk”, konstaterar parlamentet. I resolutionen går parlamentet igenom en rad områden där upphandlingsreglerna behöver
ses över så de övergripande målen bättre uppfylls. Bland dessa områden finner vi frågor som när myndigheter får samverka utan upphandling, hur små och medelstora företags deltagande i upphandlingar kan underlättas, hur innovation ska kunna uppmuntras samt
hur myndigheter i större omfattning ska förmås väga in andra kriterier än bara pris. Flera av de frågor som lyfts i resolutionen har sedermera beaktats i EU:s nya upphandlingsdirektiv. Resolutionen utgör
ett viktigt tolkningsunderlag för förståelsen av dessa direktiv.
Av särskilt intresse för denna skrift är resolutionens betoning av
den offentliga upphandlingens roll som ett instrument för samhällsutveckling och hållbarhet. I motiveringen påpekar Parlamentet att
arbetet med den miljövänliga upphandlingen har gjort viktiga framsteg och att det idag ”finns ett stort antal verktyg för miljövänlig upphandling”. Samtidigt konstaterar parlamentet att det saknas liknande
instrument för den socialt ansvarsfulla upphandlingen. Behovet av
vägledning för att myndigheter bättre ska kunna ta social hänsyn och
bedriva en socialt ansvarfull upphandling är stort, konstaterar parlamentet.
Gemensamma samhällsmål – två huvudsyften
Det är mot denna bakgrund man ska förstå betoningen i det nya
LOU-direktivet att den offentliga upphandlingen ska vara ett styrmedel för smart och hållbar samhällsutveckling, samt ett medel för
att uppnå gemensamma samhällsmål. Om det gamla LOU-direktivet
hade ett huvudsyfte, att den offentliga upphandlingen skulle öppnas
upp för konkurrens över gränserna, så har det nya LOU-direktivet
två huvudsyften. Det ena är, precis som tidigare, att företag över gränserna ska få konkurrera om offentliga kontrakt på öppna och lika villkor. Det andra huvudsyftet är att den offentliga upphandlingen ska
vara ett verktyg för att uppnå smart och hållbar tillväxt för alla, som
det står i beaktandesats 2. Den offentliga upphandlingen behöver där6
för moderniseras så att den kan användas för att uppnå gemensamma
samhällsmål, står det vidare.
Nya perspektiv
Det är visserligen tillåtet redan idag att ställa miljökrav och sociala
krav, men i det nya LOU-direktivet får denna uppgift för den offentliga upphandlingen en ännu mer framskjuten plats. Särskilt den sociala dimensionen är framträdande i det nya LOU-direktivet. Miljöhänsyn och social hänsyn har gått från att vara möjligheter till att bli
uppmaningar och i vissa fall till och med skyldigheter. Begrepp som
”hållbar tillväxt” och ”hållbar utveckling”, ”social integration” och
”sociala aspekter”, ”kollektivavtal”, ”livscykel”, och ”social livscykel”
samt ”rättvisemärkt” förekommer rikligt i det nya LOU-direktivet.
Både EU och Sverige har under de sista två decennierna gått från ett
ekonomistiskt till ett betydligt mer holistiskt synsätt på den offentliga
upphandlingens möjligheter och roll.
En viktig del i denna utveckling kan tillskrivas EU-domstolen som
i flera domar visat att utrymmet att ta både miljöhänsyn och social
hänsyn är större än många trott. I till exempel C-225/98 (Nord Pas de
Calais) säger EU-domstolen att det finns några hinder mot att kräva att
en entreprenör anlitar långtidsarbetslösa för utförandet av byggentreprenörer och öppnar därmed upp för att den offentliga upphandlingen
kan vara ett viktigt område för sysselsättningsskapande åtgärder.
När det gäller konkreta nyheter i det nya LOU-direktivet som ger den
offentliga upphandlingen ökade möjligheter att fungera som ett styrmedel, kan nämnas den nya portalbestämmelsen i artikel 18. Den har
försetts med en andra punkt som förklarar att medlemsstaterna ska
vidta lämpliga åtgärder för att säkerställa att leverantörer iakttar til�lämpliga miljö-, social- och arbetsrättsliga skyldigheter som fastställs i
unionsrätten, nationell rätt, kollektivavtal.
Av andra bestämmelser i det nya LOU-direktivet, framgår att leverantörer som inte fullgör dessa skyldigheter ska kunna uteslutas (artikel
57.3a), att onormalt låga anbud ska kunna förkastas om inte leverantören ger ett tillfredsställande svar till sitt låga pris mot bakgrund av
dessa skyldigheter, samt att en leverantör ska kunna tvingas att byta
ut en underleverantör som inte lever upp till dessa miljö-, sociala eller
arbetsrättsliga skyldigheter (artikel 71).
Ett annat exempel på den förstärkta sociala dimensionen är möjligheten att reservera kontrakt utvidgas (se rubriken Skulle kunna vara
möjligt ...)
Möjligheten att kräva märkning utökas i nya LOU-direktivet till att
också gälla annan märkning än miljömärkning, till exempel social
märkning. Enligt det gamla direktivet var det inte möjligt att kräva
märkning utan endast att produkten skulle uppfylla de bakomlig7
gande specifikationerna till en märkning. I det nya LOU-direktivet
blir det också möjligt att som utgångspunkt kräva märkning, vilket
förhoppningsvis kommer upplevas som en viktig förenkling av många
upphandlare.
Det mest ekonomiskt fördelaktiga
I det nya LOU-direktivet har utvärderingsgrunden det ekonomiskt
mest fördelaktiga blivit till en överordnad princip. Det är visserligen
fortfarande tillåtet enligt det nya LOU-direktivet att göra rena prisupphandlingar, men det öppnas samtidigt upp för att medlemsstaterna tar bort denna möjlighet i sina nationella upphandlingslagar.
Som ett alternativ till ”lägsta pris” erbjuder det nya LOU-direktivet
lägsta ”kostnad”, dvs. hur kostnadseffektiv en vara är, sett till hela
kostnaden under dess livscykel. Enligt det nya LOU-direktivet bör
gemensamma metoder utvecklas på unionsnivå för beräkning av
livscykel­kostnader för särskilda kategorier av varor och tjänster. När
sådana gemensamma metoder har utvecklats bör deras användning
göras obligatorisk, står det vidare. Dessutom bör det undersökas om
det är genomförbart att inrätta en gemensam metod för beräkning av
sociala livscykelkostnader.
I ett särskilt kapitel i det nya LOU-direktivet finns regler för upphandling av sociala tjänster och andra särskilda tjänster. Till denna kategori
hör de viktigaste välfärdstjänsterna som vård, omsorg och utbildning.
Dessa tjänster behandlas idag som vilka B-tjänster som helst (med
”B-tjänster” avses tjänster som inte omfattas fullt ut av direktivet)och
upphandlas följaktligen enligt reglerna i 15 kapitlet LOU, vilket lånar
flera av sina bestämmelser från de strängare direktivstyrda kapitlen i
LOU. Den svenska lagstiftaren har bestämt att samtliga principer, till
exempel principen om transparens och om proportionalitet, ska gälla
lika mycket för upphandling av vård, omsorg och utbildning som för
hårda tjänster, varor och entreprenader. Detta innebär bland annat att
en kommun inte får beakta mervärden i ett anbud om inte kommunen explicit har frågat efter just detta i upphandlingen
Man kan på goda grunder ifrågasätta om det ska vara så stränga regler just i Sverige för till exempel upphandling av vård och omsorg.
Mottagaren av dessa tjänster är ju inte en myndighet eller ett offentligt bolag utan patienter och omsorgstagare. EU:s regler om tjänster
av allmänt intresse motiverar att man ifrågasätter det sätt Sverige har
reglerat upphandlingar av välfärdstjänster. EU:s protokoll om tjänster av allmänt intresse, som kom 2007, betonar att medlemsstaterna
ska ha stor frihet att bestämma hur man beställer tjänster av allmänt
intresse.
I det nya LOU-direktivets bestämmelser om upphandling av sociala
tjänster och andra särskilda tjänster framgår denna särställning som
EU ger tjänster av allmänt intresse tydligt.
8
Direktivet gäller bara för upphandlingar där tröskelvärdet för upphandlingar är på 750 000 euro eller mer. I direktivet står det vidare
att upphandlingar av dessa tjänster (socialtjänster, hälso- och sjukvård samt utbildning) under 750 000 euro brukar inte vara av intresse
för leverantörer från andra medlemsstater. Detta innebär i klartext att
Sverige, i vart fall som huvudregel, kan ha helt egna bestämmelser för
upphandlingar av dessa tjänster upp till detta värde. Upphandlingar
över detta tröskelvärde omfattas visserligen av direktivet, men här
finns det egentligen bara en konkret skyldighet, att upphandlingen
ska annonseras. I övrigt står det att medlemsländerna ska anta egna
upphandlingsregler, vilka visserligen ska vara förenliga med principerna om öppenhet och likabehandling, men samtidigt måste de
också ta hänsyn till de särskilda egenskaperna för tjänsterna i fråga.
Enligt det nya LOU-direktivet måste nämligen reglerna för upphandling av sociala tjänster och andra särskilda tjänster ge upphandlande
myndigheter möjligheter att garantera brukarnas tillgång till välfärdstjänster av hög kvalitet, åtkomlighet, överkomlighet, kontinuitet med
mera står det vidare i artikel 76 i det nya LOU-direktivet. Till skillnad
från LOU:s ensidiga betoning av leverantörernas intresse av en strikt
upphandlingsprocess, framhålls brukarnas rätt till dessa tjänster.
Exakt vad detta får för konsekvenser för framtida regler om upphandling av dessa tjänster måste närmare utredas. Men det innebär helt
säkert att Sverige får ha betydligt mindre rigida regler än de som idag
gäller enligt LOU, för upphandling av till exempel vård och omsorg.
Det bästa anbudet i till exempel en upphandling av ett äldreboende,
skulle inte behöva förkastas trots att det inte uppfyller något formellt
krav eller har kommit in en dag för sent. Kan kommunen visa att det
är det bästa anbudet, ska det ändå få antas.
9
Situationen i Sverige
Den svenska Lagen om Offentlig Upphandling
EU-kommissionen har alltså sedan länge visat att det är möjligt och
önskvärt att ta sociala (och miljömässiga) hänsyn. Det är nu också
tydliggjort i svensk lagstiftning. Så här står det i LOU: En upphandlande myndighet får ställa särskilda sociala, miljömässiga och andra
villkor för hur ett kontrakt skall fullgöras (LOU 2007:1091, 6 kap 13 §).
Den svenska regeringen vill följa och stödja EU:s sociala ambitioner och vill därför uppmuntra användandet av upphandlingsinstrumentet för sociala och miljömässiga ändamål. Inför en ny skrivning i LOU skriver därför regeringen i sin proposition: Regeringen
bedömer att det finns skäl som talar för att sådana bestämmelser införs
i upphandlingslagarna, inte minst mot bakgrund av den ökade betoningen av miljöaspekter och sociala aspekter i unionsrätten och Sveriges inställning i dessa frågor. Från och med 15 juli 2010 finns därför
följande skrivning i LOU under rubriken Allmänna bestämmelser:
Upphandlande myndigheter bör beakta miljöhänsyn och sociala
hänsyn vid offentlig upphandling om upphandlingens art motiverar
detta (LOU 2007:1091, 1 kap 9a §).
Regeringen skriver i sin motivering i propositionen att det finns
starka skäl att skapa incitament för de upphandlande myndigheter och enheter som ännu inte prövat möjligheten att integrera
miljöhänsyn och sociala hänsyn i sina upphandlingar. Därför
anser regeringen sammanfattningsvis att: en bestämmelse som
framhåller vikten av att upphandlande myndigheter och enheter ställer
miljöhänsyn och sociala hänsyn i sina upphandlingar bör införas.
Det är alltså inte något tvingande skall-krav, men ändå en klar rekommendation. Det betyder att politiker, handläggare och upphandlare
bör analysera vilka upphandlingar som kan vara lämpliga att kombinera med miljö- och sociala ambitioner.
Upphandlingsutredningen
Utredaren Anders Wijkman lämnade den uppmärksammade Upphandlingsutredningen (SOU 2013:12). Även den utredningen slår fast
att enbart fokusering på lägsta pris är förlegat. Det övergripande
målet för offentlig upphandling ska vara Den goda affären, vilket
innebär att den:
• tillgodoser verksamheternas behov genom att ställa och följa upp
krav på kvalitet där servicen till medborgarna står i fokus,
• tillgodoser behoven till lägsta möjliga totalkostnad vilket innebär
att, så långt möjligt, hänsyn tas till livscykelkostnaden,
• tar ansvar för en miljömässigt och socialt hållbar utveckling när
upphandlingens art motiverar detta,
• beaktar möjligheterna att ta tillvara nya och innovativa lösningar
som möter verksamheternas behov, samt
10
• tillvaratar och vårdar konkurrensen på de aktuella upphandlingsmarknaderna vilket bland annat inbegriper att överväga åtgärder för
att underlätta de mindre företagens deltagande.
Utredningen menar att offentliga verksamheter normalt bör gå före i
arbetet med att ta sociala och miljömässiga hänsyn.
Ett konkret förslag var att höja gränsen för direktupphandling till
600 000. Motivet var att det ”kostar mer än vad det smakar” med
upphandlingar under den nivån. Regering och riksdag har därefter
beslutat att höja nivån till 500 000 från 1 juli 2014.
Utredningen föreslår också införandet av reserverade kontrakt i Sverige (se nedan).
2014 lade Genomförandeutredningen (SOU 2014:51) fram sitt betänkande. Utredningen behandlar de frågor som nämns i kapitlet EU driver på, samt i nedanstående stycke.
Skulle kunna vara möjligt ...
Reserverade kontrakt
I stort sett alla länder inom EU har särskilda upphandlingsregler om
så kallade reserverade kontrakt. Det innebär att vissa upphandlingar
är reserverade för en viss typ av företag. Tidigare gällde det ”sheltered
workshops”, dvs. skyddade verkstäder på svenska. I Sverige betyder det
antagligen att dessa upphandlingar skulle vara reserverade för Samhall. Men reglerna har ändrats, nu kan reserverade kontrakt gälla alla
företag som har minst 30 % så kallade missgynnade grupper anställda.
Det skulle i Sverige innebära att Samhall och de sociala företagen
skulle vara aktuella för upphandlingar med reserverade kontrakt. Det
kommer säkerligen uppmuntra även andra företag att uppfylla villkoren, om reserverade kontrakt kommer att bli en attraktiv marknad.
Något sådant förslag har dock Regeringen hittills inte föreslagit. Konkurrensverket har i ett remissvar på Genomförandeutredningen i
oktober 2014 skrivit: Skapa mer flexibilitet för upphandlande myndigheter, och ge större möjligheter för så kallade sociala företag och idéburna organisationer att lägga anbud vid upphandlingar ... …
Det handlar till exempel om att använda möjligheten att ställa krav
som bidrar till ett hållbart samhälle. Det kan också handla om att
använda innovationsupphandling eller att göra det möjligt för så kal�lade sociala företag att vara med i upphandlingar. I remissvaret till
regeringen framhåller Konkurrensverket att det i offentlig upphandling
är möjligt att ställa hårda krav som går längre än den EU-harmoniserade lagstiftningen ... …
De möjligheter som finns i EU-direktiven om bestämmelser om reserverade kontrakt bör införas i svensk lag. Det skulle underlätta för så kal�lade sociala företag att vara med och lägga anbud vid offentliga upphandlingar.
11
Diskussionen lär fortsätta, inte minst med tanke på debatten om ”vinster i välfärden”.
Upphandlingar riktade till sociala företag
och andra non-profit-organisationer
I ett särskilt kapitel i det nya upphandlingsdirektivet från EU-kommissionen finns regler för upphandling av sociala tjänster och andra
särskilda tjänster. Där står det att medlemsländerna ska anta egna
upphandlingsregler vilka visserligen ska vara förenliga med principerna
om öppenhet och likabehandling, men samtidigt måste de också ta hänsyn till de särskilda egenskaperna för tjänsterna i fråga. Enligt det nya
LOU-direktivet måste nämligen reglerna för upphandling av sociala
tjänster och andra särskilda tjänster ge upphandlande myndigheter
möjligheter att garantera brukarnas tillgång till välfärdstjänster av hög
kvalitet, åtkomlighet, överkomlighet, kontinuitet med mera står det
vidare i artikel 76 i det nya upphandlingsdirektivet.
Det står också att upphandlingar av välfärdstjänster får reserveras
till organisationer som återinvesterar vinsterna i verksamheten – dvs.
exempelvis sociala företag! (artikel 77, Organisationer). Någon motsvarighet finns inte i direktivets bestämmelser för övriga upphandlingar.
12
Upphandling med sociala
hänsyn/sociala kriterier
Lägsta pris eller det ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet?
Vid första anblicken kan rubrikens två val låta som samma sak, men
så är det inte. Enligt EU:s upphandlingsdirektiv och LOU, går det att
välja vilken modell som ska användas vid varje givet tillfälle. Det ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet är inte alltid samma sak som ett
anbud med lägsta pris.
EU-kommissionen listar exempel på vad upphandlande enheter kan
ta hänsyn till – förutom pris – när det ekonomiskt mest fördelaktiga
anbudet ska antas:
• kvalitet
• tekniska fördelar
• funktionella egenskaper
• sociala egenskaper
• driftskostnader
• kostnadseffektivitet
• eftermarknadsservice
• tekniskt stöd
• leveransdag och leveranstid
• tid för fullgörandet
• personalens kompetens
• tillgänglighet för att nyttja en upphandlad tjänst.
Sociala kriterier
Det som EU-kommissionen kallar för socialt ansvarsfull offentlig
upphandling ska uppmuntras för att främja social rättvisa och social
sammanhållning. Man betonar att sociala och ekonomiska hänsyn kan
förstärka varandra ömsedigt. Det kan gälla att:
• främja ”anständigt arbete”, till exempel rimliga lönevillkor, säkerhet
på arbetsplatsen och tillgång på utbildning
• främja sociala rättigheter och arbetstagares rättigheter. Det kan
handla om att bekämpa diskriminering på arbetsplatsen och
främjande av jämställdhet
• främja tillgänglighet och design för alla för att säkerställa
funktionshindrades tillgänglighet
• bekämpa kränkningar av mänskliga rättigheter
• sträva efter frivilliga åtaganden från företag gällande företagens
sociala ansvar, CSR
• främja små och medelstora företag
• stödja social integration och främja den sociala ekonomins
organisationer
• främja möjligheter till anställning.
13
Vi belyser de sista rubrikerna lite närmare:
Främja små och medelstora företag
Ofta vill upphandlande enheter ha anbud från mindre aktörer från en
lokal marknad. Dessa får naturligtvis inte av konkurrensskäl favoriseras. Däremot uppmuntras de som upphandlar att vidta åtgärder så att
små och lokala aktörer har praktiska möjligheter att delta i upphandlingar. Det ska vara lätt och inte kostsamt att delta i en upphandling.
Storleken på upphandlingen bör inte vara för stor, det ska finnas tillräckligt med tid så att även små aktörer hinner med att förbereda och
skriva anbud och det ska vara rimliga krav vad gäller betalning och
kvalifikationer.
För att få en bredd av aktörer vid en upphandling, uppmuntras de
som ska upphandla att via arbetsmöten, seminarier och konferenser,
ha dialog med potentiella anbudsgivare innan en slutlig anbudsinfordran. På så sätt kan synpunkter fångas upp och ingen bör känna sig
diskriminerad trots att upphandling med sociala hänsyn kanske är
något nytt och ovant. Den lokala marknaden störs inte.
Stödja social integration och främja
den sociala ekonomins organisationer
Det är känt att den sociala ekonomins organisationer, till exempel
sociala företag, är duktiga på att skapa arbete åt till exempel funktionsnedsatta. Därför ska dessa företag stöttas så att de får jämlik
tillgång till offentlig upphandling, dvs. det handlar om villkor som är
rimliga i förhållande till den sociala ekonomins förutsättningar – ett
liknande resonemang som när det gäller förhållningssättet till små
och medelstora företag.
Observera att båda ovanstående punkter inte handlar om att ge några
företag fördelar framför andra. Resonemanget är snarast tvärtom.
För att alla företag – små som stora, kommersiella som sociala – ska
ha någorlunda lika förutsättningar, bör insatser göras som fångar
upp och ger reell chans till de aktörer som inte har stor finansiell och
administrativ kapacitet, att ändå vara med och lägga anbud.. Ett stort
transnationellt företag och en lokal förening från den idéburna sektorn har olika förutsättningar. Den offentliga sektorn bör alltså göra
insatser så dessa får mer jämlika förutsättningar att delta i offentlig
upphandling. Ibland kan också den sociala ekonomins organisationer prioriteras om just dessa kan antas ha speciella förutsättningar för
upphandlingen, till exempel om egen brukarerfarenhet efterfrågas.
Policys
Fler och fler kommuner har policys om upphandling med sociala kriterier, ibland i samband med policy om stöd till utveckling av socialt
företagande. Ett par exempel:
14
Helsingborg
Helsingborg har i sin policy formulerat ett erbjudande till
näringslivet:
• Matchning av arbetskraft
• Skräddarsydd rekrytering, vi väljer ut arbetssökande utifrån
företagets behov
• Praktik för arbetslösa, ett sätt att pröva om en anställning är möjlig
• Kurser för arbetssökande, så att de kan ta ett jobb på ditt företag. Som
företagare har du möjlighet att påverka dessa kurser utifrån
den kompetens ditt företag behöver.
• Uppföljning och bra tillgänglighet för både företag och arbets-sökande
• Handledarutbildning
• Kulturtolk utan kostnad
• Kontakt med Arbetsförmedlingen angående information om
anställningsstöd
• Ingå i nätverk för att diskutera frågor och utbyta erfarenheter
kring socialt ansvarstagande
• Publicering på stadens webbplats, helsingborg.se, bland andra
socialt ansvarstagande företag
• Möjlighet att bli en aktiv samhällsbyggare.
Luleå
Luleå formulerar delar av sin Policy så här:
• Luleå kommun ska aktivt arbeta för att öka sin kunskap om sociala
företag och dess villkor.
• Luleå kommun ska aktivt sträva efter ett ökat samarbete med viktiga
aktörer inom området.
• Luleå kommun ska arbeta för att synliggöra de sociala företagen såväl
internt som externt i kommunen.
• Luleå kommun ska aktivt bidar till att sociala företag startas och fortlever.
Luleå kommun har beslutat om följande konkreta insatser:
• Medel avsätts för handledning
• Möjligheten att söka andra medel/bidrag för att starta sociala
företag beaktas.
• Behov av medel kan initieras om särskilda skäl föreligger.
• Ställa sociala hänsyn i upphandlingar där så är möjligt.
• Förenkla upphandlingsförfarandet samt göra mindre omfattande upphandlingar där så är möjligt.
15
Högsby
I Högsby kommun har man antagit bland annat följande punkter:
• Engagera det lokala sociala entreprenörskapet i syfte att initiera verksamheter som kan utgöra en övergångsarbetsmarknad och/eller en
mer permanent sysselsättning för de grupper som har en svag ställning
på arbetsmarknaden.
• Utveckla samverkansformer mellan kommunen och de lokala
sociala företagen.
• Göra de kommunala förvaltningarna och bolagen delaktiga i
processen samt ansvariga för att utforma konkreta stöd- och
stimulansinsatser inom sina respektive områden.
• Ställa sociala hänsyn i upphandlingar där så är lämpligt.
• Förenkla upphandlingsförfarandet samt göra mindre omfattande upphandlingar där så är lämpligt.
• Underlätta för individer i den egna organisationen som vill starta
socialt företag.
Exempel på genomförda upphandlingar
med sociala kriterier som kontraktsvillkor
Det handlar om villkor som skrivs in i kontraktet om att till exempel ett visst antal arbetslösa ska anlitas för utförandet av ett uppdrag. Observera att det inte handlar om entreprenörens situation
vid anbudstillfället, utan villkoret handlar om situationen vid själva
genomförandet.
Norrtälje kommun
I Norrtälje drevs kommunhusets café av ett socialt arbetskooperativ.
Kontraktet med kooperativet sades upp eftersom kommunen ville ha
en större lunchrestaurant istället. Som ”kompensation” ställdes i förfrågningsunderlaget (2014-06-13 KS 14-1178) sociala krav på restauratören i form av följande skall-krav:
Sociala krav, lönebidragstagare
Restauratören som får hyresavtal ska till uppdragets start inneha/
anställa två (2) personer som får sin lön via lönebidrag. De två (2)
anställningarna ska vara på heltid. Även restaurangchef + 1 anställd
kan ha lönebidrag varpå kravet uppfylls.
Det ledde till att en av de som var anställd i det sociala företaget fick
fortsatt anställning hos den nya entreprenören.
Göteborg, exempel 1
Det kommunala bostadsbolaget Familjebostäder upphandlade 2013
städservice för bostadsområdet Bergsjön. Det är en stadsdel med
många arbetslösa. En idé var då att kombinera två viktiga målsättningar i en gemensam insats: dels att få bra städservice, dels att skapa
arbete åt de boende i området. Så här formulerades det sociala kravet:
16
Social hänsyn i städuppdrag i Nordost
Att öka upphandlingen av tjänster med sociala hänsyn är ett prioriterat mål i Göteborgs Stad. Det är ett sätt att öka möjligheterna för göteborgare som står långt från arbetsmarknaden att få ett jobb. Därför
används sociala hänsyn som ett särskilt kontraktsvillkor för vår förfrågan på städtjänster i Nordost.
Vi på Familjebostäder vill börja arbetet med social hänsyn i vårt
distrikt Nordost genom att entreprenören skall rekrytera upp till 70 %
av arbetstagarna för uppdraget bland våra hyresgäster i Bergsjön.
Vi som beställare är gärna delaktiga i urvalsprocessen även om entreprenören ansvarar för rekrytering. Vi kan vara behjälpliga med annonsering och sprida information hos våra hyresgäster, t ex. Vi vill på detta
sätt skapa arbetstillfällen för våra hyresgäster i ett område där nivån för
förvärvsarbete ligger under snittet i staden.
Vid kontraktstillfället ändrades formuleringen att upphandlingen
skulle handla om att minst 70 % skulle vara bosatta i området.
– Det är ett fantastiskt verktyg. Vi har skapat många jobb – det gör
skillnad. Skulle fler göra som vi, skulle det bli stor skillnad för arbetslösa i de områden där vi satsar. Även entreprenörer är positiva, de vill
ta ansvar och vi ger dem verktyg för detta. De som är positiva, är också
företag som vi tycker är bra företag i övrigt – det blir en slags kvalitetssäkring. Det säger Tobias Johansson från Familjebostäder. Det är
också lätt att tänka sig att nedskräpningen i området minskar, när det
är de boende själva som ansvarar för städningen. De har nu gjort ett
flertal upphandlingar med sociala kriterier.
Göteborg, exempel 2
Göteborg gjorde i slutet av 2007 en upphandling gällande: Bemanning
av café, skötsel av yttre städning, renhållning och skötsel av grönytor
(dnr 0304/07). Under rubriken Krav på leverantör finns följande krav:
Minst 70 % av företagets anställda ska vid ingången anställning ha varit
beroende av försörjningsstöd eller arbetsmarknadsstöd. Anställningen
kan ha ingåtts i ett tidigare skede i leverantörens företag eller i samband
med att avtal träffats kring denna upphandling.
Helsingborg
I Helsingborg har sociala kriterier använts ett tiotal gånger inom olika
områden som fastighetsskötsel, grönyteskötsel och lokalvård. I en
upphandling om måleritjänster aktuell under 2015 formulerar kommunen sig så här:
Socialt ansvarstagande
Helsingborgs stad håller på att utveckla ett offentligt upphandlingsredskap inom ramen för socialt ansvarstagande företagande/organisation
för att motverka utanförskap ... 17
Socialt ansvarstagande i förfrågningsunderlaget innebär att anbudsgivaren accepterar att inleda ett samarbete med Utvecklingsnämndens
förvaltning i Helsingborgs stad angående Socialt ansvarstagande. Målet
är få personer som idag har kontakt med staden och står utanför arbetsmarknaden i arbete och öka integrationen i samhället.
Anbudsgivare som erhåller uppdraget ska erbjuda lärlingsplats eller
praktikplats under avtalstiden i samarbete med Utvecklingsnämndens
förvaltning.
Personerna som är berörda är arbetssökande i Helsingborg och är i
behov av att etableras på arbetsmarknaden.
Utvecklingsnämndens förvaltning vid Helsingborgs stad är van att
arbeta nära arbetsgivare med stöd vid rekryteringar och uppföljningar.
Upphandlingschef Henrik Karlsson:
– Att upphandla med sociala kriterier har inte varit något problem för
oss. Men det gäller att hitta skärningspunkten mellan den aktuella förvaltningen och oss. I början får man arbeta för att hitta varandra Vem
ska till exempel ha uppföljningsansvaret? Men det är roligt! Det känns
meningsfullt att vara med och åstadkomma något mer än bara det som
vi upphandlar.
– Socialt ansvar är bra för alla, säger Christian Orsing,
kommunalråd(M). Företagen får vidgade perspektiv, samtidigt som
de gör en samhällsinsats och får kompetens inför kommande rekryteringsbehov.
Botkyrka
I Botkyrka har man gjort ett flertal upphandlingar med sociala kriterier som går ut på att en entreprenör ska tillhandahålla trainee-platser
för arbetslösa ungdomar. Det formuleras på detta sätt:
Villkor för att främja sysselsättningen m.m. (sociala hänsyn)
Leverantören är skyldig att acceptera och iaktta att det för uppdragets
utförande fordras att sysselsättningen främjas för, av kommunen särskilt anvisade personer mellan 16 och 24 år, vilka är boende inom Botkyrka kommun. Detta villkor förutsätter både att uppgift om antalet
personer som skall anställas i samband med att uppdrag utförs, och att
Botkyrka kommuns gällande ”program för traineeanställningar”, är
redovisade i förfrågningsunderlag och i kontrakt.
Upphandlingschef Anders Kuylser:
– Inte minst när det gäller sociala krav behöver vi arbeta nära den
aktuella entreprenören så att vi förstår varandra. Det gäller också att
hitta upphandlingar som är lämpliga när vi t ex har kravet om traineeplatser. Många undrar om upphandlingar med sociala kriterier inte blir
dyrare. Det har vi inte märkt någonting av.
18
Det är viktigt att kommunen samlar ihop alla upphandlingar som görs
så att en bedömning kan göras tillsammans med upphandlaren om
vilka upphandlingar som är lämpade för sociala krav. Detta ger också
större möjlighet att öka andelen upphandlingar där sociala krav ställs.
Söderköping
I en upphandling om mark- och parkunderhåll formulerar kommunen uppdraget så här
Entreprenaden omfattar:
Markunderhåll samt vinterväghållning inom fastighetsmark
• Parker, flaggstänger och planteringar
• Hårdgjorda ytor
• Vinterväghållning avser samtliga ytor.
Därefter lade man till en mening:
Under tiden maj – sep skall minst 3 arbetslösa i Söderköpings kommun
rekryteras för enklare arbete inom entreprenaden.
Gry Andersson, enhetschef för bl. a. arbetsmarknadsfrågor berättar:
– Det är vi själva på kontoret som har gjort upphandlingen. Vi får stöd
från den centrala Upphandlingsenheten som är ett gemensamt organ
för flera kommuner, bl. a. Norrköpings kommun. Sen har vi förankrat
oss hos Näringslivssamordnaren också. Detta var vår första upphandling med sociala kriterier, nu planerar vi för fler. Det är en positiv attityd hos företagen, de vill ta sitt sociala ansvar. Det som behövs är mer
kunskap, det är en viktig fråga.
Norrköping
I en upphandling om drift av en campinganläggning (UH-2014-181)
skrev Norrköpings kommun in följande sociala klausuler som kontraktsvillkor:
I denna upphandling gäller följande särskilda kontraktsvillkor angående sociala hänsyn. Anbudsgivaren ska i sitt leveransåtagande enligt
detta avtal följa och iaktta International Labour Organizations åtta (8)
kärnkonventioner.
Vidare ska minst en (1) av entreprenörens personalstat som åtgår för
att verkställa detta avtal vara personer som av någon anledning har
haft eller har särskilda svårigheter att ta sig in eller etablera sig på den
reguljära arbetsmarknaden, såsom exempelvis ”långtidsarbetslösa” eller
personer med funktionsnedsättningar enligt de definitioner som Försäkringskassan eller annan myndighet tillämpar.
Stockholm
Det kommunala fastighetsbolaget Stockholmshem gjorde under
våren 2010 en upphandling med rubriken Fastighetsskötsel med socialt engagemang. Uppdraget gäller området Tensta-Rinkeby i västra
19
Stockholm där det finns en mycket hög andel invandrare och där
ungdomsarbetslösheten är hög. Tonvikten i anbudsunderlaget ligger
i att entreprenören ska ha en lokal förankring samt visa på det sociala
engagemanget. Ett utdrag ur anbudsunderlagets skall-krav:
Entreprenören
• Entreprenören ska ha erfarenhet och intresse för socialt engagemang
• Stormöten med alla anställda hos entreprenören 2 ggr/år
• All personal ska vara stationerad i sitt område, på grund av att vi vill
att de anställda ska bli kända ansikten i området
• Ambitionen är att andelen anställda från området ska uppgå till minst
40 %
• Entreprenören ska under lov erbjuda skolungdomar från området
extraarbete som ersättare under semestrar för att upprätthålla nivå
enligt upphandling
• Alla anställda ska kunna kommunicera på svenska och gärna ett
utomeuropeiskt språk till, samt ha en social kompetens för att t.ex.
kunna föra en korrekt diskussion med en hyresgäst.
Många av de andra skall-kraven handlar om hur uppdraget ska
utföras på ett professionellt sätt. På det här sättet kombinerar uppdragsgivaren Stockholmshem behovet av att få fastighetsskötsel
utfört, samtidigt som en del av områdets ungdomar på det här sättet
får arbete.
– Det är en sprängkraft i möjlighet att göra upphandlingar med sociala
kriterier, säger Per Ollas som var ansvarig för denna upphandling.
Exempel på genomförda upphandlingar
med sociala kriterier som utvärderingskriterium
Örebro
Nedanstående exempel från Örebro (dnr Sov 206/2010) visar på en
mycket klar ambition att ta till vara de värden som den sociala ekonomins företag ofta representerar då de innebär ett mervärde för individen. Ett par utdrag från upphandlingsunderlaget:
Anbudsförfrågan, Stöd och utredning för personer
som står mycket långt från arbetsmarknaden 2010
Ur Örebro kommuns ”Övergripande strategier och budget för år 2010”:
... Kommunens upphandling ska, enligt kommunens nuvarande upphandlingspolicy, bland annat bidra till Örebros ställning som den
miljöanpassade, socialt och ekonomiskt hållbara kommunen ...
Att ta sociala hänsyn vid upphandlingar innebär att den sociala ekonomin kommer att stimulera och att socialpolitik kommer att förenas med
kommunens åtaganden i övrigt. Miljö, social och etisk hänsyn i upphandlingar utesluter inte ordinarie företag och organisationer vid upp20
handling. Snarare öppnar det upp upphandlingsförfarandet och innebär
bland annat att man underlättar för sociala, små och lokala företagare
att lämna anbud ... Satsningar ska göras på att bygga nätverk och
utveckla samröret med det civila samhället ...
Corporate Social Responsibility (CSR) – Socialt ansvarstagande
Hållbarhetsfrågorna har stor betydelse för Örebro kommuns arbete och
för helhetssynen på sambandet mellan människa, miljö och hälsa.
Att erbjuda arbete, med eller utan bidrag, till personer som normalt
ej har förmåga att konkurrera på öppna arbetsmarknaden är ett ökat
ansvarsområde för kommunen. Här är samverkan med den sociala ekonomin viktig.
Personal- och Brukarinflytande
(viktat med 15 % som utvärderingskriterium, vår anmärkning)
Verksamheten ska minst erbjuda:
• en plan för verksamhetens personal- och brukarinflytande, start,
genomförande och hur resultatet tas om hand
• ansvarig person för personal- och brukarinflytande
• personal med egen personlig erfarenhet av att stå långt från arbetsmarknaden (egen brukarbakgrund)
• verktyg för att möjliggöra deltagande för brukaren
• mötesformer och inflytandeaktiviteter som anpassas till individen,
gruppen och verksamheten.
Upphandlingsform
Denna upphandling genomförs som förenklad upphandling enligt
Lagen om offentlig upphandling, LOU kapitel 15, SFS 2007:1091.
Upphandlingsformen innebär att upphandlingsbeslut får föregås av
eventuella förhandlingar på kommunens initiativ. Anbud kan komma
att antas utan föregående förhandling, varför det är av stor vikt att alla
krav och villkor enligt detta förfrågningsunderlag följs och att bästa villkor lämnas i anbudet.
Exempel på upphandling som tillkommande kriterium
Det är tillåtet att använda så kallade tillkommande kriterier vid val av
två eller flera likvärdiga anbud. Det kan till exempel vara miljö- eller
sociala kriterier. Det måste då framgå i upphandlingsunderlaget att
sådant villkor kan komma att användas. Det kan vara sociala kriterier
om exempelvis anställning av långtidsarbetslösa vid genomförande av
anbudet (även om EU-kommissionen exemplifierar med ett fall med
miljökriterier, se nedan).
21
Helsingfors Stad
EU-kommissionen visar ett exempel där miljöhänsyn användes som
ett tillkommande kriterium. Helsingfors stad skulle upphandla busstrafik och kom att välja stadens eget bussbolag som hade naturgasdrivna bussar. Stadens bussbolag var det enda som kunde uppfylla
kriterierna. En konkurrent överklagade beslutet eftersom att man
uppfattade kravet på miljöhänsyn som konkurrenshämmande. Att
andra leverantörer inte kunde uppfylla det tillkommande miljökriteriet, var inte någon anledning till att riva upp beslutet, enligt EUkommissionen.
22
Etisk upphandling
En offentlig myndighet kan upphandla varor utifrån etiska riktlinjer som ett bidrag till en hållbar utveckling. I och med att EU:s nya
Upphandlingsdirektiv implementeras i svensk lagstiftning, kommer
det att bli tillåtet att ställa krav på en viss märkning, t ex att varor ska
vara märkta med det vedertagna fair trade-märket (eller motsvarande
märkning). I anbudsunderlaget går det också att ställa etiska krav som
kontraktsvillkor, där kraven kan vara likartade de kriterier som finns
för olika märkningar eller certifieringar.
Malmö stad
Malmö stad har antagit följande policy som grund: Arbetet med att
öka kännedomen, utbudet och konsumtionen av rättvisemärkta produkter, inom ramen för Fair Trade City, ska fördjupas. Ekologiska och
rättvisemärkta produkter ska vara förstahandsvalet om det finns en
avtalad märkt vara som uppfyller samma behov, funktion och kvalitet som en icke märkt. Med sådana klar tydliga politiska riktlinjer, är
det lättare för handläggare och upphandlare att genomföra upphandlingar med etisk profil.
Malmö stad upphandlade blommor för perioden aug 2008 – juli 2010
och ställde då följande krav: Leverantören skall ha rättvisemärkta och
ekologiska blommor och växter (t ex Fairtrade, FFP och liknande) i sitt
sortiment och sträva efter att öka utbudet av rättvisemärkta och ekologiska blommor och växter.
23
Avtal (bidrag) eller upphandling
För många handläggare är det ofta svårt att avgöra när det går att
stödja ett socialt företag med bidrag i någon slags form eller när det
handlar om köp och därmed tillämpning av lagen om offentlig upphandling, LOU.
Enligt LOU är alla offentliga köpare av varor och tjänster skyldiga
att följa lagens föreskrifter om hur köpet, dvs. upphandlingen, ska
genomföras. Upphandling ska då, med vissa undantag, göras med
utnyttjande av de konkurrensmöjligheter som finns och även i övrigt
genomföras affärsmässigt. Reglerna ska alltså tillämpas om det är
fråga om köp. Är det däremot fråga om stöd, gäller inte LOU.
Köp
Det som utmärker ett köp är att köparen betalar (inte nödvändigtvis i
pengar) för att säljaren ska leverera en viss vara eller utföra en specifik
tjänst. Varan respektive tjänsten är alltså en direkt motprestation till
betalningen. Är det en tjänst, utförs den på köparens uppdrag och för
dennes räkning.
Stöd/bidrag
Det som utmärker stöd, så som begreppet används ovan, är att endast
den ena parten presterar i förhållandet mellan bidragsgivare och mottagare. Bidragsgivaren stöder mottagaren, eller dennes verksamhet,
utan att kräva någon motprestation. Är det fråga om pengar kallas
stödet oftast bidrag. Stödet kan också ges i form av personalresurser
och lokaler.
Svårigheten med att bedöma om det är fråga om köp eller stöd, ligger
i att avgöra om det finns en motprestation, och i samband med sociala företag är det inte ovanligt med svårbedömda gränsfall.
Stöd/bidrag
Ofta har exempelvis en kommun nytta av en verksamhet som kommunen stödjer, genom att man slipper driva verksamheten själv.
Dessutom är det naturligt att kommuner som ger bidrag förknippar
dessa med vissa villkor. Villkoren kan till exempel vara att pengarna
ska användas i en viss verksamhet, eller för att utföra en viss tjänst
som är nyttig för en särskild kategori människor inom det kommunala ansvaret. (till exempel personer med arbetshinder inom kommunen). Frågan blir då om detta ett sådant villkor räcker för att det ska
anses vara fråga om en motprestation, när mottagaren uppfyller villkoren. Svaret blir i regel nej. Först när kommunen i praktiken förfogar
över den tjänst som utförs genom att bestämma vilka enskilda personer som ska ha nytta av, eller tillgång till, tjänsten, kan man tala om
en motprestation. Då ska LOU tillämpas.
24
Ett exempel på att när stöd/ bidrag kan ges till en verksamhet
Vi tänker oss ett socialt företag som bedriver en viss legotillverkning och de som arbetar på företaget är människor med psykisk
funktionsnedsättning. Den som vill arbeta där, tar själv kontakt med
det sociala företaget, kanske efter tips från en kommunal handläggare.
Den enskilde bestämmer tillsammans med det sociala företaget om
arbetsuppgifter, antal arbetstimmar och arbetstidens förläggning
under en provperiod. Därefter kan den enskilde ansöka om att arbeta
stadigvarande och antagligen ansöka om medlemskap om det sociala
företaget är i form av ett kooperativ. Den som upprepade gånger inte
kommer till arbetet utan att höra av sig eller som missköter sig på
annat sätt kan bli av med såväl arbete som medlemskap. Det är viktigt att företaget har liknande typ av rutiner som man har på andra
arbetsplatser.
Det sociala företagets inkomster kommer från legotillverkningen, och
dessa finansierar alla kostnader för verksamheten, utom kostnaderna
för lokalerna. Lokaler tillhandahålls gratis av kommunen. Utöver
lokalerna finansierar kommunen kostnader för löner till handledare
för verksamheten.
Det finns ett nämndbeslut på att ge ett bidrag till verksamheten, då
den tillhandahåller meningsfull sysselsättning enligt Socialtjänstlagen
och verksamheten präglas av god kvalitet. Förvaltningen gör sedan ett
kortfattat avtal med det sociala företaget om villkor för utbetalning av
bidraget, bland annat att det ska finnas ett visst antal platser och för
vilken målgrupp. I övrigt sköter det sociala företaget sin verksamhet
självständigt och är huvudman för verksamheten. Det uppkommer
alltså ingen motprestation, varför det är fråga om stöd.
En jämförelse kan göras med det kommunala stödet exempelvis till
Kvinnojourer runt om i landet. Det är en verksamhet som passar väl
in i Socialtjänstlagens intentioner och som i regel får kommunalt
stöd. Verksamheten är definierad, liksom målgruppen. Kommunen
detaljreglerar inte verksamheten och köper inte platser för specifika
individer. Även här är det naturligen fråga om stöd.
Köp
Om kommunen vill ha avtal med det sociala företaget om kring specifika personer och i vilken utsträckning de ska få arbeta i det sociala
företaget, handlar det om ett köp. Det sociala företaget tillhandahåller
ett antal platser som kommunen förfogar över. Kommunen blir
då också huvudman för den tjänst som tillhandahålls. Det är då
inte stöd till en verksamhet. Oavsett om tilldelningen innefattar en
biståndsbedömning eller inte, innebär lösningen att kommunen agerar som köpare. Reglerna om offentlig upphandling blir därmed
tillämpliga.
25
Hänsyn till den enskildes önskemål
Innefattar tilldelningsbeslutet en biståndsbedömning enligt SoL
eller LSS, ska kommunen, i sitt beslut, ta hänsyn till den enskildes
önskemål i den omfattning lagen föreskriver. Om en person med
funktionsnedsättning har behov av meningsfull sysselsättning och
vill ha sysselsättning/arbete i ett socialt företag, ska kommunen alltså
medverka till detta om det inte finns starka skäl som talar mot det.
Går kommunen emot den enskildes önskemål, ska denne alltid ges
möjlighet att överklaga beslutet.
26
Statsstödsreglerna
Det är inte ovanligt att stöd till sociala företag ifrågasätts med
hänvisning till de så kallade statsstödsreglerna. Dessa grundas på en
del av Romfördraget och utgör därmed en viktig hörnpelare för samarbetet inom EU.
Enligt artikel 87 gäller ett principiellt förbud mot alla former (bidrag,
fördelaktiga lån, garantier, skatteförmåner med mera) av ”statsstöd”.
Förbudet gäller inte endast stöd från staten, utan omfattar även stöd
från andra offentliga myndigheter, t.ex. landsting och kommuner.
Det finns dock en hel del undantag från förbudet vilka gör det möjligt
att lämna stöd. Hit hör exempelvis stöd för utbildning av anställda
och sysselsättningsstöd. Dessa undantag från statsstödsreglerna
innebär att exempelvis en kommun kan avtala om ett stöd till ett socialt företag för att skapa sysselsättning för personer med funktionshinder, långtidsarbetslösa, med flera. Detsamma gäller bidrag till utbildning, vägledning och annat liknande stöd för dessa grupper.
Det finns också undantag för så kallat stöd av mindre betydelse. Det
kan handla om bidrag, lån, konsultcheckar med mera som understiger 200 000 euro under en treårsperiod.
27
Källor
De huvudsakliga källorna för insamlande av fakta har varit:
EU-kommissionens skrift Social ansvarsfull upphandling –
En handledning till sociala hänsyn i offentlig upphandling (2010),
ISBN-nr 978-92-79-18404-8. Den går att få som pdf från kommissionens kontor i Sverige, avdelning för dokumentation och publikationer, tel 08-562 444 11, e-post: [email protected]. Pdf:en
finns också på www.sofisam.se.
Att stödja utan att styra. Blideman, Bo. Finns att köpa eller ladda ned
som pdf via www.tillvaxtverket.se.
Nya upphandlingsregler ska öka kvalitén och ge mer valuta för pengarna. Europaparlamentet, Utskottet för sysselsättning och sociala
frågor. Referensnummer: 20140110IPR32386.
Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/24/EU av den 26 februari 2014 om offentlig upphandling och om upphävande av direktiv
2004/18/EG.
28
Tillväxtverket arbetar för att
stärka företagens konkurrenskraft.
Samhälleliga mål med upphandling som medel
Offentliga verksamheter upphandlar varje år varor och
tjänster för allt större belopp. Hur detta ska gå till är reglerat i lag och i stort sett gäller samma regler inom hela
EU-området.
Upphandling handlar inte bara om pris. Det nya EUdirektiv som ska implementeras i svensk lagstiftning
senast 2016 betonas upphandling än mer som ett instrument för gemensamma samhällsmål. Det är viktigt att ta
sociala och miljömässiga hänsyn vid upphandling.
Vår målsättning är att denna skrift ska kunna ge vägledning till den kommun eller annan offentlig verksamhet
som vill använda sig av möjligheten att genom upphandlingen stärka sitt samhälleliga uppdrag. Det kan till
exempel handla om att främja social integration, skapa
arbetstillfällen för personer med funktionsnedsättning
eller främja små och medelstora företags möjligheter att
delta i upphandlingar.
I skriften finns konkreta exempel på upphandlingar som
genomförts med sociala kriterier och hänvisningar till
det lagstöd som finns inom EU och i svensk lag.
Info 0292 Rev A. Produktion: Ordförrådet AB. Tryck: DanagårdLitho. Tryckt i 500 ex, november 2014. Därefter tryck vid behov.
Tillväxtverket
Swedish Agency for Economic and Regional Growth
Tel 08-681 91 00
www.tillvaxtverket.se