Transcript Selskapskontroll i AtB - Revisjon Midt

Rapport fra selskapskontroll
AtB AS
Sør-Trøndelag Fylkeskommune
Mars 2013
- TITTEL -
1
Rapport fra Revisjon Midt-Norge IKS
Forord
Denne selskapskontrollen er gjennomført på oppdrag fra kontrollutvalget i Sør-Trøndelag
fylkeskommune i perioden september 2012 til mars 2013. Revisjon Midt-Norge vil takke alle
som har bidratt med informasjon til undersøkelsen.
Trondheim, 5.3.2013
Frode Singstad /s/
Espen Langseth /s/
Ansvarlig revisor
Prosjektmedarbeider
3
- Selskapskontroll i AtB AS -
Rapport fra Revisjon Midt-Norge IKS
Sammendrag
Denne undersøkelsen er bestilt av KU i sakene 40/12 og 53/12. KU har bedt oss undersøke
om STFK utøver sitt eierskap i AtB på en god måte, om AtB følger opp bestillingene fra
STFK, om driften i AtB er kostnadseffektiv og om AtB følger regelverket for offentlige
anskaffelser. Undersøkelsen er gjennomført ved intervju med ledelse og ansatte i AtB og
STFK og ved gjennomgang av økonomidata, avtaler, protokoller og annen dokumentasjon.
Kriteriene for å vurdere praksis er i hovedsak hentet fra aktuelt lovverk, fylkeskommunale
vedtak, normer for god eierstyring og anerkjent økonomisk teori.
Undersøkelsen viser at STFK fremstår som en bevisst og aktiv eier i AtB, og at STFK per i
dag utfører eierskapet på en ryddig måte, i tråd med aksjelovens prinsipper og prinsipper for
god eierstyring. Et eksempel på det er at STFK ved bruk av valgnemnd og rekrutteringsbyrå
har sikret et profesjonelt, kompetent styre for selskapet. (Se kapittel 3.)
Undersøkelsen viser videre at AtB fremstår som en fleksibel utfører, som i all hovedsak
følger opp bestillingene fra STFK. Forholdet mellom STFK og AtB betegnes som «myk
kontraktstyring». Vår vurdering er at mange av forutsetningene for at denne styringsformen
skal kunne fungere, er på plass. Aktørene må likevel jobbe videre med å utvikle avtalene,
rapporteringen og med å avklare fordeling av roller og ansvar. En sentral utfordring er at AtB
har ambisiøse mål om å utgjøre fylkeskommunens kompetanse på kollektivområdet,
samtidig som STFK vil ha behov for å beholde noe kompetanse for å kunne ivareta sin
bestillerrolle. Det kan medføre risiko for dobbeltarbeid og kompetansekonflikter, og intervju
med aktørene tyder på at det er elementer av slike forhold i samarbeidet i dag. (Se kapittel
4.)
KU ba oss vurdere om driften i AtB er kostnadseffektiv. For å svare på det har vi innhentet
data fra to sammenlignbare selskaper: Skyss(Hordaland) og Kolumbus(Rogaland). En
sammenligning mellom de tre selskapene gir ikke grunnlag for noen entydig konklusjon på
spørsmålet om driften i AtB er kostnadseffektiv. Undersøkelsen gir likevel noen indikasjoner
på hvordan driften i AtB er i forhold til de andre selskapene. Se nærmere om dette i
rapportens kap. 5.
STFK har i vedtektene til AtB nedfelt et krav om kostnadseffektivitet, men det finnes ingen
krav til hvordan AtB skal rapportere på det. STFK har dermed ikke nok innsikt i driften i AtB til
å kunne vurdere om den er effektiv. Hvis STFK skal styre AtB gjennom denne type myk
4
- Selskapskontroll i AtB AS -
Rapport fra Revisjon Midt-Norge IKS
kontraktstyring, bør de sørge for at AtB har fornuftige og formålstjenlige incentiver til effektiv
drift. Da bør målet om kostnadseffektivitet konkretiseres i form av resultatkrav,
effektiviseringsavtaler
eller
lignende,
og
STFK
bør
vurdere
å
sikre
seg
mer
styringsinformasjon om produksjon og drift i AtB. (Se kapittel 5.)
Endelig har vi vurdert om AtB følger regelverket for offentlige anskaffelser. Vår vurdering er
for det første at AtB har gode rutiner for å håndtere anskaffelsesprosessene, med
gjennomgående krav til kvalitetssikring. For det andre tyder våre kontroller av utvalgte
anskaffelser på at AtB i all hovedsak overholder regelverket. (Se kapittel 6.)
Både STFK og AtB er for tiden inne i strategiprosesser som vil få betydning både for
utviklingen av selskapet, og for forholdet mellom aktørene. I den sammenheng anbefaler vi
aktørene også å revidere avtalene, og å:
-
være særlig oppmerksom på behovet for at roller og ansvar er tydelig avklart,
-
forankre i rammeavtalen at STFK kan bestille oppdrag utenfor de årlige
leveranseavtalene,
-
operasjonalisere vedtektenes krav til effektiv drift, på en måte som gjør det mulig
for STFK å følge det opp på en systematisk måte.
5
- Selskapskontroll i AtB AS -
Rapport fra Revisjon Midt-Norge IKS
Innholdsfortegnelse
Forord ................................................................................................................................... 3
Sammendrag ......................................................................................................................... 4
Innholdsfortegnelse ............................................................................................................... 6
1
Innledning....................................................................................................................... 7
1.1
Bestilling ..................................................................................................................... 7
1.2
Om selskapskontroll og eierskapskontroll ................................................................... 7
1.3
Om AtB AS ................................................................................................................. 8
2
Undersøkelsesopplegget ................................................................................................ 9
2.1
Avgrensning ................................................................................................................ 9
2.2
Problemstillinger ........................................................................................................10
2.3
Revisjonskriterier .......................................................................................................11
2.4
Metode for datainnsamling og analyse .......................................................................11
3
Eierstyring .....................................................................................................................13
3.1
Revisjonskriterier .......................................................................................................13
3.2
Data ...........................................................................................................................15
3.3
Revisors vurdering .....................................................................................................17
4
Bestillinger.....................................................................................................................19
4.1
Revisjonskriterier .......................................................................................................19
4.2
Data ...........................................................................................................................20
4.3
Revisors vurdering .....................................................................................................27
5
Kostnadseffektivitet .......................................................................................................29
5.1
Revisjonskriterier .......................................................................................................29
5.2
Data ...........................................................................................................................31
5.3
Revisors vurdering .....................................................................................................38
6
Offentlige anskaffelser ...................................................................................................40
6.1
Revisjonskriterier .......................................................................................................40
6.2
Data ...........................................................................................................................42
6.3
Revisors vurdering .....................................................................................................46
7
Høring ...........................................................................................................................47
8
Konklusjoner og anbefalinger ........................................................................................48
8.1
Konklusjoner ..............................................................................................................48
8.2
Anbefalinger ..............................................................................................................49
Kilder ....................................................................................................................................50
Vedlegg 1: sammenlignbare selskap ....................................................................................51
6
- Selskapskontroll i AtB AS -
Rapport fra Revisjon Midt-Norge IKS
1 Innledning
I dette kapitlet redegjør vi for bestillingen, rammene for selskapskontrollen og kort om
selskapet AtB.
1.1 Bestilling
Denne selskapskontrollen er gjennomført i tråd med bestilling fra kontrollutvalget i SørTrøndelag fylkeskommune. Kontrollutvalget ba opprinnelig om følgende innretning:1
“Kontrollutvalget bestiller selskapskontroll med fokus på eierstyring i AtB og selskapets
oppfyllelse av formålsparagrafens kriterier om kostnadseffektivitet og anbudsregler.”
På denne bakgrunnen utarbeidet Revisjon Midt-Norge en prosjektplan, som ble lagt fram for
kontrollutvalget. I den forbindelse fattet kontrollutvalget følgende vedtak:2
“Kontrollutvalget ber om at prosjektet utvides til også å inkludere en kontroll med
gjennomføring av samferdselspolitiske prioriteringer.”
Etter dette utarbeidet Revisjon Midt-Norge en revidert prosjektplan, som av kontrollutvalgets
sekretariat er bekreftet å være i tråd med KUs bestilling. Selskapskontrollen er utarbeidet i
tråd med det skisserte opplegget i denne prosjektplanen (se nærmere om innretningen i kap.
2).
1.2 Om selskapskontroll og eierskapskontroll
Selskapskontrollen er en obligatorisk oppgave for kontrollutvalget, jf. kommuneloven § 77 nr.
5. En selskapskontroll kan bestå av eierskapskontroll eller forvaltningsrevisjon. I en
eierskapskontroll kontrollerer vi forvaltningen av fylkeskommunens interesser i selskaper,
herunder om den som utøver fylkeskommunens eierinteresser i selskaper gjør dette i
samsvar med fylkestingets vedtak og forutsetninger. En forvaltningsrevisjon innebærer å
gjøre systematiske vurderinger av produktivitet, måloppnåelse og virkninger i selskapet ut fra
de målene eierne har satt for det og andre forutsetninger for driften. Denne
selskapskontrollen inneholder begge disse elementene. Kontrollen er utført i tråd med
kommuneloven, forskrift om revisjon og standard for forvaltningsrevisjon RSK 001.
1
KU-sak 40/12
2
KU-sak 53/12
7
- Selskapskontroll i AtB AS -
Rapport fra Revisjon Midt-Norge IKS
1.3 Om AtB AS
AtB AS ble opprettet i 2009, da som Trøndelag kollektivtrafikk AS. AtB er heleid av STFK, og
generalforsamlingen består av fylkesordføreren. AtB skal være STFKs fremste virkemiddel
for utvikling av kollektivtrafikken i Sør- Trøndelag. Selskapet overtok fra 2010 ansvaret for
busstrafikken i Trondheim, og fra årsskiftet 2011/2012 all rutetrafikk med buss og trikk i hele
fylket. Fra 18.2.2012 ble selskapet fusjonert med Trafikanten Midt-Norge AS. Selskapet er
også i ferd med å overta ansvaret for all båttrafikk i fylket (hurtigbåt og ferger).
Styret i AtB består av:
Styreleder Johan Arnt Vatnan
Elisabeth Høstflot Klæbu, Byhaven
Målfrid Vik Sønstabø, Skyss
Hellik Hoff, ruter
Heidi Fossland, NTNU
Christiane Solheim, LO
Bjarne Wist, CargoNet Group
Thor Eggen, ansattes representant
Daglig leder er Ada Myhren. I perioden for gjennomføringen av denne kontrollen var Knut
Aspås konstituert som daglig leder, og det er han som i det følgende betegnes som “daglig
leder”.
Figur 1: Organisasjonskart for AtB
8
- Selskapskontroll i AtB AS -
Rapport fra Revisjon Midt-Norge IKS
AtB har i dag 50 ansatte og organisasjonen består av fire kjerneområder/avdelinger: marked,
plan og drift, IKT og økonomi/administrasjon. Disse dekker områdene ruteplanlegging
innenfor buss og båt, økonomi, marked, salg og kundeservice, IKT, jus og administrasjon.
2 Undersøkelsesopplegget
I dette kapittelet redegjør vi for undersøkelsesopplegget for denne selskapskontrollen:
avgrensing, problemstillinger, revisjonskriterier og metode for datainnsamling og analyse.
2.1 Avgrensning
Bestillingen skisserer en tydelig, firedelt innretning. Vi har gjort noen avgrensninger innenfor
disse rammene.
Revisjon Midt-Norge IKS har i tidligere undersøkelser gjort grundig rede for det arbeidet
STFK har gjort med å profesjonalisere sin eierfunksjon.3 Dette arbeidet har resultert i en del
rutiner for hvordan STFKs eierrepresentanter skal opptre i forbindelse med møter i eierorgan.
AtB er heleid av STFK, og fylkesordfører utgjør generalforsamlingen. Dette gjør at disse
rutinene ikke er like relevante for oppfølgingen av AtB, som for oppfølgingen av selskap der
STFK er en av flere eiere. Vi har derfor gitt bruken av disse rutinene en mindre fremtredende
plass i denne kontrollen.
For undersøkelsen av om AtB gjennomfører samferdselspolitiske prioriteringer, har vi i
utgangspunktet begrenset kontrollen til de prioriteringene/oppdragene som kommer fra
STFK, i tråd med den prosjektplanen som KU har gitt sin tilslutning. AtB får også “oppdrag”
fra Miljøpakken4. Et eksempel på slike oppdrag er tiltak for å kunne åpne midtdører på
bybussene. Vi har ikke kontrollert om disse er fulgt opp av AtB.
For undersøkelsen av om AtBs drift er kostnadseffektiv, har vi gjort følgende avgrensinger:
Drøftingen har en økonomifaglig tilnærming, og vurderer kostnadseffektivitet ut fra
dette perspektivet. En organisasjon som AtB har til dels komplekse og sammensatte
mål, varierte oppgaver som svært ofte inneholder mange ulike dimensjoner, og må
forholde seg til ulike oppdragsgivere og interessenter. De organisasjonsspesifikke
tiltakene som eventuelt må gjennomføres for at organisasjonen skal anses for å være
Se særlig rapporten “Eierskapsforvaltning i STFK” fra Revisjon Midt-Norge, 2011
Miljøpakken er et samarbeid mellom Trondheim kommune, STFK og Statens vegvesen. Miljøpakken 2 ble
vedtatt i fylkestinget og i kommunestyret i Trondheim kommune i 2012.
3
4
9
- Selskapskontroll i AtB AS -
Rapport fra Revisjon Midt-Norge IKS
kostnadseffektiv, er ikke et tema her. Heller ikke hvordan man rent konkret skal måle
dette.
Vi forutsetter at anbudsprosessene sikrer kostnadseffektivitet i det ytre ledd (hos
operatørene) – slik at vår vurdering knytter seg til driften av AtBs administrasjon.
Ved kontrollen av anskaffelser, har vi gjort følgende avgrensninger:
Vi har kun sett på avsluttede anskaffelser fra de to siste årene(2011 og 2012). Med
avsluttede anskaffelser mener vi der konkurransen enten er avlyst eller det er inngått
kontrakt.5
Vi har ikke kontrollert alle deler av regelverket for alle anskaffelser. Regelverket er
komplekst og inneholder en rekke detaljerte prosedyrebeskrivelser, i tillegg at det det
i praksis utpenslet nyanserte grenser oppdragsgivers håndtering av prosessen. En
fullstendig kontroll av alle kjøp vil derfor ikke la seg gjøre innenfor rammene av denne
kontrollen. Vi har derfor valgt ut noen faste, prosedyre-relaterte kontrollpunkter som vi
har målt alle anskaffelsene opp mot. Dette innebærer at vi ikke kan garantere at de
kontrollerte anskaffelsene er utført fullstendig i tråd med regelverket, selv om ikke
våre kontroller avslører mangler. Våre kontroller gir likevel en god pekepinn på om
AtBs praksis er i tråd med regelverket, gjennom å belyse hvordan selskapet ivaretar
sentrale
krav
til
konkurranse,
forretningsmessighet,
likebehandling
og
dokumentasjon.
2.2 Problemstillinger
Med bakgrunn i bestillingen og de avgrensningene som er gjort over, har vi definert følgende
problemstillinger:
Problemstilling 1:
Forvalter STFK sitt eierskap i AtB i tråd med fylkestingets vedtak,
selskapslovgivningen og normer for eierstyring?
Problemstilling 2:
I hvilken grad følger AtB opp de samferdselspolitiske bestillingene fra
STFK?
Problemstilling 3:
Er driften av AtB kostnadseffektiv?
Problemstilling 4:
Følger AtB regelverket om offentlige anskaffelser?
5
Vinteren 2013 var det noe mediaomtale om en tvist mellom AtB og en leverandør som anså seg forbigått i
forbindelse med konkurranse om kjøp av båtruter. Vi bemerker derfor konkret at denne anskaffelsen ikke er
omtalt i vår kontroll. Det er ikke avsagt rettskraftig dom i løpet av prosjektperioden, og vi omtaler derfor ikke
tvisten i denne rapporten.
10
- Selskapskontroll i AtB AS -
Rapport fra Revisjon Midt-Norge IKS
2.3 Revisjonskriterier
Revisjonskriteriene er hentet fra autoritative kilder. Her presenterer vi kort de kildene
kriteriene er utledet fra. De konkrete kriteriene (hva vi måler fylkeskommunen eller selskapet
mot) blir presentert innledningsvis i hvert datakapittel (kapitlene 3-6).
Eierstyring
Kriteriene for å vurdere STFKs eierskap i AtB, er hentet fra aksjelovens regler om
organisering av aksjeselskap, fylkeskommunale vedtak om utøvelse av eierskap i selskap,
og KS’ retningslinjer for aktivt eierskap i kommunesektoren.
Bestillinger
Kriteriene for å vurdere om AtB følger opp de politiske bestillingene, er de politiske
vedtakene som inneholder konkrete oppdrag for AtB.
I tillegg vil vi vurdere om bestillingsdialogen (kontakten mellom STFK og AtB i forbindelse
med bestillingene og gjennomføringen av oppdragene) er hensiktsmessig. Dette vurderer vi
med bakgrunn i kommunelovens § 23 nr. 2 (rådmannens ansvar for å iverksette politiske
vedtak) og anerkjent teori om bestiller-utfører-relasjoner.
Kostnadseffektivitet
Vurderingen av om driften i AtB er kostnadseffektiv tar utgangspunkt i kravet i vedtektene om
kostnadseffektiv drift. Vi utleder videre kriterier fra anerkjent teori, og vi sammenligner AtB
med Skyss og Kolombus (benchmarking).
Offentlige anskaffelser
AtB er et offentligrettslig organ etter lov om offentlige anskaffelser. Loven med forskrifter gir
derfor føringer for alle kjøp AtB gjør. Disse danner grunnlaget for revisjonskriteriene.
2.4 Metode for datainnsamling og analyse
Selskapskontrollen er basert på gjennomgang av dokumenter fra fylkeskommunen og AtB,
og på intervju med relevante personer i begge organer.
Vi har intervjuet følgende representanter fra STFK
Fylkesordfører
Økonomidirektøren
Samferdselssjefen
To saksbehandlere fra samferdsel
11
- Selskapskontroll i AtB AS -
Rapport fra Revisjon Midt-Norge IKS
Vi har intervjuet følgende representanter fra AtB:
Styreleder
Konstituert daglig leder
Plan- og driftssjef
Kommunikasjons- og markedssjef
Juridisk rådgiver
Intervjuene gir relevant informasjon om hvordan STFKs og AtBs praksis er på de områdene
vi har kontrollert.
For å besvare problemstillingen om eierstyring har vi i tillegg gått gjennom selskapets
vedtekter, protokoller fra generalforsamling (2009-2012), protokoller fra styremøter (20112012) og fylkestingsvedtak om eierstyring (49/11, 78/10, 25/09 og 5/08).
For å besvare problemstillingen om politiske bestillinger har vi gått gjennom rammeavtalen
og de leveranseavtalene som utgjøre STFKS bestilling til AtB, i tillegg til politiske vedtak som
innebærer oppdrag til AtB. Vi har også gått gjennom referat fra kontaktmøter mellom STFK
og AtB, og rapporteringer fra AtB til STFK. Kombinert med intervjuene ga dette et godt
grunnlag for å vurdere hvordan AtB følger opp bestillingene.
For å besvare problemstillingen om kostnadseffektivitet har vi samlet inn og analysert
budsjett- og regnskapstall fra AtB, Skyss og Kolumbus. Vi har videre gått gjennom ulike
strategidokumenter, leveranseplaner og lignende som berører driften av
administrasjonsselskapene. Vi har besøkt Skyss i Bergen og Kolumbus i Stavanger, og hatt
samtaler med økonomisjef og andre relevante ressurspersoner om problemstillingen
vedrørende kostnadseffektivitet og hvordan få til å sammenligne selskapene. En foreløpig
oppstilling av sammenligningen er sent til uttalelse til alle tre selskapene.
Kontrollen av anskaffelser har skjedd ved at vi har forespurt AtB om dokumentasjon for alle
kjøp med verdi over 100.000 kr. Vi har ut fra dokumentasjonen vurdert om kravet til
konkurranse er overholdt for disse kjøpene, og videre om de er gjennomført i tråd med
regelverkets prosedyrekrav.
12
- Selskapskontroll i AtB AS -
Rapport fra Revisjon Midt-Norge IKS
3 Eierstyring
Problemstilling: Forvalter STFK sitt eierskap i AtB i tråd med fylkestingets vedtak,
selskapslovgivningen og normer for eierstyring?
3.1 Revisjonskriterier
I det følgende blir det gjort rede for hvilke dokumenter kontrollkriteriene for undersøkelsen av
STFKs eierskap hentes fra.
3.1.1 Fylkeskommunens vedtak
STFK har fattet en rekke vedtak om hvordan de skal utøve sitt eierskap i alle selskap de har
eierandeler i.6 Vi vil i noen grad undersøke om disse vedtakene følges, men som nevnt i
avgrensningen gis de ikke noen fremtredende plass.
STFK har gjennom disse sakene bestemt at det skal utarbeides en konkret eierskapsstrategi
for hvert enkelt selskap. STFK har også vedtatt retningslinjer for deltagelse i
generalforsamling, som gir aktuelle føringer for kontakten med det enkelte selskap. Blant de
sentrale punktene i retningslinjene er:
•
Krav til møtende representant
•
Fullmaktsforhold
•
STFKs krav til selskapet i generalforsamling, herunder krav til styret, kapitalstruktur og
utbyttepolitikk
•
Rutiner for tilbakerapportering fra generalforsamling
3.1.2 Aksjeloven
I følge aksjeloven utøver aksjeeierne den øverste myndigheten i selskapet gjennom
generalforsamlingen (§ 5-1). Det innebærer at eierne ikke utøver sin myndighet gjennom
andre myndighetslinjer, for eksempel ved direkte påvirkning av daglig leder. Aksjeloven
bestemmer at det skal gjennomføres årlig generalforsamling innen 30. juni. Aksjeloven stiller
krav til hvilke saker generalforsamlingen skal behandle.
6
FT-sakene 5/08, 25/09, 78/10, 49/11 og 47/12.
13
- Selskapskontroll i AtB AS -
Rapport fra Revisjon Midt-Norge IKS
Forvaltningen av selskapet ligger til styret, og medlemmene blir valgt av generalforsamlingen
(§ 6-3). Styret skal føre tilsyn med den daglige ledelsen av selskapet (§ 6-13). Selskapet skal
ha vedtekter som oppfyller aksjelovens minstekrav til innhold (§ 2-2).
Aksjeselskapsformen er en fleksibel organisasjonsform. Innenfor de faste rammene loven
setter, har en eier av et heleid aksjeselskap stor frihet til å definere hvordan selskapet skal
fungere og hvordan kontakten mellom eier og selskapet skal være. Dette innebærer at en
eier kan forskyve kompetanseforholdet mellom eier og selskapets ledelse for å sikre seg
større innflytelse over selskapet, så lenge det forankres i selskapets vedtekter.7 For offentlige
eiere er det likevel normalt å stille noen krav til hvordan de utøver sin eierrolle.
3.1.3
KS’ anbefalinger
KS har utarbeidet en rekke anbefalinger for aktivt eierskap i kommunesektoren.
Anbefalingene har relevans som kriterier for å vurdere fylkeskommunens utøvelse av
eierskap i selskapet. KS omtaler 19 tema med tilhørende anbefalinger. Det dreier seg om
anbefalinger til kommunens folkevalgte og administrasjon, til kommunens eierrepresentanter,
og til hvilke krav kommunen bør stille til selskapene.
De mest sentrale anbefalingene for denne undersøkelsen er:
Eier bør ha tydelige målsettinger med sitt eierskap i selskapet
Eier bør etablere en klar og presis eierstrategi for selskapet, der forventningene til
selskapet kommer tydelig fram
Eier oppnevner politisk ledelse til eierorganet
Det er klar og forutsigbar kommunikasjon mellom fylkestinget og eierorganet
Eierutøvelsen skal speile fylkestingets samlede/flertallsbeslutning
Eier stiller krav om et profesjonelt styre med komplementær kompetanse
Eier stiller krav om at generalforsamlingen nedsetter valgkomite
Eierne etablerer rutiner for styrets egenvurdering av kompetanse
Eier har et bevisst forhold til styregodtgjørelse
En utfordring ved den kommunale eierstyringen er at folkevalgte ofte vil ha tett oppfølging av
selskapene, på samme linje som de har ovenfor administrasjonen i kommunen. Realiteten er
at når de folkevalgte velger å skille virksomhet ut i et eget selskap, velger de bort den formen
for styring. For å utøve påvirkning på selskapene, må de folkevalgte forholde seg til de
7
Se bla. Ot.prp. nr. 57 (2008-2009) kap. 3.1.7 “kommunens styringsmuligheter”
14
- Selskapskontroll i AtB AS -
Rapport fra Revisjon Midt-Norge IKS
styringsrammene som gjelder for den aktuelle selskapsformen. Det vil i hovedsak si at
styring skal skje gjennom eierorganet (generalforsamling). Samtidig kan det være en
utfordring at folkevalgte i eierorganet vil ha tett kontroll med forvaltningen i selskapet. Et
eierorgans rolle er å sette klare mål og kreve resultater, men overlate driften til et kompetent
styre. I en eierskapskontroll er det derfor sentralt å vurdere om:
eierrepresentantene er kjent med styringssystemene for den aktuelle selskapsformen
eierrepresentantene har forståelse for sin rolle som eier
eierrepresentantene utøver eierskap gjennom eierorgan, og overlater driften til styret
3.2 Data
AtBs vedtekter er vedtatt av fylkestinget ved etableringen av selskapet. Vedtektene
inneholder alle punktene som er omtalt i aksjeloven § 2-2 (minstekrav til vedtektene).
Ifølge vedtektene utgjør fylkesordfører generalforsamlingen i selskapet. Det er avholdt
generalforsamling innen 30. juni i 2010, 2011 og 2012. Generalforsamlingen har behandlet
de faste sakene etter aksjeloven. I tillegg til den årlige generalforsmalingen avholder
selskapet omtrent to årlige eiermøter.
Selv om fylkesordfører utgjør generalforsamling er det fylkestinget, som øverste organ i
fylkeskommunen, som er eier. Det er derfor sentralt at fylkestinget blir involvert i de
prosessene som STFK håndterer som eier. Fylkesordføreren sier at når han tar stilling til
konkrete spørsmål i eiermøter, er det som utøver av fylkestingets vedtatte politikk. Det ser ut
til at STFKs vedtatte skjema for tilbakerapportering fra generalforsamling ikke er brukt for
generalforsamlingene i AtB, men ifølge fylkesordføreren fungerer protokollen som
rapportering.
STFK har ikke vedtatt en egen eierstrategi for AtB, men STFK gir føringer for selskapet
gjennom rammeavtalen og de årlige leveranseavtalene. AtB har fram til nå ikke utarbeidet
strategier for sin egen virksomhet, men har i 2012 innledet en strategiprosess. Prosessen
skal koordineres med utvikling av regional transportplan i STFK. Ifølge styreleder er det i den
sammenheng et mål for styret å få forankret at AtBs er fylkeskommunens kompetanse på
kollektivområdet, som skal bidra til strategisk utvikling innen kollektivtrafikken i SørTrøndelag.
STFK har ikke nedfelt faste kriterier for valg til styre. Ved valg til styre har STFK lagt vekt på
å
rekruttere
et
profesjonelt
styre
med
en
kombinasjon
av
anbudskompetanse,
markedskompetanse, politisk forståelse og kjennskap til byen. Det ble valgt nytt styre i 2012,
15
- Selskapskontroll i AtB AS -
Rapport fra Revisjon Midt-Norge IKS
og da ble det i tillegg lagt vekt på å rekruttere styremedlemmer med relevant kompetanse
innenfor hurtigbåt/ferge-drift, som er et nytt område for AtB. Ved nyvalg i 2012 nedsatte
fylkestinget en valgkomite bestående av tre folkevalgte. Valgkomiteen definerte et sett
kriterier, og et rekrutteringsfirma fant kandidater på grunnlag av dem. Valgkomiteen innstilte
deretter til generalforsamlingen.
Fylkesordføreren og styreleder uttrykker at STFK som eier har et bevisst forhold til nivået på
styregodtgjørelse. Godtgjørelsen ble oppjustert første gang i 2012.
STFK har ikke etablert rutiner for å evaluere styret. Fylkesordføreren sier at STFK bør
gjennomføre styreevalueringer for de store selskapene. Samtidig forventer han at styrene
gjennomfører egenevaluering. Styreleder sier at de har planlagt styreevaluering i løpet av
våren.
Fylkesordføreren uttrykker at valgkomiteen og STFK som eier er veldig godt fornøyd med
styret i AtB.
Vi har i intervju med AtB spurt om deres syn på hvordan STFK utøver sitt eierskap i
selskapet. Alle uttrykker at fylkesordføreren er en aktiv eierrepresentant, med god kjennskap
til selskapets oppgaver og utfordringer. De ser fylkesordførerens engasjement som svært
positivt – både for selskapet og for kollektivtrafikken i fylket.
Ledelsen i AtB gir uttrykk for å ha relativt hyppig kontakt med fylkesordføreren, men at de i
veldig
liten
grad
opplever
å
motta
styringssignaler
gjennom
denne
kontakten.
Fylkesordføreren tar som oftest kontakt for å innhente informasjon om kollektivtrafikken, til
bruk i politisk virksomhet.
Styreleder sier at selskapet setter stor pris på å ha en engasjert eier. Han sier videre at
fylkesordføreren per i dag opptrer på en ryddig og hensiktsmessig måte, og forholder seg til
eiermøtene som rett arena for å gi styringssignaler. De første årene kunne det imidlertid
komme uformelle henvendelser som selskapet kunne ha tolket i retning av føringer for
selskapet, men uten at det har medført noen store utfordringer for styret. Styret har gitt klar
tilbakemelding om at slike føringer må fremmes i eiermøter og på generalforsamling.
Flere av AtBs representanter trekker fram enkelte henvendelser fra fylkesordfører i
forbindelse med innspill fra fagorganisasjonene. Det gjelder særlig saker ved de første
anbudsrundene.
Ifølge
AtB
har
fylkesordføreren
videresendt
henvendelser
fra
16
- Selskapskontroll i AtB AS -
Rapport fra Revisjon Midt-Norge IKS
fagorganisasjonene, der de uttrykker misnøye med AtBs planer. Blant annet gjelder det
sakene om særrettigheter for ansatte i Team Trafikk, men også detaljerte spørsmål som
praktisering av frikort-ordning. Intervjuene tyder på at AtB i noen sammenhenger har
oppfattet slike henvendelser som signaler om hvordan eier forventer at de skal håndtere de
konkrete sakene.
3.3 Revisors vurdering
Fylkeskommunen har en tydelig målsetning med sitt eierskap i Atb. Denne kommer blant
annet fram i selskapets vedtekter, men også i andre fylkeskommunale planer med betydning
for samferdselsområdet. Det er ikke utviklet egne strategier for selskapet, men aktørene har
heller ikke sett behovet for det i den fasen selskapet har vært i – med oppbygging og stadig
nye oppgaver.
Selskapet er etter vår vurdering etablert i tråd med aksjelovens krav til vedtekter og styrende
organer, og generalforsmaling avholdes i tråd med loven.
AtB er et sentralt samferdselspolitisk verktøy for fylkeskommunen, og saker som angår
selskapet er regelmessig til behandling i fylkestinget, fylkesutvalget og samferdselskomiteen.
STFK har ikke vedtatt egen eierstrategi for AtB, men legger føringer for selskapet gjennom
andre dokumenter. AtB gir uttrykk for at fylkesordfører er veldig engasjert i selskapet. I sum
er det etter vårt syn ingen tvil om at STFK er en aktiv eier i AtB.
Aktivt eierskap er bra, men bare så lenge det utøves på en ryddig og bevisst måte. Derfor er
det sentralt at eier opptrer i tråd med prinsipper for god eierstyring.
STFK har som eier vært bevisst hva slags kompetanse de har ønsket for selskapet. Det har
resultert i et profesjonelt, eksternt styre, som ser ut til å ha relevant og sammensatt
kompetanse. Ved siste valg har det skjedd ved bruk av en valgkomite, i tråd med KS’
anbefalinger for valg av profesjonelle styrer.
Fylkeskommunen har ikke etablert rutiner for styreevaluering, men fylkesordføreren gir
uttrykk for at det er noe de bør gjøre.
Prinsipper for god eierstyring tilsier videre at eier i størst mulig grad forholder seg til de
formelle organene (generalforsamling), og at eier gir sine styringssignaler til selskapets styre
– ikke til administrasjonen. Intervjudataene gir etter vårt syn grunn til å tro at STFK og
fylkesordføreren per i dag utøver eierskapet på en ryddig måte. Fylkesordføreren uttrykker
17
- Selskapskontroll i AtB AS -
Rapport fra Revisjon Midt-Norge IKS
en god forståelse for sin rolle som eier, og god oversikt over generalforsamlingens rolle og
oppgaver.
Det er likevel noen potensielle utfordringer i forholdet mellom STFK som eier og AtB. Det ene
er at fylkesordføreren har tett kontakt med AtBs administrasjon for å dra nytte av deres
kompetanse i den politiske virksomheten. Intervjuene tyder på at AtB, i alle fall i de første
årene, kunne oppfatte uformelle styringssignaler i slike sammenhenger. Det andre er at
STFK ikke bare er eier, de er også bestiller av tjenester fra AtB. I bestillingsdialogen vil AtB
kunne oppfatte signaler fra STFK (som oftest ved fylkesrådmannen) – og intervjuene tyder
på at disse i noen grad kan oppfattes som styringssignaler fra en eier.
Begge disse utfordringene er håndterlige, hvis aktørene er bevisst sine roller, og forholder
seg til de rette foraene for de ulike typene kontakt. STFK som eier skal gi tydelige
styringssignaler til styret i eiermøter og generalforsmaling, og ledelsen i AtB må være trygge
på
at
det
er
denne
veien
styringssignalene
skal
komme.
Dialogen
mellom
fylkesadministrasjonen og AtBs administrasjon skal være en dialog om oppdraget – ikke om
styringen av selskapet. Men i et 100 % eid fylkeskommunalt selskap, som i tillegg er et
sentralt politisk verktøy for fylkeskommunen, er det ingen tvil om at det vil være uklare
grenser mellom disse rollene. Per i dag er vårt inntrykk at eierkontakten håndteres på en god
måte, og at STFK opptrer i tråd med prinsipper for god eierstyring.
18
- Selskapskontroll i AtB AS -
Rapport fra Revisjon Midt-Norge IKS
4 Bestillinger
Problemstilling 2: I hvilken grad følger AtB opp de samferdselspolitiske bestillingene fra
STFK?
4.1 Revisjonskriterier
Forholdet mellom STFK som bestiller og AtB som utfører reguleres av en overordnet
rammeavtale. Rammeavtalen henviser videre til en leveranseavtale, som inngås årlig.
Leveranseavtalen utgjør STFKs bestilling til AtB for det aktuelle året, basert på årets
rammetilskudd. Vi undersøker her om AtB har oppfylt leveranseavtalene for 2011 og 2012.
I tillegg fatter STFK politiske vedtak som blir effektuert som bestillinger til AtB.
Fylkesrådmannen har etter kommuneloven § 23 nr. 2 ansvar for å påse at bestillingen blir
effektuert. Vi vil undersøke om og hvordan fylkesrådmannen effektuerer disse bestillingene,
og om AtB følger dem opp.
Vi vil videre se på den kontakten AtB og STFK har i forbindelse med avtalene og
bestillingene (bestillingsdialogen).
Gjennom dette har STFK mulighet til å styre de
samferdselspolitiske prioriteringene gjennom avtalene. Forholdet mellom STFK og AtB
betegnes som myk kontraktstyring8, der man legger vekt på utfyllende fagkompetanse,
fleksibel rolleforståelse og felles møtearenaer. Både teorien og erfaringer fra andre
fylkeskommuner viser at det er noen utfordringer med denne type relasjoner:
Informasjonsasymmetri (bestiller har ikke nok informasjon til ivareta sin rolle)9
Oppsplitting og manglende helhetsansvar
Unødvendig dobling av kompetanse
Unødig byråkratisering av en relasjon, som egentlig bør fungere fleksibelt
For å unngå dette er det sentralt at bestillerenheten har tilstrekkelig fagkompetanse til å vite
hva de skal bestille, og at de har ressurser til å følge opp bestillingene. Det er også sentralt
med gode rapporteringsrutiner. Teorien viser også at det er vesentlig at det er tillitt mellom
aktørene, og at deling av roller og ansvar er tydelig og avklart.10
8
Jf. fylkestingsvedtak 90/2009 (forslag til rammeavtale m.m.)
9
Informasjonssymmetrien er ifølge flere teorier ansett å være den store utfordringen ved denne type relasjoner,
det gjelder både prinsipal-agent-teorien og Niskanens byråkratteori
10
Busch og Vanebo (2001), Nesheim og Vathne (2000) og TØI-rapport 990/2008.
19
- Selskapskontroll i AtB AS -
Rapport fra Revisjon Midt-Norge IKS
Ut fra dette har vi utledet følgende kriterier for å vurdere kontakten mellom STFK og AtB:
Fordeling av ansvar og oppgaver mellom STFK og AtB er tydelig definert, og
aktørene har forståelse for sin egen rolle
Det er opprettet felles møtearenaer
AtB har tilstrekkelig rapportering til STFK
STFK har tilstrekkelig kompetanse til å kunne ivareta sin bestillerrolle
STFK har ressurser til å følge opp bestillingene
4.2 Data
4.2.1 Bestillingene
Rammeavtalen mellom STFK og AtB bestemmer blant annet at AtB skal forholde seg til
STFKs strategiplaner, og den beskriver i tillegg følgende forhold:
-
Ansvar for ulike oppgaver
-
Finansiering
-
Generelle krav til AtBs virksomhet
-
Oppfølging og rapportering, herunder plikt for AtB til periodisk rapportering, deltagelse
på oppfølgingsmøter og plikt til gjennomføring av brukerundersøkelser.
I følge rammeavtalens punkt 2 “styring av leveranser” skal det årlig inngås en
leveranseavtale, som skal gi AtB den konkrete bestillingen og fastlegge det årlige
rammetilskuddet. Det heter videre at leveranseavtalen “forutsettes behandlet i tilknytning til
fylkeskommunens budsjettbehandling.”
Utarbeidelse av leveranseavtalen
Slike leveranseavtaler er inngått for 2010, 2011 og 2012.11 Avtalene har som hovedregel blitt
inngått på begynnelsen av det året de skal gjelde for. AtB gir uttrykk for at de gjerne skulle
hatt leveranseavtalene i løpet av høsten, slik at de fikk bedre mulighet til å planlegge
aktivitetene for neste år før det begynte. Ifølge styreleder har de ikke fått tilstrekkelig gehør
for dette hos fylkesrådmannen. Også STFKs representanter erkjenner at avtalen har blitt
ferdig for sent flere år. De ser det likevel som krevende å fullføre avtalen på høsten, fordi den
i følge dem er avhengig av politiske prosesser som kan gå fram mot jul.
11
Avtalen for 2013 var under utarbeidelse da denne kontrollen ble gjennomført
20
- Selskapskontroll i AtB AS -
Rapport fra Revisjon Midt-Norge IKS
Ifølge intervjuene har AtB i varierende grad vært involvert i utarbeidelsen av
leveranseavtalene. AtB uttrykker at STFK er lydhøre for deres innspill, slik at avtalene blir
tilpasset AtBs oppgaver, ressurser og behov for personelldisponering. Flere sier likevel at
AtB skulle ha blitt involvert i enda større grad.
Budsjett
Intervjuene viser at AtB og STFK er uenig om sammenhengen mellom budsjettet og
avtalene. Dagens praksis er at AtB leverer budsjettforslag til STFK før fylkeskommunens
budsjettbehandling (oktober), og at leveranseavtalen dermed utarbeides på grunnlag av
denne fram mot og etter årsskiftet. AtB mener at denne rekkefølgen er feil, og at STFK heller
må definere oppdraget først (leveranseavtalen) og at AtB deretter kan bruke sin erfaring og
kompetanse til å si hva dette vil koste.
Som kjent kuttet STFK i 2011 i budsjettet etter AtBs forslag. Da var ikke AtB forberedt på det
før det ble vedtatt politisk, og intervjuene tyder på at det var krevende for AtB å håndtere det
reduserte budsjettet. I 2012 fikk AtB et forvarsel før det ble vedtatt å kutte i budsjettet.
AtB uttrykker forståelse for at de ikke alltid kan få akkurat det budsjettet de forventer, men de
forventer en bedre prosess før STFK fatter budsjettvedtak i strid med det budsjettet styret har
vedtatt, som er et resultat av grundige og gjennomarbeidede interne prosesser.
Avtalenes innhold
I intervjuene gir begge aktører uttrykk for at innholdet i leveranseavtalene ikke er godt nok
per i dag. Begge aktørene uttrykker et ønske om at avtalene skal gi tydeligere signal om
hvilke oppgaver AtB konkret skal utføre i perioden, og samtidig i større grad gi strategiske
føringer for selskapet på lengre sikt.
“Etterbestillinger”
Fylkestinget og fylkesutvalget har i tillegg fattet en del vedtak som er effektuert som
bestillinger til AtB. Disse bestillingene er ikke omtalt i rammeavtalen. Intervjuene tyder på at
verken STFK eller AtB ved opprettelsen av selskapet var klar over at STFK skulle sende den
type bestillinger - i det omfanget de har gjort.
Prosessen ved disse bestillingene er som følger: I det politiske vedtaket ber fylkestinget eller
fylkesutvalget rådmannen effektuere en bestilling til AtB. Fylkesrådmannen må i den
forbindelse gjøre eventuelle konkretiseringer som er nødvendige for at oppdraget skal være
tydelig nok, før han sender bestillingen til AtB. AtB forholder seg ikke til vedtakene før de har
21
- Selskapskontroll i AtB AS -
Rapport fra Revisjon Midt-Norge IKS
mottatt en bestilling. Avhengig av oppdragets art og omfang, utarbeider AtB dermed en plan
for gjennomføring, inkludert eventuelt behov for de ekstra ressursene som er nødvendig for å
gjennomføre oppdraget. Denne planen vedtas som regel politisk. Et eksempel på et
omfattende oppdrag er pilotprosjekt for BussTaxi (Bestillingstransport i Oppdal og Rennebu).
Et eksempel på et mindre omfattende oppdrag er vedtak om økt frekvens på nattbuss,
høsten 2012.
Styret har gitt tydelig uttrykk for at nye oppgaver skal medføre flere ressurser, og vi oppfatter
fylkesordføreren slik at STFK som eier har akseptert det. Flere av de ansatte i
fylkesadministrasjonen uttrykker imidlertid at de mener at AtB bør kunne håndtere flere av
denne type oppdrag innenfor den årlige ressursrammen.
AtB gir utrykk for at det kan være krevende for organisasjonen å forholde seg til disse
etterbestillingene, fordi de i utgangspunktet planlegger sin virksomhet ut fra de kjente
oppgavene i de årlige avtalene. Hoveddelen av bestillingene kommer etter saksframlegg fra
fylkesrådmannen. I de tilfellene er AtB som hovedregel involvert i forarbeidet, og kan
gjennom det forberede organisasjonen noe på at det kommer nye oppdrag. Andre ganger
kan slike bestillinger komme etter vedtak som følge av benkeforslag eller interpellasjoner, og
i de tilfellene er ikke AtBs organisasjon forberedt på oppdraget.
Styreleder gir uttrykk for at han ser denne praksisen som uheldig, men uttrykker samtidig at
styret og ledelsen legger stor vekt på at organisasjonen skal være så fleksibel og
tilpasningsdyktig at den er i stand til å håndtere denne type oppdrag.
4.2.2 AtBs oppfølging
For å vurdere om AtB følger opp oppdragene fra STFK, har vi gått gjennom alle
leveranseavtalene, og de etterbestillingene vi har funnet. Leveranseavtalene beskriver de
store, omfattende oppgavene som AtB har fått ansvar for, som overtakelse og
konkurranseutsetting av buss, trikk, skoleskyss, ferge og hurtigbåt. Både dokumentasjon på
anbudskonkurranser og intervjuene bekrefter på at AtB har utført disse oppdragene.
Vi har ikke innhentet dokumentasjon på at alle de mindre oppdragene i leveranseavtalene og
etterbestillinger er gjennomført, men intervjuene med begge parter tyder på at de i all
hovedsak er det.
Begge aktørene peker likevel på et unntak: Plassering av STFK-logo på alle AtBs busser.
22
- Selskapskontroll i AtB AS -
Rapport fra Revisjon Midt-Norge IKS
Fylkestinget behandlet forslag til avtaler med AtB i 2009. Avtalene hadde på forhånd vært til
behandling i AtBs styre. Ved fylkestingets behandling ble det lagt til følgende punkt:12
En forutsetter at Fylkesmerket til STFK plasseres tydelig på hvert enkelt kjøretøy og i
profileringen av selskapet.
Vedtaket ble tatt inn i leveranseavtalen for 2010. Det ble ikke gjennomført i 2010, og ble
dermed videreført i leveranseavtalene for både 2011 og 2012.
Intervjuene tyder på at det lå markedsmessige vurderinger bak det forhold at AtB ikke
gjennomførte vedtaket. Daglig leder sier at AtB de første årene ville sikre en god
markedsposisjon og tilstrekkelig gjenkjennelse i markedet. Styreleder bekrefter at han ikke
ser det som noen god markedsmessig strategi å merke bussene med andre logoer enn AtBs.
Fylkesordfører sier at han som eier har et ansvar for å påse at selskapet følger opp de
oppdragene det får, men at han ikke ville instruere styret når det begrunnet sitt valg i
markedsmessige vurderinger.
Ved generalforsamlingen i 2012 orienterte AtB om at de var i ferd med å gjennomføre
oppdraget. Ifølge daglig leder anså de på dette tidspunktet AtBs markedsposisjon som god
nok, slik at det var akseptabelt å merke bussene med STFK-logo. Alle bussene er merket
med STFK-logo over inngangsdøra foran fra høstrutene i 2012. Styreleder bemerker at styret
verken har behov eller interesse av å motsi eier i en sak av såpass liten betydning.
4.2.3 Møtearenaer og rapportering
Ifølge rammeavtalen skal det legges opp til fortløpende samhandling mellom aktørene, og
begge parter har ansvar for gjensidig informasjon og samarbeid. De formaliserte
rapporterings- og møtepunktene er:
Årsrapportering senest ved utgangen av februar
Periodiske rapporter per mai og september, i tillegg til halvårsrapport
Rapportering fra AtB av KOSTRA-data
Månedlig rapportering på trafikkdata m.m.
Periodiske oppfølgingsmøter
o Månedlige møter i perioden 2009-2012 (STFK har ansvar for innkalling)
12
FT-sak 90/2009
23
- Selskapskontroll i AtB AS -
Rapport fra Revisjon Midt-Norge IKS
Årlige brukerundersøkelser
Intervjuene tyder på at AtB rapporterer i tråd med disse bestemmelsene. De gjennomfører
også årlige brukerundersøkelser. Nivået på rapporteringen har også betydning for om STFK
har mulighet til å følge opp målet om at AtB skal drive effektivt. Se mer om dette i kap 5.2.1
«Incentiver til kostnadseffektiv drift».
Aktørene møtes også i månedlige kontaktmøter, der fylkesrådmannen med stab
representerer STFK. Der drøfter de aktuelle saker for AtB: kommende politiske bestillinger,
problemstillinger som AtB allerede jobber med eller innspill fra politikere eller kommuner.
Fylkesrådmannen tar gjerne opp henvendelser de har fått fra ulikt hold om forhold som
vedrører AtBs ansvarsområde, som rutetider. AtB opplever i liten grad å få direkte
styringssignaler i disse møtene, men de får ofte i oppdrag å jobbe videre med sakene de
diskuterer. Fylkesrådmannen presiserer at dette ikke er en arena der fylkesrådmannen gir
styringssignaler eller ordrer til AtB, men et forum for diskusjoner mellom to aktører.
Begge aktørene sier at 2011 var preget av en del uenigheter. Noen betegner
samarbeidsklimaet i løpet av 2011 som konfliktfylt. Det skyldes ifølge disse at AtB fikk mange
uforutsette oppdrag, uten at det var avklart hvilke økonomiske konsekvenser det skulle få,
samtidig som budsjettprosessen i 2011 var en belastning for samarbeidsklimaet.
Per i dag betegner begge aktørene samarbeidsklimaet som godt. Aktørene legger vekt på å
involvere hverandre i pågående prosesser, selv om det finnes eksempler på at prosesser der
en av aktørene ikke har blitt nok involvert. Representanter for begge aktører uttrykker at
daglig leder legger stor vekt på å ha en fleksibel innstilling til de signalene STFK gir, og at
dette bidrar til et bedre samarbeidsklima enn hva de har hatt i perioder tidligere.
4.2.4 STFKs bestillerrolle
Fylkesrådmannen har etter kommuneloven ansvar for å effektuere fylkestingets vedtak. For
oppdragene til AtBs, innebærer det at de skal effektuere som bestillinger, som beskrevet i
kap. 4.2.1 over. Intervjuene tyder på at fylkesrådmannen ivaretar dette ansvaret. AtB sier
likevel at de ved noen anledninger har måttet etterlyse disse bestillingene fra
fylkesrådmannen, når de er kjent med at det er fattet politisk vedtak.
Teorien tilsier at en forutsetning for at kontraktstyringen skal fungere, er at STFK har
tilstrekkelig kompetanse og ressurser til å ivareta sin bestillerrolle. I dag ivaretas denne rollen
av økonomidirektøren på rådmannsnivå, samt samferdselssjefen og to saksbehandlere.
24
- Selskapskontroll i AtB AS -
Rapport fra Revisjon Midt-Norge IKS
Disse har også andre oppgaver, så det er vanskelig å anslå hvor mye ressurser STFK bruker
på å ivareta sin bestillerrolle.
STFKs representanter gir i intervju uttrykk for at de i hovedsak besitter den rette
kompetansen: kjennskap til fagområdet, økonomikompetanse og erfaring og overblikk til å
kunne ivareta en strategisk tilnærming til området. Noen mener likevel at de har potensial for
å utvikle sin kompetanse på å styre gjennom bestillinger, og noen stiller spørsmål ved om de
har den rette kompetansen til å involveres i forarbeidet til anbudsprosessene i den grad de til
dels har blitt.
Noen av AtBs representanter gir uttrykk for at den kompetansen STFK besitter i dag – med
fagspesifikk kompetanse på enkelte områder – gjør at STFKs involvering på disse områdene
blir veldig detaljert, i motsetning til andre områder som de forholder seg til på et mer
overordnet nivå. Dermed blir nivået på STFKs involvering tilfeldig, snarere enn resultat av en
systematisk tilnærming til samarbeidet.
4.2.5 Er roller og ansvar tydelig og avklart?
Som nevnt er rammeavtalen ment å regulere ansvarsdelingen mellom STFK og AtB.
Rammeavtalen bestemmer at STFKs ansvar er:
Det overordna ansvaret for kollektivtrafikken i fylket
Fastlegge mål og strategier for utviklingen av kollektivtrafikken
Fastlegge de overordnede premisser for drift av kollektivtrafikken, herunder omfang,
kvalitet, miljøkrav og takstpolitikk
AtBs ansvar er:
Gjennomføre fylkestingets politikk for kollektivtrafikken
Ha det daglige ansvaret for levering av tjenester og utvikling av tilbudet
Ha fokus på brukerne og utvikling av helhetlige, effektive kollektivtransportløsninger,
og
skal
innenfor
de
rammebetingelser
og
retningslinjer
som
Fylkestinget/Fylkesutvalget fastsetter gjennomføre oppgaver som beskrevet i vedlegg
1 til denne rammeavtalen.
I vedlegg til rammeavtalen ligger en matrise som viser oversikt over aktørenes oppgaver og
ansvar på et relativt detaljert nivå.
Begge aktørene gir uttrykk for at det per i dag ikke er tilstrekkelig klart hvor grensene for
aktørenes ansvar går. Flere i AtB er kritisk til at fylkesadministrasjonen involverer seg i til
dels detaljerte spørsmål – som etter AtBs syn skal ligge til AtBs ansvarsområde. De ser også
25
- Selskapskontroll i AtB AS -
Rapport fra Revisjon Midt-Norge IKS
eksempler på at fylkesadministrasjonen gjør samme jobb som det AtB er satt til, for
eksempel innenfor takstområdet eller rutetider. Noen av de ansatte i AtB ser dette i
sammenheng med at disse områdene tidligere var STFKs ansvar.
Generelt oppfatter vi at aktørene i noen grad er uenig i hvordan AtBs rolle som
kompetanseorgan skal utnyttes. Som rammeavtalen sier, er det STFK som skal legge mål og
strategier for kollektivtrafikken, og definere premissene for driften. Spørsmålet er hvordan og
i hvilken grad AtB skal involveres i forarbeidet til de beslutningene som STFK må ta i den
sammenheng. Fylkesrådmannen uttrykker at AtB fungerer som rådgivere for STFK, og at de
begynner å få god kompetanse som STFK drar nytte av for eksempel ved behov for
utredninger. Samtidig gjennomfører fylkesadministrasjonen selv en del utredninger, men da
involverer de AtB når det er behov for deres kompetanse. Fylkesrådmannen sier at det er
krevende å definere hvor mye av dette ansvaret som skal overlates til AtB.
AtB uttrykker på sin side at de ønsker å bli anerkjent som STFKs kompetanse innenfor
kollektivtrafikk, dermed i enda større grad være rådgivere for politikerne. AtB vil bidra i
strategiske diskusjoner, og i større grad involveres i prosessene før politiske vedtak blir
fattet.
Et forhold som flere trekker fram som eksempel på at rollene ikke er helt klare, er prosessen
rundt kontraktstrategi for anbudsprosesser. AtB stiller spørsmål ved STFK involvering i slike
prosesser i to sammenhenger: Det ene er fylkesadministrasjonens involvering ved
saksforberedelse til politisk behandling, og det andre er detaljeringsgraden på de politiske
vedtakene.
Ved forberedelsene til kjøp av fergetjenester, utarbeidet AtB etter bestilling fra STFK en
kontraktstrategi. Den ble behandlet i styret i AtB før det ble sendt til STFK for politisk vedtak.
Ved saksforberedelsen til den politiske behandlingen, foreslo fylkesadministrasjonen
endringer i den strategien AtB har vedtatt. Styreleder gir uttrykk for at styret gjerne hadde
sett at STFK ikke gjorde endringer i de kontraktstrategiene som styret har vedtatt, samtidig
som de ser at dette er en del av fylkesrådmannens rolle ved den politiske behandlingen.
STFK ser på dette som naturlig del av fylkesadministrasjonens rolle. Fylkesrådmannen har
plikt til å sørge for at saker til politisk behandling er forsvarlig utredet, og i tråd med de
overordna kravene fylkestinget tidligere har satt. Ifølge fylkesadministrasjonen er det i første
rekke i tilfeller AtBs vedtak ikke har stemt overens med fylkestingets forutsetninger, at de
foreslår endringer. Enkelte ansatte i STFK stiller likevel spørsmål ved om STFK i dag har den
rette kompetansen til å legge den type premisser på anbudene som de har gjort ved båt- og
fergeanbudene.
26
- Selskapskontroll i AtB AS -
Rapport fra Revisjon Midt-Norge IKS
Styreleder gir videre uttrykk for at det etter styrets synspunkt fattes politiske vedtak som går i
overkant langt i å detaljregulere for eksempel kontraktstrategiene. Etter AtBs syn er detaljene
i en kontraktstrategi forhold som må ligge til AtBs rolle som utfører å bestemme. Styreleder
ser dette som et uttrykk for at politisk nivå i STFK kunne ha trengt mer kunnskap om hvordan
man forholder seg til et ekstern AS. Styreleder sier likevel at styrets holdning har vært å
forholde seg pragmatisk til STFKs involveringer, selv om de på noen områder har vært i
grenseland for hva styrets medlemmer har villet akseptere. Styreleder gir likevel uttrykk for at
de gir klar beskjed når de synes STFK går for langt i å involvere seg på feil område.
4.3 Revisors vurdering
Vår gjennomgang av avtaler og andre bestillinger, rapporteringer, øvrig dokumentasjon og
intervju med sentrale aktører i AtB og STFK tyder på at AtB i all hovedsak utfører sine
oppdrag i tråd med bestillingene. Etter vår vurdering framstår AtB som en god og fleksibel
utfører av de oppdragene STFK bestiller.
Det er et oppdrag som skiller seg ut fordi det tydelig ikke er gjennomført i tråd med
bestillingen: merking av busser med STFK-logo. Intervjuene tyder på at AtB ved styret
relativt bevisst har unnlatt å gjennomføre dette oppdraget før de anså det forsvarlig ut fra
egne, forretningsmessige vurderinger. Det innebærer at de unnlot å oppfylle et punkt i en
avtale som de selv hadde inngått. Det er ikke heldig, selv om det kan oppfattes som oppdrag
av mindre betydning i det store bildet. Samtidig kan man hevde at denne type
forretningsmessige vurderinger ligger i kjernen av hva som bør ligge til den autonome
kompetansen til et styre i et aksjeselskap. I dette tilfellet kom i tillegg punktet til etter at styret
i første omgang hadde tatt stilling til avtalen. Saken står derfor som et godt eksempel på de
utfordringene som ligger i forholdet mellom STFK og AtB: STFK har som eier, gjennom
vedtektene, gitt styret i AtB et relativt vidt handlingsrom til å forvalte virksomheten. Men som
bestiller går de til dels langt i å gi oppdrag som innebærer at de definerer rammene for AtBs
virksomhet. Det gjør at styret i AtB havner i en krevende posisjon, som stiller store krav til
fleksibilitet både hos styret og administrasjonen.
Begge aktørene gir uttrykk for at de gjeldende avtalene har potensiale for å utvikles videre,
og vi legger derfor til grunn at dette er et arbeid som aktørene bør jobbe videre med.
Etter vårt syn er det lite ved rammeavtalen som tilsier at STFK skulle definere andre oppdrag
for AtB enn de som framgår av de årlige leveranseavtalene. Intervjuene tyder også på at
aktørene neppe var forberedt på dette ved etableringen av selskapet. Særlig i 2011 fattet
27
- Selskapskontroll i AtB AS -
Rapport fra Revisjon Midt-Norge IKS
STFK mange vedtak som medførte nye oppgaver for AtB – utover de som var nedfelt i
avtalene. Vi ser grunn til å minne om at når fylkestinget vedtar å opprette et aksjeselskap og
flytte oppgaver som tidligere har ligget i fylkesadministrasjonen ut i det, bør det få
konsekvenser for hvordan fylkestinget kan styre disse oppgavene. Ryddig eierstyring er å
sette tydelige mål for virksomheten gjennom generalforsamlingen. Så kan STFK i tillegg
forholde seg til AtB som en bestiller. I denne sammenheng bør kontakten være preget av
profesjonalitet og etterprøvbarhet. Etter vårt syn innebærer det i det minste at rammeavtalen
bør oppdateres til å forankre disse bestillingene, og gjerne med krav til prosess og
håndtering av økonomiske konsekvenser for selskapet.
I praksis tyder intervjuene på at etterbestillingene – iallfall den siste tiden – har blitt håndtert
på en god og ryddig måte hos begge parter. Og selv om AtB gir uttrykk for at det til dels har
vært krevende å håndtere dem, ser det ut til at de har klart å gjennomføre oppdragene. Dette
skyldes at både styret og dagens ledelse legger vekt på at organisasjonen skal være
fleksibel og i stand til å håndtere det som kan oppfattes som noe manglende forutsigbarhet
for virksomheten. Det er utvilsomt positivt for en eier som STFK - som både har store
politiske målsettinger for den virksomheten AtB håndterer, og som er utålmodig etter å sette
vedtak ut i live.
STFK og AtB har gjennom avtalene lagt opp til et rapporteringsregime som legger til rette for
at STFK skal kunne følge med på utviklingen i kollektivtrafikken og gjennom det styre
tilbudet. Vi presiserer at vi ikke har vurdert om innholdet i rapporteringen er tilfredsstillende i
så måte.
Teorien viser til at STFK bør ha en viss kapasitet og kompetanse på fagfeltet for å kunne
styre tilbudet gjennom den type “myk kontraktstyring” som er lagt til grunn for forholdet
mellom STFK og AtB. Intervjuene tyder på at fylkesrådmannen i all hovedsak ivaretar sin
bestillerrolle på en grei måte. Det er likevel ingen tvil om at aktørene har litt forskjellig syn på
sine roller, også innad i fylkesadministrasjonen. AtB har ambisiøse mål om å få befestet sin
posisjon som kompetansesenter, og utnytte kompetansen i de strategiske prosessene i
fylket. Så langt har AtB vært i en oppstarts- og oppbyggingsfase, og det er liten tvil om at
kompetansen i AtB vil fortsette å utvikle seg ettersom de høster nye erfaringer med
driftssituasjonen. Samtidig foregår det nå viktige strategiprosesser hos begge aktørene. En
sentral del av disse prosessene bør være å utpensle tydelige mål for hvordan
rollefordelingen mellom AtB og fylkesadministrasjonen skal utvikle seg i tråd med at AtB som
selskap utvikler sin kompetanse innenfor kollektivtrafikken videre.
28
- Selskapskontroll i AtB AS -
Rapport fra Revisjon Midt-Norge IKS
5 Kostnadseffektivitet
Problemstilling: er driften i AtB kostnadseffektiv?
Utgangspunktet for dette kapittelet er kravet i AtBs vedtekter om at driften i selskapet skal
være kostnadseffektiv. Begrepet kostnadseffektivitet handler om å minimere ressursbruken
for å nå et gitt mål.
I teorien er det antatt at en forutsetning for kostnadseffektiv drift er at selskap har incentiver
til å drive kostnadseffektivt. For et selskap som styres gjennom myk kontraktstyring, kan slike
incentiver være at det er knyttet klare styringssignaler og prioriteringer til bruk av ressursene
i selskapet, at målet om kostnadseffektivitet i vedtektene er presisert og konkretisert i form av
hensiktsmessige resultatkrav, eller at det finnes effektiviseringsavtaler. Vi undersøker derfor
om slike incentiver er til stede for AtB, se kap 5.2.1.
Kostnadseffektivitet innebærer rent konket at tjenestene produseres så billig som mulig for et
gitt omfang og kvalitet på tjenestetilbudet. Vi skal her undersøke om AtB driver
kostnadseffektivt ved å sammenligne AtB med andre aktører i markedet, se kap. 5.2.2.
Det hjelper likevel ikke å drive effektivt, om man ikke også gjør de rette tingene
(allokeringseffektivitet). Vi ser nærmere på det i kap 5.2.3.
5.1 Revisjonskriterier
5.1.1 Incentiver til effektiv drift
Selskaper som har kontrakter som gir incentiver til kostnadseffektivisering, vil ifølge teorien
drive mer kostnadseffektivt enn selskaper som ikke har slike incentiver. Vi vil derfor vurdere
om STFK gjennom valg av styringsmodell og kontraktsform har gitt AtB incentiver til
kostnadseffektiv drift.
Som vi beskriver i kap 4.1 viser teorien at en utfordring ved den type relasjoner som det er
mellom STFK og AtB, er at bestilleren (STFK) kan sitte med for lite informasjon til å kunne
styre på en hensiktsmessig måte. En bestiller som vil sikre kostnadseffektiv drift, må ha nok
informasjon til at han kan påse at ikke utføreren forfølger sin egen agenda 13, eller utnytter sin
13
Prinsipal-agent-teorien
29
- Selskapskontroll i AtB AS -
Rapport fra Revisjon Midt-Norge IKS
kjennskap til produksjonen som et forhandlingsfortrinn for å skaffe seg bedre økonomiske
rammer.14 Derfor er det sentralt at STFK får tilstrekkelig rapportering.
Teorien viser videre at en bestiller (her STFK) i slike relasjoner må stille resultatkrav. I dette
tilfellet
innebærer
det
at
kravet
om
kostnadseffektivitet
i
vedtektene
bør
være
operasjonalisert.
Følgende forhold har betydning for om det foreligger incentiver til kostnadseffektiv drift:
Kontraktstyper som lar selskapene beholde en del av eventuelle kostnadsreduksjoner, vil
gi sterkere incentiver til å gjøre disse reduksjonene enn om gevinsten bare kommer
oppdragsgiver til gode.
Harde budsjettskranker: Hvis svak kostnadseffektivitet utløser tilleggsbevilgninger, vil
dette svekke incentivene til å drive kostnadseffektivt.
Mothakeeffekter: Hvis aktørene frykter at oppnådde effektiviseringsgevinster skal trekkes
inn ved senere budsjettrunder, vil det dempe effektiviseringsincentivene.
Det vil dempe incentivene til kostnadseffektivitet om finansieringen er frikoplet fra
aktivitetene. Mangel på resultatkrav vil kunne føre til såkalt slakk i organisasjonen.
5.1.2 Hvordan måle kostnadseffektivitet
En hensiktsmessig metode for å måle kostnadseffektivitet, er å sammenligne mot andre
aktører med samme mål. Vi har valgt ut to andre administrasjonsselskap som har
likhetstrekk med AtB i rammebetingelser og organisering:15
Kolumbus (Rogaland Kollektivtrafikk FKF(fylkeskommunalt foretak))
Skyss (en enhet i Hordaland Fylkeskommune).
Målet er å finne det selskapet som bruker minst ressurser til å løse oppgavene (produksjon
av tjenester), og vurdere hvor mye innsatsfaktorer de andre selskapene bruker i forhold til
dette.
For å måle kostnadseffektivitet må vi ha kunnskap om prisene på innsatsfaktorene. I
tjenesteytende bedrifter er det beste målet på innsatsfaktorer antall årsverk. Derfor tar vi
utgangspunkt i antall årsverk i selskapene når vi sammenligner dem. Sammenligningen
14
Niskanens byråkratteori
15
Se nærmere beskrivelser av disse aktørene i vedlegg 1. Vi omtaler for enkelhets skyld alle tre aktørene for
selskap.
30
- Selskapskontroll i AtB AS -
Rapport fra Revisjon Midt-Norge IKS
kompliseres av at det er ulikheter i hvordan aktørene er organisert, og i noen grad i hvilke
oppgaver de utfører. Vi har derfor forsøkt å kontrollere for slike ulikheter, så langt det lar seg
gjøre. Dette er tydelig beskrevet i kap. 5.2.2. Enkelte av innsatsfaktorene vil likevel avhenge
av politiske prioriteringer, valg av teknologi osv.
Det er også vanskelig å identifisere gode mål på produksjonen (output), og her er det en stor
forskjell mellom markedsøkonomisk profittmaksimering og regionalpolitiske mål og
prioriteringer. På overordnet nivå kunne man ha sagt at output er å levere et komplett
kollektivtilbud - en helhetlig, rasjonell og effektiv innretting av kollektivtrafikken i fylket. Det vil
likevel ikke være en dekkende beskrivelse, for det er flere forhold som har stor betydning for
nivået på produksjonen, som politiske målsettinger (krav til tilbudet), etterspørsel og andre
forskjeller mellom fylkene, som forskjellige rammevilkår eller by/distrikt-problematikk. I sum
innebærer dette at sammenligningsgrunnlaget er såpass svakt at sammenligningene ikke
kan gi noe mer enn indikasjoner på eventuelle forskjeller mellom selskapene.
5.1.3 Brukervurdering
Det hjelper ikke å drive effektivt, om man ikke gjør de rette tingene. Spørsmålet om
omfanget, sammensetningen og standarden på de tjenestene som produseres er tilpasset
befolkningens preferanser, kan omtales som allokeringseffektivitet. Brukerundersøkelser kan
gi indikasjoner på allokeringseffektiviteten. AtB har gjennom rammeavtalen forpliktet seg til å
gjennomføre brukerundersøkelser (kundetilfredshetsundersøkelser, KTI).
5.2 Data
Her følger først data om hvorvidt AtB har incentiver til effektiv drift. Deretter kommer en
sammenligning mellom AtB og Skyss og Kolombus. Til slutt kommer data fra en
brukervurdering, som kan gi en indikasjon på om AtB gjør de rette tingene
5.2.1 Incentiver til effektiv drift
Fylkeskommunen bevilger den totale økonomiske rammen til AtB. Hvordan selskapet velger
å organisere seg innenfor denne rammen, er i stor grad opp til styret. Rammeoverføringen er
basert på en årlig leveranseavtale, som skal inneholde AtBs oppgaver for det aktuelle året.
I tillegg mottar altså AtB bestillinger som ikke er del av leveranseavtalen. Ved slike
bestillinger legger AtB fram en prosjektplan for STFK, med oversikt over aktiviteter og
ressursbehov. Når denne godkjennes av STFK, bevilges de ekstra midlene som er
nødvendig for å gjennomføre bestillingen. Verdien av slike bestillinger utgjør en relativt liten
del av AtBs totale inntekter.
31
- Selskapskontroll i AtB AS -
Rapport fra Revisjon Midt-Norge IKS
STFK har ansvaret for å ivareta eierrollen og styringsrollen, og det innebærer et ansvar for
økonomien og de overordnede rammene for kollektivtilbudet. En forutsetning for at STFK
skal kunne ivareta sin eier- og bestillerolle er imidlertid at de har tilstrekkelig innsikt i hva AtB
kan klare å utføre innenfor den gjeldende økonomiske rammen.
AtB rapporterer hver måned på passasjerstatistikk, billettinntekter og driftsavvik mm. Videre
er det halvårs- og årsrapportering innenfor økonomi. Fra fylkesadministrasjonens side
fremheves det likevel at de har liten innsikt i driften og økonomien til AtB.
Budsjett for AtBs administrasjon fastsettes gjennom en dialog mellom fylkeskommunens
administrasjon og AtB, og som en del av denne dialogen kommer AtB med et estimat på
forventet ressursbehov på de oppgavene som skal gjennomføres. Budsjettet for 2013 ble
sendt fra AtB før 1. september 2012, AtB fikk deretter en leveranseavtale overlevert ved
starten av 2013. Det kommenteres fra partene at innholdet i leveranseavtalen i hovedsak er
kjent fra før, og at elementene i leveranseavtalen stort sett har vært drøftet på
kontaktmøtene. Hvis det skulle dukke opp forhold i leveranseavtalen for det aktuelle året som
ikke var kjent for AtB, kan dette tas opp med bevilger.
Kravet til effektiv drift i vedtektene er ikke operasjonalisert. Rammeavtalen inneholder ikke
krav til kostnadseffektivitet. I utarbeidelse av rammeavtalen til AtB hadde for øvrig styret i AtB
et innspill til fylkeskommunen om at avtalen burde inneholde slike mål/krav for økonomisk
effektivitet.
5.2.2 Sammenligning med andre selskap
For å kunne framstille mest mulig sammenlignbare tall for administrasjonsselskapene, har vi
forsøkt å fremskaffe en detaljert oversikt over ansvar og arbeidsoppgaver for hvert
administrasjonsselskap.
5.2.2.1 Om selskapene
Administrasjonsselskapene har det operative ansvaret for kollektivtrafikken i sine
fylkeskommuner. De skal planlegge, bestille og markedsføre kollektivtrafikken, og gi et best
mulig kollektivtilbud innenfor de økonomiske rammene som eier gir. I tillegg skal
administrasjonsselskapene være fylkenes kompetanseorgan for kollektivtrafikken. Dette
betyr at de deltar i saksforberedelser og saksbehandling, samt utredninger og analyser for å
utvikle kollektivtrafikken, både på oppdrag fra fylkeskommunene og i egen regi.
32
- Selskapskontroll i AtB AS -
Rapport fra Revisjon Midt-Norge IKS
Kolumbus og Skyss har utviklet egne strategier, det har ikke AtB prioritert. Ingen av
selskapene har for øvrig noe mål om økonomisk profitt. Skyss og Kolumbus har i likhet med
AtB et mål om at det skal sørge for at fylkeskommunene når sine samferdselspolitiske mål.
Driftssituasjonen
AtB ble etablert i 2009 og har siden det vokst til et selskap på ca. 50 ansatte, med stadig nye
oppgaver. AtB overtar fremdeles nye oppgaver, som skal iverksettes fram mot 2015. Per i
dag har AtB kun ansvar for operativ drift i Trondheim og omegnskommunene. Med utvidelse
til hele regionen, etter hvert inkludert hurtigbåt og ferge, er det grunn til å tro at utgiftsbehovet
vil øke. AtB sier i intervju at de er i en fase der de fremdeles oppdager hvor kostbar
driftssituasjonen er, og de er usikre på hvordan kostnadene vil utvikle seg når de iverksetter
nye ruteområder. Det er likevel grunn til å tro at disse kostnadene først og fremst er knyttet til
behov for økte budsjetter til for eksempel markedsføring, slik at betydningen for antall
årsverk vil være mindre. Skyss ble etablert i 2007, Kolumbus i 2002, og begge gir uttrykk for
å være i en relativt normal driftssituasjon. Oppsummert anser vi driftssituasjonen til å være
såpass lik at den gir et greit grunnlag for å sammenligne antall årsverk.
Bemanningssituasjonen
Antall ansatte er en relativt robust målevariabel for å sammenligne likeverdige tjenester
mellom aktørene. Derfor måler vi ressursbruken i korrigerte årsverk, ikke korrigerte
budsjettall. Det kan være verdt å nevne at AtB ble pålagt (av STFK) å overta ansatte fra
Team Trafikk og Trafikanten Midt-Norge gjennom reglene om virksomhetsoverdragelse, slik
at de selv har hatt noe innskrenket handlingsrom i oppbemanningen av selskapet.
Tabell 1 – antall årsverk pr 01.10.201216 (ikke kontrollert for ulikheter)
AtB
Ledelse/administrasjon
Kolumbus
Skyss
4
6
3
3,5
4
8,8
Økonomi
3
-
8
Kontrakt & utvikling
2
0
7
Billettkontroll
3,5
0
0
Driftsavdeling
13
6,5
10
IKT-avdeling
6
11
13
TOTALT
35
27,5
49,8
Marked
16
Kundesentrene er ikke med i oversikten. Totalt har AtB 47 årsverk i 50 stillinger per 01.10.12.
33
- Selskapskontroll i AtB AS -
Rapport fra Revisjon Midt-Norge IKS
De ulike avdelingene innenfor administrasjonsselskapene er ulikt organisert og har til dels
ulike oppgaver, og vil derfor ikke være sammenlignbare. For eksempel har ikke Kolumbus
noen egen økonomiavdeling, og de som arbeider med økonomi hører til avdelingen
Ledelse/administrasjon. Driftsavdelingen hos AtB med 13 ansatte har et annet og større
ansvarsområde enn tilsvarende avdelinger i Skyss og Kolumbus.
Totalt sett ser det ut som om administrasjonsselskapene i hovedsak utfører de samme
oppgavene, og det gir et brukbart grunnlag for våre videre sammenligninger.
5.2.2.2 Kontroll for ulikheter i organisasjon/oppgaver
Her redegjør vi for ulikheter i organisasjonene som vi må kontrollere for før vi foretar
sammenligninger. Vurderingene her er basert på våre analyser av de ulike selskapene og
drøftelser med ledelsen i alle selskapene. Likevel vil det være et visst element av skjønn i
disse vurderingene, og de kan på ingen måte anses som en fasit – kun et forsøk på å
tallfeste de ulikhetene vi har identifisert.
Administrasjonsselskapene har noe ulikt syn på i hvilken grad det er lønnsomt eller effektivt å
bruke eksterne leverandører, i motsetning til å ansette eller utvikle den aktuelle type
kompetanse selv. Dette påvirker både antall ansatte/årsverk og de tilgjengelige budsjett- og
regnskapstallene. Vi må korrigere for dette for å få et sammenlignbart tallmateriale. Her har
vi prøvd å estimere hvor mye ressurser selskapet ville ha brukt dersom man ikke hadde leid
inn ekstern kompetanse, men istedenfor ansatte denne type kompetanse selv.
IKT
Vi forutsetter at ressursbehovet til IKT er relativt likt hos selskapene. Skyss håndterer IKT
selv, mens AtB og Kolumbus har eksterne service- og driftsavtaler. Ut fra dette anslår vi at
AtB og Kolumbus måtte hatt ytterligere 2 årsverk dersom service- og driftsavtalene skulle ha
blitt utført med interne ressurser. For å korrigere for dette reduseres antall årsverk i Skyss
med 2.
Økonomiavdelingen:
Økonomifunksjonen i AtB og Kolumbus er likt bemannet. Både AtB og Kolumbus bruker
ressurser fra fylkeskommunen til lønn og regnskap. Vi antar at de måtte hatt ytterligere 1
årsverk hvis dette arbeidet skulle ha blitt utført internt. Antall årsverk i Skyss reduseres
derfor med 1.
34
- Selskapskontroll i AtB AS -
Rapport fra Revisjon Midt-Norge IKS
Billettkontroll og kontroll av operatørene
Skyss og Kolombus kontrollerer operatørene selv, men bruker eksterne ressurser for å
gjennomføre billettkontroller. AtB håndterer alle kontroller selv. Vi antar at dette
representerer 2 årsverk, og trekker fra 2 årsverk fra driftsavdelingen til AtB.
Andre, mindre ulikheter
Følgende ulikheter er ikke ansett å ha så stor betydning at de har medført korrigeringer i
sammenligningen:
Fylkesadministrasjonen i Rogaland fylkeskommune utfører en del arbeid innenfor
ruteplanlegging. Skyss betjener et større område, noe som medfører mer
ruteplanlegging.
AtB
bruker
noe
konsulenttjenester
i
forbindelse
med
kvalitetssikring
av
anbudsprosesser. Skyss og Kolumbus brukte konsulenter til denne oppgaven i en
oppstartsfase, men har etter hvert utviklet så gode maler for dette at det ikke synes
nødvendig.17 Også AtB bruker slike tjenester i mindre grad nå enn tidligere, slik at
utviklingen synes å være lignende som for de to andre selskapene.
Kolumbus ser ut til å utføre mindre av det overordnede strategiarbeidet enn hva som
er tilfellet for Skyss og AtB.
5.2.2.3 Sammenligning: antall årsverk
Etter å ha tatt høyde for de nødvendige korrigeringene på grunn av ulikheter i oppgaver og
organisering, får vi følgende sammenligning:
17
I budsjett for 2013 har AtB 2.8 mill. til konsulenttjenester, mot 0.6 mill i Kolumbus (2012) og 2 mill i Skyss. Dette
er konsulenttjenester totalt: Ikke bare kvalitetssikring.
35
- Selskapskontroll i AtB AS -
Rapport fra Revisjon Midt-Norge IKS
Tabell 2 – Antall årsverk pr 01.10.2012, korrigert.
AtB
Kolumbus
4
6
3
3,5
4
8,8
Ledelse/administrasjon
Marked
Skyss
Økonomi
3
Kontrakt & utvikling
2
0
7
Billettkontroll
3,5 (-2)
0
0
Driftsavdeling
13
6,5
10
IKT-avdeling
6
11
11 (-2)
33
27,5
46,8
TOTALT
7 (-1)
Tabellen viser at også etter å ha utført disse korrigeringene, er det ulikt antall årsverk i de tre
selskapene. Skyss har klart flest, AtB har noe flere enn Kolumbus.
5.2.2.4 Sammenligning: produksjon
Antall årsverk(innsatsfaktoren) gir ikke noe godt mål på kostnadseffektiviteten uten at man
samtidig ser nærmere på hva selskapene produserer med disse årsverkene(output).
Nedenfor følger en oversikt over noen sentrale mål på kollektivselskapenes produksjon.
Tabell 3: produksjon av kollektivtrafikk, 2012
Kolumbus – 2011
AtB
Årsverk ansatte
Befolkningsgrunnlag
Antall passasjerer
Antall rutekilometer
Netto driftsutgifter buss
18
Skyss
33,0
27,5
46,8
297 950,0
443 115,0
490 570,0
29 795 000,0
21 906 584,0
47 529 750,0
20 666 140,0
20 344 400,0
32 437 790,0
574 000 000,0
593 000 000,0
1 212 265 000,0
400,0
539,0
762,0
Antall busser
Tallmaterialet sier i utgangspunktet mer om utviklingen innenfor kollektivtransporten enn
hvilke resultater administrasjonsselskapene i seg selv oppnår. Materialet tyder likevel grovt
sett på at AtB og Kolumbus har relativt lik produksjon, men antall passasjerer er noe større
for AtB enn for Kolumbus. Antall rutekilometer og antall passasjerer hos Skyss er vesentlig
større. Det gjør Skyss mindre egnet til sammenligning med AtB enn Kolumbus.
18
Ekskl. adm., men ikke fratrukket billettinntekter
36
- Selskapskontroll i AtB AS -
Rapport fra Revisjon Midt-Norge IKS
Basert på disse tallene har vi laget følgende forholdstall:
Tabell 4 – nøkkeltall for kollektivtrafikken 2012
AtB
Kolumbus 2011
Skyss
1000 passasjerer pr årsverk
902,9
796,6
1 015,6
1000 innbyggere pr årsverk
9,0
16,1
10,5
1000 rutekilometer pr årsverk
626,2
739,8
693,1
Rutekilometer pr innbygger
69,4
45,9
66,1
Driftsutgifter pr innbygger
1 926,5
1 338,3
2 471,1
Driftsutgifter pr passasjer
19,3
27,1
25,5
Pris pr rutekilometer – BUDSJETT
27,8
29,1
37,4
85 094,0
49 426,0
76 338,0
Reiser pr 1000 innbygger
Tabellen viser at AtB frakter flere passasjerer per årsverk enn Kolumbus, men færre enn
Skyss. Kolumbus har en noe høyere produksjon av antall rutekilometer per årsverk enn de
andre administrasjonsselskapene.
5.2.3 Brukervurdering
Spørsmålet her er om omfanget, sammensetningen og standarden på de tjenestene som
produseres er tilpasset befolkningens preferanser. Høy kundetilfredshet kan være en
indikasjon på om dette er tilfellet.
AtB gjennomfører kundetilfredshetsundersøkelser (KTI) 2 ganger årlig, i tråd med
rammeavtalen. Denne undersøkelsen gir en oversikt over hvordan brukerne opplever den
totale leveransen fra AtB. Kundetilfredshetsundersøkelsen brukes internt i AtB for å forbedre
eller holde på samme nivå ut i fra de ulike punktene. De elementene som går på sjåførene
(kjørestil, service osv.) brukes i bonusordning opp mot operatører for å opprettholde
kvaliteten i «felten». Disse spørsmålene stilles en gang pr kvartal.
Brukernes opplevelse av tilbudet er en del av grunnlaget for å vurdere produksjonen (output).
Skyss og Kolumbus har tilsvarende undersøkelser, men de er av ulik i form og oppbygning,
så vi kan ikke bruke dem til å sammenligne med den som gjennomføres av AtB.
37
- Selskapskontroll i AtB AS -
Rapport fra Revisjon Midt-Norge IKS
Tabell 5: AtB – kundetilfredshet i 2011 og 2012
Total kundetilfredshet
2011
2012
Trygt å reise med buss
81
77
Tilfredshet på kjørestil
88
88
Sjåførens væremåte
79
80
Tilgang på informasjon
82
80
Renhold
81
80
Kan busse på de fleste daglige reiser
82
82
Rutetidene passer mine behov
79
82
72
74
Tilfredshet
ift.
kontakt
kundesenter
med
AtB
Kilde: AtB
Tabellen viser at AtB får en relativt sett høy skår på de fleste punktene i
brukerundersøkelsen. Det er noe lavere tilfredshet med kundesenteret enn de andre
punktene.
5.3 Revisors vurdering
Vårt teoretiske utgangspunkt har vært at valg av styrings- og kontraktsform vil ha betydning
for om AtB har incentiver for kostnadseffektiv drift. Slik budsjettprosessen fungerer i dag, er
den største utfordringen etter vår vurdering at STFK ikke har nok oversikt over AtBs
ressursbruk til å kunne avgjøre hvilke oppgaver de bør kunne utføre innenfor
rammetilskuddet. Det medfører at de i stor grad må forholde seg til informasjon fra AtB om
dette. Det ser med andre ord ut til å være en viss informasjonsasymmetri mellom aktørene,
som gjør det krevende for STFK å følge opp kostnadseffektiviteten på en systematisk måte.
De to siste årene har STFK bevilget mindre rammetilskudd til AtB enn det AtB har bedt om i
sine budsjetter. Dette kan ses på som konkrete incentiver å gi til et selskap. En utfordring
med å bruke denne type kutt som incentiver, er at det kan medføre at produksjonen eller
aktiviteten også reduseres. I så fall er det ikke snakk om kostnadseffektivisering, men om
kostnadsreduksjon. Denne risikoen er til stede også selv om STFK sikrer store deler av
aktiviteten gjennom avtaler. Spørsmålet er om STFK, ved å sikre seg en tettere oppfølging
av ressurssituasjonen i selskapet, kunne ha skaffet seg et mer fullstendig grunnlag for å ta
stilling til om driften bør effektiviseres, og i så fall hvor mye.
38
- Selskapskontroll i AtB AS -
Rapport fra Revisjon Midt-Norge IKS
STFK kan skaffe seg mer styringsinformasjon om produksjonen og hva som produseres
gjennom de allerede etablerte rapporteringsrutinene. Det kan utvikles resultatindikatorer som
beskriver hva som forventes levert med de til enhver tid tilgjengelige ressursene, og disse
bør i så fall være en sentral del i budsjettdialogen og sentrale styringsdokumenter.
Etter vår vurdering bør målet om kostnadseffektivitet i vedtektene konkretiseres i form av
resultatkrav, effektiviseringsavtaler eller lignende og inkluderes i rammeavtalen.
Er driften kostnadseffektiv?
Skyss har et langt større område å håndtere enn de to andre, og det er derfor først og fremst
Kolumbus det er interessant å sammenligne AtB med.
Tallmaterialet viser at når vi har kontrollert for ulikheter i rammebetingelser og oppgaver så
godt det lar seg gjøre, bruker AtB noe mer ressurser enn Kolombus, og Kolumbus
produserer noe mer trafikk (rutekm) per årsverk enn AtB. Dette gir likevel ikke noe komplett
bilde av effektiviteten hos administrasjonsselskapene, og det skyldes særlig at det ikke er
mulig å kontrollere fullt ut for ulik forståelse av definisjoner, variasjoner i oppgavene og ulike
rammebetingelser. Undersøkelsen gir derfor etter vår vurdering ikke grunnlag for å fastslå
om driften i AtB er mer eller mindre effektiv enn i de andre selskapene.
Tallmaterialet gir likevel en indikasjon på at Kolumbus klarer å levere tilsynelatende
sammenlignbare kollektivtjenester til sitt fylke med mindre ressurser enn AtB. Det bør AtB
finne årsakene til.
Kundetilfredshetsundersøkelsen viser relativt sett positive resultater for AtB. En del av
indikatorene omtaler forhold som det i ytterste ledd er operatørene (busselskapene) som har
ansvar for. Det er likevel AtB som gjennom anbudsprosesser, avtaleregulering og oppfølging
skal sikre at disse forholdene blir ivaretatt av operatørene. Derfor kan resultatene være en
indikasjon på at AtB synes å ha en god allokering av ressurser – at de gjør rette tingene.
39
- Selskapskontroll i AtB AS -
Rapport fra Revisjon Midt-Norge IKS
6 Offentlige anskaffelser
Problemstilling: følger AtB regelverket for offentlige anskaffelser?
6.1 Revisjonskriterier
AtB er et offentligrettslig organ etter lov om offentlige anskaffelser § 2. Det innebærer at
regelverket gjelder for alle kjøp AtB gjør.
Anskaffelsesregelverket er komplisert og til dels krevende å forholde seg til, og det kan få
store konsekvenser for et selskap om konkurransene er beheftet med feil. Derfor er det
relevant å undersøke om AtB har rutiner for å sikre at anskaffelsene skjer i tråd med
regelverkets krav til prosedyrer, likebehandling og etterprøvbarhet.
AtBs virksomhet er av en slik art at den til dels vil være omfattet av forsyningsforskriften19, og
til dels forskrift om offentlige anskaffelser (FOA/“klassisk forskrift”). Hvilket regelsett som
kommer til anvendelse på den enkelte anskaffelse, avhenger av hvilken del av AtBs
virksomhet kjøpet gjelder. Hvis en anskaffelse består både av kjøp innen klassisk sektor og
kjøp innen forsyningssektoren, må det ifølge KOFA-praksis gjøres en vurdering av hvilken
del av anskaffelsen som utgjør den største delen.2021 Dette må gjøres ved planleggingen av
anskaffelsen, slik at oppdragsgiver kan vite hvilke regelsett anskaffelsen skal følge.
Det relevante skillet mellom forsyningsforskriftens og klassisk forskrifts virkeområde for AtBs
del, er at forsyningsforskriften gjelder for landbasert transport(jernbane, sporvei, buss osv.),
men ikke for båt-transport.22
Forsyningsforskriftens del I inneholder generelle krav og gjelder for alle anskaffelser som
omfattes av forskriften. Forsyningsforskriftens del II implementerer prosedyrereglene i EUs
forsyningsdirektiv23, og gjelder derfor kun anskaffelser med verdi som overstiger EØSterskelverdien, p.t. kr 3.2 mill.24 Det er verdt å merke seg at terskelverdien er vesentlig høyere
19
Forskrift om innkjøpsregler for oppdragsgivere innen vannenergiforsyning, transport og telekommunikasjon
20
KOFA-sak 2006/33, jf. forskriftens § 1-3
21
Tilsvarende er lagt til grunn i juridisk litteratur, jf. Dragsten og Lindalen, Offentlige anskaffelser
Kommentarutgave I (2005) s. 365.
22
Forskriftens § 1-3
23
Direktiv 2004/17/EØF
24
Jf. forsyningsforskriften. §§ 2-1(2), jf. 2-3
40
- Selskapskontroll i AtB AS -
Rapport fra Revisjon Midt-Norge IKS
enn for klassisk sektor. I tillegg er både krav til konkurranse og prosedyre eter
forsyningsforskriften langt mer lempeligere enn etter klassisk forskrift.
Vi har utledet følgende kriterier for kontroll av anskaffelser som følger LOA og
forsyningsforskriften del I:25 (under 3.2. mill)
En anskaffelse skal så langt det er mulig være basert på konkurranse, på en måte som i
forhold til anskaffelsen
Leverandører skal kunne gjøre seg kjent med de forholdene som vektlegges ved tildeling
av kontrakt
Konkurransen skal gjennomføres i tråd med god forretningsskikk. Når kontraktsverdien
er over en viss størrelse, bør blant annet tilbydere få beskjed om hvem som har fått
tildelt oppdraget.
Konkurransen skal dokumenteres skriftlig
Offentligrettslige organer skal under planleggingen av den enkelte anskaffelse ta hensyn
til
livssykluskostnader,
universell
utforming
og
miljømessige konsekvenser
av
anskaffelser
av
anskaffelsen
Vi
har
utledet
følgende
kriterier
for
kontroll
som
også følger
forsyningsforskriften del II (over 3.2 mill):
Kvalifikasjonskravene skal være tilgjengelige for alle interesserte (§ 7-9)
Anskaffelsen skal som hovedregel kunngjøres i Doffin/TED (§ 8-1)
Kontraktstildelingen skal kunngjøres i Doffin/TED ( § 8-6)
Tildelingskriterier skal ha tilknytning til kontraktens gjenstand (§ 11-1)
Tildelingskriterier
skal
oppgis,
med
relativ
vekting,
i
kunngjøringen
eller
konkurransegrunnlaget (§11-1)
Tildelingsbeslutningen skal meddeles skriftlig alle berørte leverandører (§ 11-4)

Meddelelsen skal begrunnelse, opplyse om hvem som har fått kontrakt og redegjøre for
det valgte tilbudets egenskaper og relative fordeler (§§ 11-4, jf. 11-3)
25
Utledet fra Lov om offentlige anskaffelser § 5 og forsyningsforskriften § 3-1
41
- Selskapskontroll i AtB AS -
Rapport fra Revisjon Midt-Norge IKS
6.2 Data
6.2.1 Prosedyrer og rutiner for anskaffelsesarbeidet
AtB har ikke skriftlige retningslinjer eller prosedyrebeskrivelser for anskaffelser, og de
forholder seg ifølge intervjuene ikke til STFKs innkjøpsreglement.
I intervju beskrives prosessen ved de store ruteanbudene slik:
Forberedelse/planlegging
De store ruteanbudene gjennomføres som konkurranse med forhandling. Forberedelse og
gjennomføring av anbudsprosessen organiseres som prosjekt med egen prosjektleder.
Prosjektet bemannes for øvrig av juristen, og flere fra plan og driftsavdelingen med relevant
kompetanse
innen
materiell
og
ruteplanlegging.
Prosjektgruppa
utarbeider
konkurransedokumenter i fellesskap, gjennom mange runder med nye forslag og
diskusjoner.
Spørsmål og svar
Alle spørsmål besvares og publiseres på atb.no. Plan og driftssjefen har eneansvar for å
publisere svarene, men flere deltar i arbeidet med å svare.
Tilbudsåpning og første evaluering
Når tilbudene kommer, tas alle prisskjema ut og låses vekk så de ikke skal påvirke
gjennomgangen av resten av tilbudene. Juristen går gjennom dokumentasjonen og sjekker
om noe mangler og må etterspørres og leverandørene.
På forhånd har prosjektgruppa utarbeidet et evalueringsskjema, basert på tildelingskriteriene.
En evalueringsgruppe på 4-5 personer fra prosjektet samles i et møterom og leser gjennom
tilbudene. Medlemmene danner hver for seg score på det enkelte underkriterium, og
prosjektteamet blir gjennom diskusjon enig om rangering og score på det enkelte
underkriterium på kvalitetsdelen. Like før det første forhandlingsmøtet setter økonomisjefen
inn prisene fra tilbudene i evalueringsmodellen. Juristen og plan-/driftssjefen lager deretter
en første samlet evaluering av tilbudene.
AtBs modell for å evaluere tilbudene (excel-ark med beregningsmodell) er kvalitetssikret av
PwC.
42
- Selskapskontroll i AtB AS -
Rapport fra Revisjon Midt-Norge IKS
Forhandling
AtB gjennomfører som regel to runder med forhandlingsmøter. Det skrives referat fra
møtene, som signeres av begge parter. Referatet legges senere ved kontrakten som en del
av kontraktsdokumentasjonen.
Tildeling og kvalitetssikring
Når de reviderte tilbudene kommer etter forhandlingene, gjør vurderingsgruppa en ny
gjennomgang med evaluering og diskusjoner. Det er særlig de forholdene som er underlagt
oppdragsgivers
innkjøpsfaglige
skjønn
som
medfører
diskusjon.
Evalueringen
og
tildelingsbeslutningen blir fattet i fellesskap i gruppa. Deretter utformer juristen tildelingsbrev,
som sendes til advokatkontoret Thommesen for kvalitetssikring, før resultatet meddeles
leverandørene. Tildelingsbeslutningen alltid blir forelagt styret i AtB. Styret fatter vedtak, og
gir administrasjonen fullmakt til å inngå kontrakt med de valgte leverandørene.
Ved mindre kjøp (under terskelverdi), bruker AtB en enklere prosess. Ledergruppa forestår i
utgangspunktet selv de innkjøpene som hører til deres ansvarsområde. Ifølge intervjuene har
ledergruppa i AtB god kompetanse på innkjøp. Juristen bistår ledergruppa ved å
kvalitetssikre de ulike delene av prosessen, og ser som regel gjennom alle dokumenter før
utsendelse.
6.2.2 Vurdering av hvilken forskrift som gjelder
Ifølge intervju gjør AtB ved hver anskaffelse en vurdering av hvilken forskrift den skal følge.
AtB bruker forsyningsforskriften når den dominerende delen av anskaffelsen er tilknyttet
forsyningssektoren.
43
- Selskapskontroll i AtB AS -
Rapport fra Revisjon Midt-Norge IKS
6.2.3 Kontroll av anskaffelser
De to tabellene under framstiller resultatet av vår kontroll av syv anskaffelser, fire under
terskelverdi og tre over terskelverdi.
Tabell 6: kontroll av anskaffelser utført etter reglene i LOA og forsyningsforskriften del I
Beregnet
Elektrikertjenester
Lønns- og
Reklame
Trykkeritjenester
(2012)
regnskapssystem
0-100.000 per år
1.4 mill
1.2 mill
Ca 2 mill
Begrenset
Begrenset
Begrenset
Begrenset
anbudskonkurranse
anbudskonkurranse
anbudskonkurranse
anbudskonkurranse
Fire virksomheter
Sendt invitasjon til
Sendt
Sendt
invitert til å inngi
5 leverandører
tilbudsforespørsel
tilbudsforespørsel
til 4 leverandører
til 4 leverandører
verdi
Prosedyre
Konkurranse
tilbud
Det er
Konkurransegrunnl
Konkurransegrunnl
Konkurransegrunnl
Konkurransegrunnl
tydelig hva
aget inneholder
aget inneholder
aget inneholder
aget inneholder
som
kvalifikasjonskriteri
kvalifikasjonskriteri
kvalifikasjonskriteri
kvalifikasjonskriteri
vektlegges
er og opplyser om
er og opplyser om
er og opplyser om
er og opplyser om
ved tildeling
tildelingskriterier og
tildelingskriterier og
tildelingskriterier og
tildelingskriterier.
av kontrakt
relativ vekt.
relativ vekt.
relativ vekt.
Resultatet
Avlyst pga.
AtB sender
AtB sender
AtB sender
meddeles
manglende
meddelelse i alle
meddelelse i alle
meddelelse i alle
interesse
konkurranser
konkurranser
konkurranser
Protokoll m.m.
Protokoll m.m.
Protokoll m.m.
Protokoll m.m.
Mindre aktuelt
Mindre aktuelt
Vurdert til å ha
Forespurte
miljømessige
minimale
trykkerier er
konsekvense
miljømessige
miljøsertifisert. AtB
r m.m.
konsekvenser.
stiller også
Dokumentasj
on
Hensyn til
miljøkrav til
trykkeriprosessene
for valgt
leverandør.
44
- Selskapskontroll i AtB AS -
Rapport fra Revisjon Midt-Norge IKS
Tabell 7: kontroll av anskaffelser som følger forsyningsforskriften del II (over 3.2 mill)
Konsulent,
Skoleskyss (2011)
Regionbuss (2012)
prosjektledelse (2011)
Beregnet verdi
7 000 000
Over terskelverdi
960 000 000
Prosedyre
Åpen
Åpen
Konkurranse med
anbudskonkurranse
anbudskonkurranse
forhandling
Doffin/TED 12.9.2011
Doffin/TED 24.6.2011
Doffin/TED 12.12.2011
Kval.krav skal være
Oppgitt i
Oppgitt i
Oppgitt i
tilgjengelige for alle
konkurransegrunnlaget
konkurransegrunnlaget
konkurransegrunnlaget
Kunngjøring i
Doffin/TED
interesserte
(prosedyreregler)
Tilgjengelige
Oppgitt i
Oppgitt i
Oppgitt i
tildelingskriterier
konkurransegrunnlaget,
konkurransegrunnlaget,
konkurransegrunnlaget,
med vekting.
med vekting.
med vekting.
Tildelingskriterier har
Pris, kompetanse og
Pris og kvalitet
Pris og kvalitet
tilknytning til
oppgaveforståelse/met
kontraktens gjenstand
odikk
Tildelingsbeslutningen
Meddelt alle i e-post
Meddelt alle i e-post av
Meddelt alle i e-post av
skal meddeles skriftlig
9.12.2011
30.9.2011
3.7.2012
Innhold i meddelelsen
Meddelelsen oppgir
Meddelelsen oppgir
Meddelelsen oppgir
valgt tilbyder og
valgt tilbyder og
valgt tilbyder og
begrunner valget i
begrunner valget i
begrunner valget i
tildelingskriteriene.
tildelingskriteriene, for
tildelingskriteriene, for
alle ruteområder.
alle ruteområder.
Nei
Nei
Nei
Protokoll m.m.
Protokoll m.m.
Protokoll m.m.
Ikke aktuelt
Se under
Se under.
Konkurranseresultater
kunngjort i Doffin/TED
Konkurransen skal
dokumenteres skriftlig
Hensyn til miljømessige
konsekvenser m.m.
AtB redegjør på følgende måte for hvordan de hensyntar miljømessige konsekvenser m.m.
ved planleggingen av de store transport-konkurransene:
Dette er gjenstand for grundig diskusjoner i forkant av alle anbudskonkurranser, og vi har
valgt ulike løsninger for de forskjellige konkurransene. (…) Det er en stadig pågående
diskusjon i organisasjonen om hvordan man best kan ivareta miljø-hensyn, samtidig som
skal lage gode konkurransen som evner å skille mellom tilbudene.
45
- Selskapskontroll i AtB AS -
Rapport fra Revisjon Midt-Norge IKS
6.3 Revisors vurdering
Etter vårt syn gir beskrivelsen av AtBs rutiner for de store anbudskonkurransene et inntrykk
av grundige og veloverveide prosesser, med god kvalitetssikring. Vår vurdering er at disse
prosessene er egnet til å sikre kvalitet i anbudsarbeidet, og ivareta hensyn til
forretningsmessighet, likebehandling og etterprøvbarhet. For de mindre konkurransene er
prosessene naturlig nok enklere, i tråd med prinsippet om at prosessen skal stå i forhold til
anskaffelsen. Men også for disse prosessene har AtB en viss kvalitetssikring, kombinert med
relevant bruk av kompetanse. Derfor er vår vurdering at AtBs rutiner er egnet til å sikre
kvalitet, likebehandling og etterprøvbarhet også for mindre kjøp.
Alle de kontrollerte anskaffelsene er gjennomført etter forsyningsforskriften. Skoleskyss og
regionbuss er del av forsyningssektoren. De andre anskaffelsene gjelder hele AtBs
organisasjon. AtBs virksomhet er i større grad tilknyttet forsyningssektoren enn klassisk
sektor, og derfor er det riktig at også disse anskaffelsene går etter forsyningsforskriften.
Kontrollen av de syv anskaffelsene viser få mangler. Vi gjentar forbeholdet om at vi kun har
vurdert et utvalg av prosedyrereglene etter forsyningsforskriften. Kontrollen tyder likevel på at
rutinene fungerer i praksis, og at også mindre kjøp blir gjennomført i tråd med krav til
konkurranse, forretningsmessighet og etterprøvbarhet. Kontrollen viser en mindre alvorlig,
men gjennomgående mangel for anskaffelser over terskelverdi: at ikke konkurranseresultatet
(hvem som har vunnet konkurransen og fått oppdraget) har blitt kunngjort i Doffin/TEDdatabasene. Det er brudd på forsyningsforskriftens § 8-6, og selskapet bør sørge for at også
dette blir en del av praksis for anskaffelsesprosessene.
46
- Selskapskontroll i AtB AS -
Rapport fra Revisjon Midt-Norge IKS
7 Høring
En foreløpig versjon av rapporten ble sendt på høring til AtB, ved styreleder og daglig leder,
og STFK ved fylkesordfører og fylkesrådmann.
Vi mottok 25.05.2013 e-post fra daglig leder i AtB med en del korrigeringer av datagrunnlaget
i den foreløpige rapporten. Vi har korrigert dataene på grunnlag av denne e-posten.26 Utover
dette har vi ikke fått kommentarer til våre vurderinger og konklusjoner fra AtB.
STFK har ikke avgitt høringssvar.
26
Dette er snakk om data på et slikt detaljnivå at vi har valgt å ikke legge e-posten ved rapporten.
47
- Selskapskontroll i AtB AS -
Rapport fra Revisjon Midt-Norge IKS
8 Konklusjoner og anbefalinger
8.1 Konklusjoner
Problemstilling 1: Forvalter STFK sitt eierskap i AtB i tråd med fylkestingets vedtak,
selskapslovgivningen og normer for eierstyring?
STFK fremstår som en bevisst og aktiv eier i AtB. Denne undersøkelsen tyder på at STFK
per i dag utfører eierskapet på en god og ryddig måte, i tråd med aksjelovens prinsipper og
prinsipper for god eierstyring.
Problemstilling 2: I hvilken grad følger AtB opp de samferdselspolitiske bestillingene
fra STFK?
Undersøkelsen viser at AtB i all hovedsak følger opp bestillingene fra STFK. Vi har kun
funnet et unntak, som ble gjennomført noen år for sent etter en bevisst prioritering fra styret.
Forholdet mellom STFK og AtB betegnes som «myk kontraktstyring». Vår vurdering er at
mange av forutsetningene for at denne styringsformen skal kunne fungere, er på plass.
Aktørene må likevel jobbe videre med å utvikle avtalene, rapporteringen og med å avklare
fordeling av roller og ansvar.
Problemstilling 3: Er driften av AtB kostnadseffektiv?
Våre undersøkelser, basert på sammenligning med andre selskaper, gir ikke grunnlag for
noen entydig konklusjon på om driften i AtB er kostnadseffektiv.
STFK har i vedtektene til AtB et krav om kostnadseffektivitet, men ikke nedfelt noen krav om
hvordan AtB skal rapportere på det. STFK har heller ikke tilstrekkelig innsikt i driften til å
kunne si om den er effektiv. De bør derfor vurdere å sikre nødvendige styringsinformasjon
om produksjon og drift i AtB. Målet om kostnadseffektivitet bør konkretiseres i form av
resultatkrav, effektiviseringsavtaler eller lignende og inkluderes i rammeavtalen mellom
STFK og AtB.
Problemstilling 4: Følger AtB regelverket om offentlige anskaffelser?
AtB har gode rutiner for å håndtere anskaffelsesprosessene, med gjennomgående krav til
kvalitetssikring. Vår kontroller tyder på at AtB i all hovedsak overholder regelverket.
48
- Selskapskontroll i AtB AS -
Rapport fra Revisjon Midt-Norge IKS
8.2 Anbefalinger
Både STFK og AtB er for tiden inne i strategiprosesser som vil få betydning både for
utviklingen av selskapet, og for forholdet mellom aktørene. I den sammenheng anbefaler vi
aktørene også å revidere avtalene, og å:
-
være særlig oppmerksom på behovet for at roller og ansvar er tydelig avklart,
-
forankre i rammeavtalen at STFK kan bestille oppdrag utenfor de årlige
leveranseavtalene,
-
operasjonalisere vedtektenes krav til effektiv drift, på en måte som gjør det mulig
for STFK å følge det opp på en systematisk måte.
49
- Selskapskontroll i AtB AS -
Rapport fra Revisjon Midt-Norge IKS
Kilder
Dragsten og Lindalen, Offentlige anskaffelser Kommentarutgave I (2005)
Herre i eige hus? Evaluering av kollektivtrafikken i Telemark, TØI rapport 1234/2012
Fylkeskommunens bestiller- og samordningsrolle i samferdselssaker. TØI-rapport: 990/2008.
«Kommunalt eierskap – roller, styring og strategi», Vibeke Resch-Knudsen,
Kommuneforlaget 2011
”Anbefaling om eierskap, selskapsledelse og kontroll av kommunalt/fylkeskommunalt eide
selskaper og foretak”, KS Eierforum 2009
“Eierskap - Behov og muligheter for politisk styring av selskaper og samarbeid i
kommunene”, KS 2008
“Styrings og eierskap i kommunalt eide bedrifter”, Vibeke Resch-Knudsen,
Kommuneforlaget 2007
”Interkommunalt selskap eller aksjeselskap?”, Knut Høivik, Lov og Rett 2005 s.531
“Aksjeloven og allmennaksjeloven”, kommentarutgave, Aarbakke m.fl., Universitetsforlaget
2012
“Kommuneloven med kommentarer”, 4. utgave, Overå og Bernt, Kommuneforlaget 2006
«Statens prinsipper for god eierstyring og selskapsledelse», Nærings- og
handelsdepartementet
«Norsk anbefaling for eierstyring og selskapsledelse», NUES 2012
Niskanen, W. 1971.
Bureaucracy and Representative Government.
The Theory of Incentives: The Principal-agent Model (Jean-Jacques Laffont and David
Martimort, 2002)
Busch, T (1998), Slakk i offentlig sektor: Noen konseptuelle og metodemessige
problemstillinger.
Førsund og Kittelsen (2001) Empiriske forskningsresultater om effektivitet i offentlig
tjenesteproduksjon, Økonomisk Forum nr 6
Finansdepartementet (2003) NOU 2003:6 Hva koster det? Bedre budsjettering og
regnskapsføring i staten.
Sverre Ruud Kvalvik og Espen Berg-Knutsen (2009), Kostnadseffektiv drift av Forsvaret
50
- Selskapskontroll i AtB AS -
Rapport fra Revisjon Midt-Norge IKS
Vedlegg 1: sammenlignbare selskap
Rogaland Kollektivtrafikk
Rogaland Kollektivtrafikk, med merkenavnet Kolumbus, er et fylkeskommunalt foretak.
Foretaket har som oppgave å gi et best mulig kollektivtilbud med buss og båt i Rogaland
fylkeskommune. Visjonen er at Kolumbus skal ha Norges mest attraktive kollektivtilbud. Det
fylkeskommunale foretaket har ansvaret for de aller fleste buss- og båtrutene i Rogaland.
Enkelte buss- og hurtigbåtruter er konkurranseutsatt, men det er likevel Kolumbus som
legger opp rutetraseer og kjøretidspunkt. Foretaket trykker også rutehefter og annet
informasjonsmateriell. At rutene blir fulgt og at rutehefter og ruteoppslag er tilgjengelig for
publikum er operatørenes ansvar.27
Det er Rogaland fylkeskommune som har det overordnede ansvaret for kollektivtrafikken i
fylket. Rogaland Kollektivtrafikk FKF ble etablert i 2002 etter vedtak i fylkestinget året før for
å utøve deler av dette ansvaret i henhold til gitte rammer. Fylkestingets rammebetingelser og
retningslinjer for samarbeid er nedfelt i en rammeavtale mellom partene.28
De primære finansieringskildene for foretaket er rammetilskudd fra fylkeskommunen,
trafikkinntekter inkl. betaling for grunnskoleskyss fra kommunene og andre inntekter som for
eksempel anløpsavgifter og reklameinntekter. Dette følger av inngått rammeavtale mellom
Rogaland fylkeskommune og Rogaland Kollektivtrafikk. Rammeavtalen presiserer at det ikke
er et mål å maksimere selskapets økonomiske resultat. Om selskapet går med overskudd
skal dette benyttes til tiltak innenfor kollektivtrafikken. I tillegg til rammeavtalen inngås det en
årlig leveranseavtale. Formålet med leveranseavtalen er å gi foretaket en konkret bestilling
og fastlegge det årlige rammetilskuddet. Finansiering av større investeringer skal være
innenfor fylkeskommunens økonomiplan og budsjett. Foretaket har imidlertid anledning til å
prioritere mindre investeringsselskap innenfor eget driftsbudsjett.
Det følger av rammeavtalen at foretaket skal utarbeide årsrapport innen 1. april hvert år for
det foregående året. Årsrapporten skal synliggjøre måloppnåelsen i henhold til prioriteringer
gitt i leveranseavtalen og inneholde oversikt over passasjerutvikling, samt kostnads- og
inntektsutvikling. I tillegg skal det utarbeides tertialrapporter per mai og september som skal
synliggjøre status for passasjerstatistikk, kostnads- og inntektsutvikling og gi en prognose for
økonomisk resultat ved årets slutt.
27
www.kolumbus.no
28
Rammeavtale mellom Rogaland fylkeskommune og Rogaland Kollektivtrafikk
51
- Selskapskontroll i AtB AS -
Rapport fra Revisjon Midt-Norge IKS
Skyss
Skyss er en enhet i Hordaland fylkeskommune som organiserer nesten all kollektivtransport i
fylket. Enheten ble opprettet i november 2007. Skyss har ansvar for å sette i verk vedtatte
strategier og tiltak for å nå de politiske målene for kollektivtrafikken i Hordaland. I årene som
kommer vil det bli en sentral oppgave for Skyss å forbedre og videreutvikle kollektivtilbudet i
fylket. Enheten tildeler kontrakter for kjøring av buss, Bybanen, hurtigbåt og ferjer i
Hordaland til trafikkselskap etter anbudskonkurranser. Videre har enheten ansvar for å
planlegge rutene, måle kvaliteten i tilbudet og følge opp trafikkselskapene. Informasjon om
og markedsføring av buss og bybane er også Skyss sitt ansvar.
Skyss organiserer kollektivtrafikken innenfor avgrensede økonomiske rammer. Det er
fylkestinget som vedtar budsjettet for enheten. Billettinntektene dekker normalt bare deler av
de totale utgiftene for å organisere kollektivtrafikken, slik at fylkeskommunen dekker de
resterende utgiftene. Et av målene med ruteomlegginger som har blitt gjennomført i
busstrafikken de siste årene, er å utnytte de økonomiske midlene på en mest mulig effektiv
måte.29
29
www.skyss.no
52
- Selskapskontroll i AtB AS -
Rapport fra Revisjon Midt-Norge IKS
53
- Selskapskontroll i AtB AS -
Rapport fra Revisjon Midt-Norge IKS
54
- Selskapskontroll i AtB AS -
Rapport fra Revisjon Midt-Norge IKS
55
- Selskapskontroll i AtB AS -
Postadresse: Sandenveien 5, 7300 Orkanger
Hovedkontor: Statens hus, Orkanger
Tlf. 907 30 300 - www.revisjonmidtnorge.no