Transcript På veg mot ei ny forvaltning?

”På veg mot ei ny forvaltning?”
Eit studie av innføringa av ny systemløysing
for pensjonsområdet
av
Johannes Sandvik Førde
Universitetet i Bergen
Institutt for administrasjon og organisasjonsvitskap
Masteroppgåve
Våren 2011
I
II
Forord
Dette studiet er skrive som ei masteroppgåve ved instituttet for administrasjon og
organisasjonsvitskap ved Universitet i Bergen. Studiet inngår i den pågåande Nav-evalueringa
leia av Uni Rokkansenteret i Bergen. Arbeidet med oppgåva har vore ein krevjande, men særs
lærerik prosess.
Undervegs i prosessen er det mange som har hjelpt til med arbeidet. Fyrst vil eg takka
rettleiaren min professor Per Lægreid for god rettleiing, og gode innspel gjennom
oppgåveperioden. Eg vil og takka alle medlemmane av forskingsgruppa ”Politisk organisering
og fleirnivåstyring” ved instituttet, for dei tilbakemeldingane eg har fått på oppgåva. Vidare
vil eg takka professor Anne Lise Fimreite, professor Tom Christensen og Amund Lie frå Navevalueringa for den hjelpa eg har fått derifrå gjennom kontaktar og materiell. I den samanheng
må eg og takka dei to kontaktpersonane mine i Nav og Pensjonsprogrammet; Terje Andre
Olsen og Bjørn Tore Holte, i tillegg til intervjuobjekta mine i Pensjonsprogrammet.
Eg vil retta ein spesiell takk til Espen Fosse og Kristine Vestrheim som har hjelpt til med
korrekturlesing av oppgåva. Til slutt vil eg takka alle medstudentar, vener og familie som har
vore til god støtte og inspirasjon gjennom fem flotte år som student ved Universitet i Bergen.
Bergen 15.06.2011
Johannes Sandvik Førde
III
Innhaldsliste
1. Innleiing ............................................................................................................................. 1
Disposisjon ......................................................................................................................... 3
2. Kontekst og bakgrunn ........................................................................................................ 6
Syn på IKT og offentleg forvaltning .................................................................................. 6
Digitale skiljelinjer ............................................................................................................. 8
E-forvaltning og E-politikk i Noreg ................................................................................... 8
OECD om vellukka E-forvaltning.................................................................................... 10
Nav-reforma ..................................................................................................................... 11
IKT-løysinga i Nav....................................................................................................... 12
Pensjonsreforma ............................................................................................................... 15
3. Teori ................................................................................................................................. 16
Analytisk rammeverk ....................................................................................................... 16
Forklarande perspektiv ..................................................................................................... 21
Det instrumentelle perspektivet.................................................................................... 21
Forventingar ut i frå det instrumentelle perspektivet ................................................... 22
Det institusjonelle perspektivet .................................................................................... 24
Forventingar ut frå det institusjonelle perspektivet...................................................... 24
Myteperspektivet .......................................................................................................... 26
Forventingar ut frå myteperspektivet ........................................................................... 27
Samspel mellom perspektiva............................................................................................ 28
Instrumentelt og institusjonelt ...................................................................................... 28
Instrumentelt og myte................................................................................................... 29
Institusjonelt og myte ................................................................................................... 29
Strategi for handsaming av teorimangfald ....................................................................... 30
Kapiteloppsummering ...................................................................................................... 30
4. Metode.............................................................................................................................. 31
Casestudie som strategi .................................................................................................... 31
Datagrunnlag og metode .................................................................................................. 32
Innhaldsanalyse ............................................................................................................ 33
Intervju ......................................................................................................................... 35
Vurdering av reliabilitet og validitet ................................................................................ 36
Grunnlag for generalisering ............................................................................................. 36
5. IKT i Nav ......................................................................................................................... 38
Planlegginga av IKT-løysinga for Nav ............................................................................ 38
Evaluering frå Riksrevisjonen .......................................................................................... 42
Evaluering frå Ekspertgruppa........................................................................................... 43
Aktiviserings- og defineringsprosessane.......................................................................... 45
Kapiteloppsummering ...................................................................................................... 46
6. Pensjonsprogrammet ........................................................................................................ 47
Fase 1 – Forprosjektet ...................................................................................................... 49
Funksjonelt målbilde ........................................................................................................ 49
Sakshandsamarar .......................................................................................................... 51
Rådgjevarar .................................................................................................................. 52
Brukarar........................................................................................................................ 53
Samhandlarar................................................................................................................ 54
Leiarar .......................................................................................................................... 55
Realiseringsstartegi .......................................................................................................... 56
Utgangspunkt i standardpakke ..................................................................................... 57
IV
”Best of breed” ............................................................................................................. 57
Utgangspunkt i gjenbruk av eksisterande komponentar............................................... 58
Pensjonsprogrammet si anbefaling............................................................................... 59
Vurdering av gjenbruk ................................................................................................. 60
Sluttrapport fase 1 ............................................................................................................ 61
Fase 2 – Ny systemløysing............................................................................................... 62
Rekrutten ...................................................................................................................... 63
Kjempen ....................................................................................................................... 64
Myggen......................................................................................................................... 65
Organisering og innføring ................................................................................................ 66
Måloppnåing..................................................................................................................... 67
Erfaringar frå fase 2.......................................................................................................... 68
Fase 3 – Nytt regelverk .................................................................................................... 70
Pensjonsprogrammet sett under eit .................................................................................. 71
Effekten til Pensjonsprogrammet på resten av Nav ..................................................... 72
Digitale skiljelinjer ....................................................................................................... 72
Aktiviserings- og defineringsprosessane...................................................................... 73
Riksrevisjonen om pensjonsprogrammet ......................................................................... 76
Kapiteloppsummering ...................................................................................................... 78
7. Analyse............................................................................................................................. 80
To reformer med to tilnærmingar til IKT......................................................................... 80
Rolleendringa til sakshandsamar...................................................................................... 82
Det instrumentelle perspektivet........................................................................................ 84
Det institusjonelle perspektivet ........................................................................................ 88
Myteperspektivet .............................................................................................................. 92
Kapiteloppsummering ...................................................................................................... 94
8. Avslutning ........................................................................................................................ 97
Korleis vart ny systemløysing innført? ............................................................................ 97
Kva forklarar prosessen? .............................................................................................. 99
Teoretiske implikasjonar ................................................................................................ 100
Høve til generalisering ................................................................................................... 101
Høve for vidare forsking ................................................................................................ 101
Litteraturliste .......................................................................................................................... ii
Offentlege dokument:......................................................................................................... v
Interndokument frå Pensjonsprogrammet ......................................................................... vi
Nettsider: .......................................................................................................................... vii
V
Forkortingsliste:
Forkorting
AFP
AID
Difi
DSF
DWP
FAD
IKT
KS
NDU
OECD
RTV
SATS
TCO
Fult namn
Avtalefesta pensjon
Arbeids- og inkluderingsdepartementet
Direktoratet for forvaltning og IKT
Den Sentrale Folketrygdsystemet
Department of Work and Pensions
Fornyings- Administrasjons- og Kirkedepartementet
Informasjons og kommunikasjonsvitenskap
Kommunesektorens interesse- og arbeidsgiverorganisasjon
Nav Drift og Utvikling
Organisation for Economic Co-operation and Development
Rikstrygdeverket
Samordning av Aetat, trygdeetaten og sosialtenesta
Total cost of ownership
Liste over figurar:
Figur 2.1 Nav sin fagsystem………………………………………………………………….13
Figur 6,1 Gjennomføring av de tre fasane i Pensjonsprogrammet…………………………...49
Figur 6.2 Funksjonelt målbilde……………………………………………………………….50
Figur 6.3 Funksjonelt målbilde, sakshandsamar……………………………………………...52
Figur 6.4 Funksjonelt målbilde, rådgjevar……………………………………………………53
Figur 6.5 Funksjonelt målbilde, brukar……………………………………………………….54
Figur 6.6 Funksjonelt målbilde, samhandlar………………………………………………….55
Figur 6.7 Funksjonelt målbilde, leiar…………………………………………………………56
Figur 6.8 Overordna realiseringsstrategi for komponentar…………………………………...61
Figur 6.9 Dei største leveransane i fase 2 med planlagde og faktiske milepælar…………….63
Figur 6.10 Dei største leveransane i fase 3 med planlagde milepælar......................................71
Liste over tabellar:
Tabell 3.1 Presentasjon av rollane……………………………………………………………18
Tabell 3.2 Analytisk rammeverk……………………………………………………………...20
Tabell 5.1 Alternative organisasjonsløysingar………………………………………………..40
Tabell 6.1 Oppsummering av dei tre alternativa mot hovudkriterium………………………..60
Tabell 7.1 Presentasjon av rollane……………………………………………………………83
Tabell 7.2 Samanfatta forventingar utleda frå det instrumentelle perspektivet……………...85
Tabell 7.3 Samanfatta forventingar utleda frå det institusjonelle perspektivet……………….88
Tabell 7.4 Samanfatta forventingar utleda frå myteperspektivet..............................................92
VI
1. Innleiing
“There is scarcely an aspect of government activity that does not involve the use of ICTs”
(OECD 2003:62).
I fyrste kvartal i 2009 nytta 71 prosent av norske internettbrukarar verdsveven til å ta kontakt
med offentlege styresmakter (ssb.no). Informasjons- og kommunikasjonsteknologi er og vorte
ein del av kvardagen i forvaltninga, både i kontakt med borgarane, og mellom ulike einingar
internt i forvaltninga (Snellen 2002). Innføring av sjølvbeteningsløysingar og automatisert
sakshandsaming, leiar oss inn i ei stadig meir elektronisk forvaltning. Denne nye teknologien
som i utgangspunktet er der for å gjera kvardagen enklare, førar og med seg nye
arbeidsoppgåver og utfordringar for organisasjonar. Spørsmål knytt til mellom anna
effektivitet, samordning, tryggleik og transperens, er noko av det som må verte tatt stilling til
når ein skal innføra nye IKT-tiltak i forvaltninga.
Med overskrifter som mellom anna; ”Halve Nav er logget av” og ”Utdaterte datasystemer
hemmer Nav-ansatte å gjøre jobben sin” (nrk.no), har den nye Arbeids- og
velferdsforvaltninga (Nav) dei siste åra vore i sentrum for fleire sakar knytt til e-forvaltning.
Samanslåing av tidligare Aetat, trygdeetaten og dei kommunale sosialtenestene i juli 2006
førte med seg mange utfordringar, mellom anna knytt til nettopp IKT-elementa i omforminga.
Riksrevisjonen peikar i si evaluering av Nav, på at IKT er eit avgjerande rammevilkår for at
etaten skal kunna gjennomføra sine hovudoppgåver og gjennomføra reformløpet på ein
effektiv måte (Riksrevisjonen Dokument 1 2009). Parallelt med Nav-reforma gjekk det og
føre seg ei anna reform tett knytt til Nav, nemleg pensjonsreforma. Her stod ein over for store
utfordringar for å få ei ny systemløysing klar til innføringa av det nye pensjonsregelverket.
Denne prosessen vart gjennomført som eit program ved sida av Nav, og har difor hatt ei noko
anna tilnærming til IKT-problematikken enn resten av etaten. Dette gjer pensjonsreforma til
eit spanande studieobjekt. Eg vil gjennom studiet mitt gjera greie for og forklara denne
prosessen, i tillegg til å sjå noko på korleis denne prosessen har vore ulik frå IKT-arbeidet i
resten av Nav. Dette vil eg gjera med utgangspunkt i problemstillinga:
1
”Gje ei skildring og forklar innføringa av ny systemløysing for pensjonsområde i
Navt, og gje ei skildring av korleis denne prosessen har vore i forhold til arbeidet med
omlegging av IKT-system for heile Nav-forvaltninga”.
Som ein ser av problemstillinga, er hovudfokuset for studiet innføringa av ny systemløysing
for pensjonsområdet i Nav. Eg vil og sjå på IKT-arbeidet knytt til Nav-reforma, slik at eg kan
samanlikna dette med Pensjonsprogrammet. Då eg berre treng ei skildring av Nav-reforma
for å gjera dette, tek eg ikkje høgde for å forklara denne prosessen slik eg vil gjera med
Pensjonsprogrammet. Ein kan seia at problemstillinga har for hovudtema både ein skildrande
og ein forklarande ambisjon. I den skildrande delen vil eg gje ei skildring av kva aktørar som
var involvert, korleis prosessen vart organisert, kva val som vart tatt, korleis desse vala vart
teke og kva omsyn som vart lagt til grunn for desse avgjerslene. Den andre delen av
problemstillinga tek høgde for å forklara prosessen, utfallet og til dels effektane av IKTsatsinga knytt til pensjonsreforma.
Eg vil og leggja særleg vekt på sakshandsamingsverkty, korleis desse verktya vil kunna
påverka rolla til sakshandsamaren, og kva forventingar og oppfatningar ulike aktørar i
prosessen har om dette. Denne delen av studiet er direkte knytt opp mot artikkelen til Bovens
og Zouridis (2002) ” From Street-Level to System-Level Bureaucracies”. Dei ser at gjennom
e-forvaltning, har rolla til byråkraten vorte endra frå ei fyrstelinjeteneste der ein møtar
brukaren og ein har rom for nytte skjønn, over til ei rolle som systemutviklar prega av mindre
bruk av skjønn og meir tilretteleiing for automatiserte sakshandsamingsverkty.
Everett og Furseth (2008) skriv at det er tre ulike typar omsyn ein må ta stilling til ved
grunngjeving av ei problemstilling; praktiske, faglege og samfunnsmessige omsyn (Everett og
Furseth 2008:121-123).
Det praktiske omsynet omfattar at problemstillinga må vera mogleg å svara på og at det er
tilgang til datamateriale. Det går no føre seg ei større evaluering av Nav-reforma i regi av
Norges forskningsråd, som skal sjå på implementeringa av reforma og kva effektar reforma
vil ha for arbeidsstyrken si deltaking i arbeid og aktivitet. Dette forskingsprosjektet er leda av
Uni Rokkansenteret i Bergen (nav.no, rokkan.uni.no). Ved å knytta meg til dette pågåande
prosjektet, får eg lettare tilgang til data vedrørande Nav, både gjennom arbeid som allereie er
utført ved Uni Rokkansenteret og gjennom kontaktnettet deira i Nav og blant aktørar der.
2
Når det gjeld faglege omsyn, handlar dette hovudsakleg om problemstillinga tek opp emner
som er relevant innafor faget. E-forvaltning er eit forskingsfelt som har fått auka merksemd
frå slutten av 1990-talet og fram mot vår eiga tid. Innafor feltet har det mellom anna vore eit
fokus på korleis nye IKT-element er med på å påverka organisasjonane, noko eg meinar
denne problemstillinga kan medverka til å kasta ytterlegare lys over. Det er og gjort forsking
på dette emnet av norsk offentleg forvaltning, mellom anna av Lægreid og Ramslien (2008)
og deira arbeid rundt IKT på utlendingsfeltet. Problemstillinga mi vil komme innom mange
av dei same elementa som Lægreid og Ramslien har sett på. Det vil difor vera mogleg i
etterkant av studiet mitt, å sjå etter skilnader og likskapar mellom ulike einingar innafor norsk
offentleg forvaltning, og på denne måten sjå etter endringar i innføring av eforvaltningsinitiativ. Vidare vil det og vera interessant å sjå om tankane vedrørande
rolleendringa til sakshandsamar vert endra slik Bovens og Zouridis skisserar i artikkelen sin
frå 2002, der dei introduserar omgrepa ”screen-level” og ”system-level” byråkratar. Omgrep
som eg vil komma nærare inn på seinare i studiet. Dette er det ikkje gjort noko studie av i
Noreg, og det vil difor vera spanande å sjå om ein kan finna denne teorien igjen i praksis. Det
skal i denne samanheng presiserast at studiet mitt fyrst og fremst vil sjå på forventingar og
oppfatningar hjå aktørar i prosessen, og ikkje kva sakshandsamar sjølv tenkjar vedrørande si
rolle.
Det samfunnsmessige omsynet ser på om oppgåva har relevans for andre enn forskaren sjølv.
Nav er ein stor organisasjon som forvaltar ein tredjedel av statsbudsjettet gjennom ordningar
som arbeidsløysetrygd, attføring, pensjon, barnetrygd og kontantstøtte, og har heile
folkesetnaden som brukarar (nav.no). Dette i seg sjølv gjev forsking vedrørande Nav ei
samfunnsmessig interesse. Ved etableringa av Nav fekk IKT mykje av skulda for feil knytt til
samanslåinga, og vart ofte omtala i media. IKT-delen av reforma var og eit av ankepunkta i
Riksrevisjonen si evaluering (Riksrevisjonen Dokument 1 2009). Dette visar at endringane i
IKT-løysingane i Nav er eit tema som vore omdiskutert på høgt nivå, og eg trur difor eit
studiet med utgangspunkt i problemstillinga mi vil vera av interesse for samfunnet.
Disposisjon
Denne oppgåva er delt inn i åtte kapittel. I kapittel 2 vil eg gje ei skildring av konteksten som
studiet mitt opererar innafor. Ein kan seia at dette studiet har to viktige kontekstar. Den eine
er det faglege feltet som studiet opererar innafor; det ein omtalar som elektronisk forvaltning.
3
Den andre er den politiske og samfunnsmessige konteksten studiet omhandlar; Nav-reforma
og Pensjonsreforma. Eg vil kasta lys på begge desse felta ved å gje ei skildring av ulike syn på
IKT og offentleg forvaltning og plassere meg innafor dette, før eg skildrar omgrepet digitale
skiljelinjer. Vidare vil eg greia ut om e-politikk og e-forvaltning i Noreg, før eg presenterar
OECD si rettleiing til vellukka e-forvaltning. Deretter ser eg på Nav-reforma og IKTsituasjonen i Nav, før eg til slutt i kapitlet greiar ut om Pensjonsreforma.
Kapitel 3 er teorikapitlet i oppgåva. Her vil eg fyrst presentera det analytiske rammeverket for
studiet. Dette rammeverket er samansett av ein klassifiserande teori med grunnlag i ”Garbage
can” modellen av Cohen, March og Olsen (1972), i tillegg til ein artikkel av Bovens og
Zouridis (2002). Sistnemnde er med for å gje eit bilete av korleis rolla til sakshandsamar har
vorte behandla i prosessen. For å knytta desse to saman vil eg nytta faseinndelinga som vart
nytta i gjennomføringa av ”Pensjonsprogrammet”. Til saman vil dette fungera som eit verkty
for å strukturera empirien i studiet og analysen av denne. Vidare vil eg presentera eit
instrumenteltperspektiv, eit institusjonelt perspektiv og eit myteperspektiv, som vil vera med å
forklara prosessen med innføringa av ny systemløysing på pensjonsområdet. Frå kvart av
desse perspektiva vert det utleia forventingar som vil verta drøfta opp mot det empiriske
materialet i analysen i kapitel 7. Til slutt i teorikapitelet vil eg kort greia ut om samspelet
mellom desse perspektiva og ulike strategiar for handsaming av teorimangfald.
I metodedelen av oppgåva, kapittel 4, skildrar eg framgangsmåten for studiet. Fyrst
presenterar og grunngjev eg valet av casestudie som strategi. Vidare ser eg på dei to formane
for datainnsamling eg har nytta; dokumentanalyse og intervju. Under presentasjonen av desse
to formane, greiar eg og ut om utvalet av dokumenter og intervjuobjekt. Mot slutten av
kapitlet ser eg på vurderingar av kvaliteten på datamaterialet, før eg avsluttar med ei utgreiing
om kva grunnlag det er for generalisering.
Kapittel 5 er det fyrste av to empirikapittel i oppgåva. Her vil eg sjå på planlegginga og
gjennomføringa av IKT-tiltak i samband med Nav-refoma. Dette gjer eg ved fyrst å presentera
dei fyrste planane som vart utvikla på IKT-området i forkant av reforma, før eg går over til å
sjå på korleis Riksrevisjonen og det såkalla ”Hagen-utvalet” har sett på denne prosessen.
Vidare greiar eg ut om aktiviserings- og defineringsprosessen knytt til dette arbeidet. I kapittel
6 er fokuset på hovudtema for studiet; innføringa av ny systemløysing for pensjonsområdet i
Nav. Dette kapitlet er strukturert etter det rammeverket som vert presentert i kapitel 3. Eg ser
4
fyrst på dei ulike fasane i prosessen, før eg ser samla på heile prosessen. Deretter greiar eg og
her ut om aktiviserings- og defineringsprosessen, før eg til slutt presenterar Riksrevisjonen
sine kommentarar.
I kapitel 7 gjennomførar eg analysen av funna i dei to føregåande kapitla. Dette gjer eg ved
fyrst å sjå på kapittel 5 og 6 opp mot kvarandre, for å sjå korleis dei to ulike reformene har
handsama innføringa av IKT-initiativ. Resten av analysekapitlet omhandlar hovudtemaet;
innføringa av ny systemløysing for pensjonsområdet. Eg startar då med å sjå på funna frå
kapitel 6 opp mot oppsummeringa av artikkelen til Bovens og Zouridis (2002) i teorikapitelet.
Vidare går eg inn i den forklarande delen av analysen ved å sjå forventingane utleia frå dei tre
ulike perspektiva opp mot det empiriske materialet om Pensjonsprogrammet, for å kunna
avgjera kva forklaringskraft dei har. Til slutt i kapittelet drøftar eg kort dei viktigaste funna i
kapitelet, og ser samstundes på samspelet mellom dei ulike perspektiva.
Kapitel 8 tek høgde for å oppsummera studiet og gjer forsøk på å komma med eit svar på
problemstillinga. Dette vil eg gjera ved fyrst å presentera dei viktigaste funna i studiet, før eg
ser dette opp mot dei ti punkta frå OECD presentert i kapittel 2. Vidare presenterar eg nokre
teoretiske, før eg kort å drøfta høve til generalisering av funna i dette studiet, og avsluttar
kapitlet og oppgåva med å skissera nokre innspel til vidare forsking på feltet.
5
2. Kontekst og bakgrunn
I dette kapitelet vil eg presentera ulike element som er med på å danna rammene for resten av
studiet mitt. Ein kan seia at det er to viktige kontekstar for dette studiet. Den eine er det
faglege feltet som dette studiet opererar innafor; det ein omtalar som elektronisk forvaltning.
Den andre er den politiske og samfunnsmessige konteksten studiet omhandlar; Nav-reforma
og Pensjonsreforma. Dette kapitelet vil difor kaste lys på begge desse felta ved først å gi ei
skildring av ulike syn på IKT og offentleg forvaltning og plassere meg innafor dette, før eg
går vidare og ser på omgrepet digitale skiljelinjer. Vidare vil eg sjå på e-politikk og eforvaltning i Noreg, og presentere Organisation for Economic Co-operation and Development
(OECD) sin ”guide” til vellukka e-forvaltning. Deretter vil eg gi ein kort presentasjon av Navreforma, før eg gir ei skildring av IKT-situasjonen i Nav. Til slutt vil eg sjå kort på
Pensjonsreforma.
Syn på IKT og offentleg forvaltning
Digital teknologi i offentleg forvaltning er eit forskingsfelt som har fått mykje merksemd dei
siste 20 åra. Bakgrunnen for framveksten av dette feltet var den store satsinga innafor IKT i
Europa, Nord-Amerika og deler av Asia på starten av 1990-talet. Dette hang igjen saman med
ein generell IKT og ”dotcom”- optimisme og politisk vilje til å satse, som Clinton-Gore
administrasjonen sine planar om å utarbeide ein ”nasjonal informasjonsveg” og EU sin
Bangmann-rapport i 1994 om den digitale teknologien sin økonomiske og samfunnsmessige
påverknad (Tranvik 2008:14-15, Fountain 2001:18-21).
Ut frå dette oppstod det to ulike syn på korleis IKT påverkar den offentlege forvaltninga. Den
første og kanskje mest ekstreme er tanken om ”the virtual state” presentert av Jane E.
Fountain i 2001. Dette er tanken om ein ”hypermodernistisk” stat der heile staten vil bli
radikalt endra, og der IKT vil påverka alle delar av administrasjonen slik at både strukturen og
prosessane vil bli meir fragmenterte, desentraliserte og ikkje-hierarkiske (Frissen 1998). På
grunn av trua på ei så radikal endring omtalar Hood (2008) denne skulen av e-forvaltning som
den transformative, medan Homburg (2008) omtalar den som teknologisk determinisme.
Fountain meinar at ein er på veg inn i ei tid der staten vil vera meir virtuelt organisert på
verdsveven, med så kalla ”virtual agencies”. Dette skal gi borgaren ein kanal for å møte
staten, såkalla ”one-stop shopping”, altså at ein skal finne alt på ein stad (Fountain 2001,
6
Christensen og Lægreid 2010:2). Dette er og tanken som ligg til grunn for den norske stat sitt
prosjekt ”Noreg.no” og den tilhøyrande ”miside” (Noreg.no).
Under den retninga finn ein og tanken om at den nye digitale teknologien skal skapa eit
digitalt direkte demokrati der folket får meir makt. I dette e-demokratiet kan borgaren
gjennom nye kommunikasjonsmedium sjølv deliberera og komma fram til avgjersler utan at
ein treng delegasjonar og representantar. Kritikken mot dette er at det vil fremma
fleirtalestyranni og så kalla ”mob-styre”, og blir i saman med tanken på den ”virtuelle staten”
sett på som ein utopi som dei fleste forskarar i dag har gått vekk frå (Tranvik 2008:16-17).
Det andre perspektivet går ut på samspelet mellom IKT og forvaltning, og er det Hood (2008)
omtalar som dynamisk konservatisme (2008:473). Forskarar innan dette perspektivet meinar
at den nye teknologien er med på å bygga opp under og supplera eksisterande strukturar,
maktforhold og sosiale relasjonar i forvaltninga. IKT-tiltak blir sett inn i eksisterande
prosessar for å effektivisera og legga til rette for samfunnet slik det er i dag, men utan å endra
dei grunnleggande strukturane (Christensen og Lægreid 2010:2, Hood 2008:473-474,
Homburg 2008:10). Dette understrekar og OECD i sin rapport: ”E-government is an enabler,
not an end in itself” (OECD 2003:95). På denne måten kan ein seie at dette synet ber meir
preg av inkrementalisme der ein ikkje får dei store endringane, men får litt og litt endring over
tid (Lindblom 1959). Det at endringa skjer inkrementalistisk er og noko Hudson (1999)
konkluderar med i sin studie av e-forvaltning i Storbritannia (1999:334-335).
Når eg sett det desse perspektiva opp mot problemstillinga for studiet mitt, vel eg å legga meg
på linje med dette dynamiske synet på forholdet mellom IKT og forvaltning.
Sakshandsamingssystema er eit viktig element i Nav-reforma, og for å få ei vellukka
gjennomføring av den, noko både Riksrevisjonen og ”Hagen-utvalget” understreka
(Bjurstrøm 2010:2, Delrapport 1:2010). Ein kan tenka seg at dei vil vera med på å
effektivisera og endra organiseringa i den nye Arbeids- og velferdsforvaltninga, men det vil
og vera andre element som vil spela inn i denne prosessen. Det vil difor vera nyttig å ha dette
som utgangspunkt for studiet mitt, på linje med det Homburg (2008) er opptatt av når han
skriv kva han vil sjå på i si bok:
”…how information and communication technologies are embedded in complex socio-political
networks of government and governance, and how they are shaped by institutional charachteristics”
(Homburg 2008:10).
7
IKT er del av noko større og vil i samspel med andre element vera ein viktig faktor, men å
snakka om noko ny ”virtuell” organisasjon vil vera å gå for langt.
Digitale skiljelinjer
Eit viktig omgrep å ta med når ein omtalar e-forvaltning er det som vert omtala som digitale
skiljelinjer (digital divide). I ei verd der stadig meir informasjon og sakshandsamingstilbod
vert digitalisert, skapar ein eit skilje mellom dei informasjonsrike og dei informasjonssvake
(Haug 2008:66). Eller som det vart omtala av i rapporten til dei Sameinte Nasjonar (FN):
“...the existing spread of information technologies to a selected group of people in the world is
worsening disparities between the e-haves and the e-have nots”. (UN 2005:xi)
IKT kan altså vera med å skape større avstand mellom sterke og svake grupper i samfunnet.
Dei som ikkje har tilgang til, eller kan bruke, den nye digitale teknologien, kan gå glipp av
viktig informasjon og/eller høve (Snellen 2005:406). Dette vil då i hovudsak ramme allereie
svake grupper i samfunnet som fattige og eldre. Det er difor viktig i samband med eforvaltningsinitiativ å passa på at desse digitale skiljelinjene ikkje vert større.
Problemstillingar knytt til dette vil og vera interessant i studiet mitt, når ein ser på forhold
mellom sakshandsamar og brukar, og om dette er tatt omsyn til utviklinga og val av
sakshandsamingsløysingar. Spesielt sidan IKT-systemet for pensjonsområdet i Nav (Pesys)
som studiet ser på, er eit system retta mot eldre; ei gruppe som nyttar IKT-verktøy i ein
mindre grad enn resten av samfunnet (Lorentzen og Pilskog 2009).
E-forvaltning og E-politikk i Noreg
Den norske staten sin e-politikk har tre hovudsiktemål: Å stimulera og styre digitaliseringa av
offentleg sektor, å bidra til utvikling av ei nasjonal IKT-næring og å fremje allmenn
kompetanseheving med omsyn til IKT, blant anna med tanke på å motvirke dei digitale
skiljelinjene. IKT-utvikling i offentleg sektor har gått føre seg sidan 1950-talet, men det var
først med Jagland-regjeringa i 1996 at ein brei e-politikk vart utforma med ”Den norske vei til
informasjonssamfunnet - bit for bit”. Arbeidet vart vidareført under statsråd Jørgen Kosmo
med ”24-timersforvaltning” som sentralt mål. I 2002 kom handlingsplanen ”eNorge 2005”
som vart utgjeve av Nærings- og handelsdepartementet. Målet med denne planen var å vera
prinsipiell og overordna. Når seinare Viktor Norman tok over leiinga i
Administrasjonsdepartementet vart e-politikk sett på som eit verkemiddel for å effektivisera
forvaltninga. Marknaden fekk samstundes ei større rolle i digitaliseringa av landet. Statens
oppgåve var å sjå til at marknaden fungerte. Statsråden som overtok var Morten Meyer. Under
hans leiing vart IT-arbeidet i departementa samordna, det vart oppretta IT-politisk avdeling i
8
Moderniseringsdepartementet og det vart vidareutvikla ein felles IT-strategi for offentleg
sektor. Detta munna ut i handlingsplanen ”eNorge 2009” i 2005 følgd av ”eKommunen
2009”. I motsetnad til ”eNorge 2005” inneheld desse planane ein klarare definering av nosituasjonen og klarare mål for den neste fireårsperioden, med til dømes konkrete resultat som
skal vera nådd innan gjevne årstal. Den raudgrønne regjeringa som overtok for Bondevik II i
2005 forsette satsinga på e-forvaltning og hadde eit særskilt fokus på det dei kalla ”den
digitale allemannsretten”. Noko som i stor grad gjekk ut på breibandsutbygging i perifere
område (Baldersheim et. al 2008:19-20;Selle og Skard 2008:57).
No er det Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet (FAD) som har ansvaret for den
nasjonale IKT-politikken. Dette inneber og ansvar for koordinering av sentrale IKT-initiativ
på det lokale styringsnivået i samarbeid med Kommunenes Sentralforbund (KS). Underlagt
FAD har ein Direktoratet for Forvaltning og IKT (Difi). Dette direktoratet vart oppretta 1.
januar 2008 og er ei samanslåing av tidligare Statskonsult, Norge.no og Ehandelssekretariatet. Difi har i dag om lag 210 tilsette fordelt på Oslo og Leikanger. Deira
oppgåve er å utvikla og fornya offentleg sektor, styrka samordning og tilby fellesløysingar
(difi.no). Denne samordnarrolla har kanskje vore noko som har mangla i norsk IKT-politikk,
noko som mellom anna vert understreka av OECD i 2005, som anbefalte Noreg å satse
sterkare på sentral styring på dette området (Selle og Skard 2008:49-51, regjeringa.no).
Ein forklaring på dette er at ministerstyreprinsippet står sterkt i Norge, der fagdepartementa er
mektige og overdepartementa er svake. Sektorprinsippet inneber at kvart enkelt departement
har ansvar for sine underliggjande etatar. Dette er eit problem ved handsaming av så kalla
”wicked issues”, vanskelege saker som ikkje følgjer sektorgrensene, men går på tvers av dei,
slik som IKT. Konsekvensen er at FAD har få verkemidlar og står relativt svakt for å
handheva horisontale samordningsproblem på dette feltet.
Norsk e-politikk har på mange område følgd parallelt med satsingar og anbefalingar frå
OECD og EU, kanskje med unntak av at ansvaret for den norske e-politikken har vore meir
desentralisert der kommunen har hatt ei viktig rolle (Baldersheim et. al 2008:20). Denne
desentraliseringa ser ein og tydelig på departementsnivå der ein ser at den norske
forvaltningspraksisen med sektororganisering og har gjort seg gjeldande innafor IKTutforming. Det er framleis opp til leiinga i kvar enkelt departement eller etat å utarbeida og
implementera ein eigen e-forvaltningsplan (Selle og Skard 2008:50-51).
9
OECD om vellukka E-forvaltning
OECD la i sin e-forvaltningsrapport (2003) fram ti prinsipp for å gjennomføra vellukka eforvaltning, som vidare er delt inn i fire ulike kategoriar.
Visjon/politisk vilje:
1. Leiarskap og forplikting er avgjerande på både politisk og administrativt nivå
dersom ein skal styre endring. Dei må ta seg av forstyrrande endring, holde igjen til
resultata visar seg, handla når noko går galt og etablera klare planar og visjonar for
framtida.
2. Integrasjon. E-forvaltning er ikkje eit mål i seg sjølv om må difor integrerast i større
policy- og forvaltningsmål.
Felles rammeverk/samarbeid
3. Samarbeid mellom nivå og einingar. E-forvaltning er mest effektiv når fleire
einingar samarbeidar innanfor eit felles rammeverk. Dette gir lettare implementering
og ein unngår dobbel arbeid.
4. Finansiering. Utvikling av IKT-løysingar bør bli sett på som ein investering og krev
ein tryggleik om framtidige finansiering. Eit sentralt finansieringsprogram kan hjelpa
til å fremja innovasjon og kan tillata viktige prøveprosjekt.
Kundefokus
5. Tilgang. Forvaltninga bør jobbe for å forbetra internetttilgang til tenestar.
6. Valhøve. Kundane skal kunne velja kva kanal dei vil kontakta forvaltninga gjennom.
7. Brukarmedverknad. E-forvaltning, informasjon og tilbod bør halda høg kvalitet og
opne for å ta med brukaren i utforminga. Tilakemeldingsmekanismar vil maksimera
nytteverdien av informasjonen og tenestane, og styrke borgardeltakinga.
8. Personvern. E-forvaltning må ikkje gå ut over informasjonstrygging og bør arbeida
med personvern som mål.
Ansvar
9. Ansvar. E-forvaltning kan vera med å opne forvaltning og gi innsyn i policyformulering og difor gjera det lettare å sjå kven som er ansvarlege. Det er difor og
viktig at ein er klar på kven som har ansvaret, og når ein samarbeidar med privat
sektor.
10. Evaluering. Identifisering av krav, kostnadar, fordeler og påverknad av e-forvaltning
dersom utvikling skal fortsette. E-forvaltning vil ikkje få støtte dersom ein ikkje ser
gevinstane av det (Oecd 2003:95-96).
10
Nav-reforma
I denne delen av kapitlet vil eg gi ei kort historisk skildring av Nav-reforma, frå
stortingsvedtaket om ein felles etat i desember 2001 og fram til i dag. Denne skildringa er
basert på delrapporten frå ekspertgruppa som vurderar oppgåve- og ansvarsdelinga i Nav:
”NAVs organisasjon og virkemåte”, som vart avgitt den 30. april 2010 og rapporten frå
Rokkansenteret ved Tom Christensen (2008).
Utspringet til Nav-reforma kom når ein samla sosialkomité i Stortinget under arbeidet med
budsjettet for 2002 la fram følgjande forslag, som vidare fekk samrøystes tilslutnad i
Stortinget:
”Stortinget ber Regjeringen utrede spørsmålet om en felles etat for sosial-, arbeidsmarkedsog trygdeetaten og legge saken fram for Stortinget på egnet måte i løpet av 2002” (Delrapport
1 2010:19).
Etter dette følgde det som Christensen (2008) omtalar som SATS-fasen, som vart avslutta
med at Bondevik II regjeringa i desember 2002 la fram St. meld. nr. 14 (2002-2003)
Samordning av Aetat, trygdeetaten og sosialtjenesten. I meldinga var det sett opp tre
hovudmål for ein organisasjonsreform: (1) fleire i arbeid og aktivitet, (2) ei brukarretta
velferdsforvaltning, og (3) ei effektiv velferdsforvaltning. Meldinga baserte seg på ei felles
førstelinjeteneste, men arbeidet skulle framleis gå føre seg i tre ulike etatar. Stortinget meinte
i handsaminga si av meldinga i april 2003 at dette ikkje vil løyse det såkalla
”kasteballproblemet” og sendte difor meldinga tilbake, jf. Innst. S. nr. 189 (2002-2003).
Fleirtalet i Stortinget bad her regjeringa om å ”utrede ulike modeller for en felles velferdsetat
bestående av dagens Aetat, trygdeetaten og sosialetaten” (Delrapport 1 2010:19-20,
Christensen 2008:32-34,37).
I august 2003 vart eit offentlig utval, ”Rattsø-utvalget”, nedsett med mandat å utrede ulike
organisasjonsmodellar. Dei la i juni 2004 fram si innstilling i NOU 2004:13 ”En ny arbeidsog velferdsforvaltning” (Christensen 2008:42-43). Denne vart følgd opp i mars 2005 då
regjeringa la fram St. prp. nr. 46 (2004-2005) ”Ny arbeids og velferdsforvaltning”. Måla var
mykje dei same som i tidligare dokument, men forslaget inneheldt nå to organisatoriske
hovudgrep. Det skulle etablerast ein ny Arbeids- og velferdsetat med tilsvarande ansvar og
oppgåver som vart ivaretatt av tidligare Aetat og trygdeetaten. Og det skulle etablerast eit
felles statleg-kommunalt arbeids- og velferdskontor (Nav-kontor) i kvar kommune
11
(Christensen 2008:48-49,54-55, Delrapport 1 2010:20-23). Stortinget handsama
proposisjonen i mai 2005 der regjeringa sitt forslag fekk stor oppslutnad. Dette førte vidare til
”Lov om arbeids- og velferdsforvaltninga” som vart lagt fram i april 2006, jf. Ot. prp. nr. 47
(2005-2006). Stortinget gav tilslutnad til lovforslaget i juni same år. Lova tredde i kraft frå 1.
juli 2006, og Arbeids- og velfredsetaten vart oppretta (Delrapport 1 2010:23).
Ved utgangen av 2009 var det oppretta 447 Nav-kontor i samarbeid mellom Arbeids- og
velferdsetaten og kommunane, totalt skal 10 kontor til etablerast. Ved kvart av desse kontora
vart det etablert ein felles IKT plattform for statleg og kommunal del. I tillegg etablerte
Arbeids- og velferdsetaten i løpet av 2008 forvaltningseiningar og spesialeiningar for pensjon
for å ivareta oppgåver knytt til ytingsforvaltning i etaten. Totalt er det nå 37
forvaltningseiningar og fem spesialeiningar for pensjon. Den statlege delen av Arbeids- og
velferdsforvaltninga (Arbeids-og velferdsetaten) har om lag 14000 tilsette, i tillegg kjem dei
kommunalt tilsett som arbeidar ved Nav-kontora, til saman rundt 17000 medarbeidarar. Nav
forvaltar i dag ein tredel av statsbudsjettet gjennom ordningar som arbeidsløysetrygd,
attføring, pensjon, barnetrygd og kontantstøtte, og har heile befolkninga som brukarar
(nav.no).
IKT-løysinga i Nav
I denne delen av kapitlet vil eg kort presentera korleis Nav ser ut på IKT-fronten i dag. På
same måte som førre del av dette kapitelet, er det basert på delrapporten frå ekspertgruppa
som vurderar oppgåve- og ansvarsdelinga i Nav: ”NAVs organisasjon og virkemåte”, som
blei overlevert den 30. april 2010..
Som ein kan sjå av figur 2.1 under nyttar Nav-kontora og forvaltningseiningane i dag i
hovudsak fem ulike IKT-system i møtet med brukar og for sakshandsaming av krav om
ytingar. Dei fem systema er: Infotrygd, Arena, Bisys, Gosys og Pesys. Dei tre første er
kjernesystema for sakshandsaming frå dei tidligare statlege etatane, medan Gosys og Pesys er
nye system som er utvikla og sett i drift etter at Nav-reforma starta. I tillegg til dette nyttar
forvaltningseiningane eigne system for mellom anna lønns- og trekkoppgåver og utbetalingar,
og Nav-kontora brukar eigne kommunale sakshandsamingssystem for sakar om økonomisk
sosialhjelp (Delrapport 1 2010:83). Vidare vil eg nå gi ein kort presentasjon av dei fem
systema omtala over.
12
Figur 2.1 Nav sin fagsystem (Interndokument 30.06.2010)
Systemet Infotrygd vart innført i trydeetaten allereie i 1977 ved innføringa av
sjukepengeordninga. Det vart innført saman med det norskutvikla systemet Nortrygd (Brastad
et.al. 1987). Dette har i fleire tiår vore det viktigaste sakshandsamingssystemet for
handsaming av krav om ytingar. I dag nyttast systemet av Arbeids- og velferdsetaten,
hovudsakleg i forvaltningseiningane, men og på nokre område av Nav-kontora, som
sakshandsamingsløysing for å sjå på krav om ytingar utan aktivitetskrav, eksklusivt
pensjonsområdet. Systemet handsamar og krav om sjukepengar og dels uførepensjon
(Delrapport 1 2010:83).
Infotrygd skulle eigentleg vorte skifta ut på 1990-talet då Trygdeetaten i 1990 starta på det
største IKT-prosjektet i norsk offentleg forvaltning til då; Tress-90. Dei skulle utvikle eit
system som skulle dekke alle administrative rutinar i etaten, men enda opp med eit prosjekt
som vart prega av kvalitetsproblem og tydelege tids- og kostnadsoverskridingar. I 1994 vart
prosjektet stoppa, og i februar 1996 vart eit offisielt punktum satt for det skrinlagde prosjektet
gjennom ei offentleg høyring i Stortinget. Under høyringa kunne dåverande sosialminister
Hill Martha Solberg slå fast at dette prosjektet som aldri kom i drift, hadde fått ein prislapp på
13
heile 463 millionar då det vart stoppa i 1994. Dette gjer det til den største IKT-tabben i norsk
forvaltning si historie (Anfinsen og Lyngnes 1997:1,6).
I sin analyse av prosjektet frå 1997 trekk Anfinsen og Lyngnes fram nokre faktorar dei meinar
var viktige for at prosjektet ikkje vart vellukka. Dei skriva at trygdeetaten overvurderte sin
eigen kompetanse, og tok sjølv avgjerande systemmessige strategival til tross for åtvaringar
frå leverandøren. Dei meinar at ein tett dialog med leverandøren er heilt avgjerande for at eit
slik prosjekt skal kunne fungera. Den andre faktoren utgreiinga trekk fram er framgangsmåten
til trygdeetaten. Etaten gjekk ikkje for ein inkrementalistisk, steg-vis, tilnærming til dette store
prosjektet, men gjekk heller for ein brå og risikabel overgang til Tress-90. Noko Anfinsen og
Lyngnes (1997) omtalar som ”Big Bang”-prinsippet. Til slutt i utgreiinga skriv dei at under eit
prosjekt med slikt omfang, kompleksitet og risiko som Tress-90 representerte, burde ein hatt
ein nøytral tredjepart som vart engasjert for å gi uavhengige faglege råd undervegs (Anfinsen
og Lyngnes 1997:1,72-74).
Den andre systemløysinga i Nav, Arena, er frå det tidligare Aetat og er eit nyare system som
vart sett i drift på starten av 2000-talet. Dette er eit system for registrering og oppfølging av
arbeidssøkarar, registrering av arbeidsmarknadstiltak og handsaming av krav om dagpengar
og attføringspengar. Etter etableringa av Nav er virkeområdet utvida til og å omfatta
handsaming av krav om arbeidsavklaringspengar og oppfølging av fleire brukargrupper,
hovudsakleg brukarar som skal igjennom ei arbeidsevnevurdering og for oppfølging av
sjukemeldte. Arena nyttast i dag av både Nav-kontora og forvaltningseiningane (Delrapport 1
2010:83-84).
Bisys er eit system som vart tatt i bruk i 1. halvår av 2006, og er ei systemløysing for å
fastsette barnebidrag i dei sakane der partnarane ikkje inngår private avtalar. Dette er eit
system som i hovudsak nyttast av forvaltningseiningane, i motsetnad til det fjerde systemet
Gosys som er ein ny felles systemløysing som nyttast av både forvaltningseiningane og Navkontora, samt andre einingar som til dømes kundesentra. Systemet handsamar
brukarhendvendingar, oppgåver, det vil sei krav om ytingar frå brukar, og elektronisk mottak
av dokument mellom dei ulike einingane. Det siste systemet Pepsys skal erstatta mellom anna
pensjonsrutinane i Infotrygd og kjem som eit resultat av den nye pensjonsreforma (Delrapport
1 2010:84). Dette er eit omfattande IKT prosjekt og det er dette systemet som vil vera
hovudfokuset i dette studiet.
14
Pensjonsreforma
På grunn av auka levealder stod det tidlegare pensjonssystemet ovanfor store utfordringar i
åra framover. Då alderspensjon frå folketrygda vart etablert i 1967, sto det nær fire
yrkesaktive bak kvar pensjonist. Dette forholdstalet var i 2007 redusert til 2,6, og med uendra
politikk er det forventa at dette talet ville blitt redusert til 1,8 i 2050. Difor sette Stoltenberg I
regjeringa ned ein pensjonskommisjon leia av Sigbjørn Johnsen i 2001. Den var samansett av
medlem frå dei ulike partia på Stortinget, samt uavhengige ekspertar. Deira mandat var å greie
ut hovudmål og prinsipp for ein reform av det samla pensjonssystemet i Noreg. (Nav.no,
regjeringa.no).
Kommisjonen la fram sin sluttrapport 13. januar 2004, NOU 2004:1 Modernisert folketrygd –
Bærekraftig pensjon for framtida. Eit fleirtal i kommisjonen føreslo ein ny modell for
opptening og uttak av alderspensjon i folketrygda, med blant anna levealdersjustering, ny
regulering av løypande pensjonar, alleårsopptening og fleksibel pensjoneringsalder frå 62 år.
Med grunnlag i denne og dei innkomne høyringsuttalane, la regjeringa Bondevik II fram
St.meld. nr. 12 (2004–2005) Pensjonsreform – trygghet for pensjonen 10. desember same år.
Denne fekk brei tilslutnad i Stortinget og regjeringa vart bede om å komma tilbake med
vurderingar og forslag til endringar på enkelte områder (regjeringa.no).
Vidare la Regjeringa Stoltenberg II fram St.meld. nr 5 (2006-2007) Opptening og uttak av
alderspensjon i folketrygda 20. oktober 2006. Meldinga konkretiserte vedtaket i Stortingets
pensjonsforlik nærare. På grunnlag av høyringsnotata og dei innkomne høyringsfråsegnene, la
Arbeids- og inkluderingsdepartementet fram lovforslag i Ot.prp. nr. 37 (2008-2009) Om lov
om endring i folketrygdloven (ny alderspensjon) 13. februar 2009. Dette lovforslaget vart
vedteke i Stortinget i mai 2009. Dette førte til innføringa av nye reglar for opptening av
alderspensjon frå folketrygda i 2010 og ein ny fleksibel alderspensjon frå folketrygda for alle
som er født i 1943 eller seinare frå 2011 (regjeringa.no, nav.no).
15
3. Teori
I dette kapitlet presenterar eg det teoretisk rammeverket for studiet mitt. Ambisjonen med
problemstillinga i dette studiet er å både skildra og forklara prosessen eg studerar og teorien
vil difor avspegla dette. For å skildra prosessen og få eit klårt oversyn over empirien vil eg
nytta eit analytiske rammeverk. Dette rammeverket vil vera samansett av ein klassifiserande
teori med grunnlag i ”Garbage can” modellen av Cohen, March og Olsen (1972) og i tillegg
til dette vil eg nytta meg av artikkelen til Bovens og Zouridis (2002) for å gi eit bilete av
korleis rolla til sakshandsamar har vorte handsama i prosessen. For å knytta desse to saman
vil eg nytta faseinndeling som er vorte bruka i gjennomføringa av ”Pensjonsprogrammet”. Til
saman vil dette fungere som eit verkty for å strukturera empirien i studiet mitt og analysen av
denne.
Vidare vil eg nytta eit instrumentelt- , eit institusjonelt og eit myteperspektiv for å gi ei
forklaring av prosessen i dei ulike fasane. Utifrå desse perspektiva har eg utgreidd ulike
forventningar til funn eg vil gjera i empirien, knytt opp mot den klassifiserande teorien. Det
analytiske rammeverket vil difor vera viktig for å skapa struktur både i empirikapittelet og i
analysekapittelet. Då eg utleiar forventningar frå alle tre perspektiva vil dei framstå som
motstridane, og kan framstå som det Roness (1997) omtalar som konkurrerande strategiar.
Målet med dette studiet er ikkje å teste ut kva av perspektiva som har størst forklaringskraft.
Eg arbeidar utifrå at dei vil ha ulik forklaringskraft på ulike område og difor vil utfylla
kvarandre snarare enn å konkurrera. Og vil difor nytta det Roness omtalar som ein utfyllande
strategi. Dette vil bli handsama grundigare i siste delen av dette kapitlet.
Analytisk rammeverk
”Garbage Can” modellen er ein avgjersleeteori som tar sikte på å fanga opp både rutineprega
og ikkje-rutineprega vedtak. Den ser på det politiske administrative systemet som ein
møtestad av fire straumar: (1) avgjerslehøve, (2) problem (3) løysningar, og (4) deltarar. I
motsetnad til tidlegare ”rational choice” tilnærmingar til vedtaksprosessar er det ikkje alltid
slik at ein fyrst har eit problem, som ein så finn beste moglege løysning på. Alle desse fire
straumane kan eksistera samstundes uavhengig av kvarandre, men det er når dei møtast at
vedtak kan verta til. March og Olsen nytta difor denne metaforen der ein ser på avgjerslehøve
som eit søppelspann der ein dumpar problem, løysingar og avgjersler (Olsen 1993:84-85).
Vedtak om organisasjonsendring kan og sjåast på som eit samanfall av straumar av
16
avgjerslehøve, og ein kan difor sei at endringsprosessar kan oppfattast som avgjersleprosessar
(Roness 1997:116). På denne måten kan ein bruka denne teorien meir generelt enn å berre sjå
på enkelte vedtak. Teorien kan brukast ved å sjå på den politiske organiseringa som anarkisk,
hierarkisk eller segmentert system (Cohen et al 1972). I eit reint anarkisk system vil dei fire
straumane kunne flyta fritt utan nokon form for hindringar. Men i ei segmentert
systemforståing som eg vil nytta i mitt studie, er rammeverket klårare og ein kan lettare sjå
kva aktørar og prosessar som er involvert (Olsen 1993:86-89).
Ei slik tolking av avgjersleprosessen går ut frå to tankar. For det første vil ein kvar deltaktar
vera ein deltidsdeltakar. Berre i ekstreme tilfeller vil ei avgjersle få all merksemd av ein
deltakar. For dei fleste aktørar i ein avgjersleprosess er avgrensa tid ein avgjerande faktor, og
denne tida må fordelast mellom ulike konkurrerande vedtak og hendingar. Deltakarmønsteret
i ei avgjersle vil difor vera avhengig av trekk ved det enkelte vedtaket og av kva andre
avgjersler og forhold den konkurrerar med. Dette gjer at det er vanskeleg å avklara
deltakarane på førehand, og ein må difor sjå på sjølve aktiviseringsprosessen. For det andre
går ein ut frå at ein organisasjon ikkje berre er ein arena for vedtak, eit instrument for løysing
av problem og konfliktar. Det er og ein arena der medlemma lærar, fortolkar og vert
sosialisert. Det er ikkje berre problem som søkjer løysingar, det er og løysningar som søkjer
problem. Difor er det vanskeleg på førehand å veta kva problem og løysningar, kva kjensler
og stemningar, og kva verdiar og forståingar som vil bli knytt til eit vedtak. Det er desse
straumane som vil avgjera korleis saka vert definert og kva meiningsinnhald den vil få (Olsen
1993:85).
Ut i frå eit slikt perspektiv vil ein kvar vedtaksprosess vera avhengig av to tett samanknytte
prosessar: ein aktiviseringsprosess og ein defineringsprosess. Den fyrste omhandlar deltakingog sakshandsamingsaspektet. Denne prosessen fastlegg kor mange og kva type deltakarar som
vert aktivisert, kor stabilt deltakarmønsteret vil vera og korleis deltakarane vil organisera
forholdet seg imellom. Defineringsprosessen vil på si side samanfatta oppgåve- og
aksepteringsaspektet. Her vert det fastlagt kva meiningsinnhald ulike grupperingar vil
tilleggja ei avgjersle, kor mange og kor komplekse målsetningar som vert knytt til prosessen,
tal på og kompleksiteten i dei mål-middel samanhengane som presenterast, stabiliteten i slike
definisjonar og i oppfatningar om tillit, lojalitet og akseptering (Olsen 1993:85-86).
17
Som ei forlenging av defineringsprosessen vil eg i tillegg ha eit fokus på forventningane til
eventuelle endringar av rolla til sakshandsamar som resultat av innføring av IKT-system for
sakshandsaming i studiet. Dette er basert på Bovens og Zouridis sin artikkel frå 2002 der dei
introdusera omgrepa ”screen-level” og ”system-level” byråkrati som ein kontrast til det meir
bruka omgrepet ”street-level” byråkrati. Dei meinar at gjennom innføringa av digitale
sakshandsamingssystem har rommet for skjønnsvurderingar forsvunne og det er mindre fysisk
kontakt mellom sakshandsamar og brukarar. Dette fordi at det er ikkje lenger byråkraten som
tar avgjerslene, men snarare sakshandsamingssystemet. Brukarane treng ikkje lenger oppsøke
noko offentleg kontor for få handsama saka si, han/ho kan senda hendvendinga si direkte via
verdsveven. Som døme på dette visar Boven og Zouridis (2002) til mellom anna tildeling av
stipend og lån til studentar i Nederland som tidligare føregjekk gjennom kontakt mellom
sakshandsamar og student, men som nå er digitalisert og heilautomatisert (Bovens og Zouridis
2002).
Tabell 3.1 Presentasjon av rollane. (Bovens og Zouridis 2002:180)
Ein ser av tabell 3.1 over at Bovens og Zouridis (2002) hevdar at IKT har gått frå å ha ei
støtterolle, via ei leiande rolle, til å verta det som fattar vedtaka. Dette fører igjen med seg ei
stor rolleendring og maktforskyving for sakshandsamar. Tidligare var det sakshandsamar som
satt med avgjerslemakta og kunne nytta eit visst rom for skjønn ved handsaming av saker i
direkte kontakt med brukaren (street-level bureaucracy). Gjennom eit større fokus på
automatiserte IKT-løysingar forsvinn denne makta. I den neste fasen (screen-level
bureaucracy) så blir det større avstand mellom brukar og sakshandsamar, men det er framleis
18
sakshandsamaren som tar avgjerslene. Medan i den siste forma (system-level bureaucracy) så
er det sakshandsamingssystema sjølve som tar avgjerslene og brukaren treng ikkje vera i
kontakt med nokon menneskeleg sakshandsamar i det heile.
Denne endringa førar samstundes til at den som utviklar sakshandsamingssystemet, enten det
er ein byråkrat eller eksterne, får meir makt. Når systemet er i drift tar det avgjerslene, og
makt ligg difor i utforminga av det. Begge desse to elementa vil vera spennande å sjå på i dei
empiriske kapitla i studiet. Er det til dømes ei forventning om at rolla til sakshandsamaren vil
endra seg i retning av ”system-level bureaucracy” igjennom IKT-elementa i Nav-reforma? Og
kor stor fridom har dei aktørane som utformar sakshandsamingssystema for Nav?
For å systematisere empirien vil eg i tillegg til dei to prosessane, inkludert synet på
rollendring til sakshandsamar som er presentert over, nytta ei faseinndeling for å få eit
tidsaspekt. Eg har då valt å ta utgangspunkt Gary Brewer (1974) sin policy-sirkel. I sin heile
består den av seks fasar: (1) initiativ taking, (2) vurdering/utgreiing, (3) Utveljing/vedtak, (4)
Implementering, (5) Evaluering, og (6) avslutning (Brewer 1974:240). Sidan prosessen eg ser
på nyleg er avslutta vil eg i hovudsak sjå på den fyrste delen av denne inndelinga, kanskje
med spesielt fokus på punkt 2 til 4, sidan eg ikkje vil sjå så mykje på det politiske initiativet
som ligg forut for prosessen. I den fyrste fasa, meinar Brewer, vil ein oppdage problemet ein
vil løysa, eller endringa ein vil utføra. Vidare i den neste fasa vil det gå føre seg ei utgreiing
av ulike løysingsalternativ til problemet, før ein i den tredje fasa vel ein eller fleire av desse
løysingane. I den fjerde fasa vert så desse vedtaka implementert (Brewer 1974:240-241). For
å skape ein best mogleg oversikt på empirien i studiet mitt har eg valt å knytte denne
inndeling til opp mot faseinndeling som vart nytta i Pensjonsprogrammet.
Pensjonsprogrammet valte å nytta ei tredelt faseinndeling for å redusere risiko og få ein trygg
gjennomføring av reforma. Fase 1 vert sett på som eit forprosjektet som inkluderte foranalyse,
overordna design, samt brubyggingsaktivitet opp mot fase 2. Denne brubyggingsaktiviteten
bestod av praktiske førebuingar, anskaffingar, med meir. Igjennom fase 2 vert det etablert
moderne og effektive systemløysingar, samt nye arbeidsprosessar og ny organisering for
pensjonsområdet på dagens regelverk. I siste fase, fase 3, vert det nye regelverket
implementert, samstundes som brukarane vert informert om og rettleia i det nye regelverket. I
tillegg er det i fase 3 etablert ei midlertidig organisasjonseining for å handsame det forventa
tilleggvolumet av førespurnadar som følgje av at dei store etterkrigskulla trer inn i
19
pensjonistanes rekker kombinert med at det opnast for at fem ekstra årskull kan ta ut fleksibel
pensjon (Interndokument 10.01.10 og 06.09.10). Hovudfokuset for studiet mitt vil ligga på dei
to første fasane. Dette grunna i at det er desse to som vil vera mest relevant for å gje svar på
problemstillinga, samt at fase 3 nylegg er avslutta og det difor er lite evalueringsdata på denne
fasa. Ei meir utfyllande skildring av Pensjonsprogrammet si faseinndelinga kjem i kapittel 6
av studiet mitt.
Som i ein policy-sirkel er det klårt at skiljet mellom desse ulike fasane ikkje står fram som
heilt klåre, men heller vil vera prega av meir glidande overgangar. Prosessen vil ofte ikkje
vera så lineær som denne inndelinga tilseier, men vil ofte gå føre seg som eit samspel mellom
dei ulike fasane og kan difor framstå meir som ei sirkulær tilnærming (Howlett et al. 2009:1314). Til dømes vil utgreiinga ha ein stor innverknad på, og til dels stå i samsvar med
implementeringa. Ein må ikkje gå i den fella å tenkja at implementering står heilt for seg sjølv
etter at vedtaket er fatta (Pressman og Wildavsky 1984:143).
For å få ei forståing av korleis eg tenkjer å kombinere desse tilnærmingane har eg satt opp
tabell 3.2 under. Eg nyttar pensjonsprogrammet si faseinndeling for å få eit tidsaspekt inn i
analysen, medan eg brukar dei to prosessane til Olsen (1993) for å avklare kva aktørar som er
med, og kva meiningsinnhald, målsetningar, mål-middelrelasjonar og definisjonar som ligg til
grunn i kvar fase. Defineringsprosessen vil innehalde omsyn til sakshandsamar si
rolleendring, som er baser på artikkelen til Bovens og Zouridis (2002) forklart over.
Tabell 3.2 Analytisk rammeverk
Fase 1
Fase 2
Forprosjekt
Vedtak/ systemutvikling Implementering
Fase 3
Aktiveringsprosess
Defineringsprosess
Med dette som rammeverk vil eg ha eit verkty for å systematisera datamaterialet eg legg fram
i det empiriske kapitelet i studiet mitt. Dette med sikte på å gjere det meir oversiktleg for både
meg under arbeidet og analysen av materialet og for lesaren.
20
Forklarande perspektiv
Dei forklarande perspektiva vil, som problemstillinga tilseier, prøve å gi ei forklaring av
innføringa av ny systemløysing for pensjonsområdet i Nav. Dei forskjellige perspektiva vil
tilby forskjellige syn på organisasjonane slik at ein får fanga opp fleire aspekt ved prosessen. I
mitt studie vel eg å nytta meg av tre ulike perspektiv, hendhaldsvis eit instrumentelt
perspektiv, eit institusjonelt perspektiv og eit myteperspektiv. Dei forskjellige perspektiva har
ulik forståing av korleis endring skjer og vil difor ha ulikt fokus på kva som blir det
uavhengige variabelen og byggje på ulike handlingslogikkar. Eit grovt skilje mellom dei tre
perspektiva kan ein seia er at i det instrumentelle perspektivet blir aktøren og
organisasjonsstrukturen tillagt stor forklaringskraft, i det institusjonelle er fokuset på
organisasjonskulturen, medan i myteperspektivet vil omgjevnaden spela ei større rolle. Ein vil
på denne måte kunne prøva å forstå om det er aktørane, strukturen, kulturen, omgjevnaden,
eller ein kombinasjon av desse som har påverka prosessen eg vil sjå på i mitt studie. Eg har
vidare utleda forventingar til dei empiriske funna ut frå kvart enkelt perspektiv. Desse funna
vil vera knytt opp mot dei ulike fasane prensentrert i det analytiske rammeverket, i tillegg til
aktiviserings- og defineringsprosessen.
Det instrumentelle perspektivet
Innafor dette perspektivet vert organisasjonar sett på som reiskap eller instrument for å oppnå
eit gjeve mål, og handlig vil difor fyrst og fremst verta sett på som problemløysing. Dette
kjem til uttrykk gjennom at organisasjonen og medlemma av den handlar formålsrasjonelt ved
utføringa av sine oppgåver. Det vil sei at dei handlar etter ein konsekvenslogikk med ein klar
mål-middel tankegang der dei vurdera dei tilgjengelege alternativa og verkemidla for å best nå
dei måla dei har satt seg (Christensen et. al 2007:30-33). Herbert A. Simon introduserte på
midten av 1900-talet ein kritikk av den klassiske mål-middel tankegangen og meinte at det er
umulig å snakke om ein fullstendig rasjonalitet. Det vil vera usemje rundt måla og det vil
ikkje vera mogleg, på grunn av mellom anna tidspress, å få oversikt over alle moglege
alternativ og verkmiddel. Organisasjonane vil difor handla under det ein omtalar som
avgrensa rasjonalitet. Dette vil føre til at dei ikkje tar optimale val, men snarare
tilfredstillande val (Simon 1955). Det er denne forma for rasjonalitet som eg vil nytta i dette
studiet.
I boka ”Politics, Economics , and Welfare” (1963) skriv Dahl og Lindblom at det er to
føresetnadar for rasjonell sosial handling. For det første må ein ha evna til rasjonell
21
kalkulasjon. Altså ei forståing av samanhengen mellom mål og verkemiddel, for å kunne
maksimere sine mål. For det andre må leiaren har sosial kontroll, slik at han har politisk
kontroll eller makt til å få andre til å gjere det som er naudsynt for å nå dei gjevne måla (Dahl
og Lindblom 1963:57). Denne sosiale kontrollen vert oppretthaldt mellom anna gjennom ein
formell organisasjonsstruktur. Det vil seia ”en struktur som består av posisjoner og regler for
hvem som bør eller skal gjøre hva, og hvordan ulike oppgaver bør eller skal utføres”
(Christensen et. al 2007:31).
Det instrumentelle perspektivet kan delast inn i ein hierarkisk variant og ein
forhandlingsvariant. Den første varianten tilseier at ein har eit homogent leiarskap som har
stor kontroll over prosessen, medan den andre varianten tilseier ei meir heterogen leiing der
det vil vera, som namnet tilseier, meir forhandling rundt endringsprosessar (Roness 1997:7071,Christensen et al. 2006:19). Sidan det i Nav-reforma er snakk om samanslåing av
forskjellige sterke etatar vil eg tru at denne forhandlingsvarianten vil vera mest passande. Eg
vil forventa at dei forskjellige einingane vil prøve å hevda sine eigne interesser og prosessen
rundt etablering av mål vil vera basert på ein stor grad av kjøpslåing. Spørsmål knytt til
organisering og endring vil difor i første rekke vera påverka av interesser og ressursar hos dei
gruppene som inngår i den dominerande koalisjonen (Roness 1997:71).
Forventingar ut i frå det instrumentelle perspektivet
Innanfor dette perspektivet vil ein ikkje sjå føre seg at dei ny IKT-løysingane som vert innført
vil forma den institusjonen den vert sett inn i, snarare at Pesys vil verte forma av den
institusjonen og konteksten den vert sett inn i og skal fungera i forhold til. Ein kan difor
forventa at Pesys er eit utfall av nøye planlegging og ønskja utvikling knytt opp mot dei
behova som leiinga har hatt. Og der det har vore ei tett kopling mellom behova til styring og
leiing, samt teknologi. Utviklinga har vore kjenneteikna av problem som søkjer løysingar,
eller etterspurnad som skapar tilbod. Den politisk og administrative leiinga vil vera særs
viktig for å få på plass klåre mål og klåre mål-middel samanhengar.
I fase 1 vil ein utifrå ein forhandlingsvariant av dette perspektivet forventa at mål vert til
gjennom forhandling mellom dei forskjellige koalisjonane i tenestemannorganisasjon. I mitt
case kan ein forventa at desse koalisjonane vil bygga på dei tidligare Aetat og Trygdeetaten, i
tillegg til dei eksterne aktørane då hovudsakleg representert ved hovudleverandør Accenture.
Dette er etablerte organisasjonar og ein vil difor forvente at mål vil vera prega av kompromiss
22
og stor grad av kjøpslåing. Vidare kan ein kanskje seia noko om maktforholda i
organisasjonen ut frå kva avgjersler som blir tatt og kva mål som blir satt. Ein vil forventa at
denne forhandlinga og kjøpslåinga vil gjera seg mest gjeldande i den fyrste fasa av prosessen.
Forprosjektet vil nok vera ein arena der ein kan forventa at det vil vera ein del kompromiss for
å komma fram til felles retningslinjer og mål for resten av prosessen. Som ei følgje av denne
kjøpslåinga kan ein forventa at vil måla verka uklåre for aktørane og at det difor vil ikkje vil
vera ein så tett kopling mellom mål og gjennomføring som ein kunne forventa i ein hierarkisk
variant. Aktørane vil likevel utifrå avgrensa rasjonalitet gjere sitt beste for å gjennomføra dei
måla som er satt på ein best mogleg måte. Perspektivet impliserar og at aktørane har ei god
regelforståing og vil difor i situasjonar utan klårt stipulerte mål eller spesifikk organisering
kunna ta (avgrensa) rasjonelle slutningar for å takle uventa situasjonar.
I den andre fasa, når arbeidet med det nye systemet er i gong, vil ein forvente at
forhandlingsaspektet er mindre til stade. Her vil det vera eit fokus på å arbeida best mogleg
mot dei måla og fristane som er satt. Gitt at det er vorte utvikla klåre mål og planar for
måloppnåing i fase 1 vil ein forvente at utviklingsarbeidet vil gå føre seg i overeinstemming
med desse planane. Det vil og verta forventa at leiinga bidrar til ei klår formidling av dei måla
som er sette. Som nemnt over vil ein og forventa at utviklinga av Pesys vil skje innafor dei
rammene som er satt av leiinga, og arbeidet vil vera retta mot å løyse problem. Ein vil og
forvente at det nye IKT-systemet vil verta utvikla for å passe inn i den formelle strukturen
som ligg i organisasjonen når arbeidet starta. I fase 3, implementerings- og igangsettingsfasen,
vil ein forventa at aktørane handlar mykje på same måte som i fase 2. Det vil bli arbeida
innafor dei rammene som er satt for å nå dei måla som er gjevne.
Viss ein tenkjar seg korleis aktiviseringsprosessen vil sjå ut under dette perspektivet vil ein
forventa at det er eit stabilt deltakingsmønster og med ein klår struktur og oppgåvefordeling.
Det vil vera ein klår ovanfrå og ned styring, der leiaren har sterk sosial kontroll over dei
under. Ser ein vidare på defineringsprosessen vil ein forventa at når mål først er forhandla
fram vil det vera ein sterk tillit og lojalitet til dei mål som er sette. Mål vil framstå som klåre
og stabile. Når det gjeld rolleendringa til sakshandsamaren kan ein forventa at dette vil skje
dersom dette er i eit verkemiddel for best mogleg nå dei måla som er sette, så lenge dette
føregår innafor dei strukturelle rammene prosessen føregår innafor.
23
Det institusjonelle perspektivet
Philip Selznick skreiv i 1957 at organisasjonar var: ”infused with value beyond the technical
requirements of the task at hand” (Selznick 1957:17). I motsetnad til det instrumentelle
perspektivet kor det er fokus på formelle strukturar og ein ser på organisasjonar som eit
instrument, er det i det institusjonelle perspektivet fokus på uformelle reglar, normer og
verdiar, det ein kan kalle dei institusjonelle elementa ved ein organisasjon (Christensen et. al
2007:47). March og Olsen definerar institusjonar på følgjande måte:
”An institution is a relatively enduring collection of rules and organized practices, embedded in structures of
meaning and resources that are relatively invariant in the face of turnover of individuals and relatively resilien to
the idosyncratic preferences and expectations of individuals and changing external circumstances (March og
Olsen 2006:3)
Ein ser av denne definisjonen at ein tenkjar seg at dei institusjonelle rammene innskrenkar og
legg føringar for aktørane sine handlingar innanfor organisasjonen. Organisasjonsmedlemma
vert indoktrinert i organisasjonskulturen gjennom aktiv og/eller passiv sosialisering. Handling
vil difor ikkje vera styrt av måloppnåing eller interessehevding, men av kva som er passande i
forhold til dei uformelle normene og den rolla organisasjonsmedlemma har i organisasjonen
(Roness 1997:76). Denne koplinga mellom identitet og handlingsreglar er det ein omtalar som
”passandelogikk” (logic of appropriateness) (Brunsson og Olsen 1993:21). Eventuelle
endringar i organisasjonsstrukturen vil ein forventa skjer med bakgrunn i gjelande normer og
reglar som er utarbeida over tid, og ein vil difor oppleva dei ein omtalar som institusjonell
treghet eller sti-avhengigheit. Noko som tilseier at eventuelle endringar vil skje gradvis.
Omgrepet sti-avhengigheit går ut på at ein har vald ein sti som ein følgjar, og sjølv om dette
kanskje ikkje er den beste stien på lang sikt så er det vanskeleg å gå vekk frå den stien ein
kjenner. Dette kan og sjåast på som positivt i den forstand at den kan gi organisasjonen
stabilitet og dybde for normene og verdiane. Noko som kan gjera det enklare for
organisasjonsmedlemma å avgjerda kva som er passande handling og oppfatte dei kulturelle
rammene dei er forventa å handle i samsvar med. Det blir med andre ord enklare å ta
avgjersler i nye situasjonar (Christensen et al. 2007:56-57, Krasner 1989:86-87).
Forventingar ut frå det institusjonelle perspektivet
Ut i frå dette perspektivet vil ein forventa at det vil vera ei laus kopling mellom dei måla som
er satt og kva som faktisk blir gjennomført. Ein vil tru at tidlegare erfaringar og gjelande
normer hos tidligare Aetat, Trygdeetaten og dei eksterne aktørane vil vera med på å farga
24
korleis prosessen vil gå føre seg og at dette i sin tur vil påverka målforståinga og
handlingsreglande til dei ulike einingane. Handlingane og avgjerslene aktørane vil bera preg
av ein passande logikk og ikkje rasjonelle kalkulasjonar. Ein vil ta omsyn til kva som er gjort
tidligare i organisasjonen og kva ein føler passar inn i den eksisterande organisasjonskulturen.
Utifrå dette kan ein forventa at det ikkje vil skje nokre drastiske endringar og at dei eventuelle
endringane som kjem vil skje gradvis.
I den fyrste fasen vil ein ut frå dette perspektivet at det vil vera svært vanskeleg å oppretta
klåre mål for prosessen. Ein vil tru at gamle Aetat vil ha sine måte å tenkja IKT og system
utvikling på, medan gamle Trygdetaten har sin. I tillegg til dette kan ein forventa at dei ulike
profesjonsgruppene i prosessen vil ha sin eigen måte å tenkja dette på. Dette vil gjera det
svært vanskeleg for leiinga å kontrollera prosessen like tydeleg som ein såg føre seg i det
instrumentelle perspektivet. Ein vil og forventa at den generelle haldninga til ei så drastisk
endring som pensjonsprogrammet representerar vil vera meir negativ, og det vil vera ein
motstand og tregleik for å gjennomføra den.
Vidare i fase 2 av prosessen vil utviklinga av Pesys forventast å bygge på same lest som
tidligare IKT-system, uansett kva mål som er sett i fase 1. Desse måla vil vera underprioritert
det som vil vera den passandelogikken i prosjektet. Og kanskje spesielt i gamle Trygdeetaten
vil det vera ei vegring mot slike store IKT-prosjekt grunna tidlegare erfaringar med Tress-90.
Ein vil forventa at det ikkje vil vera den same rasjonelle tilnærminga for å nå måla som vert
sette og dei endringane som vert gjort vil tenkjast å vera mindre enn det som var
utgangspunktet når prosjektet starta.
Dette kan i sin tur skapa problem i den tredje fasa på to område. For det fyrste kan ein møte
nye utfordringar når systemet skal bli satt i drift hos saksbehandlarane, sidan ein kan forventa
ein skepsis og motstand mot å implementere systemet. For det andre kan ein få problem med å
implementera det nye pensjonsregelverket dersom det ikkje har skjedd så mykje på IKTfronten som ein hadde ynskje om frå leiinga når prosjektet starta. Noko som igjen kan føra til
at heile prosjektet vil bli sett på som mindre vellukka.
Forventingane til aktiviseringsprosessen under dette perspektivet skiljar seg relativt klårt frå
det førre. Her vil ein forventa ei større splitting av deltakarane og ei mindre stabil deltaking.
Mål frå leiinga vil ikkje verta prioritert så sterkt, og ein vil oppføra seg meir ”bottom-up” enn
25
”top-down”. Ein kan og forventa at aktørane ikkje vil vera så samla som i det instrumentelle
perspektivet å framstå som meir grupperte utifrå forskjellig bakgrunn eller profesjon. Går ein
vidare på defineringsprosessen kan ein forventa, som nemnt tidligare, at mål, og samhengen
mellom mål og verkemiddel vil verka uklåre. Ein av grunnane til dette er at leiaren ikkje vil
ha ei like sterk rolle her som i det førre perspektivet, og difor ikkje klare å kommunisere måla
like klårt. Tiliten og lojaliteten til måla vil og vera mykje lågare her enn under det fyrste
perspektivet. Ein kan og forventa at det vil vera ein motstand mot å gjennomføra nokre store
endringar på rolla til sakshandsamaren under dette perspektivet sidan dette er utanom det som
er den passandelogikken for organisasjonen.
Myteperspektivet
Det tredje forklarande perspektivet eg vil nytta i studie mitt vil vera det Christensen et al.
(2007) omtalar som myteperspektivet. Dette perspektivet referer ofte til den nyinstitusjonalistiske skulen innafor organisasjonsteori, og omhandlar at organisasjonar operer
innafor institusjonelle omgivingar der dei vert konfrontert med sosialt skapte normer om
korleis dei bør utformast. Organisasjonane må så prøve å inkorporera og reflektera desse
oppskriftene utadd, sjølv om dette ikkje nødvendigvis fører til høgare effektivitet i
organisasjonen. Dette fører til at organisasjonar vert meir like på overflata, utan at det skjer
noko særskilde endringar med kulturen. Organisasjonsoppskrifter frå vellukka organisasjonar
spreiar seg til andre organisasjonar for å skape legitimitet, og ein kan på denne måten omtale
det for ein form for mote (Christensen et al. 2007:66-67).
Denne ideen om at organisasjonar vert meir like gjennom spreiing av organisasjonsoppskrifter
eller moter er mykje basert på tankane til DiMaggio og Powell (1983). I sin artikkel skriv dei
om korleis organisasjonar vert like gjennom det dei omtalar som isomorfisme. Altså ein
prosess der ei eining i ein populasjon prøvar å gjere seg lik dei andre (DiMaggio og Powell
1983:149). Vidare i artikkelen visar dei til tre mekanikkar som førar til denne prosessen. Den
fyrste er tvangsisomorfi (coercive ismorphism), dette kan ta form ved formelt eller uformelt
press både frå omverda og frå andre organisasjonar som dei er avhengige av. I nokre
omstende kan denne typen press og komma i form av ei politisk avgjersle som verta påtvinga
organisasjonen. Sjølv om desse endringane som denne forma for isomorfi skapar ofte berre er
seremoniell for å skape legitimitet, kan den få reelle konsekvensar for organisasjonen
(DiMaggio og Powell 1983:150-151).
26
Den andre forma, mimetiskeisomorfi (mimetic isomorphi), er i motsetnad til den fyrste ikkje
basert på tvang eller press, men snarare på utryggleik. Når det oppstår utryggleik rundt mål
eller teknologi i ein organisasjon, eller uklare symbol frå omverda, kan det vera freistande å
kopiera andre organisasjonar. Kopieringa av ei oppskrifter som fungerar for andre
organisasjonar kan skape ein tryggleik både internt i organisasjonen og utadd mot omverda.
Den tredje mekanismen for isomorfisme omtalar DiMaggio og Powell (1983) som ”normativ
isomorphi”, men sidan den er så tett knytt til profesjonalisering har eg vald å kalla den
ekspertisomorfi. Ekspertar som vert tilsett i ein organisasjon vil legitimere si stilling og sin
profesjon og vil difor prøva å etablere sine oppskrifter inn i organisasjonen. Dette blir sjeldan
fullstendig vellukka sidan eksperten må forholda seg til andre profesjonar, klientar og
overordna i organisasjonen (DiMaggio og Powell 1983:151-152).
Forventingar ut frå myteperspektivet
I eit samfunn som der alle er avhengig av IKT, som igjen utviklar seg relativt fort kan ein
forventa at det vil vera viktig for organisasjonar å visa at dei ”henger med i tida” og difor vil
prøva å inkorporera e-forvaltningsinitiativ etterkvart som dei vert gjort tilgjenglege. Noko
som vil føra til at det vil vera ei laus kopling mellom fasane. Ut ifrå denne tankegang kan ein
forventa at prosessen rundt e-forvaltning i Nav vil vera prega av kopiering av andre vellukka
e-forvaltningsprosjekt, i alle fall på overflata. I tillegg til å innføre dei
sakbehandlingselementa som er nødvendige for å oppretthalde driftinga av Nav, vil ein
kanskje inkorporera andre IKT element som har vore vellukka i andre organisasjonar.
Ut frå dette perspektivet kan ein og forventa at under arbeidet med pensjonsprogrammet vil
ein satsa på det nyast innan IKT for å framstå som ein moderne organisasjon og skapa seg
legitimitet på den måten. Dette kan føra til at ein veljar nye uprøvde IKT-løysningar framføre
IKT-løysningar som dei kjenner frå før. Det vil vera spanande å sjå korleis dette har vore
vekta i prosessen og i så fall kva isomorfi mekanisme som ligg bak denne kopieringa. Er det
eit resultat av tvang, søken etter legitimitet, utryggleik eller profesjonane (DiMaggio og
Powell 1983)?
I fase 1 vil ein ut frå dette perspektivet forventa måla ein setter seg og løysingane ein vel vil i
stor grad komma frå omverda. Det vil vera IKT-trendar som er i tida og ”best-practice”
løysningar på IKT-fronten som vil legga føringar for arbeidet med prosjektet. Dette kan føra
til at måla som blir satt blir meir symbolske enn konkrete, noko som kan gjera det vidare
27
arbeidet vaskeleg. Mykje av det same vil ein og forventa å sjå i fase 2 når ein startar å utvikla
system. Ein vil ha fokus utover å sjå kva andre gjer, framfor å ha fokus på å løysa dei
problema ein sjølv har. Dette kan føra til at ein vel å innføra så kalla ”pakkeløysningar”
framføre å bygga eit IKT-system frå starten av. Vidare i fase 3 og dels i fase 2 vil ein forventa
at ein vil sjå at dette var meir ei symbolsk handling frå staren av og at endringane i realiteten
ikkje blir så store. Og at dei endringane som vert gjort ikkje skapar så store effektar som ein
hadde sett føre seg i starten av prosjektet.
Både aktiviseringsprosessen og defineringsprosessen vil under dette perspektivet verta
forventa å bera preg av laus kopling mellom måla og røynda. Ved at mål er meir symbolske
enn noko anna vil stabiliteten frå aktørane vera lågare, og det vil vera ein mindre tillit og
lojalitet til dei. Måla vil framstå som lite komplekse og laust kopla til verkemidla som vert sett
i verk. Ein kan forventa at rolleendringa til sakshandsamaren ikkje vil verta så stor som den
kanskje kan verka på planane frå fase 1. Det vil sei at mål som sjølvbetening og automasjon
blir meir symbolske handlingar utadd enn verkelege effektar på organisasjonen.
Samspel mellom perspektiva
Det er jo ikkje nødvendigvis slik at desse tre perspektiva som er presentert over står heilt fritt
frå kvarande. Ein kan og tenka seg at dei i forskjellige samanhengar relaterar seg til
kvarandre, noko eg vil sjå litt på i dette underkapitelet.
Instrumentelt og institusjonelt
I utgangspunktet er det instrumentelle og det institusjonelle perspektivet særs ulike. Ein kan
likevel tenkja seg situasjonar der det vil vera eit sampel mellom desse. Til dømes kan ein
tenka seg at leiaren i ein organisasjon bevist ynskjer å gå inn å endra/designe kulturen i ein
organisasjon for å sikra klåre å beviste normer og verdiar. Dette kan gjera det lettare å forstå
organisasjonen frå utsida, og det vil kunne gjera det lettare å inkludera nye medlem internt.
Ein slik designstrategi fordrar at leiaren har god innsikt i både mål og middel skal ei slik
omforming lukkast, sidan ei slik kulturell endring vil vera mykje verre å gjennomføra enn ei
strukturellendring (Christensen et al. 2007:175-7). Det vil og vera spanande å sjå om noko
slikt har vore forsøkt gjennomført i Nav for å få ein eigen ”Nav-kultur”, og ikkje forsetta dei
normene som kom frå dei gamle etatane.
Vidare kan ein tenkja seg ei kopling mellom desse perspektiva når det gjeld passande-logikk.
Til dømes kan ein tenkja seg at det som er passande logikk for ein organisasjon vil vera å
28
følgja ein instrumentell handlingslogikk. Ein kan til dømes ha ein kultur for effektivitet, noko
som vil til seia at innføringa av ein reform knytt til måloppnåing vil vera lett å innføra. Dette
leiar ein inn i ein anna relasjon mellom perspektiva. For ein kan tenkja seg at dei kulturelle
normene og verdiane i ein organisasjon står så sterkt at dei har vore med å lagt føringar for
kva som vert den formelle strukturen og handlingslogikken til organisasjonen. Døme på dette
kan vera at konstitusjonell sedvane nærmast får same status som formelle normer og reglar.
Difor vil det vera viktig å forstå samspelet mellom formelle normer og uformelle normer og
verdiar når ein startar på eit reformarbeid (Christensen et al. 2007:177-8).
Instrumentelt og myte
Myter oppstår i hovudsak utanfor organisasjonen, og har ikkje så stor reel påverknad på det
instrumentelle. Ein kan likevel også her sjå føre seg eit samspel mellom tilnærmingane.
Dersom ein tenkjar seg at det instrumentelle har forrang framføre myter i avgjersleprosessen
kan ein sjå føre seg at leiarar kan skapa gjevne myter i omgjevnaden, som kan vera
instrumentelt grunna. Dette kan føra til at reforma ser heilt naudsynt ut å ta inn og
gjennomføra grunna aksepten i omgjevnaden, men som ein i hovudsak sjølv har skapt. Her
kan ein til dømes sjå føre seg aktørar som Difi eller KS som sertifiserer reformer ved å visa til
at det er allment akseptert i andre land. Ein kan og sjå føre seg at myta allereie er der, men
nokre aktørar i ein organisasjon tar den inn og manipulerar den for å legitimere dei endringane
dei ønskjar å gjennomføra. Som ein ser kan myter såleis vera eit nyttig verkty i formelle
endringsporsessar (Christensen et al. 2007:179-180).
Institusjonelt og myte
Det er mellom desse to perspektiva det truleg er mest nærliggande å sjå føre seg eit samspel.
Dei har begge naturlege utviklingsprosessar og dei er begge basert på ein felles definisjon av
den sosiale røynda. Det som skil dei klart får kvarandre er at myter fører til større likskap,
medan kultur fører til noko meir unikt. Men ser ein for seg kultur som overlegen til myter kan
ein tenkja seg at institusjonelle trekk i ein organisasjon kan stå fram som sterke og dermed
starta ei myte. Verdiar og normer frå ein organisasjon vil kunna virka attraktive for andre, og
oppskrifter/myter vil spreia seg. Snur ein heilt om på det kan ein tenkja seg at myter er med på
å forma den kulturelle delen av ein organisasjon. Sterkt press frå omverda kan meir eller
mindre medvite før til at endringar oppstår på uformelle normer og verdiar. Eit døme på dette
kan vera reformbølgja ”New Public Management” (NPM) som spreidde idear om ein meir
marknadsorientert offentleg forvaltning (Christensen et al. 2007:180-2).
29
Strategi for handsaming av teorimangfald
I studie av organisasjonsendring er det vorte vanleg å operera med fleire teoriar, som i mitt
studie, og det er forskjellige måtar å handtera dette teorimangfaldet på. Roness (1997), med
grunnlag i Pettigrew (1985), skisserar opp fire forskjellige strategiar å løysa dette på;
avskjerming, utfylling, konkurrering og sameining. Veljar ein å nytta avskjerming vel ein ut
ein av dei aktuelle teoriane og eventuelt vidareutviklar denne. I motsetnad vil ein med ein
utfyllingsstrategi nytta fleire teoriar samstundes og sjå dei under eitt. Den tredje tilnærminga,
konkurrering, seier seg kanskje litt sjølv. Her brukar ein og fleire teoriar samstundes, men ein
vurderar dei i høve til kvarandre. Den siste strategien, sameining, tar sikte på å ta med element
frå fleire teoriar til ein ny syntese(Roness 1997:89-90).
Som skissert i tidligare i kapitelet vil eg nytte meg av tre ulike forklarande perspektiv i studiet
mitt, dette for å få ei best mogleg forståing av prosessen eg vil sjå på utan å ha noko mål om
vidare teoriutvikling. Dette leiar ein til å sjå på dette som ein utfyllingsstrategi. Her brukar ein
dei forskjellige teoriane for å forstå mest mogleg av fenomenet ein ser på utan å velja mellom
teoriane som vert nytta. Ved bruk av denne strategien er det ikkje noko problem at teoriane er
motstridane seg imellom, fordi dei konkurrer ikkje mot kvarandre om å ha mest mogleg
forklaringskraft, men vert nytta parallelt for å få ein best mogleg forståing av det fenomenet
ein studerar (Roness 1997:100-103, Roness 2009:50-51).
Kapiteloppsummering
I dette kapitlet har eg presentert det teoretiske grunnlaget for studiet mitt. Dette har eg gjort
ved å fyrst presentera det teoretiske rammeverket som skal vera med å skildra og strukturera
det empiriske kapitelet som kjem seinare i studiet. Det teoretiske rammeverket samansett av
aktiverings- og defineringsprosessen henta frå ”Garbage Can”-modellen (Cohen et al 1972),
artikkelen til Bovens og Zouridis (2002) om rolleendringa til sakshandsamaren, i tillegg til
faseinndelinga nytta i Pensjonsprosjektet. Vidare i kapitelet har eg presentert tre forklarande
perspektiv som eg vil nytta i analysekapittelet. Mot slutten av kapitlet såg eg på samspelet
mellom desse perspektiva og korleis eg har tenkt å nytte dei. Med denne teorien i ryggen
meinar eg at i saman med empirien som følgjar er godt rusta til å kunna svara på
problemstillinga i studiet mitt.
30
4. Metode
”…vitenskapelige metoder (er) et sett av retningslinjer som skal sikre at vitenskapelig
virksomhet er faglig forsvarlig” (Grønmo 2004:27).
I tråd med sitatet frå Grønmo (2004) over vil eg i dette kapitelet presentera dei metodiske
retningslinjene for studiet mitt. Dette vil eg gjera ved først å presentera og forsvara valet mitt
av casestudie som strategi med bakgrunn i mellom anna Yin (2004). Vidare vil eg sjå på
datagrunnlag og metode, før eg presenterar dei to formane for datainnsamling eg vil nytta i
studiet: innhaldsanalyse og intervju. Under presentasjonen av desse vil eg og vise kva kjelder
som ligg til grunn for innhaldsanalysen og korleis eg gjekk fram for å velje respondentar til
intervju. Til slutt i kapitelet vil eg sjå på vurderingar av kvaliteten på datamaterialet og kva
grunnlag det er for generalisering.
Casestudie som strategi
For å svara på problemstillinga mi vil eg nytta ei kvalitativ tilnærming, nærare bestemt ei
casetilnærming. Bruken av casesstudie er ganske utbredt innafor mange fagområde, trass dette
finnes det ingen klar definisjon eller felles forståing av kva omgrepet inneheld, verken innan
eller mellom fagområde (Andersen 2008:9-12). For å få ei forståing av kva eg legg i omgrepet
har eg valt å nytta definisjonen til Gerring (2004) i studiet mitt:
”An internsive study of a single unit for the purpose of understanding a larger class of
(similar) units” (Gerring 2004:342).
Som definisjonen over visar, omhandlar casetilnærminga at ein har eit studieobjekt som ein
undersøkar i djupna for å få best mogleg forståing av dette. Omgrepet ”unit” kan ein forstå
som alt frå eit fenomen til individ, og er ikkje avgrensa til observasjon. Eit anna element som
og definisjonen tar opp og som Yin (2004) og understrekar, er at studieobjektet må sjåast i
samband med konteksten sjølv om desse grensene kan vera uklåre. Difor er casetilnærminga
nyttig dersom ein vil dekka både fenomenet og konteksten og samanhengen mellom desse.
Ein kan tenke seg at konteksten kan innehalda viktige forklarande variablar om fenomenet
(Yin 2004:18).
31
I boka si frå 2008 skisserer Svein S. Andersen opp ei kategorisering av ulike typar av
casestudier. Ut i frå denne kategoriseringa vil studiet mitt passa best under det Andersen
omtalar som eit ”teoretisk fortolkande studie”. Her er motivasjonen for studiet knytt til
interessa for caset ein ser på, samstundes som studiet av det enkelte tilfellet kan sjåast på som
eit typisk eksempel på ein eller fleire klassar av fenomen som det allereie finst ein kunnskap
om (Andersen 2008:68-72). Studiet mitt vil som vist i kontekstkapitlet, vera mogleg å knytta
til og samanlikna med andre studie av e-forvaltning.
Dette leiar meg inn i eit anna viktig spørsmål ein bør stilla seg når ein brukar ei
casetilnærming. Kva er dette eit case av? (Ragin 1992). Som definisjonen over og viser til, er
eit case ein del av noko større eit enkelt tilfelle av noko større som er samanliknbart
(Andersen 2007, Gerring 2004). Studiet mitt vil vera eit case av e-forvaltning i norsk
offentleg forvaltning. Det vil og vera eit utgangspunkt for å sjå på den vidare IKTmoderniseringa av Nav som kjem i framtida.
Datagrunnlag og metode
Det som er viktig når ein tar stilling til kva type metode og metodegrunnlag ein skal nytta, er
at dei er tilstrekkelege til å kunna gje eit godt svar på problemstillinga. Det at eg har ei
casetilnærming på denne oppgåva legg ingen avgrensingar for kva val av metode eg kan nytta.
I studiet mitt har eg valt å bruka ein kvalitativ tilnærming for å få ein djupare innsikt i
datamaterialet.
Utval av data til studiet må sjåast i samanheng med tema og problemstilling. Eit kjenneteikn
ved casestudie er at ein har store datamengder som er rike på detaljar. Dette er naudsynt for å
fanga kompleksiteten av studieobjektet, men det er også ein fare for å ”drukna” i informasjon
og få problem med å skaffa ein oversikt over caset (Andersen 2008:129). Datagrunnlaget for
studie mitt vil være basert på dokumenter og intervju, altså ein metodetriangulering der ein
nyttar ulike data og metodar i same undersøking (Grønmo 2004:55-56). Grunnen til at eg vil
bruke begge desse formane er med tanke om at dei vil supplere kvarandre. Dokumenta vil i
seg sjølv ikkje gje eit heilskapleg bilete, noko som då intervjua kan fylla ut. Og dokumenta vil
i sin tur gje ein djupare innsikt til førebuinga til intervjua.
I studiet mitt vil eg gjera utveljinga av data basert på det Grønmo (2004) omtalar som
strategisk utval. Det er basert på ei systematisk vurdering av kva einingar som ut i frå
32
teoretiske og analytiske føremål, er mest relevant og mest interessante å inkludera i den
aktuelle studien (Grønmo 2004:88-89, 425). Ein kunne og argumentert for å nytta andre
metodar som observasjon og spørjeskjema i forskingsopplegget mitt. Men ut i frå
problemstillinga mi og dei tidsrammene som ligger til grunn for studiet mitt, ser eg det som
mest føremålstenleg å nytta dei metodane eg har valt. Grunngjevinga for å nytte ei kvalitativ
tilnærming på dette studiet er, som nemnt over, å få ei djupne i datamaterialet.
Innhaldsanalyse
I studiet mitt vil eg nytta ein kvalitativ innhaldsanalyse. Ein kvalitativ innhaldsanalyse
byggjar på ein systematisk gjennomgang av dokumenter, med sikte på å kategorisera
innhaldet og registrera data som er relevant for problemstillinga. Noko av det som er med på å
skilja dette frå ein kvantitativ innhaldsanalyse er at dataanalysen føregår parallelt med
datainnsamlinga. Dette førar til at etter kvart som fleire tekstar vert analysert, får ein ei betre
forståing av problemstillinga og ein får ei auka forståing av kva andre tekstar som er relevante
å analysera (Grønmo 2004:187-188).
Bruken av innhaldsanalyse i studiet mitt kan grunngjevast med at offentlege dokument kan
gje ein god oversikt over både kva planar som er lagt og kva som er blitt utført med omsyn til
IKT i Nav-reforma, og innføringa av Pesys gjennom Pensjonsprogrammet. Det vil og finst
evalueringar og rapportar både internt i Pensjonsprogrammet og frå aktørar utanfor som ser på
dette, som til dømes Riksrevisjonen. Eg vil og til ein viss grad nytta meg av dokumentasjon
frå media for å få ein oversikt over omgjevnaden sitt inntrykk av prosessen. Dette vil samla
sett gje ein god oversikt og forståing av prosessen som har føregått og som framleis går føre
seg rundt Pensjonsprogrammet og den generelle IKT-utviklinga i Nav.
I samband med innhaldsanalyse er det viktig å gjera både kjeldekritiske og kontekstuelle
vurderingar. Når det gjeld kjeldekritikk er det spesielt viktig å vurdera tilgangen til kjelda, og
kjelda sin relevans, autensitet og om ein har tiltru til den. Dette føresett at ein ser dokumentet i
samanheng med andre kjelder og anna føreliggande kunnskap, særleg når ein ser på
forfattaren, bakgrunnen til teksten og dei forholda som blir omtala i teksten. I tillegg er det
viktig med ei kontekstuell tilnærming for å forstå og tolka teksten sitt innhald. I denne
samanheng er det viktig å sjå på kven teksten er representativ for (Grønmo 2004:190). Yin
(2009) understrekar og at det er viktig å ha ei kritisk innstilling til dokumenta, og legg til at
dokumenta i seg sjølv ikkje gjev eit heilskapleg bilete, og at det difor er viktig å supplera med
33
andre datakjelder som mellom anna intervju. Han skriv og at dokumentanalyse gjev eit viktig
grunnlag for vidare datainnsamling (Yin 2009:103-105).
For å kunna svara på problemstillinga mi og få ei forståing av prosessen eg ser på, vil det vera
viktig å skaffa til vege eit breitt utval dokument som gjev eit godt bilete av den. Frå
etableringa av Nav-reforma og det generelle IKT-arbeidet der, har eg nytta følgjande
dokument: St. meld. nr. 14 (2002-2003), Innst. S. nr. 189 (2002-2003), NOU 2004:13, St. prp.
nr. 46 (2004-2005), Innst. S. nr 198 (2004-2005), Ot. prp. nr. 47 (2005-2006),St. meld. nr. 9
(2006-2007), i tillegg til forprosjekt for IKT i Nav (SATS IKT 02, 2004). Eg har og nytta
interne rapporar frå denne prosessen som ”Delrapport 1” frå det såkalla ”Hagen-utvalget”
(2010) og sluttrapporten deira frå same år. Eg vil og nytta evalueringar frå ekstern aktørar
som Rokkansenteret med mellom anna rapporten til Christensen (2008), og frå Riksrevisjonen
med mellom anna ”Dokument 1” (2009-2010). Fleire av desse dokumenta går ikkje direkte på
etableringa av ny IKT-løysing for pensjonsområdet, men vil vera med på å skapa eit breitt
bakteppe for å sjå på prosessen og vera med på å skildra den andre delen av problemstillinga
mi. Ved å nytta kombinasjonen av interne og eksterne aktørar vil målet vera å skapa eit
nyansert og deskriptivt bilete av prosessane eg ser på.
Hovudtyngda av empirien i oppgåva mi kjem frå interndokument frå arbeidet i
Pensjonsprogrammet. Gjennom tilknytinga mi til Nav-evalueringa har eg frå kontaktpersonen
min i Pensjonsprogrammet vorte tildelt ei rekke dokument om denne prosessen. Det er totalt
18 dokument som varierar i sidetal frå mellom 10 til 100 sider, utarbeida av
Pensjonsprosjektet og forprosjekt pensjon. Dette vil sei mellom anna planar,
strategidokument, gevinstrealiseringsplanar og sluttrapportar frå dei ulike fasane. Dei
dokumenta som vil vera mest relevante for meg er dei ulike dokumenta der det vert etablert
mål for dei ulike fasane og sluttrapportane for dei ulike fasane. Det er ikkje komme noko
endeleg sluttrapport for fase 3. Den vil komme etter arbeidet med studiet mitt er over. For å få
ei skildringa av denne fasen nyttar eg ”Statusrapport for Pensjonsprogrammet” som kom ut i
mars 2011. Fleirtalet av desse dokumenta er særs informative med stor rikdom av detaljar. Og
sidan dei er rekna for intern bruk kan ein forventa ein høg grad av reliabilitet, fordi dei har
ingen grunn til å ”pynte” på sanninga i slike dokument. Eit fleirtal av desse dokumenta er
unntatt offentlegheita og vil difor ikkje verte sitert direkte og kunn referert til som
interndokument. Eg vil likevel gje ein full oversikt over dokumenta i litteraturlista.
34
Intervju
For å få ei djupare forståing av problemstillinga mi, vil eg i tillegg til innhaldsanalyse nytta
meg av kvalitative forskingsintervju (Kvale 2008). Det finst mange formar for intervju.
Intervjua mine vil gå føre seg med element frå både uformelle intervju og strukturert
utspørjing (Grønmo 2004:159-161). Dette kan ein omtala som eit semi-strukturert intervju.
Det vil sei at ein ved hjelp av ein intervjuguide får data som ein kan samanlikna, samt at ein
får ein struktur på intervjuet. Ein kan sjølvsagt problematisera mykje rundt intervju som
kjelde, men eg meinar at i saman med dokumentanalysen vil dette vera med på sikre
kvaliteten av datamaterialet i studiet mitt.
Sidan eg er tilknytt Nav-evalueringa er eg tildelt 25 ferdig transkriberte intervju gjennomført
av professor Tom Christensen og Amund Lie ved Universitetet i Oslo og professor Per
Lægreid ved Universitetet i Bergen. Desse intervju er dei såkalla ”eliteintervju”, som er
intervju av personar i høgare posisjonar i Nav-systemet som eit ledd av Nav-evalueringa.
Intervjua vart gjennomført i tidsrommet frå juni til oktober 2010. Spørsmåla som vert stilt går
ikkje direkte på pensjonsprogrammet, men har ein mykje meir overordna karakter. Mykje av
tematikken i intervjua går på organisasjonsendringane i Nav, og ved å snakka om dette kjem
dei innom både Pensjonsprogrammet og IKT-løysningar i Nav. Så i studiet mitt vil desse
intervjua vera med på å skapa eit overordna bilete av kva leiarane i Nav tenkjer om IKTsituasjonen og kva dei tenkjer om omorganiseringa som kom som ein del av
Pensjonsprogrammet.
For å få eit meir utfyllande bilete av sjølve Pensjonsprogrammet har eg og gjennomført
intervju med to personar som sitt i leiargruppa for programmet. Desse intervjua vart
gjennomført på Pensjonsprogrammet sine kontor i Oslo i mai 2011. Dette gav meg høve til å
gå litt meir i detalj på pensjonsområdet enn det dei andre intervjua gjorde, og det gav meg
høve til å få klårleik rundt nokre av prosessane frå dokumentmaterialet. Intervjua vart tatt opp
og transkribert i ettertid. På linje med dei andre intervjua vil og mine intervju vera
anonymisert og ingen vil verte sitert med namn. Ein kan sjølvsagt stille seg kritisk til at eg
berre intervjua to personar, og at dette kan gi eit lite differensiert bilete av prosessen, men
grunna at dette i hovudsak var for å utfylla det breie dokumentmaterialet eg har så meinar eg
at dette kan forsvarast.
35
Vurdering av reliabilitet og validitet
Grønmo (2004) skriv at når ein skal vurdera kvaliteten til datamaterialet i eit vitskapleg studie
er det to overordna kriterier ein skal ta omsyn til; reliabilitet og validitet. Desse to kriteria er
delvis overlappande, fyrst og fremst ved at høg reliabilitet er ein føresetnad for høg validitet.
På den andre sida er ikkje reliabilitet avhengig av validitet, fordi høg reliabilitet er ingen
garanti for høg validitet (Grønmo 2004:219-221).
Det fyrste kriteriet, reliabilitet, refererar til i kva grad datamaterialet er påliteleg. Dette kjem
til uttrykk dersom ein får identiske data frå det same undersøkingsopplegget ved ei anna
datainnsamling på eit seinare tidspunkt av same fenomen (Grønmo 2004:220, 222-223). Eg
meinar at reliabiliteten vil bli oppretthaldt i studiet mitt ved at eg nyttar eit breitt
datagrunnlag, og ved at eg dokumenterar datainnsamlinga på ein føremålsteneleg god måte.
Validitet handlar på si side om i kva grad datamaterialet er gyldig for det problemstillinga vil
sjå på. Validiteten er difor høg om undersøkingsopplegget og datainnsamlinga resulterar i data
som er relevant for problemstillinga. Dette føresett at dei ulike einingane og omgrepa i studiet
er klart definert og blir nytta på ein systematisk måte, både teoretisk og operasjonelt. Og
vidare at undersøkingsopplegget både når det gjeld val av metode og datautval er i samsvar
med desse definisjonane (Grønmo 2004:221,231). Ved å velja ut offentlege dokument og
sentrale aktørar til intervju, meinar eg at eg kan sikra at studiet mitt vil oppretthalda kravet om
validitet.
Grunnlag for generalisering
Når er ein arbeidar med ei casetilnærming på studiar der N=1, er det ikkje mogleg å foreta
noko statistisk generalisering. Det er likevel mogleg å gjere ei teoretisk generalisering, eller
det Kvale (2008) omtalar som ei analytisk generalisering. Dette inneber ei grunna vurdering
av i kva grad funna kan nyttast som ei rettleiing for kva som kan komme til å skje i ein annan
situasjon (Kvale 2008:161). Grønmo (2004) omtalar på si side teoretisk generalisering som ei
teoretisk forståing av dei samfunnsforholda ein ser på, før han presenterar to føremål med ei
slik form for generalisering. Det fyrste føremålet er å nytte studiet til å utvikle omgrep,
hypotesar og teoriar som ein stipulerar å gjelde for heile universet av einingar, noko som ofte
vert omtala som analytisk induksjon. Det andre føremålet med ei teoretisk generalisering er å
studera einingar med sikte på å utvikla ei forståing av den større gruppa eller konteksten desse
einingane inngår i. Under denne varianten er ambisjonen om generalisering avgrensa til å
36
kunna sei noko om relevansen av og forklaringskrafta til dei teoretiske perspektiva ein nyttar,
og til å føye til meir kunnskap til det feltet ein arbeidar innanfor (Grønmo 2004:88).
Føremålet med studiet mitt er ikkje å utvikle ny teori, men eit forsøk på å forstå ein konkret
prosess. Eg ønskjer med dette at studiet mitt kan vera med på å skapa ei auka forståinga av
liknande fenomen, utan at ein treng å ha ambisjonar om å kunna generalisera nokon
handlingsreglar ut frå studiet mitt. Føremålet med dette studiet vil heller vera å sjå på
forklaringskrafta til dei forklarande perspektiva opp mot caseet mitt, og vil difor ligga tett opp
mot det Andersen (2008) omtalar som eit teoretisk fortolkande studie.
.
37
5. IKT i Nav
I dette kapitelet vil eg gjera greie for empirien rundt den generelle IKT-planlegginga som vart
gjennomført ved oppstarten av NAV-reforma. Som nemnt tidligare i studiet, har eg ikkje som
mål å komma med noko forklaring på denne delen av teorien, berre ei skildring. Eg vil
deretter nytta datagrunnlaget frå dette kapitelet for å samanlikna det med
Pensjonsprogrammet, for å få eit meir heilskapleg bilete og sjå om det er ulike tilnærmingar
på dei to utviklingsløpa. Prosessen eg ser på i dette kapitelet har fått mykje merksemd i media
og av aktørar som til dømes Riksrevisjonen, og eg meinar difor at dette kan vera eit viktig
bakteppe for forståinga av prosessen rundt innføringa av ny IKT-løysing på pensjonsområdet
og for å svare på den andre delen av problemstillinga mi. Eg vil difor i dette kapitelet både sjå
på dei fyrste planane som vart lagt og nokre av evalueringane som kom i etterkant av dette frå
mellom anna Riksrevisjonen og det interne Ekspertutvalet. Til slutt i kapitelet vil eg gjera
greie for aktiviserings- og defineringsprosessen for denne prosessen. Undervegs vil eg trekke
inn ”Eliteintervjua” gjennomført av professor Tom Christensen og Amund Lie ved
Universitetet i Oslo og professor Per Lægreid ved Universitetet i Bergen. I desse intervjua var
det ein ganske gjennomgåande kommentar at den vidare utfordringa til Nav låg innanfor IKTløysingane. Til slutt vil eg legge til at sjølv om denne prosessen tar føre seg mange
forskjellige IKT-element vil eg halde fokus på fagsystem og sakshandsamingsverkty.
Planlegginga av IKT-løysinga for Nav
I 2004 utarbeida ”Forprosjekt Informasjons- og kommunikasjonsteknologi (IKT)” to rapportar
som skulle danna grunnlaget for det vidare IKT arbeidet i NAV. Dette var ei gruppe som var
underlagt det sekretariatet som sosialministeren oppretta for å utreda ein ny arbeids- og
velferdsforvaltning gjennom ”Samordning av Aetat, trygdeetaten og sosialtenesta”. Den fyrste
rapporten dei la fram (SATS IKT 01) i starten av 2004 var ei brei vurdering av nosituasjonen i
dei ulike etatane. Dette dokumentet danna grunnlaget for den neste rapporten (SATS IKT 02)
som kom i mai same år, og fekk tittelen ”Strategi og plan og etablering av kortsiktig, felles
IKT-løsning for Aetat, Trygdeetaten og Sosialtjenesten”. I dette dokumentet vart følgjande
skrive om mandatet til gruppa:
”Det vil være av avgjørende betydning at ny organisasjon tilbys IKT-løsninger på kort sikt som
minimum sikrer dagens funksjonalitet og servicenivå. Delprosjektet skal legge fram alternative forlag til
38
hvordan fagsystemene i en kortsiktig løsning bør fremstå for saksbehandlerne. Det er en forutsetning at
den/de nye organisasjonen/e har tilstrekkelig IKT-løsninger fra dag én, slik at ingen brukergrupper
opplever dårligere service og tjenester enn det de fikk før etablering av ny velferdsforvaltning. Samtidig
må det sikres at en slik løsning fungerer sammen med andre systemer, slik at øvrige brukere også får
minst like god service som i dag” (SATS IKT02 2004:13).
Som ein ser av skildringa av mandatet over er det her snakk om kortsiktige tiltak som kan
sikra å oppretthalda ei tilfredsstillande IKT-drift på linje med det som var tilgjengeleg før
reforma. Men ei stor utfordring med dette arbeidet var at det ikkje var valt
organisasjonsmodell for den nye velferdsforvaltning då denne rapporten vart utvikla. Difor
arbeidar dei i rapporten med to fasar, der fase 1 er før endeleg val av organisasjonsmodell og
fase 2 er etter val av endeleg organisasjonsmodell.
I SATS IKT 02 (2004) startar dei med å kartlegga kva behov ein vil ha vedrørande
sakshandsamingssystem, og ser dette opp mot kva statusen er i dag. Det fyrste dei poengterar i
denne samanheng er at for at alle SATS-kontora (Nav-kontora) skal kunne yte på alle tre
innsatsområder ovanfor publikum, bør fagapplikasjonane frå alle etatane gjerast tilgjengeleg
for alle som treng dei i sitt virke. Med omsyn til personvern og informasjonstrygging skal
sakshandsamar få tilgang til den informasjonen og dei systema han/ho har bruk for. I samband
med dette tar dei opp eit viktig punkt; fellesfunksjonalitet. Det vil mellom anna sei at ein kan
ha høve til å registera informasjon i fleire system i ein og same operasjon, at ein kan
samanstille informasjon frå fleire underliggande sakshandsamingssystem og legge til rett for
ein felles database med standardisert data. I tillegg til dette må ein løysa arbeidsoppgåver som
det ikkje er system for i dag, og ein ønskjar å rasjonalisera og effektivisera arbeidet (SATS
IKT02 2004:24-26).
Statusen på dette området i 2004 var at Aetat og Infortrygd hadde sine hovudsystem i Arena
og Infotrygd, medan sosialtenesta i kommunane nytta fleire ulike fagsystem. Hovudtyngda av
kommunane nytta system av to dominerande leverandørar, men implementeringa og bruken
av desse antok ein at det var stor variasjon på. Om lag ti prosent av kommunane, i hovudsak
små kommunar, oppgav at dei ikkje hadde noko IKT-løysing for dette området i det heile. Eit
tal som ein i rapporten gjekk ut frå kunne vera større grunna at fleire kommunar ikkje var tatt
med i undersøkinga. Når det gjeld fellesfunksjonalitet var det i 2004 ikkje noko grunnlag for å
samstilla data eller på annan måte integrera system på tvers av etatsgrensene. Det einaste som
var vorte gjort på denne fronten, var at under forsøksverksemda i OSK/SATS utvikla ein
39
”Servicekontorrutine” i Infotrygd. Ved dette kunne dei andre etatane få svar på spørsmål om
status i sakshandsaming og utbetalingar, samt føreta nokre enkle utrekningar (SATS IKT02
2004:24-26).
Som nemnt over var det når SATS IKT02 vart publisert ikkje avgjort kva organisasjonsmodell
den nye velferdsforvaltninga skulle ha. Prosjektgruppa skisserte difor opp fire ulike moglege
løysingar for så å presentera IKT-løysingar for kvar av desse. Dei sette opp desse moglege
organisasjonsløysingane ut frå to variablar. Lokalt eller sentralt driftsansvar/eigarskap til
SATS-kontoret, og ein eller fleire etatar. Dette gav dei fire organisasjonsløysingane ein ser i
tabellen under. (1) Alt organisert i ein statleg etat, (2) SATS-kontor med fleire etatar og
harmonisert tenesteyting, (3) alt organisert i ein kommunal etat, og (4) fleire etatar i
kommunalt SATS-kontor (SATS IKT02 2004:35-36). Når ein ser denne inndelinga opp mot
den organiseringa som Nav har i dag, kan ein kanskje sei at ingen av desse variantane gjev ei
heilt korrekt skildring av organiseringa. Partnarskapsløysinga ein enda opp med er kanskje
best skildra som ein kombinasjon av modell 1 og 4, kanskje med hovudtyngde på modell 1
grunna at det er relativt homogent og ei viss grad av sentralisering. Difor vil eg i den vidare
presentasjonen av SATS IKT02 ha fokus på det dei legg fram om IKT-løysingane for denne
modellen.
Tabell 5.1 Alternative organisasjonsløysingar (SATS IKT02 2004:36)
Ein etat
Fleire etatar
Sentralt/homogent
Lokalt/hetrogent
Alt organisert i ein statleg etat –
Alt organisert i ein kommunal etat –
Modell 1.
Modell 3.
SATS-kontor med fleire etatar
Fleire etatar i kommunalt SATS-kontor
og harmonisert tenesteyting –
– Modell 4.
Modell 2.
Modell 1, slik prosjektgruppa ser det, vil medføre at Aetat og trygdeetaten slås saman til ein
statleg etat, som og får ansvar for å forvalte sosialhjelp. Det må difor avgjerast kva
sosialtenestar som går frå kommunen og over i den nye etaten, og dette må klart avgrensast
frå kommunen sine oppgåver slik at det ikkje vert vanskeleg for brukar. Når det gjeld IKTløysingar vil denne modellen føra til ei informasjonssamanslåing av dei to gamle statlege
etatane, noko som krev eit stort fokus på personvern og informasjonssikring. Prosjektgruppa
meinar vidare at fagsystema frå Aetat (Arena) og trygdeetaten (Infortrygd) bør på kort sikt
40
vidareførast inn i den nye velferdsforvaltninga. For å få ei effektiv og lik handsaming av
brukarane bør det etablerast eit felles fagsystem for dei tidligare kommunale tenestene. Ei
ukritisk implementering av denne modellen kan føra til store negative konsekvensar for
personvernet. Ein må passe på at berre dei sakshandsamarane som treng tilgang til
informasjon har det (SATS IKT02 2004:37-38).
Som nemnt over arbeida ”Forprosjekt IKT” ut i frå ei faseinndeling, med ein fase før valt
organisasjonsmodell og ein etter. I den fyrste fasa, som dei skisserar skal vare til slutten av
2006, bør følgjande element bli gjennomført. På prosjektadministrasjonssida bør det gå føre
seg ei koordinering mellom dei ulike etatane, det bør gå ut informasjon og det bør
gjennomførast ei felles kvalitetssikring av prosjektet. Vidare skriv dei at det og er viktig å
utarbeide ein felles tryggingspolitikk og greie ut og innføre eit felles prinsipp for IKTarkitektur. Sidan det ikkje er klårt kva organisasjonsløysing som vil verta valt, kjem dei ikkje
med nokon spesifikk plan for fase 2, sjølv om dei seinare i dokumentet presiserar kor viktig
det vert med opplæring av personell i nye system og rutinar i denne fasen. I budsjettet for
prosjektet skisserar dei at fase 1 vil mellom 2004 og 2005 koste om lag 5 MNOK, medan fase
2 frå seint 2005 til 2006 er budsjettert til om lag 70 MNOK (SATS IKT02 2004:61-65,
67,70).
I SATS IKT02 skisserar dei og opp ei rekke risikofaktorar for prosessen. Mellom anna
påpeikar dei faren ved at perioden frå vedtak om organisasjonsløysing til iverksetting vert for
kort, noko som kan føra til at samordninga på IKT-sida ikkje vert klar i tide til oppstart. Dei
ser og at andre store prosjekt som pensjonsreforma som går parallelt kan føra til ei forseinka
framdrift eller auke kostnadane. Vidare ser dei og at etatane sine budsjett kanskje ikkje tillet
ei sterk nok prioritering av arbeidet, samstundes som det kan vera ein mangel på både
ressursar og kompetanse internt i etatane til å gjennomføra prosjektet. Koordinering opp mot
kommunen kan og verte ei stor utfordring for prosjektet. Sjølv om dei antar at Kommunenes
Sentralforbund (KS) kan hjelpe til i denne koordineringa, kan manglande behovsavklaringar
føra til lite effektive løysingar for sakshandsaming (SATS IKT02 2004:66).
I mars 2005 la Arbeids- og Sosialdepartementet fram St.prp 46 (2004-2005) ”Ny arbeids- og
velferdsforvaltning”, som vart vedteke i Stortinget mai same år. I denne proposisjonen er dei
litt meir offensive når dei skriv om IKT, enn det forprosjektgruppa var. Dei opnar med å
skrive: ”Bruk av IKT i den nye arbeids- og velferdsforvaltningen baseres på Regjeringens mål
41
for IT-politikken, og skal bidra til å effektivisere offentlig sektor og samtidig tilby nye og
betre tjenester til brukerne” (St.prp 46 (2004-2005) 2005:80). Vidare skriv dei om individuell
tilpassing, sjølvbeteningsløysingar og store endringar i IKT-systema ein har i dag, men dei
uthevar og på linje med forprosjektet viktigheita av kompetanseutvikling for
sakshandsamarane. Når dei byrjar å gå meir i detalj ser ein at dei legg seg mykje nærare
SATS IKT02 enn det dei la opp til i innleiinga. Dei skriva at ein minst skal oppretthalda
nivået ein har i dag, og at dette må gå føre seg trinnvis over to fasar. I fyrste fasa er det viktig
å oppretta ein basisplattform der alle sakshandsamingssystema vert gjort tilgjengelege, men
med eit klart omsyn til informasjonstrygging og personvern. Ein må og forsøkja og
sentralisera drifta der dette ikkje er gjort allereie. Spesielt ser dei utfordringar med dette opp
mot sosialtenesta i kommunane. I fase to ser ein føre seg ein meir langsiktig og trinnvis
prosess der ein på sikt skal enda opp med ei fullstendig og integrert IKT-løysing som vil bidra
til enda betre å realisere måla med Nav-reforma (St.prp 46 (2004-2005) 2005:80-81).
Evaluering frå Riksrevisjonen
I rapporten frå Riksrevisjonen om den årlige revisjon og kontroll for budsjettåret 2009
(Dok1), går mykje av vurderinga av Arbeidsdepartementet på IKT. Dei kommenterar mellom
anna den kompleksiteten som oppstår når ein har så mange og gamle sakshandsamingssystem.
Dei skriv at dei gamle systema er vanskelege å tilpassa nye krav. Og grunna i at dei er utvikla
for einskilde etatar, tar dei ikkje omsyn til prosess- og informasjonsbehov i den nye arbeidsog velferdsforvaltninga. Dette gjer det vanskeleg for etaten å oppnå ein tilfredstillande
internkontroll. Dei gamle systema var og eit gjennomgangstema i fleire av dei såkalla
eliteintervjua. ”Det etaten sliter med er foreldede IKT-løsninger og fragmenterte løsninger”
(Intervjuobjekt). Fleire peikar på den dårlege samhandlinga mellom systema, då i hovudsak
Arena og Infotrygd. Dei visar til at dette har ført til mykje ekstraarbeid og mykje papirarbeid
som eigentleg ikkje var naudsynt. ”…vi har dårlig IKT-støtte for å sikre drift, både i forhold
til overlevering av opplysninger, og rett og slett den fysiske saksfilen”(Intervjuobjekt).
Riksrevisjonen ser at utviklinga av nye system er vanskeleg og må skje trinvis, og visar til
Arbeids- og velferdsforvaltninga sin IKT-strategi frå desember 2007 som i hovudsak
omhandlar standardisering utan mykje konkretisering. Sumaren 2009 la dei fram ein revidert
IKT-strategi med meir konkrete mål og seks satsingsområder: (1) Ferdigstille IKT-løysingar
knytt til gjennomføringa av pensjonsreforma og Nav-reforma, (2) elektroniske tenester for
eksterne brukarar, (3) elektronisk samhandling med andre verksemder, (4) IKT som
42
understøttar organisasjonen sine endrings- og effektiviseringsbehov, (5) effektivisering og
modernisering av IKT-løysingar og infrastruktur og (6) utvikling og styring av IKTverksemda (Riksrevisjonen 2010:42-43).
Fleire av intervjuobjekta omtalar og IKT i samband med effektivisering. Dei visar då til større
grad av sjølvbeteningsløysingar, brukarvenligheit og større grad av automatiserte prosessar.
Dette må til, seier ein av intervjuobjekta, både for å møta Riksrevisjonen sine krav og for å
klara og oppfylla lovnadane frå Nav-reforma for å få legitimiteten i folket. Det verkar å vera
som om leiarane i Nav-systemet er samde om at ei IKT-modernisering må til for at etaten skal
kunne fungera optimalt å kunna levera i forhold til St.prp 46 (2004-2005). Eit intervjuobjekt
går så langt som å seie om IKT-moderniseringa av Nav: ”Det er helt avgjørende for at vi skal
kunne leve i fremtiden”.
I tillegg peikar Riksrevisjonen fleire gonger i rapporten på manglar vedrørande
informasjonstrygging, noko dei og påpeika i ”Dok1” frå 2009. Dei peikar på mangel av eit
tilfredsstillande system for å samla opp og strukturera informasjonen samla i
risikovurderingane frå dei ulike nivå i organisasjonen. Det er og mange sakshandsamarar som
har tilgang til sensitiv informasjon, kombinert med at det manglar kunnskap og medvit om
informasjonstrygging blant etaten sine tilsette. Vidare legg Riksrevisjonen til at etaten sin
kontinuitetsplan for å gjenoppretta drift av IKT-system ikkje dekkar alle system, ikkje er
oppdatert, og testing av deler av planen er ikkje dokumentert. Dei merkar seg at endringane
for etaten sine styringssystem for IKT-trygging ikkje er ferdig implementert, og stillar
spørsmål til korleis departementet vil følgja opp arbeidet (Riksrevisjonen 2010:43-44,48).
Evaluering frå Ekspertgruppa
I 2010 sette Arbeidsdepartementet ned ei ekspertgruppe som skulle komme med ei evaluering
av Nav-reforma. Gruppa vart leia av professor Terje P. Hagen ved Universitet i Oslo, institutt
for helseleiing og helseøkonomi, og fekk tilnamnet ”Hagen-utvalget”. Dei la fram sin fyrste
rapport i april 2010, der dei peikar på det same som Riksrevisjonen, at IKT-portfylgjen
inneheld mange ulike og gamle løysingar. Dei understrekar spesielt Infotrygd, som framleis er
det viktigaste sakshandsamingssystemet for handsaming av krav om ytingar, og skildrar det
som ustrukturert, har avgrensa interaksjon mellom delmodulane i systemet og har ein høg
grad av kompleksitet. Vidar skriv ekspertgruppa at sakshandsamingssystema i liten grad er
integrert i kvarandre, noko som førar til mykje ekstra arbeid for sakshandsamaren. Dei må
43
driva mykje ”klipp og lim” mellom dei ulike systema, noko som og førar med seg ein større
risiko for feil. Sakshandsamar må og arbeide i fleire system for å finna dei
personopplysningane ein treng, og løysinga vert karakterisert som lite brukarvenleg.
Ekspertgruppa legg til at desse gamle systema førar til at det vert liten grad av
sjølvbeteningsløysingar og lite automatisert sakshandsaming. Infortrygd gjer det og
vanskelege å oppfylla økonomiregelverket sitt krav om sporbarheit, og gjer det vanskeleg med
internkontroll (Delrapport 1 2010:85-86).
Infotrygd støttar i liten grad opp under dagens arbeidsdeling mellom Nav-kontor og
forvaltningseiningane. Medan Arena, Bisys og i særleg grad Pesys, har funksjonalitet som
sikrar elektronisk oversending av saker og oppgåver mellom einingane. Gosys har vorte
utvikla for å hjelpa til med denne samkøyringa. På Nav-kontora kan ein registrere brukarane
sine krav om ytingar i Gosys, som deretter sendar det vidare til forvaltningseiningane som kan
handsama det i sitt respektive sakshandsamingssystem. Interaksjonen mellom Gosys og Bisys,
Pesys og Arena gjer at oppgåvedelinga vert noko lettare og gjer e-post og andre alternative
løysingar mindre naudsynte. Ekspertgruppa legg til at Arbeids- og velferdsdirektoratet sjølv
meinar at det største problemet med IKT-løysingane er på sjukepengeområdet. På dette feltet
er det stort saksvolum og manglande systemstøtte, noko som førar til at sakshandsaming tar
lengre tid enn det burde (Delrapport 1 2010:86).
I ”Hagen-utvalget” sin andre og siste rapport frå juni 2010 ser dei vel så mykje framover som
å gje ei skildringa av no-situasjonen. Dei visar, som Riksrevisjonen og var inne på, til
planlegginga av ei modernisering av IKT i Nav. Ekspertgruppa meinar at det i denne
prosessen er viktig å ha eit spesielt fokus på å vidareutvikla og styrka sjølvbeteningsaspektet.
Dette vil vera ein styrke for forholdet mellom sakshandsamar og brukar, og for Nav-reforma
generelt. Vidare peikar dei på at det vil vera viktig å få kutta ned på manuelt papirarbeid, og
få kutta ned på vanlege brev som vert sendt ut frå etaten og få dette over i meir elektroniske
format. Dette vil og bli betre med eit integrert system som unngår dobbeltarbeid og som gjer
at informasjon er tilgjengeleg for den som treng den i eit og same system (Sluttrapport
2010:67-72).
44
Aktiviserings- og defineringsprosessane
Når ein ser på aktiviseringsprosessen knytt til handtering av IKT-prosessen i Nav-reforma ser
ein gjennom intervjua at den har vore prega av ei splitting mellom aktørane, i hovudsak
mellom gamle Aetat og Trygdeetaten. Dei to tidlegare etatane kom inn med to ulike kulturar
som var med på å farga prosessen. Fleire av intervjua peikar på at kulturen i Trygdeetaten har
vore forsiktig og veldig basert på regelstyring og rettstrygging. Aetat har på si side har hatt ein
meir dynamisk kultur der ein tar raskare avgjersler og der det er fokus på at ting skjer. Eit av
intervjuobjekta omtalar det som ein ”just do it-kultur”. Innanfor IKT-handsaming var det og
ulike måtar å løyse ting på. Det var fyrst og fremst ei mykje større grad av ”outsourceing” i
Aetat enn i Trygdeetaten. Vidare kjem det fram i intervju at tidlegare Aetat har vore flinkare
til å få fram sine eigne og tok tidleg fleire av dei sentrale posisjonane i Nav-Intrim. Fleire
intervjuobjekt peikar på at mange avgjersler går føre seg gjennom meir uformelle netverk
basert på dei tidlegare etatane, og at dette har vore negativt for etaten. Eit av intervjuobjekta
går så langt som å omtala det som innavl.
Splittinga kjem og til uttrykk ved at organisasjonen var fordelt på fleire einingar der alle
hadde eit visst eigarforhold til IKT. Det saman med at den IKT-organiseringa som var NDU
vert omtala i eit intervju som kritisk svak. Den delen av Nav som arbeida med det strategiske
IKT-arbeidet i IT-konsern, var ein marginalisert stab på 20 personar som i hovudsak arbeida
med teoretiske strategiar og modellar. Den kunne ikkje måla seg med IKT delen i NDU som
var rundt 500 personar og som hadde den daglege drifta og produksjonen på området. Når
desse vidare vert samla i Nav-IKT, så meinar intervjuobjektet at det ikkje vart gjort ein
tilstrekkeleg konsolideringsstrategi og det vart heller ikkje gjort ei grunnleggande vurdering
av kva ein skulle gjera sjølv og kva ein skulle kjøpa inn. Han skuldar dette på manglande
kompetanse. Det verkar og som ein i Nav-IKT har hatt eit fokus på å bruka interne resursar og
kompetanse, samstundes som det kjem fram at dette har vore ei utfordring for
linjeorganisasjonane.
Og i defineringsprosessen kan det sjå ut som om det har vore ei splitting. På den eine sida har
ein dei fyrste planane som er presentert tidligare i kapitelet, som har eit mål om å oppretthalda
drifta som var før reforma og fokuserar på kortsiktige løysingar for å få dette til. Medan det
politiske fokuset frå St.prp 46 (2004-2005) og intervjua med ulike leiarar i Nav har eit større
fokus på modernisering for å få til ei meir effektiv forvaltning. Nav-IKT på si side har eit
hovudfokus på ei stabil drifting av dei systema som er tilgjenglege i Nav i dag, og har ikkje
45
resursar eller kompetanse til å driva noko stort utviklingsarbeid. Ein kan slik sett seia at det på
den eine sida er stabilitet og lojalitet til målet om stabil drift, medan det kanskje er meir
symbolsk og mindre lojalitet til mål om modernisering.
Kapiteloppsummering
I dette kapitelet har eg skildra arbeidet med omleggina av IKT-system i samband med Navreforma. Dette har eg gjort med bakgrunn i dei planane som vart lagt i forkant av sjølv
reforma, evalueringar av prosessen og intervju gjort av sentrale aktørar i Nav-systemet. Eg
starta med å presentera plandokumentet SATS IKT02 som la grunnlaget for IKT-strategien i
Nav. Her vart det lagt fram langsiktige mål for Nav, men fokuset var på kortsiktige mål som
skulle gjennomførast for å oppretthalde drifta på det nivået som var før reformarbeidet starta.
Det kom vidare fram at planarbeidet var avgrensa grunna at ein ikkje på det tidspunktet viste
kva organisasjonsmodell Nav ville få. Ein la difor opp til ei faseinndeling der ein spesifiserte
kva som skulle gjennomførast før ein hadde valt organisasjonsmodell og kva ein skulle gjer
etter på. Det var i planen eit fokus på at IKT-arbeidet skulle skje gradvis, utan nokon drastiske
endringar. Dette vart støtta opp av St.prp 46 (2004-2005) sjølv om den hadde noko meir
framtidsretta visjonar.
Vidare i kapitlet såg eg på evalueringar gjort av prosessen av Riksrevisjonen og det såkalla
”Hagen-utvalet”. I begge evalueringane vert det mellom anna påpeika at det var trong for ein
modernisering av IKT-portefølgjen til Nav grunna den dårlege funksjonaliteten i dei gamle
systemløysingane, så særskilt i Infotrygd. Dei gamle systema førte til mykje ekstra arbeid, då
dei ulike systema ikkje kommuniserte med kvarandre. Til slutt i kapitlet greia eg ut som
aktiviserings- og defineringsprosessen. Her kom det mellom anna tydleg fram at tidligare
Aetat og trygdeetaten tok med seg kvar sin kultur inn i Nav og skapa ei splitting blant dei
tilsette. Dette gjorde det utfordrande å skape ein stabilitet og lojalitet til felles mål.
46
6. Pensjonsprogrammet
I dette kapitelet vil eg gjera greie for empirien som går direkte på hovudtema i
problemstillinga for studiet mitt. Eg vil her gjera greie for Pensjonsprogrammet og den
tilhøyrande etableringa av ny IKT-løysing for pensjonsområdet i Nav. Datagrunnlaget for
kapitlet er i hovudsak samansett av interne dokument frå programmet, i tillegg til intervjua eg
har gjennomført av to personar tilknytt programleiinga. I tillegg vil eg presentera det
Riksrevisjonen har skrive om programmet. Kapitelet sin struktur byggjar på det teoretiske
rammeverket skissert i teorikapitelet. Eg vil fyrst gje ein generell presentasjon av
Pensjonsprogrammet, før eg går gjennom dei tre fasane som programmet er bygd opp av. Her
vil det verta lagt størst vekt på dei to fyrste fasane. Dette er grunna i at desse to er dei
viktigaste for etableringa av det nye IKT-løysinga. I tillegg er den tredje fasa nyleg avslutta
og ein har ikkje like mykje datamateriale tilgjengeleg om denne delen. Vidare vil eg sjå på
nokre element som går på tvers av alle tre fasane, som til dømes kva effektar programmet har
hatt på resten av Nav, og korleis programmet har handsama digitale skiljelinjer. Deretter vil
eg skildra aktiviserings- og defineringsprosessen, før eg til slutt presenterer Riksrevisjonen
sine kommentarar til programmet.
Pensjonsprogrammet vart oppretta av Nav for å legge til rette for Arbeids- og velferdsetaten si
iverksetting av pensjonsreforma. Denne reforma er ein av dei største velferdsreformane etter
innføringa av folketrygda i 1967. Hovudmålsettinga for pensjonsprosjektet er å klargjera Nav
til å forvalta folketrygda etter pensjonsreforma, i samsvar med Stortinget sine vedtak. I
praksis vil dette sei at Nav sine brukarar får utrekna og utbetalt rett yting til rett tid i forhold
til eksisterande reglar, nytt regelverk og overgangsreglar. Brukarane skal få nok informasjon
og rettleiing om pensjonsreforma både før, under og etter iversettinga, i tillegg til informasjon
nok til å foreta dei vala reforma opnar for. Det vil sei at Nav skal ha etablert dei naudsynte
løysingane som skal til for å sikra ei effektiv og påliteleg forvaltning av folketrygda etter
pensjonsreforma. Dette siste punktet er kanskje særs viktig ettersom det i mandatet for
Pensjonsprosjektet er eit spesielt fokus på etablering av moderne sjølvbeteningsløysingar.
Dette innebere at då planarbeidet starta i 2005, måtte ein ha eit klart fokus framover slik at dei
løysingane ein valde fortsatt var moderne då programmet var klart i 2011. I tråd med eNorgeplanen er det ein sterk politisk vilje for at brukarane av norsk offentleg forvaltning skal kunne
ha tilgang til eit fullverdig tenestetilbod på verdsveven. Dette saman med større grad av
47
automatisert sakshandsaming og mindre manuelt ”papirarbeid”, vil føra til ei meir effektiv
forvaltning (Interndokument 06.02.06).
Realisering av eit konsept for automatisert sakshandsaming, kombinert med effektive
arbeidsprosessar og ei brukarvenleg sjølvbeteningsløysing, vert forventa å motverka noko av
ressursutfordringa som pensjonsreforma og auken i saksmengda representerar. Etableringa av
fire sentraliserte sakshandsamingseiningar og ei dedisert eining for handsaming av økonomiog utbetalingsprosessane, vert i tillegg venta å gje stordriftsfordelar og meir effektiv manuell
oppgåvehandsaming. Over tid legg nye arbeidsprosessar og systemløysingar i ny sentralisert
organisering dessutan grunnlaget for kvalitetsmessig betre sakshandsaming og trygging for at
opptening av pensjonsrettar og utbetaling av pensjon er korrekte. Dette er avgjerande for
tilliten til Nav og folketrygda (Interndokument 10.01.10).
Pensjonsprogrammet var samansett av rundt 350 personar som var ei blanding av interne
ressursar frå det tidlegare Aetat og Trygdeetaten og eksterne leverandørar. Av leverandørane
vart Accenture valt som hovudsamarbeidspartnar og fekk difor ansvaret for (1)all utforming
av løysingane inkludert arbeidsprosessar, (2)all informasjonsaktivitet og (3)all testing av
løysing før den skulle innførast. I tillegg vart Cape Gemini, Sirius og Affecto engasjert som
underleverandørar for utvikling av pensjonsfaglegkjerne, fellessystem og datavarehus. Sjølv
om det klart var eit samspel kan ein som eit hovudskilje seie at dei interne ressursane stod for
det pensjonsfaglege, medan dei eksterne stod for mykje av utviklingsarbeidet. Programmet
har fungert som ein prosjektorganisasjon på sida av Nav, men har hatt mykje kontakt med
linjeorganisasjonen. Kanskje viktigast har kontakten vore opp mot Nav-IKT som både har
fungert som ein leverandør på enkelte områder i tillegg til den som skal drifta den nye
systemløysinga når programmet er ferdig med arbeidet sitt.
For å få redusera risiko og samstundes få ei trygg gjennomføring av reforma, vart det valt å
nytta ein faseinndelt modell for gjennomføringa av programmet. Forprosjektet i fase 1
inkluderte foranalyse, overordna design, i tillegg til brubyggingsaktivitet opp mot fase 2.
Denne brubyggingsaktiviteten var samansett av praktiske førebuingar, anskaffingar, med
meir. Gjennom fase 2 vart det etablert moderne og effektive systemløysingar, i tillegg til nye
arbeidsprosessar og ny organisering for pensjonsområdet på dagens regelverk. I siste fase,
fase 3, vart det nye regelverket implementert, samstundes som brukarane vart informert om og
rettleia i det nye regelverket. I tillegg er det i fase 3 etablert ei mellombels
48
organisasjonseining for å handsama det forventa tilleggsvolumet av førespurnader som følgje
av at dei store etterkrigskulla trer inn i pensjonistane sine rekker, kombinert med at det opnast
for at fem ekstra årskull kan ta ut fleksibel pensjon. Figuren under visar korleis dei tre fasane
vert gjennomført over tid. (Interndokument 10.01.10 og 06.09.10).
Figur 6,1 Gjennomføring av de tre fasane i Pensjonsprogrammet
(internt dokument 06.09.10)
30.11.05
30.06.06
01.01.07
01.01.08
01.01.09
30.04.09
01.01.10
01.01.11
01.06.11
Fase 1
Forprosjekt
Brobygging
Fase 2
Ny systemløsning, nye arbeidsprosesser
og ny organisering på dagens regelverk
Fase 3
Fase 3
Ny systemløsning, nye arbeidsprosesser og
ny organisering på nytt regelverk
Forprosjekt
”Rekrutten”
”Kjempen”
”Myggen”
”Kilden”
”Bølgen”
”Fyret”
”Horisonten”
Vidare vil eg nå presentera ein gjennomgang av dei ulike fasane. Som nemnd tidligare i
kapitlet vil hovudfokuset vera på dei to fyrste fasane.
Fase 1 – Forprosjektet
Gjennom presentasjonen av den fyrste fasa i Pensjonsprogrammet vil eg fyrst gjera greie for
det funksjonelle målbilde og korleis det vart kopla med dei ulike gruppene av systembrukarar.
Deretter vil eg gå vidare til realiseringsstrategien der dei ulike vegvala for den nye
systemløysinga vert presentert før programmet kjem med si anbefaling. Til slutt i denne delen
går eg gjennom sluttrapporten for fasa.
Funksjonelt målbilde
I februar 2006 presenterar Pensjonsprogrammet det dei omtalar som det funksjonelle målbilde
for pensjon. Det skal gje eit oversyn over den funksjonaliteten som er naudsynt i IT-løysinga
for å støtta framtidige arbeidsprosessar på pensjonsområdet. Figur 6.2 under gjev eit grafisk
oversyn over dei ulike funksjonelle hovudkomponentane som er med i målbilde. Dette
49
målbilde har fokus på fase 2, men arbeidar med fase 3 som langsiktig mål. Vidare vert desse
hovudkomponentane kopla opp mot dei ulike systembrukarane som er involvert. Forprosjektet
(fase 1) i Pensjonsprogrammet identifiserar fem hovudgrupper av systembrukarar. Desse
gruppene er definert ut frå tilrådingar frå Nav-Intrim om den framtidige organiseringa av Nav,
og er (1) sakshandsamarar i produksjonseiningar i Nav, (2) rådgjevarar på Nav-kontor og
kundesentre, (3) brukarar, (4) samhandlarar og (5) leiarar på dei ulike nivåa i Nav.
Forprosjektet ser og at det er andre grupper systembrukarar i og utanfor Nav, som til dømes
eininga for handsaming av klagesakar, fagansvarlege i direktoratet og grupper utanfor Nav
som offentlege og private brukarar av statistikk. Trass dei sistnemnde gruppene, nyttast dei
fem fyrstnemnde som hovudutgangspunkt (Interndokument 06.02.2006).
Figur 6.2 Funksjonelt målbilde (Interndokument 06.02.2006)
Arbeidsflate
Saksregistrering
Arbeidsflyt
Søknadsklassifisering
Beslutningsstøtte
Oppfølging / Plan
(Brukere, Arbeidsgivere)
Selvbetjeningstjenester
Skjema/
Beregning/
Transaksjoner Simulering
Elektronisk samhandling
Publisering
Mottak / Distribusjon
Brukerinformasjon
Tolkning
Henvendelser Brukerprofiler
Grunndata
Skanning
Rettskilder
Automatisert Automatisert
prosessflyt regelbehandling
Opptjeningsdata
Saksdata,
Tjenestepensj. (inntekt, poeng)
Utbetaling / Regnskap
Oppdrag, UtbetalingsInnbetalingsHovedbok
reskontro
reskontro
Trekk
Beregningsmotor
Regler
Satser
Journal
Person
Medlem
Inntekt
Inst.opph.
Samhandler
Arb.forhold
Dokument- Dokumentproduksjon distribusjon
Dokumenter
Statistikk og ledelsesinformasjon
Datauttrekk Rapportering
Simulering/
Analyse
Fremskrivning
Sikkerhet
Uavhengig av kva komponentar som ligg til grunn, vert det lagt opp til at funksjonaliteten og
brukargrensesnittet til dei ulike gruppene av systembrukarar skal vera mest mogleg
einskaplege. Dette vil gjera det lettare for systembrukaren å nytta ulike funksjonalitetar utan å
trenga opplæring i kvar einskild funksjonalitet. Ein slik tanke vil og gjera det mogleg mellom
anna å etablera like løysingar for tryggleik, tilgangskontroll, og tilgang til hjelp og
rettskjelder. Unntaket for dette vil vera enkelte ”superbrukarar” som har tilgang til funksjonar
meir knytt til etablering og vedlikehald av komponentar (Interndokument 06.02.2006). Vidare
vil eg nå gjengi kva dei skriv om dei ulike gruppene og korleis dei vert knytta til det
funksjonelle målbilde.
50
Sakshandsamarar
Sakshandsamaren i produksjonseiningane er dei sentrale utførande ressursane i dagens (2006)
prosess, men i framtida skal sakshandsaming i størst mogleg grad automatiserast.
Sakshandsamaren si rolle vert då å følgja opp avvik frå den automatiserte sakshandsaminga,
handsama saker som krev skjønn og saker som er så kompliserte eller har eit så lite volum at
det ikkje er mogleg eller kostnadsmessig forsvarleg å utvikla systemstøtte for dei. Dette vil
krevja at sakshandsamar har ein sterk kompetanse på pensjonsområdet (Interndokument
06.02.2006).
Funksjonaliteten sakshandsamaren treng er i hovudsak støtte til sakshandsaming og
vedlikehald av løypande pensjonsytingar. Som inngangsport er det naudsynt med ein
arbeidsflate som gjev tilgang til all naudsynt funksjonalitet. Der vil det vera tilgang til ei felles
og ei personleg oppgåveliste med tilhøyrande tidsfristar, detaljert informasjon og støtte til
utføring av oppgåvene. Vidare er det naudsynt med støtte til innsamling av manglande eller
utfyllande opplysningar i søknadar og ein eigen hurtigregistrering for manuell registrering av
papirbaserte skjema som ikkje kan skannast eller tolkast. Sakshandsamar må og ha høve til å
handtera avvikssituasjonar og vilkårsprøving av spesielle sakar eller sakstypar av lite volum
som ikkje vert dekka av automatiserte funksjonar. Det må og vera høve til samordning av
andre pensjonsytingar utover elektronisk informasjonsutveksling. Når det gjeld tilgang så skal
sakshandsamaren kunna få informasjon om brukar, inkludert utbetalingar og trekk, og
historikken til brukaren og tidligare kontakt med etaten uavhengig av kanal. Ein føresetnad
for dette er at sakshandsamaren kan registrera notat frå samtalar med brukaren, arbeidsgjevar
eller andre aktørar (Interndokument 06.02.2006). I figur 6.3 under kan ein sjå kva del av det
funksjonelle målbilde sakhandsamaren nyttar.
51
Figur 6.3 Funksjonelt målbilde, sakshandsamar (Interndokument 06.02.2006)
Saksbehandler
(Produksjonsenhet)
Arbeidsflate
Saksregistrering
Arbeidsflyt
Søknadsklassifisering
Beslutningsstøtte
Oppfølging / Plan
(Brukere, Arbeidsgivere)
Selvbetjeningstjenester
Skjema/
Beregning/
Transaksjoner Simulering
Elektronisk samhandling
Publisering
Mottak / Distribusjon
Brukerinformasjon
Tolkning
Grunndata
Henvendelser Brukerprofiler
Skanning
Rettskilder
Automatisk Automatisert
prosessflyt regelbehandling
Beregningsmotor
Opptjeningsdata
Saksdata,
Tjenestepensj. (inntekt, poeng)
Regler
Satser
Dokument- Dokumentproduksjon distribusjon
Journal
Dokumenter
Utbetaling / Regnskap
Oppdrag, UtbetalingsInnbetalingsHovedbok
reskontro
reskontro
Trekk
Person
Medlem
Inntekt
Institusjon
Samhandler
Arb.forhold
Datavarehus
Datauttrekk Rapportering
Simulering/
Analyse
Fremskrivning
Sikkerhet
Rådgjevarar
Denne gruppa inkluderar rådgjevarar i Nav-kontora og kundesentra, i tillegg til andre einingar
som får ansvar for direkte kundekontakt. God kompetanse, spesielt innanfor den nye
pensjonslovgivinga, vil vera viktig for denne brukargruppa. Den nye pensjonsreforma vil føra
til så store valhøve at det ikkje vil vera mogleg for rådgjevarane å lenger gje noko
standardisert svar. Dei vil difor hovudsakleg vera involvert i rettleiingsprosessen,
brukarprosessen og oppfølgingsprosessen. Det vil sei at dei tilbyr personleg rettleiing knytt til
den enkelte si avgjersle om pensjonering, i tillegg til verifisering av dei resultata brukaren
sjølv har komme fram til gjennom sjølvbeteningsløysinga. Rådgjevaren skal og hjelpe med å
framsetta krav gjennom sjølvbeteningsløysinga, og på anna vis for dei brukarane som av ulike
grunnar ikkje kan nytta denne løysinga. I tillegg skal dei følgja opp brukarar og
arbeidsgjevarar for å motivera til fortsatt arbeidsinnsats (Interndokument 06.02.2006).
Sjølvbeteningsløysinga skal utformast slik at den er det primære støttesystemet for
rådgjevaren i møte med brukar. I tillegg treng han/ho gjennom arbeidsflaten tilgang til
oppgåver og rettskjelda for ytterligare støtte til brukaren. Som sakshandsamaren treng
rådgjevaren tilgang til informasjon om brukaren sine utbetalingar og trekk i tillegg til tidligare
historikk og dialog med etaten. Vidare treng denne brukargruppa systemstøtte for oppfølging
av brukarar, inkludert støtte for kundesegmentering, tiltaksplanar, planlegging av møter,
52
dokumentasjon av resultat, i tillegg til høve til å sette opp rettleiingstid (Interndokument
06.02.2006).
Figur 6.4 Funksjonelt målbilde, rådgjevar (Interndokument 06.02.2006)
Rådgiver
Arbeidsflate
Saksregistrering
Arbeidsflyt
Søknadsklassifisering
Beslutningsstøtte
Oppfølging / Plan
(Brukere, Arbeidsgivere)
Selvbetjeningstjenester
Skjema/
Beregning/
Transaksjoner Simulering
Elektronisk samhandling
Publisering
Mottak / Distribusjon
Brukerinformasjon
Tolkning
Grunndata
Henvendelser Brukerprofiler
Skanning
Rettskilder
Automatisk Automatisert
prosessflyt regelbehandling
Beregningsmotor
Opptjeningsdata
Saksdata,
Tjenestepensj. (inntekt, poeng)
Regler
Satser
Journal
Dokumenter
Utbetaling / Regnskap
Oppdrag, UtbetalingsInnbetalingsHovedbok
reskontro
reskontro
Trekk
Dokument- Dokumentproduksjon distribusjon
Person
Medlem
Inntekt
Institusjon
Samhandler
Arb.forhold
Datavarehus
Datauttrekk Rapportering
Simulering/
Analyse
Fremskrivning
Sikkerhet
Brukarar
Brukarane har i hovudsak bruk for informasjon om regleverket og korleis det påverkar dei.
Dei vil og ha ei viss grad av interaksjon med etaten for å fremja krav om ytingar, supplera
informasjon i forhold til eit krav, klage på eit vedtak, eller utføre endringar i
saksopplysningane. Forprosjektet understrekar at med unntak av dei brukarane etaten ønskjer
å ha direkte kontakt med, er målsettinga at brorparten av denne interaksjonen skal gå føre seg
gjennom elektroniske kanalar (sjølvbeteningsløysingar). Dei legg vidare til at dei forventar at
i starten vil delar av brukarane, spesielt dei eldste, ikkje ha kompetanse eller tilgang til å nytte
desse løysingane. Til slutt om denne gruppa legg forprosjektet til at det vil vera viktig at det er
IKT-løysinga som sørgjer for god kontakt og samhandling mellom dei ulike kanalane for
interaksjon med brukaren, slik at brukaren slepp å gjengi informasjon og vert møtt med den
same informasjonen i ulike kanalar (Interndokument 06.02.2006).
Gjennom sjølvbeteningsløysinga treng brukaren ei rekke funksjonalitetar. Brukaren skal ved
bruk av løysinga ha eit grunnlag for å forstå sin framtidige økonomsike situasjon og ha støtte
til avgjersler som kan påverka deira framtidige pensjonsyting. Dette kan han/ho få til gjennom
53
høve til å simulera sin framtidige økonomiske situasjon basert på endringar i parameter som
inntekt, deltidsarbeid, utlandsopphald og pensjoneringstidspunkt. Vidare skal
sjølvbeteningsløysinga gje støtte til å ta avgjersler om å søkje pensjon og å fremja krav om
pensjonsytingar når vedtaket er fatta. Alle kravskjema skal kunne fyllast ut via verdsveven, og
den informasjonen etaten har skal vera fylt ut på førehand. Det skal og vera høve til å klaga på
vedtak, i tillegg til å legga fram uttalingar og tilleggsopplysningar. Systemet skal og gje støtte
for å melda frå om endringar i føresetnadane for vedtak eller andre generelle endringar.
Brukaren skal vidare gjennom sjølvbeteningsløysinga få tilgang til generell og personleg
informasjon frå etaten, i tillegg til oversyn over eigne saker og ytingar, inkludert vedtak og
utbetalingar (Interndokument 06.02.2006).
Figur 6.5 Funksjonelt målbilde, brukar (Interndokument 06.02.2006)
Bruker
Arbeidsflate
Saksregistrering
Arbeidsflyt
Søknadsklassifisering
Beslutningsstøtte
Oppfølging / Plan
(Brukere, Arbeidsgivere)
Selvbetjeningstjenester
Skjema/
Beregning/
Transaksjoner Simulering
Elektronisk samhandling
Publisering
Mottak / Distribusjon
Brukerinformasjon
Tolkning
Grunndata
Henvendelser Brukerprofiler
Skanning
Rettskilder
Automatisk Automatisert
prosessflyt regelbehandling
Beregningsmotor
Opptjeningsdata
Saksdata,
Tjenestepensj. (inntekt, poeng)
Regler
Satser
Journal
Dokumenter
Utbetaling / Regnskap
Oppdrag, UtbetalingsInnbetalingsHovedbok
reskontro
reskontro
Trekk
Dokument- Dokumentproduksjon distribusjon
Person
Medlem
Inntekt
Institusjon
Samhandler
Arb.forhold
Datavarehus
Datauttrekk Rapportering
Simulering/
Analyse
Fremskrivning
Sikkerhet
Samhandlarar
Den fjerde brukargruppa, samhandlarar, kan mellom anna vera tenestepensjonsleverandørar,
kommunar, arbeidsgjevarar, Skattedirektoratet, Statistisk sentralbyrå, eller utanlandske
trygdemyndighetar som har bruk for informasjon frå Nav. Etaten er gjennom
samordningslova pålagd å utveksla informasjon med forvaltarar av offentleg tenestepensjon.
Det er og viktig å ha kontakt med andre aktørar for å få eit godt informasjonsgrunnlag for
vedtak. Framtidig systemløysing for samhandling skal tilby generelle mekanismar for
elektronisk samhandling som legg til rett for at flest mogleg eksterne aktørar kan kople seg til.
54
Samstundes skal det verta tilbydd ein portefølje av sjølvbeteningsløysingar som gjev
tilstrekkeleg funksjonalitet og for ekstrene aktørar som ikkje har høve til å knytta seg til dei
generelle løysingane for elektronisk informasjonsutveksling (Interndokument 06.02.2006).
Vidare skal det leggast til rette for innehenting av informasjon frå tenestepensjonstilbydarar
for å kunna visa eit totalt oversyn over folketrygda sine ytingar og brukaren sine
pensjonsytingar frå private og offentlege tenestepensjonsordningar. Det skal leggast til rett for
elektronisk samhandling i størst mogleg grad. I dei tilfella der det er lovmessig krav til
utsending av brev ved manglande kvittering på at elektronisk utsending er motteke, skal det
verta tilbydd automatisk distribusjon av informasjon i brevform. Når det gjeld samhandling
med utanlandske myndigheiter skal det fokuserast på optimalisering av arbeidsprosessar og
mekanismar for elektronisk samhandling mot nordiske land (Interndokument 06.02.2006).
Figur 6.6 Funksjonelt målbilde, samhandlar (Interndokument 06.02.2006)
Samhandler
(SKD, SPK, KLP,
Storebrand, Arb.givere etc)
Arbeidsflate
Saksregistrering
Arbeidsflyt
Søknadsklassifisering
Beslutningsstøtte
Oppfølging / Plan
(Brukere, Arbeidsgivere)
Selvbetjeningstjenester
Skjema/
Beregning/
Transaksjoner Simulering
Elektronisk samhandling
Publisering
Mottak / Distribusjon
Brukerinformasjon
Tolkning
Grunndata
Henvendelser Brukerprofiler
Skanning
Rettskilder
Automatisk Automatisert
prosessflyt regelbehandling
Beregningsmotor
Opptjeningsdata
Saksdata,
Tjenestepensj. (inntekt, poeng)
Regler
Satser
Journal
Dokumenter
Utbetaling / Regnskap
Oppdrag, UtbetalingsInnbetalingsHovedbok
reskontro
reskontro
Trekk
Dokument- Dokumentproduksjon distribusjon
Person
Medlem
Inntekt
Institusjon
Samhandler
Arb.forhold
Datavarehus
Datauttrekk Rapportering
Simulering/
Analyse
Fremskrivning
Sikkerhet
Leiarar
Om den siste brukargruppa, leiarar på ulike nivå i Nav, skriv forprosjektet at dei treng støtte
til ulike leiings- og styringsprosessar som dei er ansvarlege for. Dei treng informasjon om
utvikling innan ulike områder, i tillegg til oppdatert statusinformasjon for operativ styring.
Denne trongen for informasjon vil i stor grad verta dekka gjennom datavarehuset og
funksjonalitet i arbeidsflata for sakshandsamingsløysingar. Datavarehuset vil vera grunnlaget
for all produksjon av faste leiingsrapportar, i stor grad basert på historisk informasjon
55
innsamla frå dei ulike komponentane. Dette vil verta supplert med operativ statusinformasjon
direkte i arbeidsflata, til dømes tal på oppgåver for eininga og for den enkelte
sakshandsamaren. I tillegg vil leiaren av produksjonseiningane kunne ha trong for å styre
saksmengda på einingar, grupper eller sakshandsamarar, i tillegg til å rute oppgåver eller
sakar til andre einingar ved regionale samarbeid (Interndokument 06.02.2006).
Figur 6.7 Funksjonelt målbilde, leiar (Interndokument 06.02.2006)
Arbeidsflate
Saksregistrering
Arbeidsflyt
Søknadsklassifisering
Beslutningsstøtte
Oppfølging / Plan
(Brukere, Arbeidsgivere)
Selvbetjeningstjenester
Skjema/
Beregning/
Transaksjoner Simulering
Elektronisk samhandling
Publisering
Mottak / Distribusjon
Brukerinformasjon
Tolkning
Grunndata
Henvendelser Brukerprofiler
Skanning
Rettskilder
Automatisk Automatisert
prosessflyt regelbehandling
Beregningsmotor
Opptjeningsdata
Saksdata,
Tjenestepensj. (inntekt, poeng)
Regler
Satser
Journal
Dokumenter
Utbetaling / Regnskap
Oppdrag, UtbetalingsInnbetalingsHovedbok
reskontro
reskontro
Trekk
Dokument- Dokumentproduksjon distribusjon
Person
Medlem
Inntekt
Institusjon
Samhandler
Arb.forhold
Datavarehus
Datauttrekk Rapportering
Simulering/
Analyse
Fremskrivning
Sikkerhet
Leder
Realiseringsstartegi
I dokumentet ”Realiseringsstrategi for fase 2” vert det presentert og vurdert kva som skal
ligga til grunn for den nye systemløysinga for pensjonsområdet. Med bakgrunn i den tida som
er tilgjengleg for prosjektet og den gjennomføringsrisikoen som prosjektet kan tillatast å ta,
vert det lagt fram tre alternative modellar for den nye systemløysinga. Desse tre er (1)
utgangspunkt i standardpakke, (2) skaffa den best løysinga for kvar enkelt komponent (”Best
of breed”), og (3) utgangspunkt i gjenbruk av eksisterande komponentar. I intervju med
aktørar frå Pensjonsprogrammet kom det fram at dette vart satt opp på denne måten med
grunnlag i KS1 regime. Regime tilseier at ein ikkje skal gå rett på mål, men sette opp ulike
alternativ og gjennomføra konseptval. Vidare vil eg nå presentera desse tre alternativa og visa
korleis dei vart vurdert i forhold til å vera funksjonelt eigna for pensjonsprogrammet, høve til
å realisera ei heilskapleg løysing for systembrukarar og for drift og forvaltning,
56
gjennomføringsrisiko og kostnadsmessige konsekvensar i forhold til trongen for
nyanskaffingar.
Utgangspunkt i standardpakke
Dette fyrste alternativet tar utgangspunkt i å kjøpa ein ferdige standardpakke frå ein
leverandør. Ein slik integrert standardpakke tilbyr gjennomtesta funksjonsrikdom innafor det
området den er retta mot. I utgangspunktet er dette ei løysing som vil gje kortare
innføringstid, redusera integrasjonsutfordringane, systemet vil vera godt testa og det vil vera
lågare ”Total Cost of Ownership” (TCO). Men det er då ein føresetnad at standardpakken sin
funksjonalitet tilfredsstillar pensjonsområdet sine krav, slik at det ikkje vert ein for stort trong
for tilpassingar og/eller utvidingar av pakken. Ein annan føresetnad er at det er høve for å
tilpassa arbeidsprosessar og forretningsreglar på pensjonsområdet til den bruken som
standardpakken er tilrettelagt for (Interndokument 27.03.2006).
Pensjonsprogrammet si overordna vurdering av dette alternativet er at dette ikkje er noko godt
utgangspunkt for den nye systemløysinga. Dei funksjonelle trongane til ny systemløysing for
pensjonsområdet vil vera så omfattande, og med så mange spesielle krav, at det vil føra til
store endringar i ”totalpakken”. Dette er dels fordi det ikkje finst noko standardpakke som
dekker den kompleksiteten som er i både det eksisterande og det nye regelverket for
pensjonsområdet i Noreg, noko som og vert understreka av intervjuobjekta. Det er og dels
fordi at ein standardpakke må integrerast med særs omfattande felles grunndataregister, slik
som personregisteret får frå Folkeregisteret og inntektsregisteret får frå likningsdata. Vidare
vil det og gjera det vanskelegare å bygga opp eit system som kan moderniserast vidare over
tid, og for å oppretta ein fellesløysingkomponent for etaten og Nav generelt. Innføring av ein
standardpakke vil og føra til at ein må bytta ut komponentar som fungerar godt i dag, men
som kanskje ikkje vil passa inn med den nye løysinga. Dette kan føra til store totalkostnadar
då ein ikkje vil kunne bruke store deler av tidligare investeringar, saman med at
innføringskostnadane vil bli store (Interndokument 31.01.06, 27.03.2006).
”Best of breed”
Den nye IKT-løysinga for pensjonsområdet skal bygga på ein komponentbasert løysing, der
kva enkelt komponent i utgangspunktet og bør kunna nyttast som standardkomponent for Nav
innanfor det aktuelle funksjonsområdet. Med komponent meinast ei funksjonell eining som
dekkar eit avgrensa funksjonelt område, som til dømes personregisteret TPS. Ut frå ein slik
tanke vil ein kunna definera tekniske og funksjonelle krav for kvart enkelt funksjonelle
57
område, for deretter å skaffa det beste standardproduktet på marknaden til dette området, eller
utvikle nye løysingar for dei områda der det ikkje finst noko standardprodukt. Ved ei slik
løysing vil ikkje eksisterande komponentar stille noko sterkare enn andre. Dei vil bli valt vekk
dersom det er andre produkt på marknaden som vert vurdert til å vera betre til det gjevne
funksjonelle området (Interndokument 27.03.2006).
Dette alternativet vert vurdert til å gje moderne, framtidsretta og funksjonsrike komponentar
og kan bidra til at alle krav både for pensjonsområdet og for generell bruk for dei ulike
fagområda i Nav kan dekkast. Men pensjonsprogrammet ser og nokre klåre ulemper. For det
fyrste vil det i praksis vera umogleg å skaffa, innføra og testa fleire titals nye komponentar
innanfor dei tidsrammene pensjonsprogrammet har til rådvelde. Vidare vil bruken av eit stort
tal ulike standardprodukt utan noko felles overbygg, føra til ei fragmentert løysing som gjev
høg brukarterskel og risiko for trong av dobbeltarbeid. Dette gjer det vanskeleg for dei ulike
brukargruppene å etablera effektive arbeidsprosessar. Denne løysinga vil og føra til store
integrerings- og koordineringsproblem ettersom ein sannsynlegvis må forholda seg til fleire
ulike leverandørar. Dette vil skapa ei binding til eksterne leverandørar som kan gjera heile
prosjektet særs utsett for forseinkingar. Til slutt vil dette alternativet på linje med det førre,
venta å gje ein høg totalkostnad då ein ikkje tar i bruk tidligare investeringar.
Utgangspunkt i gjenbruk av eksisterande komponentar
Tidleg i 2006 i Pensjonsprosjektet sine tekniske og funksjonelle målbilete, vert det lagt stort
fokus på gjenbruk. Dette er hovudsakleg grunna i tre forhold. (1) Tid; høve til å gjennomføra
prosjektet innanfor dei pressa tidsrammene ein har, (2) utnytting av tidligare investeringar og
(3) risikoreduksjon; det er betre å anvenda modular ein veit fungerar frå før (Interndokument
31.01.06). Dette alternativet tar altså utgangspunkt i å gjenbruka eksisterande komponentar i
RTV, Aetat og Nav som tilfredstillar dei overordna krava til å vera funksjonelt og teknisk
eigna, kombinert med å skaffa eller utvikla nye komponentar der det er naudsynt
(Interndokument 27.03.2006).
Pensjonsprogrammet ser at det er få komponentar som vert nytta i pensjonsløysinga i dag som
kan nyttast i den nye løysinga, men dei ser og at det er fleire komponentar og verktøy som
vert nytta i RTV eller Aetat som kan inngå i ei framtidig pensjonsløysing. Med verktøy
meinast eit datamaskinprogram som kan nyttast til å bygga ein funksjonell komponent, men
som ikkje inneheld foretningsfunksjonalitet. Døme på dette kan vera verktøy for
58
regelprosessering eller eit rapporteringsverktøy. I tillegg til at dei eksisterande komponentane
er teknisk og funksjonelt eigna til gjenbruk er det ein føresetnad at dei kan integrerast i ei
heilskapleg totalløysing. Dette gjeld funksjonalitet som til dømes brukargrensesnitt, hindring
av dobbellagring og at dei er teknisk utvikla for bruk i ein tenesteorientert og
komponentbasert arkitektur. (Interndokument 27.03.2006).
Dette alternativet omfattar nokon av dei same ulempene som det førre alternativet. Det vil
vera mange ulike komponentar som vil skapa ei fragmentert løysing med høg brukarterskel og
dårleg integrasjon mellom brukargruppene. For å motvirka dette må det arbeidast ut frå ein
arkitektur som gjev dei ulike brukargruppene mest høveleg samla brukargrensesnitt gjennom
eit felles overbygg. Ein må velja eksisterande komponentar som i minst mogleg grad har
overlappande funksjonalitet og dermed overlappande datamodellar. Vidare vil dette
alternativet redusera kostnadane ettersom ein kan ta vare på og utnytte investeringar som er
gjort dei siste åra, som til dømes personregister og utbetalingsreskontro. Vidareføringa av
komponentar som ein kjenner til og som er testa vil og vera med på å gjera
gjennomføringsrisikoen for innføringa mindre (Interndokument 27.03.2006).
Pensjonsprogrammet si anbefaling
Alternativ 1 vart vurdert av pensjonsprogrammet til å vera lite eigna som utgangspunkt for ny
systemløysing for pensjonsområdet. Ein vil ikkje finna ein standardpakke som dekkar
kompleksiteten på området, og ein treng difor ei stor grad av tilpassing. Dette vil føra til ein
høg gjennomføringsrisiko og liten utnytting av tidligare investeringar. Det andre alternativet
vil gje god funksjonalitet, men vil skape ei fragmentert løysing som førar til dårleg
samhandling. Det vil og her verta ein stor kostnad då ein ikkje vil kunna nytta tidligare
investeringar, i tillegg til at alternativet vil krevja meir tid enn programmet har til rådvelde.
Som ein ser av tabellen under er det alternativ 3 som kjem best ut sett opp mot dei fire
evalueringskriteria. Ein vil kunna redusera både utgifter og risiko ved å basera seg på
gjenbruk av tidligare investeringar. Difor vurderar pensjonsprogrammet dette alternativet som
den beste strategien for det vidare arbeidet med fase 2.
59
Tabell 6.1 Oppsummering av dei tre alternativa mot hovudkriterium
(Interndokument 27.03.2006)
Funksjonelt eigna
Alternativ 1:
Alternativ 2:
Alternativ 3:
Standardpakke
”Best of breed”
Gjenbruk
-
++
+
++
-
+
Gjennomføringsrisiko
-
-
++
Anskaffingskostnadar
-
--
++
Heilskapleg løysing
Intervjuobjekta frå programleiinga seier begge at det var liten grad av usemje rundt dette
valet. Det var mange føringar som låg til grunn og då kanskje i hovudsak tid. Av dei tre
hovuddimensjonane tid, kost og kvalitet så vart tid sett som nummer ein. ”Det betydde at vi
måtte ha en gjennomføringsplan med høy grad av trygghet” (Intervjuobjekt
Pensjonsprogrammet). Vidare vart det lagt fokus på at når ein fyrst gjennomførte ei så stor
investering så skulle ein legge på plass ein plattform som ikkje bare var nyttig for pensjon,
men som og gav eit godt grunnlag for vidare modernisering av Nav så lenge dette ikkje gav
auka kostnadar. ”For Stortingets bevilgning var til gjennomføring av pensjonsprogrammet,
det var ikke til å modernisere Nav” (Intervjuobjekt Pensjonsprogrammet).
Vurdering av gjenbruk
I samhandling med sentrale aktørar i Nav-IKT gjennomførar pensjonsprogrammet vidare i
denne realiseringsstrategien ei streng siling av kva eksisterande løysingskomponentar som
skal bli vurdert for gjenbruk. Dei komponentane som vart igjen vart deretter vurdert ut frå fire
hovudkriterier. (1) Funksjonelt eigna; kvar enkelt komponent vart sjekka mot det funksjonelle
målbilde for Fase 2, og antatt krav til fase 3, i tillegg til generelle krav for Nav. Det neste
kriteriet går på om komponenten er (2) Teknisk eigna. Her vert det undersøkt om
komponenten lar seg integrera i ein tenesteorientert arkitektur, om komponenten støttar ein
24x7 tilgjengelegheit, og om komponenten har tilstrekkeleg yting for pensjon. Vidare vert dei
sett opp mot det tredje kriteriet som er (3) Økonomiske og juridiske forhold. Dette går på om
det er høve for gjenbruk innafor dei rammene som ligg for komponenten slik den vert nytta i
dag. Til slutt vert dei eksisterande komponentane vurdert ut frå (4) Gjennomføringsrisiko. Eit
kriterium som har vore særs viktig gjennom prosessen. Ein skal gjennomføra denne store
endringa samstundes som ein skal levera tenestar på linje med nivået før prosessen starta,
noko som gjer dette særs viktig (Interndokument 27.03.2006).
60
Prosessen rundt vurdering av gjenbruk er relativt omfattande og vil ikkje bli attgjeve i sin
heilskap i dette studiet. Det vert sett på 41 ulike funksjonelle komponentar der ei rekke av dei
vil dekke fleire områder. Hovudtrenden er at det meste som vart vurdert kan nyttast igjen,
noko med ein vidare utvikling. På åtte punkter vert det tilrådd å gå for utvikling, medan det er
berre tre punkter der ein tilrår anskaffing av standardverktøy. Dettevert oppsummert på eit
overordna nivå i figuren under (Interndokument 27.03.2006).
Figur 6.8 Overordna realiseringsstrategi for komponentar (Interndokument
27.03.2006).
Sluttrapport fase 1
Sluttrapporten etter forprosjektet er all hovudsak positiv. Programmet vart ferdigstilt i
samsvar med planen den 31.12.2006 og har klart å gjennomføra dei kritiske måla som var satt
opp i styringsdokumentet for fasen. Forarbeidet til fase 2 var klart slik at den kunne starta som
planlagt. Planen og budsjetta for fase 3 vart overlevert i samsvar med strategien.
Brubyggingsfasen vart gjennomført innanfor budsjettet, med ein samla kostnad på 70.9
MNOK, mot budsjettert 71,4 MNOK. Det overordna designa for spesialeiningane vart
utarbeida og konsekvensanalyse og estimat for fase 3 vart ferdigstilt. Det einaste som ikkje
61
var på plass var å tildela alle rollene i programleiinga, noko dei rekna med å ha på plass i
løpet av fyrste halvår 2007.
Ein erfaring dei har gjort seg gjennom denne fasen er at det kan vera vanskeleg å få tilgang til
nok kompetanse internt i Nav til eit så stort prosjekt i tide. Denne kompetansen må byggast
opp over tid, og dei innser at det er eit område der dei kanskje har overvurdert høve til å få
dette til innafor gjevne tidsfristar. Dei understrekar og vidare fokus på kommunikasjon
mellom alle dei involverte. Då spesielt NDU, AID, eksterne organisasjonar og brukarar. God
kommunikasjon og involvering kan sikra kontinuerlig eigarskap i Nav-leiinga og
linjeorganisasjonane. Til slutt understrekar dei kor viktig det er med gode og klåre planar og
oppfølging av desse i eit så stort prosjekt. Dette gjer det mogleg med sterk og proaktiv styring
av utryggleik, forventningar, framdrift og kostnadar.
Fase 2 – Ny systemløysing
Den andre fasen av programmet vart starta 1. januar 2007. Dette er kanskje den mest
omfattande fasa ettersom ein her skulle få på plass ny systemløysing, nye arbeidsprosessar og
ny organisasjon for pensjonsområdet. Fasa vart starta og gjennomført utan at detaljane i nytt
regelverk var klare og ein kunne difor berre handsama det gamle regelverket, men ein arbeida
samstundes med omsyn til heile pensjonsreforma. Det var og eit krav at ein gjennom fase 2
skulle redusera manuelt arbeid i sakshandsaming. Dette skulle gjerast gjennom auka grad av
automatisering og innføring av internettbasert sjølvbeteningsløysingar. Innstillinga var at ein
skulle vera ferdig med store delar av systemløysinga innan utgangen av 2008, slik at ein fekk
nok tid til å fokusera på fase 3. Alle IKT-system og arbeidsprosessar måtte vera ferdig utvikla,
testa og satt i drift i god tid før pensjonsreforma trådde i kraft den 01.01.2011
(Interndokument 06.09.2010).
Etableringa av ny IKT-løysing for pensjonsområdet var den mest sentrale og mest omfattande
delen av heile Pensjonsprogrammet. Det overordna konseptvalet frå fase 1 innebar at heile
den eksisterande systemporteføljen for pensjonsområdet vart erstatta av eit nytt system. Dette
førte med seg at Det Sentrale Folketrygdesystemet (DSF) og pensjonsrutinane i Infotrygd
skulle fasast ut og erstattas av Pesys. For å redusera risikoen ved produksjonssettinga av IKTløysingane, vart det valt ein såkalla migreringsstrategi der løysinga skulle realiserast gjennom
tre versjonar som fekk namna: ”Rekrutten, Kjempen og Myggen”. I figur 6.9 under kan ein
62
sjå planlagt innføring og faktisk innføring av desse tre versjonane. Vidare vil eg nå gå nærare
inn på kvar av desse tre versjonane (Interndokument 06.09.2010).
Figur 6.9 Dei største leveransane i fase 2 med planlagde og faktiske milepælar
(Interndokument 06.09.2010).
2007
2008
2009
JAN FEB MAR APR MAI JUN JUL AUG SEP OKT NOV DES JAN FEB MAR APR MAI JUN JUL AUG SEP OKT NOV DES JAN FEB MAR APR MAI
Design
Rekrutten
08.12.2007
Prod.setting
Programmering
Systemtest
p.s.
15.12.2008
Prod.setting
Kjempen
Design
Programmering
Systemtest
p.s.
27.04.2009
Prod.setting
Myggen
Design
Programmering
Systemtest
p.s.
PLAN
Sluttdato
FAKTISK
2. feb 07
29. jun 07
16. nov 07
8. des 07
2. feb 07
3. sep 07
23. nov 07
8. des 07
15. sep 07
15. feb 08
31. okt 08
28. nov 08
15. sep 07
20. apr 08
31. okt 08
15. des 08
21. des 07
15. sep 08
20. feb 09
30. mar 09
20. apr 08
31. jan 09
27. apr 09
27. apr 09
Organisasjon & innføring
Rekrutten
Den fyrste versjonen, Rekrutten, inneheldt hovuddelane av den nye arkitektur- og
integrasjonsplattforma, funksjonalitet som kravde lite konvertering, i tillegg til funksjonalitet
som bidrog til at versjon to (Kjempen) vart mindre omfattande. Trass at milepælane for
versjonen vart sett tidleg, utan at ein kjende kompleksiteten til systemet, vart hovudmilepælen
om produksjonssetting nådd den 8. desember 2007. Dette trass at programmeringsfasen gjekk
over tida, noko som førte til ei stor budsjettoverskriding for versjonen. Dette leia vidare til ei
forskyving av tidspunkt for testing av systemet, men trass dette oppnådde versjonen 100
prosent testdekking av dei delane som skulle settast i drift i november 2007. Testane var
tilsvarande velluka i NDU der dei førehandsdefinerte oppstartskriteria i all hovudsak vart
innfridd (Interndokument 06.09.2010).
Ein viktig del av Rekrutten var PSELV som er fyrste versjon av sjølvbeteningsløysinga i
Pesys. Den vart lansert for brukarane den andre april 2008 under namnet ”Din Pensjon”. Etter
avslutninga av fase 2 hadde 150.00 brukarar nytta denne løysinga. Samla sett vart det i
etterkant av produksjonssettinga av Rekrutten ikkje registrert noko stabilitetsproblem av
betyding. Det var likevel ein del misnøye til løysinga sin driftbarhet, mellom anna grunna den
63
avgrensa systemstøtta til driftsovervaking. Denne delen av løysinga kom ikkje med i
Rekrutten grunna produktfeil hos leverandøren (Interndokument 06.09.2010).
Kjempen
Den andre versjonen, Kjempen, er som namnet tilseier den største produksjonssettinga i heile
Pensjonsprogrammet. Her skulle DSF og pensjonsdelen av Infotrygd erstattast med Pesys som
dermed utgjorde mesteparten av funksjonaliteten i den nye Pensjonsløysinga. Dette førte og
med seg at ein måtte overføra og konvertera alt datagrunnlaget frå dei to gamle systema over i
dei nye- den største konverteringa i etaten si historie. Dette vart ein omfattande prosess
mellom anna på grunn av at det var mykje manglande samsvar mellom datagrunnlaga i dei
ulike systema, noko som førte med seg mykje såkalla datavask. Eit eige system vart utvikla
for denne konverteringa og det vart gjennomført fleire testar for å sikre god datakvalitet. På
grunn av den store satsinga på automatisert sakshandsaming var det ekstra viktig at
datagrunnlaget var korrekt. Det vart gjennomført sju prøvekonverteringar som gav eit korrekt
resultat, med kjente avvik. Desse kjente og relativt lave volumet av avvik vart sendt vidare til
spesialeiningane for manuell handsaming (Interndokument 06.09.2010).
Det vart og klart på våren og sommaren 2007 at det var ein tydeleg risiko for større
kostnadsoverskridingar og manglande måloppnåing for fase 2. Programleiinga sette difor i
gang tiltak som til dømes revurdering av byggeplanen og vedtok mindre kutt i
ambisjonsnivået på IKT-løysingane. Alle leverandørane samarbeida med Leverandørsenteret
om å revurdera å harmonisera planane og utvikla ein optimalisert rekkefølgje for
modulutvikling. Det vart vidare utført kvalitetstrygging av dei estimeringane og prognosane
som partane vart samde om og sett av tilstrekkelege rammer for gjennomføring. I denne
samanheng vart det og ein stor auke av tal på systemutviklingsressursar i forhold til det som
låg i planane. Desse tiltaka gav ønska effekt og ved slutten av 2007 gjekk utviklinga føre seg i
samsvar med planen. Arbeidet med den sentrale ”Bereiningsmodulen” tok lengre tid enn
planlagt og utviklingsarbeidet vart difor ferdigstilt den 20. april 2008, omtrent ein månad etter
planen (Interndokument 06.09.2010).
Programmet var og avhengig av leveransar frå NDU angåande testing av moderniserte rutinar
i Infotrygd og på økonomi- og utbetalingsområdet. Av ulike grunnar vart det store
forsinkingar på desse leveransane noko som førte til eit stramt løp for systemtestfasen, i
tillegg til ein reduksjon i ferdig utvikla og testa økonomifunksjonalitet til produksjonssettinga
64
av Kjempen. Dette førte med seg restleveransar og prega den operative drifta det fyrste året,
særlig grunna manglande funksjonalitet på avstemmingsområdet. Trass dette og noko
etterheng frå Rekrutten, klarte ein å nå hovudmålsettinga om 90% testdeking innfridd med
gode resultat frå alle testane den 31. oktober 2008 (Interndokument 06.09.2010).
For å redusere risikoen vart det før produksjonssetting gjennomført ei totalsamanlikning
mellom det nye og det gamle systemet for å sikre at brukarane ville få utbetalt rett stønad ved
fyrste utbetaling i januar 2009. Denne testen gav eit tilfredstillande resultat og dei avvika som
vart funne var grunna i manuelle feilregistreringar i Infotrygd. Det nye systemet gav altså
korrekt yting i forhold til registrert data. Trass dette vart produksjonssettinga av Kjempen
utsett to veker i forhold til planen grunna praktiske årsaker knytt til Infotrygd si siste
utbetaling av pensjon i desember. Kjempen vart så sett i drift den 15. desember 2008 utan
store avvik. Etaten fekk nokre utfordringar i perioden etter produksjonssettinga med
ustabilitet og manglande yting i produksjonsmiljøet som konsekvens av dei store
omstruktureringane ved produksjonssettinga av den nye sakshandsamingssystemløysinga og
dei store endringane i tilhøyrande applikasjonar og driftsmønster. Dette førte til at ved den
fyrste utbetalinga gjennom det nye systemet 20. januar 2009 oppstod det nokre
uregelmessigheitar knytt til mellom anna skattetrekk og utbetalingskort. Noko som igjen førte
til stor pågang av brukarar mot Nav, og dermed noko manglande sørvisgrad då pågangen vart
større enn kapasiteten ved fleire einingar (Interndokument 06.09.2010).
Myggen
Den tredje versjonen i fase 2 innehaldt funksjonalitet med lågare prioritering, som frå eit
brukarperspektiv ikkje var naudsynt å levere så tidleg. Programmet leverte fase 2 i sin
heilskap innafor den opphavlege tidsfristen 30. april 2009. Dette trass at alle planlagde
milepælar for Myggen vart utsett av ulike grunnar. Mykje av arbeidet med Kjempen gjekk
føre seg parallelt med Myggen, noko som førte til at Myggen mista ein del ressursar både på
design og testing. I tillegg oppdaga ein under designarbeidet at det endelege talet på modular
vart nesten 50 prosent høgare enn planlagt. Under systemtestinga som starta i desember 2008
hadde NDU fått klare instruksar av etaten om at stabil drift knytt til nedbygginga av restansar
i fylkeslinja skulle prioriterast. Dette førte til at testinga berre kunne gjennomførast på
kveldstid, noko som svekka NDU sitt høve til å delta, og som igjen forseinka testarbeidet til
programmet. For å harmonisera framdrifta med NDU sin køyreplan slik at dei kunne
gjennomføre sin produksjonstesting, vart produksjonssettinga av Myggen flytta frå 30. mars
65
til 27. april. Med denne leveransen vart fase 2 rekna som avslutta, sjølv om programmet
gjennomførte nokre stabiliseringstiltak fram mot hausten 2009 relatert til løysingar frå denne
fasa (Interndokument 06.09.2010).
Organisering og innføring
Parallelt med utviklinga av IKT-løysinga og i etterkant av driftssettinga, vart det utført ei
rekkje andre aktivitetar som ikkje var av teknisk karakter. Dette involverte mellom anna
etablering av spesialeiningar for pensjon, kompetanseoppbygging og kommunikasjon. Sjølv
om dette ikkje direkte omhandlar problemstillinga mi, går eg kort gjennom dei fordi eg
meinar alle er spanande i forhold til å sjå på dette som eit case av e-forvaltning
(Interndokument 06.09.2010).
Som ein del av Nav sin overordna strategi vart det vedteke at det skulle utviklast nye
strategiar, prosessar, organisering og it-støtte for sentralisering av sakshandsaminga av
pensjonssakar. Pensjonsprogrammet fekk i 2007 i oppgåve å etablera fem nye spesialeiningar
med ansvar for sakshandsaming og utbetaling av pensjonsytingar. Samstundes vart det
vedteke at desse skulle lokaliserast i Harstad, Oslo, Porsgrunn, Steinkjer og Ålesund. Desse
einingane vart bemanna i samarbeid med fylkeslinja og skulle vera operative ved lanseringa
av Kjempen. Pensjonsprogrammet støtta einingane i oppstartsfasa og vart nedskalert som
planlangt i starten av 2009, noko som var raskare enn Nav Pensjon ønskja (Interndokument
06.09.2010).
Kompetanseoppbygginga i den nye systemløysinga og dei nye arbeidsprosessane vart
gjennomført i to løp; eit for Rekrutten og eit for Kjempen. Denne opplæringa var i hovudsak
retta mot sakshandsamarane ved spesialeiningane for pensjon, rettleiarane ved Nav-kontor og
kundesenter, og utvalte målgrupper hos NDU. Tema for opplæringa var ny funksjonalitet i
pensjonsløysinga og Din Pensjon, i tillegg til nye grensesnitt og organiseringa av
pensjonsområdet. Dette gjekk føre seg både gjennom E-læring og instruktørbasert opplæring
(Interndokument 06.09.2010).
Kommunikasjonen i fase 2 var i hovudsak retta innover. Ein informerte leiarar,
sakshandsamrar og rettleiarar i Nav i forkant av lanseringane av Rekrutten og Kjempen om
innhaldet i dei nye løysingane og kva aktivitetar som skulle gjennomførast i samband med
produksjonssettinga. Det vart og informert internt i Pensjonsprogrammet for å etablera ein
66
felles plattform og kultur ettersom det var ein stor auke i talet på medarbeidarar i denne
perioden. Vidare vart det og kommunisert utover mot eksterne samhandlarar på
pensjonsområdet, i tillegg til seniororganisasjonar i Noreg. Det var og satt i gong kampanjar
mot målgruppa personar over 55 år. Denne kampanjen gjekk i hovudsak ut på å promotera
Din Pensjon, og gjekk føre seg i fleire medium. Til slutt vart det og gjort eit omfattande
krisehandteringsarbeid i samarbeid med Nav kommunikasjon for å kunna handtera eventuelle
hendingar som kan føra til negativ merksemd i media (Interndokument 06.09.2010).
Måloppnåing
I styringsdokumentet for Pensjonsprogrammet fase 2 vart forventningane frå dei viktigaste
interessentane skildra. Dette vart sett opp i eit målhierarki med samfunnsmål, effektmål og
resultatmål. Øvst stod samfunnsmålet og var definert som følgjar: ”At etaten settes i stand til å
forvalte alders- og gjenlevendepensjon i folketrygden i samsvar med de beslutninger
Stortinget fatter ved den endelige behandling av Pensjonsreformen” (Interndokument
06.09.2010). Sluttrapporten til Pensjonsprogrammet for fase 2 konkluderar med at ein ikkje
kan gje noko svar på dette før programmet er avslutta, men peikar på at ei oppnåing av
effektmåla vil vera viktige fundament for å nå samfunnsmålet.
Det fyrste effektmålet var som følgjar: ”Rett ytelse til rett tid”. På dette punktet skriv
sluttrapporten for fase 2 at den faste utbetalinga går som planlagt i 99,9 prosent av sakane,
sjølv om det har vorte avdekka nokre feilsituasjonar som treng manuell handsaming. Dette var
som skildra over, hovudsakleg i stabiliseringsperioden etter at Kjempen vart produksjonssatt.
Det andre effektmålet går opp mot fase 3 og omhandlar både IKT-løysinga og administrative
prinsipp: ”Legge til rette for at etaten er i stand til å håndtere den nye pensjonsordningen når
den trer i kraft”. Som svar på dette peikar sluttrapporten på sjølvbeteningsløysinga og
automatisert sakshandsaming. Av fyrstegangskrava som har komme etter innføringa av
Kjempen og fram til veke 33 i 2010, har 18 prosent vorte heilautomatisk handsama, medan
sjølvbeteningsgrada i same periode var 16 prosent. Dette er i samsvar med planen for
gevinstrealisering. Vidare under dette effektmålet vert det lagt vekk på at fase 3 med
innføringa av det nye regelverket ikkje kunne vorte gjennomført utan etableringa av dei nye
og fleksible IKT-løysingane frå fase 2 (Interndokument 06.09.2010).
Til slutt kjem dei til resultatmål som er det sluttrapporten i hovudsak omhandlar; I kva grad
fase 2 av Pensjonsprogrammet har levert på tid, kostnad og kvalitet. Sjølv om ikkje alle
67
milpælar vart nådd som planlagt, vart myggen lansert 30. april 2009 og fase 2 vart med det
avslutta som planlagt. Ser ein på det økonomiske aspektet er den endelege kostnaden for fase
2 924,9 MNOK, som er 3,9 MNOK lågare enn grunnkalkylen inkludert usikkerhetavsetning.
Vidare har programmet levert når det gjeld oppetid for den nye IKT-løysinga, når det gjeld at
løysinga fungerar i høve til regelverket og at det er fleksibelt og klart til å ta i mot regelverk.
Dei har og gjennomført den opplæringa av brukarar som har vore kravd av programmet. På
punkt om kor nøgd brukar og medarbeidar er med løysinga, har det ikkje vorte gjennomført
noko undersøking før sluttrapporten vart publisert. Dette kan dei difor ikkje målast på. Sett
bort frå dette har Pensjonsprogrammet fase 2 levert på alle punkt (Interndokument
06.09.2010).
Erfaringar frå fase 2
Eit program med den kompleksiteten og storleiken som Pensjonsprogrammet har hatt vil alltid
møta store utfordringar. Den stramme tidsramma, den omfattande systemintegrasjonen og
konverteringa, andre pågåande reformar i Nav og binding til eksterne partnarar, var nokre av
dei aspekta som gjorde at det kunne verte utfordrande å gjennomføra fasa i forhold til
mandatet. Det var samstundes element som tala for programmet, som til dømes tilgang på
kompetente ressursar, det grunnarbeidet som var lagt ned i IKT-strategien til Nav, i tillegg til
høve til å byggja på erfaringar frå tidligare prosjekt som Bidragsprosjektet. Begge
intervjuobjekta frå Pensjonsprogrammet trakk fram Bidragsprosjektet som ei viktig
erfaringkjelde å ha med seg inn i dette programmet. På linje med Pensjonsprogrammet var
Bidragsprosjektet ein reform der ein skulle innføre nye arbeidsrutinar, ny organisering og ein
ny tenesteorientert komponentbasert IKT-løysing, men då i mindre skala. Prosjektet vart
avslutta rundt oppstarten av Pensjonsprogrammet, noko som gjorde at programmet kunne
knytte til seg mange nykkelressursar derfrå.
Begge intervjuobjekta eg snakka med i Pensjonsprogrammet trakk fram kor viktig erfaringa
frå Bidragsprosjektet hadde vore. I tillegg til nykkelresursar og god erfaring, tok ein og å nytta
mykje av plangrunnlaget frå dette prosjektet når ein starta opp Pensjonsprogrammet. På
spørsmål om Tress-90 hadde vore noko erfaringsgrunnlag, svara begge intervjuobjekta at det
hadde det i liten eller ingen grad vore. Tress-90 vart omtala meir som eit spøkjelse som ligg i
bakgrunnen, enn ei nyttig erfaring. ”Vi visste jo det at hvis vi hadde kommet til å feile på en
av leveransene eller på en av datoene, så ville jo Tress-90 vært oppe i overskriftene igjen i
pressen - Tress-90 på nytt”(Intervjuobjekt Pensjonsprogrammet). Vidare la intervjuobjektet til
68
at det og hadde vore ein del erfaringsutveksling med ”Department of Work and Pensions”
(DWP) i Storbritannia som hadde gjennomført eit tilsvarande program nokre år tidligare.
Pensjonsprogrammet peikar på fleire vegval som dei vurderte som essensielle for at
programmet skulle kunna nå måla sine. På eit overordna nivå vart det valt å nytta
hovudleverandøren Accenture sitt metodeverk, samstundes som ein knytta seg tett til
linjeorganisasjonen ved mellom anna å nytta kvalitetstryggingsregime til den tidlegare
Trygdeetaten. Denne kombinasjonen var sentral for å sikra dekkande prosessar, roller og
leverandørar i prosjektarbeidet, i tillegg til eit forpliktande aspekt for programmet sine
leveransar i linjeorganisasjonane. Vidare måtte ein gjera eit grep for å handtera den
kompleksiteten og parallelliteten som oppstod med mange aktørar, høg løysingskompleksitet
og stram tidsramme, som førte til at design, programmering og testing gjekk føre seg
samstundes. Dette vart handsama ved ei innføring av såkalla ”industrialisering” for å redusere
dei ulike aktørane sin grad av fridom. Det inneber innføring av standardiserte prosedyrar og
konsistente krav for alle involverte aktørar, med formål om å oppnå betre kontroll, høgare
kvalitet og stigande produktivitet i gjennomføringa. Industrialiseringa gav ein positivt effekt
og vart sett på som naudsynt å ta med vidare inn i fase 3.
Sluttrapporten for fase 2 konkluderar vidare med at vala som vart gjort i det funksjonelle
målbilde i fase 1 med å basere seg på stor grad av gjenbruk av eksisterande modular og data,
med unntak av dei pensjonsspesifikke komponentane som vert utforma frå grunn av, var ein
fornuftig strategi. Særleg grunna fleksibiliteten i den tenestebaserte løysinga. Når det gjeld
sjølve produksjonssettinga av løysingane, vert det peika på viktigheita til
migreringsstrategien. Grunna utfordringane ein fekk med Rekrutten, og det vidare høve for å
avgrensa omfanget og kompleksiteten av Kjempen, hadde ein ikkje klart å konvertert DSF og
Infotrygd rutinane som planlagt i desember 2008 utan denne strategien.
Forutan strategival trekk programleiinga fram nokre andre faktorar som har vore viktige for
vellukka gjennomføring av fase 2. Den viktigaste av desse har vore programmet si evne til å
halda på sentrale nykkelpersonar og generelt sikra tilgang til naudsynte ressursar med rett
kompetanse både internt og eksternt. Vidare trekk dei fram at det har vore viktig å etablera
lojalitet til felles mål og effektivt samarbeid mellom dei involverte aktørane. Dei vurderar og
at stram styring og kontroll har vore ein essensiell suksessfaktor. Regime for oppfølging
basert på detaljerte planar og objektive målparameter, har gjeve programleiinga og den
69
enkelte prosjektleiar høve til raskt å sette i gang tiltak ved eventuelle avvik. Til slutt trekk dei
fram den tilliten dei har opplevd frå etatsleiinga, saman med trygginga frå det eksterne KSregime, som har skapt gode styringsrammer for programleiinga i den krevjande
gjennomføringa av fase 2.
Fase 3 – Nytt regelverk
Den tredje og siste fasen av Pensjonsprogrammet gjekk føre seg mykje parallelt med fase 2 og
kan omtalast som ei vidareføring av fase 2. I fase 3 skulle det nye regelverket for pensjon
implementerast i dei nye systemløysingane, dei nye arbeidsprosessane og den nye
organiseringa som vart etablert i fase 2. Dette førar med seg store utfordringar, då ein i den
siste fasen skal arbeida med eit regelverk som ingen har noko kjennskap til og der det kan
komma endringar i rammene for arbeidet undervegs i prosessen. Grunna det nye regelverket
vil og saksmengda auke i løpet av denne fasa, noko som gjer det naudsynt at
automatiseringsgrada aukar ytterligare i denne perioden. Vidare er det i motsetnad til fase 2
som var relativt internt retta, er det i fase 3 mykje meir fokus retta utover mot brukarane for å
informera om korleis dei vart påverka av det nye regelverket (Interndokument 11.02.10 og
06.06.11).
På same måte som fase 2 vart det valt å nytta ein migreringsstrategi for arbeidet med IKTløysingane i fase 3, der til slutt ein enda opp med å innføra fire ulike versjonar; Kilden,
Bølgen, Fyret og Horisonten. Den fyrste versjonen ”Kilden”, var innføring av
sjølvbeteningsløysingar for det nye regelverket. Dei to neste versjonane skulle i
utgangspunktet ha vore ein og same versjon, og skulle innehalda det nye regelverket for
fleksibelt uttak. Men allereie i starten av fase 3 skjedde det store endringar i regelverket og dei
vart forseinka. Dette grunna mellom anna med at offentleg AFP som det var signalisert skulle
følgja same mal som privat AFP, tok ei heilt anna retning. Dette førte til massive endringar i
korleis det nye regelverket skulle implementerast, og ein splitta det opp i to versjonar. Den
fyrste av desse, ”Bølgen”, innehaldt funksjonaliet for søknad om fleksibelt uttak frå 1. januar
2011, medan den neste versjonen ”Fyret”, hadde funksjonalitet som gjorde at ein kunne gjera
endringar og oppdateringar av fleksibelt uttak. Til slutt kom den siste versjonen ”Horisonten”,
som i hovudsak inneheld funksjonalitet for 2016 og 2025. Altså alle dei reglar som vert tatt i
bruk på det tidspunktet der den nye oppteningsmodellen kan tas ut i alderspensjon. I tillegg
inneheld den siste versjonen ein del anna funksjonalitet som ein ikkje treng før årskiftet 20112012. Informanten min i Pensjonsprogrammet poengterte at etter ”Kjempen” er ”Horisonten”
70
den nest største versjonen, med ”Bølgen” og “Fyret” på delt tredje plass når det gjeld
omfanget av funksjonaliteten som ligger i dei. Ei spesifisert framstilling av innføringa av
versjonane kan ein sjå i figur 6.10 under.
Figur 6.10 Dei største leveransane i fase 3 med planlagde milepælar
(Interndokument 27.08.2010).
2009
jan feb mar apr mai jun jul
15/2
2010
aug sep okt nov des jan feb mar apr mai jun jul
2011
aug sep okt nov des jan feb mar apr mai jun jul
1/12
Kilden
Design
1/8
Utvikling
1/11
Systemtest
Prod
sett
1/5
1/5
Bølgen
Design
1/11
Utvikling
1/4
Systemtest
Prod
sett
1/12
Design
1/2
Brev
1/10
Fyret
1/4
Utvikling
1/9
Systemtest
Prod
sett
1/7
1/6
Horisonten
Design
1/12
1/2
Utvikling
1/5
Systemtest
Prod
sett
Alle fire versjonane av IKT-løysinga i fase 3 vart produksjonssett innafor tidsfristane, og i
følgje statusrapporten som kom i mars 2011 ligg programmet og ann til å levera innafor
budsjett, slik som dei førre fasane. Mykje av utfordringane i denne fasa har vore på
overlevering til linjeorganisasjonen, noko eg vil sjå nærare på seinare i dette kapitlet.
Pensjonsprogrammet sett under eit
I denne delen av kapitelet vil eg gjera greie for ein del element som går på tvers av dei tre
fasane. Eg vil fyrst presentera korleis IKT-utvikling i Pensjonsprogrammet har påverka resten
av Nav, før eg ser på korleis programmet har handsama arbeidet for å motvirka digitale
skiljelinjer. Vidare går eg inn på korleis aktiviserings- og defineringsprosessen har vore i
71
arbeidet med programmet. Til slutt vil eg leggje fram Riksrevisjonen sine kommentarar til
Pensjonsprogrammet før eg kjem med ei kort oppsummering av kapitelet.
Effekten til Pensjonsprogrammet på resten av Nav
Då Pensjonsprogrammet lanserte Rekrutten og dei sjølvbeteningsløysingane som følgde med
der, var den utforma så generell at den kunne visa mange typar ytingar. Dei valte likevel å
avgrense den til pensjon ettersom det var deira oppgåve. Denne løysinga tok deretter Nav inn
og utvida slik at ein fekk sjølvbeteningsløysinga ”Dine Utbetalingar” på nav.no, der du kan
sjå utbetalingar på tvers av alle områder. Vidare har ein lanseringa av Gosys som er den nye
arbeidsflata i Nav som inneheld oppgåvehandsaming og tar imot førespurnadar. Den er eit
direkte resultat av lanseringen av ”Kjempen”. Over 70 prosent av koden til Gosys er henta frå
Pesys, og trengte berre nokre få justeringar og vart gjennomført på berre tre månadar.
Grunnen til at dei kunne gjera dette så raskt var at dette var ferdig utvikla og ferdig testa kode
som ein berre kunne føre rett over. ”…hvis de skulle bygge det frå ”scratch”, så hadde de
brukt minst et år og tre ganger så mye penger”, understrekar eit av intervjuobjekta i
Pensjonsprogrammet.
Trass denne påverknaden programmet allereie har hatt på resten av IKT-løysingane i Nav,
kom det fram gjennom intervjua i Pensjonsprogrammet at Moderniseringsprogrammet ikkje
har involvert Pensjonsprogrammet like mykje som ein ville forventa i deira planlegging.
Moderniseringsprogrammet er i tillegg no eit år forseinka grunna at dei ikkje har fått
godkjenning i KS1 prosessen. Dette gjer at ein enda ikkje veit kva modell dei vil lande på.
Men begge personane eg snakka med i Pensjonsprogrammet legg vekt på at arkitekturen deira
er basert på prinsippet om at det dei utviklar av IKT-løysingar og kan nyttast på andre
område, og dei ser det difor som naturleg at den vidare moderniseringa av Nav byggar vidare
på den utviklinga som har starta i Pensjonsprogrammet.
Digitale skiljelinjer
Grunna at det i Pensjonsprogrammet er eit stort fokus på sjølvbeteningsløysingar, og at desse
er retta mot ei brukargruppe samansett av eldre, har det sjølvsagt vore arbeida for å unngå
digitale skiljelinjer. Dette er vorte gjort mellom anna ved å nytta brukarpanel frå målgruppa
med personar mellom 30 og 80 år som har testa løysinga. ”Hensikten med det er å sørge for at
vi ikke bygger løsninger for oss som sitter i programmet, men bygger løsninger for de ekte
brukerne” (intervjuobjekt Pensjonsprogrammet). Dette var viktig for å kunna oppnå den ønska
effektiviseringsgrada dette skulle gje i saman med automatiseringa. Samstundes har det vore
72
gjort eit stort informasjonsarbeid i media og frå Nav-kontora, der ein presenterar og fremjar
bruk av ”Din Pensjon”. Dette kan sjå ut til å ha virka, for i følgje eit av intervjuobjekta vert nå
46% av nye krav registret av brukarane direkte i denne løysinga. Dette er ein langt høgare
sjølvbeteningsgrad enn ein hadde forventa.
Intervjuobjekta legg og til to andre faktorar som har vore viktig for denne utviklinga. For det
fyrste treng ikkje dei eldste i samfunnet, som alt var på pensjon før den nye reforma, nytte den
nye løysinga. Dei får sin pensjon som før og har ikkje noko trong for å nytta ”Din Pensjon”.
Samstundes så har store delar av den gruppa som nå går ut i pensjon, og vert inkludert i det
nye regelverket, fått med seg IKT-erfaring frå arbeidslivet. I tillegg er den generelle bruken av
verdsveven, med mellom anna nettbank, auka i samfunnet, noko som har gjort oppgåva til
Pensjonsprogrammet noko lettare.
Aktiviserings- og defineringsprosessane
Ser ein på arbeidet med Pensjonsprogrammet opp mot desse to prosessane som vart presentert
i teorikapitelet, ser ein at begge er ført opp som nykkelpunkt for suksess.
Aktiviseringsprosessen som omhandlar deltaking- og sakshandsamingsaspektet, her fastlegg
ein kor mange og kva type deltakarar som vert aktivisert, kor stabilt deltakarmønsteret vil vera
og korleis deltakarane vil organisera forholdet seg imellom (Olsen 1993:85-86). Det er i
hovudsak dette med stabilt deltakarmønster som vert understreka i mellom anna sluttrapporten
for fase 2 som ein suksessfaktor. Programmet har klart å holda på både dei eksterne og interne
nykkelresursane, og den generelle utskiftinga av personell har og vore lav i samanlikning med
andre tilsvarande prosjekt. Spesielt med tanke på at prosjektet har vart over så mange år, er
det i følgje sluttrapporten, ekstraordinært at ingen av dei sentrale eksterne resursane har gått
frå programmet. Det har vore noko større utskifting blant dei interne, noko som kan skuldast
at prosjektarbeid over lengre tid kan opplevast som ei utfordring i forhold til karriereutvikling
og posisjon i ein linjeorganisasjon som er under omstilling.
Denne stabiliteten vert og kommentert i intervjua som vart gjennomført i
Pensjonsprogrammet. Det vert og lagt til at på medarbeidarundersøkingane som vert
gjennomført kvart halvår, skårar dei veldig godt. ”Folk har trivdes, og det har vært vanskelig å
påvise forskjeller mellom de Nav-ansatte og de fra de eksterne selskapene” (intervjuobjekt
Pensjonsprogrammet). Dette siste er og noko som begge intervjuobjekta understrekar. Dei
eksterne og interne resursane har fungert særs godt saman, og ein har klart å etablera ein felles
73
”Pensjonsprogram-kultur”. Spesielt når ein ser på dei yngre nytilsette, er det vanskeleg å veta
om dei er tilsette internt eller eksternt. ”Man er en del av Pensjonsprogrammet liksom, men
man vet kanskje ikke hvem som jobber hvor”(intervjuobjekt Pensjonsprogrammet).
Ein manifestasjon av denne felles kulturen har vore innstillinga om at milepæler er heilage.
”Vi flytter ikke på en deadline, den deadlinen skal nås” (intervjuobjekt Pensjonsprogrammet).
Dette har ført med seg at det har vorte arbeida mykje overtid i tillegg til arbeid på fridagar og i
helger. Som eit av intervjuobjekta kommenterar, er dette på mange måtar forventa når ein
arbeidar i konsulentselskapa, men ein var i starten usikker på om ein kunne forventa det same
frå dei Nav-tilsette. Men det har vist seg at dei tilsette i Nav har stått på minst like mykje som
dei eksterne resursane. Eit av intervjuobjekta fortel mellom anna om tid fram mot siste
produksjonsetting: ”Folk satt og jobba hele påskeuka skulder ved skulder. Nav ansatte, Cape
Gemini ansatte og Accenture ansatte jobba mot det same målet” (intervjuobjekt
Pensjonsprogrammet).
Dette tar oss inn i den andre prosessen, defineringsprosessen. Her vert det fastlagt kva
meiningsinnhald ulike grupperingar vil tilleggje ei avgjersle, kor mange og kor komplekse
målsettingar som vert knytt til prosessen, tal på og kompleksiteten i dei mål-middel
samanhengane som presenterast, stabiliteten i slike definisjonar og i oppfatningar om tillit,
lojalitet og akseptering (Olsen 1993:85-86). For nettopp dette med lojalitet til felles mål vart
av sluttrapporten for fase 2, framstilt som ein anna av suksesskriteria for programmet. Den
stramme tidsplanen har i kombinasjon med kompleksiteten i løysinga og den gjensidige
avhengigheta mellom dei involverte aktørane, ført til at lojalitet til felles mål og effektivt
samarbeid har vore særs viktig. Gjennom ei klar involvering frå leveransesenteret klarte ein å
etablera ein felles leveransekultur prega av proaktivitet og sterk lojalitet til planane for
programmet.
Inntrykket frå intervjua er at det og har vore ei klår oppfatting og kommunikasjon av måla
internt i pensjonsprogrammet. Det vart nytta mykje tid på etableringa av mål i forkant av
prosjektet. Desse måla vart forankra i departementet, blant alle interessentar generelt og har
vore tydeleg kommunisert av leiinga i programmet gjennom heile prosessen. Det vert og
understreka av begge intervjuobjekta at det har vore ein veldig stabilitet rundt måla gjennom
heile programmet. ”Hvis du går tilbake til de dokumentene som vi produserte våren 2006,
eller helt tilbake til desember 2005, og ser hva vi satte opp som målbilder osv, så er det nesten
74
identisk med det vi har levert nå. Og det er egentlig sjelden” (intervjuobjekt
Pensjonsprogrammet).
Det er eitt ledd der det ikkje har vore like klår forståing og lojalitet til felles mål, mellom
Pensjonsprogrammet og Nav-IKT. Ved at Pensjonsprogrammet har vore skilt ut og fått
operert på sida av Nav med stor grad av lojalitet og har kunne operera relativt fritt innafor sine
rammer, har det oppstått eit skilje. Nav-IKT som har hovudfokus på drift og har liten grad av
resursar til vidareutvikling, har nok ofte følt at Pensjonsprogrammet har vore ei belasting,
meinar eit av intervjuobjekta. ”De har ikke hatt noen egne mål om at Pensjonsprogrammet
skal gjennomføres- det har vært våre mål -, mens de har hatt egne mål om at de skal sikre
stabil drift. Da er det ikke noe morsomt når man kommer med gigantsystem som skal
produksjonssettes hvert halvår” (intervjuobjekt Pensjonsprogrammet). Begge intervjuobjekta i
Pensjonsprogrammet legg til at i denne interaksjonen og samhandlinga er det nok ting ein
kunne gjort betre.
Ser ein på den utvida defineringsprosessen med omsyn til rolleendringa til sakshandsamaren
som presentert av Boven og Zouridis (2002) i teorikapitelet, ser ein at dette har vorte
handsama til ei viss grad, men kanskje ikkje slik ein skulle venta.
”Det er klart det har vært en del diskusjoner rundt det. Både i forhold til rent juridisk, i forhold til
forvaltningsloven, økonomiregelverk osv. Hvor langt kan vi gå? Hvor er grensen her? Det er sånne
basisting som at det for eksempel formelt sett er et krav i Nav om at alle vedtaksbrev skal være signerte.
Hvordan gjør vi det når vi har automatiserteprosesser?” (intervjuobjekt Pensjonsprogrammet).
Det har vore lagt opp til at alle standardprosessar skal automatiserast, medan unntak
handsamast manuelt. Dette er grunna i at det ikkje er kostnadseffektivt å automatisera alle
unntak. Inntrykket som intervjuobjekta sitt igjen med frå sakshandsamarane og deira
fagforeiningar, er at dei ikkje saknar desse standardprosedyrane. Ein har nå fått frigjort
resursar til å arbeida med dei sakane som er krevjande. Eit av intervjuobjekta legg til at:
”…jeg vil tippe at saksbehandleren egentlig ikke merker så mye til automatiseringa. For det er
jo saker som sendes inn av brukeren, så går den tvers igjennom. Altså du ser dem ikke”
(intervjuobjekt Pensjonsprogrammet). Dei klagane som har kome inn på dette området, går ut
på at sakshandsamaren følar det har vore for lite opplæring, eller at det er for mykje feil i
systemløysinga og/eller datagrunnlaget.
75
Vidare skal det og leggast til at sakshandsamaren har spelt ei sentral rolle gjennom utviklinga
av den nye systemløysinga på pensjonsområdet. Deira fagkunnskap har vore med å kartlagt
prosessane slik dei var tidlegare, og definert dei nye. Dei har difor arbeida side ved side med
designresursane og vore med på arbeidet i heile utformingsprosessen. Dei har og hatt ei viktig
rolle i utprøvinga av systemet. Alt som går i produksjon må gjennom kvalitetstryggingsregime
med det Pensjonsprogrammet omtalar som strukturert gjennomgang. Her vert kvar modul,
kvart skjermbilde og kvar regeltenest gjennomgått, kommentert og til slutt godkjent av
sakshandsamarar og andre fagpersonar.
Riksrevisjonen om pensjonsprogrammet
I rapporten frå Riksrevisjonen om den årlige revisjon og kontroll for budsjettåret 2009, kjem
dei med merknadar til pensjonsprogrammet. Dei skriv at den nye systemløysinga for
handsaming og utbetaling av pensjon vert innført i forhold til planen i desember 2008, og legg
til at dette er eit av dei omfattande IKT-prosjekta i Norge dei seinare åra og skal sikre effektiv
forvaltning av om lag 170 mrd. kroner. Parallelt med innføringa av systemløysinga, har etaten
omorganisert og etablert nye arbeidsprosessar. Merknadar visar mellom anna til fleire
svakheitar knytt til informasjonstrygging i Statens pensjonskasse (SPK). Det er ikkje
utarbeida ei tryggingspolicy, og SPK har ikkje etablert ein tryggingsorganisasjon med klårt
definert roller, oppgåver og ansvar for informasjonstrygging. Vidare er det og svakheitar og
manglar i vernet av IKT-infrasturkturen knytt til driftsadministrasjon og administrasjon av
tilgangar. Og til slutt gjev ikkje den overordna kontinuitetsplanen eit fullstendig oversyn over
kva prosedyrar som vil vera aktuelle å nytta ved ei krise. I tillegg er planen heller ikkje testa
(Riksrevisjonen 2010:32-33).
Vidare skriv Riksrevisjonen at ved innføringa av det nye IKT-systemet har det vore
omfattande feil og manglar i sakshandsaming og utbetaling av pensjon i 2009, og at spekteret
av type feil er stort. I revisjonen vert det identifisert 800 personar som har fått feil utbetaling,
og meir enn 500 av desse fekk og feil utbetalt beløp i 2010.
”Variasjonen i feiltypene er et uttrykk for at ny systemløsning for saksbehandling og utbetaling av
pensjoner i det første driftsåret foreløpig ikke sikrer korrekt beregning av ytelsen, og at etablerte
internkontrollrutiner ikke fanger opp feilene” (Riksrevisjonen 2010:35).
Dette har ført til at nokre pensjonistar har fått utbetalt for lite, medan andre har fått for mykje.
Revisjonen skriv at desse feila, og svakheita ved oppfølginga av dei, kan få store
konsekvensar for dei det rammar, og det kan vera med på å svekke pensjonistane sin tillit til
etaten (Riksrevisjonen 2010:35,37).
76
Mange av feila vert knytt til feil i systemløysing som inneberer at systemet ikkje gjev korrekt
utrekning for enkelte grupper pensjonistar, eller manglar i utrekningsgrunnlaget konvertert frå
tidligare systemløysing for pensjon, men som fyrst førar til feil i utbetaling i ny
systemløysing. Riksrevisjonen skriv at dette visar til systematisk svikt i både maskinelle og
manuelle rutinar for handsaming av pensjonar, og legg til at dette er, etter deira vurdering,
større enn det burde forventast ved innføringa av eit nytt IKT-system som er så viktig for
mange personar sin økonomi. I tilegg er det for dårlige rutinar på tilbakemelding og
informasjon til dei pensjonistane som vart råke av feil, legg Riksrevisjonen til (Riksrevisjonen
2010:36-37,40).
Internkontrollen som skal fange opp slike feil melder AID er blitt betre etter innføringa av det
nye systemet. I det gamle systemet var det avgrensa høve for å gjennomføra slike kontrollar.
Det nye systemet har derimot ein tvungen totrinns sakshandsaming av pensjonssakar. Dette
vil sei at ein sakshandsamar registrerar opplysningar i systemet og utreknar pensjonen, medan
ein annan sakshandsamar kontrollerar at det er korrekt. Revisjonen visar at enkle feil ikkje
vert fanga opp i denne typen kontroll, og sett spørsmål ved om denne totrinnskontrollen
fungerar etter intensjonen. Direktoratet svarar at internkontrollen vil bli betre både på grunn
av det nye IKT-systemet og ved opprettinga av spesialeininga for pensjon, som saman dannar
grunnlaget for oppbygging av gode kontrollmiljø (Riksrevisjonen 2010:38).
I og med at det er lagt opp til større grad av automatisert sakshandsaming i den nye
systemløysinga, er det og eit større krav til påliteleg datagrunnlag. Arbeids- og velferdsetaten
gjennomførte i 2007 og 2008 ein omfattande gjennomgang av data for å sikra dette før
innføringa av nytt system. Saker som ikkje latt seg rydda, retta eller komplettera før
overgangen, vart merka for manuell handsaming. Dette gjaldt 14 000 pensjonar. Denne
manuelle gjennomgangen skulle vore ferdig før omregning av pensjonar ut frå nytt
grunnbeløp i juni 2009. Berre halvparten var klare innan fristen, og våren 2010 var framleis
ikkje alle rydda opp i og komplettert. Riksrevisjonen visar at om lag 10 prosent av
feilutbetalingane dei fant, gjaldt desse sakane (Riksrevisjonen 2010:39).
Riksrevisjonen har og merknadar når det gjeld dokumentasjon av sakshandsaming. Trass det
nye elektroniske systemet er det fleire sakar der det er mangelfull dokumentasjon. Manuelle
vurderingar og utrekningar av sakshandsamar vert i mange tilfeller ikkje dokumentert. I
77
tillegg visar revisjonen at det er fleire dokument som ikkje er ferdigstilt slik at desse kan
endrast, sjølv om vedtak alt er fatta og pensjonen er utbetalt. I januar 2010 hadde etaten heile
20 000 slike dokument, noko som gjer at dei ikkje oppfyller økonomiregelverket sine krav til
dokumentasjon og oppbevaring av opplysningar (Riksrevisjonen 2010:40).
Om sjølve innføringa av systemet skriv Riksrevisjonen at dette er ei sak dei har følgt dei siste
åra, og rapportert til Stortinget at planen for utviklinga og testinga av systemet var stram.
Dette vart og poengtert i ”dokument 1” frå 2009. Pensjonsprogrammet møtte utfordringa ved
å testa systemløysinga og med å oppnå tilfredstillande testresultat før systemet vart tatt i bruk.
Direktoratet godtok ei forenkla testing før systemet vart tatt i bruk. Den nye systemløysinga
vart deretter vedteke implementert trass ei rekkje kjente feil og manglar, noko som kravde
oppfølging i form av manuell sakshandsaming og planlagde oppryddingsaktivitetar. I tillegg
vart det utarbeida førebelse løysingar der systemet mangla funksjonalitet. Fleire av feila ved
utbetaling kan koplast til desse kjende risikoane. Revisjonen visar difor til at tiltaka etaten
iverksette i denne samanheng ikkje var tilstrekkelege (Riksrevisjonen 2010:41).
Riksrevisjonen visar og til svakheitar ved rekneskapsrutinane knytt til det nye systemet. IKTløysinga vart tatt i bruk før naudsynt avstemmingsløysingar ved overføring av data mellom
system var på plass. Det vart heller ikkje føretatt regelmessige avstemmingar av alle
balansekontoane knytt til pensjonar i 2009, og opne postar på konti ved utgang av året var
ikkje forklarte. Samla sett oppsumerar Riksrevisjonen slik:
”Svakhetene i internkontrollen i ytelsesforvaltningen og på pensjonsområdet innebærer også brudd på
regelverk, normer og standarder og Stortingets vedtak og forutsetninger. Sett i sammenheng med feil i
innberetning av oppgavepliktige ytelser og mangelfulle avstemminger, fører dette til at Arbeids- og
velferdsdirektoratet får merknader til regnskapet og til disposisjonen i avsluttende revisjonsbrev for
2009” (Riksrevisjonen 2010:35).
Kapiteloppsummering
I dette kapitlet har eg skildra innføringa av ny systemløysing for pensjonsområdet i Nav
gjennom arbeidet i Pensjonsprogrammet. Eg starta med å greie ut om bakgrunnen til
programmet og kva mål dei sette seg frå starten av. Desse måla var prega av utvikle systemet
til å takle nye utfordringar på pensjonsområdet samstundes som ein skulle gjera etaten klar for
å ta i mot det nye pensjonsregelverket. Det vart i denne samanheng og sett på samansetninga
av Pensjonsprogrammet av ei blanding av interne og ekstern ressursar. Vidare såg eg på
78
gjennomføringa av programmet gjennom dei tre fasan det var delt inn i. I den fyrste fasa såg
eg på det funksjonelle målbilde der ein såg på kva funksjonalitet som skulle vera med i de ny
systemet, i tillegg til å kople dette opp mot dei ulike systembrukarane. Deretter greia eg ut
som realiseringsstrategien for programmet der det vart presentert tre ulike vegval for
prosessen; bruka av standardpakkar, ”best of breed” og basering på gjenbruk. Programmet
anbefala den siste av desse tilnærmingane og greia vidare ut kva av den eksisterande
funksjonaliteten som kunne verta gjenbruka.
Den andre fasa av programmet gjekk i hovudsak på utvikling og innføring av den ny
systemløysinga. Dette vart gjennomført ved ein migreringsstrategi der ein lanserte det nye
IKT-systemet i tre versjonar; Rekrutten, Kjempen og Myggen. Eg gav i kapitlet ein utgreiing
av kvar av desse ulike versjonane før eg såg på dei andre tiltaka som vart gjennomført i fase 2.
Vidare såg eg på mål oppnåinga for fasa, før greia ut om kva erfaringar programmet hadde
gjort seg gjennom arbeidet med denne fasa. Her vart det lagt vekt på mellom anna stabile
deltaking og ein lojalitet til felles mål. Deretter følgde ein kortar presentasjon av den tredje
fasa og dei fire versjonane den var samansett av: Kilden, Bølgen, Fyret og Horisonten.
Mot slutten av kapitlet såg eg på Pensjonsprogrammet under eit der eg viste til kva effektar
programmet har hatt på resten av Nav. Vidare greia eg ut om korleis dei har arbeida for å
motverka digitale skiljelinjer, før eg såg på aktiviserings- og defineringsprosessen for
programmet. Her kom det fram at det hadde vore ein stabil deltaking gjennom prosessen, og
deltakarane hadde hatt ein god felles forståing av måla for programmet. Mykje av dette
grunna i at ein klarte å oppretta ein felles ”program-kultur”. Dette førte og til at ein hadde hatt
ein veldig tillit og lojalitet til desse måla, og til gjennomføringa av dei, gjennom heile
prosessen. Til slutt i kapitelet presenterte eg Riksrevisjonen sine merknadar på arbeidet med
Pensjonsprogrammet. Der vart det på peika omfanget av den nye systemløysinga og noko av
problematikken som oppstod ved overføringa av grunndata får dei gamle systema.
79
7. Analyse
I dette kapitlet vil eg drøfta funna frå dei to føregåande empirikapitla. Dette vil eg gjera ved
fyrst å diskutera dei opp mot kvarandre. Her vil eg sjå på dei to tilnærmingane til ny IKTløysing i ei reform, og sjå kva som er likt og kva som er ulikt. Eg vil og samanlikna
aktivserings- og defineringsprosessen på dei to tilfella. Vidare vil eg retta fokus på det som er
hovuddelen av problemstillinga mi, nemleg ny IKT-løysing for pensjonsområdet. Dette vil eg
gjera ved fyrst å diskutera artikkelen til Bovens og Zouridis (2002) om rolleendringa til
byråkraten opp mot dei funna som vart presentert i kapitel seks om pensjonsprogrammet.
Deretter vil eg gå inn i den forklarande delen av analysekapitlet der eg vil sjå på
forventingane utleda frå dei tre ulike perspektiva i teorikapitlet, opp mot funna i det
føregåande kapitlet vedrørande pensjonsprogrammet. Dette vil eg gjera for å svara på den
andre delen av problemstillinga mi, og gje ei forklaring av prosessen. Til slutt i
kapiteloppsummeringa vil eg attgjeve det eg meinar er dei viktigaste funna i kapitlet, før eg
diskuterar dei ulike perspektiva opp kvarandre og drøftar kvifor eg fekk dei resultata som eg
fekk.
To reformer med to tilnærmingar til IKT
Nav-reforma og Pensjonsreforma er to reformer som har gått føre seg parallelt, der
utgangspunktet for begge to var i 2001 og begge vart vurdert og presentert i kvar sin NOU i
2004, som skildra i kontekstkapitlet. Vidare fekk Pensjonsreforma tilslutnad i Stortinget i
desember 2004, og nokre månadar seinare i mars 2005, vart Nav-reforma vedteke. Går ein til
planlegginga av IKT-løysinga for dei to reformene, ser ein at dei begge hadde mål om mykje
av det same. Begge var opptatt av at det skulle verte effektiv saksgang, det skulle vera ein
felles funksjonalitet, ein skulle standardisera datagrunnlaget slik at ein slapp å registrera
informasjon fleire gonger og begge såg på stor grad av sjølvbetening og automatisering som
viktig for å gjennomføra reforma. Trass dette ser ein gjennom dei to føregåande kapitla at
utfalla vert ganske ulikt. Innføringa av ny systemløysing i Pensjonsreforma kan
karakteriserast som vellukka, medan IKT-løysinga for Nav-reforma har vorte mindre vellukka
og ei kjelde for mykje kritikk.
Det kjem fram av dei to empirikapitla at dei ulike reformene har valt to ulike tilnærmingar til
handsaming av IKT-problematikken. I Nav-reforma har ein fokus på kva som kan endrast på
80
kort sikt for å oppretthalda drifta, og er meir forsiktige og går for ei inkrementalistisk endring
av IKT-system over tid. I arbeidet med Pensjonsreforma har ein og fokus på å oppretthalda
drifta, men samstundes har ein målsetting om å modernisera og få ei meir effektiv
sakshandsaming. Sjølv om ein i Pensjonsprogrammet har ei fasebasert innføring over seks år,
legg dei opp til ei meir ”Big Bang” tilnærming der ein får ei ny-systemløysing for
pensjonsområdet. Eit intervjuobjekt frå eliteintervjua meinar at det var ein feil ikkje å ta eit
meir radikalt grep på IKT-område frå starten av Nav-reforma, og legg til at ei modernisering
no i etterkant vert mykje dyrare enn om ein hadde gjort det med ein gong.
Ein kan tenkja seg at ein grunn til desse ulike tilnærmingane er at det er to ulike reformtypar
det er snakk om. Nav-reforma er ei strukturreform der ein skal endra oppbygginga på store
delar av forvaltninga, medan Pensjonsreforma er ei meir klassisk policy-reform. Ein kan
vidare slutte at det vil vera lettare å ha fokus på IKT frå starten av i ei policy-reform enn i ei
strukturreform. I Pensjonsprogrammet var IKT ein viktig integrert del av heile
planleggingsprosessen, medan det i Nav-reforma var meir ein tilleggaktivitet ved sidan av og
vart difor satt på vent grunna at ein ikkje vart samde om kva organisasjonsstruktur ein skulle
ha. Det verkar altså som om IKT har hatt ein mykje høgare prioritering i Pensjonsreforma.
Dei to ulike typane reformer gjev og eit utslag på storleiken og omfanget av prosessen.
Pensjonsreforma må seiast å vera ein smalare reform på den måten at den går føre seg innafor
ei avgrensa eining av Nav; tidlegare trygdeetaten. Nav-reforma har på si side eit mykje breiare
utslag når den omfattar fleire av dei tidlegare etatane. Dette førar til at ein på IKT-område må
driva integrering på tvers av dei tidlegare etatsgrensene, noko som kan gjera det vanskeleg og
samlast om eit felles vegval frå starten av prosessen slik ein klarte i Pensjonsprogrammet.
Det at IKT-arbeidet har vore så inkludert i planlegginga og vart ein klår del av
Pensjonsprogrammet, kan og vera ein av grunnane til at departementet har prioritert og gjeve
ressursar til dette programmet. Det vert i intervjua i Pensjonsprogrammet gjeve uttrykk for at
det har vore ein særs god lojalitet og tillit frå departementet og styringsgruppa i Nav til
programmet, noko som har gjeve pensjonsprogrammet relativt fritt rom til å kunna gjera det
dei skulle. ”Både i forhold til økonomien og beslutninger, så er det mange beslutninger som er
tatt her som i andre deler, der man ikke har den tilliten, normalt kanskje hadde blitt heist opp
og problematisert i større grad” (Intervjuobjekt Pensjonsprogrammet). Ser ein på
81
omgjevnadane og pressa, kan ein og sei at dei har fått ro til å gjennomføra programmet grunna
at dei gjennomførte det parallelt med Nav-reforma som eit eige utskilt program.
Samanliknar ein aktiviseringsprosessen frå dei to ulike empirikapitla ser ein og klåre
forskjellar. I arbeidet i Pensjonsprogrammet var det ei stabil og samla deltaking, noko som
vart framheva som ein suksessfaktor. Deltakinga i Nav-reforma vart i hovudsak skildra av
intervjuobjekta i eliteintervjua, som var splitta og prega av grupperingar basert på dei
tidlegare etatane. Dette påverkar vidare defineringsprosessen der ein i Nav-reforma ikkje
klarar å samla resursane om ei felles målsetting om modernisering, slik ein klarte i
Pensjonsprogrammet. I Pensjonsprogrammet var det klåre og stabile mål som aktørane i
programmet hadde stor tillit og lojalitet til, noko som og vart rekna som ein suksessfaktor. I
Nav-reforma klarte ein ikkje å samlast på same måten, og fekk fleire tverrgåande IKT-initiativ
framfor ei klar målsetting. Det er likevel ikkje målsettinga som skiljar desse to reformene
mest i defineringsprosessen, fordi i utgangspunktet starta begge ut med same måla. Det var
ved val av løysing at dei for alvor skilte lag, der den eine gjekk for ei inkrementalistisk
tilnærming og den andre gjekk for ei meir drastisk endring.
Alle desse faktorane som har vorte drøfta i avsnitta over, kan vera med på å forklara kvifor
IKT-delen av Pensjonsprogrammet vert vurdert som ei suksesshistorie, medan arbeidet med
IKT-løysing for Nav-reforma vert karakteriserast som relativt mislukka. Vidare i
analysekapitlet vil fokuset vera på hovudtemaet for studiet; innføring av ny-systemløysing for
pensjonsområdet. Eg vil starta med å sjå på det empiriske grunnlaget presentert i kapitel seks,
opp mot den utvida delen av defineringsprosessen ved artikkelen til Boven og Zouridis (2002)
om rolleendringa til sakhandsamaren.
Rolleendringa til sakshandsamar
Som presentert i det føregåande kapitlet, vart det gjennom pensjonsprogrammet innført IKTløysingar som førte til ei større sjølvbeteningsgrad og ei større grad av automatisert
sakshandsaming. Dersom ein med grunnlag i artikkelen til Boven og Zouridis (2002) ser på
korleis dette har påverka rolla til sakshandsamarane, kan ein nytta den same
systembrukarinndelinga som ein nytta i Pensjonsprogrammet til å sjå på sakshandsamarane i
produksjonseiningane og rådgjevarane ved Nav-kontora. For å gjera det meir oversiktleg for
lesaren, visar eg igjen til modellen til Boven og Zouridis med dei tre ulike rollene, her i tabell
7.1.
82
Tabell 7.1 Presentasjon av rollane. (Bovens og Zouridis 2002:180)
Det vil og vera ei lita gruppe sakshandsamarar som har fått ei heilt ny arbeidsoppgåve,
nemleg å overvaka den automatiserte saksgangen. For denne gruppa kan ein seie at dei har
gått frå ”Street-level” til “System-level bureaucracy”. Men for dei aller fleste
sakshandsamarane i produksjonseiningane, har ikkje den auka automatiseringa hatt noko
særskilt effekt. Dei har fått eit redusert saksvolum grunna at automatiseringa tar seg av alle
standardsaker, men dei sitt framleis att med alle unntakssakene som til dømes utanlandssaker.
Sakene som er automatiserte ser dei ikkje noko til, og som det vert uttrykka i intervjua gjort i
programleiinga, trur dei heller ikkje at dette er noko som vert sakna.
Sjølvbeteningsløysinga har derimot påverka rolla til sakshandsamarane ved at dei ikkje lenger
har direkte kontakt med brukarane. Ser ein dette vidare opp mot tabellen over, kan ein seia at
IKT-løysinga for denne gruppa berre har ein støttefunksjon, og at dei framleis har rom for
utøving av skjønn i dei sakane dei handsamar, sjølv om ein kanskje kan sette spørjeteikn ved
dette grunna kompleksiteten i det nye pensjonsregelverket. Samla gjer dette at det vert
vanskeleg å plassera denne gruppa under ein av kategoriane til Boven og Zouridis (2002),
fordi dei ikkje har kontakt med brukar med det er dei som tar avgjerslene ikkje systemet sjølv.
Skal ein freista å kategorisera, vert dette kanskje ei form for ”Screen-level bureaucracy”, men
utan kontakt med brukaren.
83
Går ein vidare på den siste gruppa, rådgjevarane ved Nav-kontora, har dei framleis kontakt
med brukarane, men gjennomførar ikkje noko sakshandsaming. Dei skal oppfordra brukarane
til å nytta sjølvbeteningsløysinga, eller sjølv registrera informasjonen frå brukaren i same
løysinga. Det vil seia at sakane som dei registrerar fell inn under ”System-level bureaucracy”,
men det vart svært vanskeleg å plassere rådgjevarane. Samla sett kan ein seia at det er ein
tendens som visar at ein er på veg vekk frå den tradisjonelle fyrstlinjebyråkraten, og på veg
inn i ei ny type forvaltning.
Eit viktig spørsmål og stillar i denne samanhengen, er korleis dette påverkar brukarane? Som
ein såg i det føregåande kapitlet, arbeida Pensjonsprogrammet aktivt for å motverka dei
digitale skiljelinjene ved å legga til rette for at løysingane skulle vera lette å bruka gjennom
brukarpanel, og ved å informera brukarane om løysingane. Trass dette vil det alltid vera
personar som av ulike grunnar ikkje ønskjar å nytta dei digitale sjølvbeteningsløysingane. Det
er difor ei klår linje frå etaten si side, at ein ikkje skal tvinga ein brukar til å nytta ein konkret
kommunikasjonskanal. Brukarar skal framleis kunna kontakta etaten anten ved å oppsøka sitt
lokale Nav-kontor, eller via telefon. Men som ein ser av tala på bruken av
sjølvbeteningsløysinga i kapittel 6, er det ein klar indikator på at ein vil fremja denne kanalen
enda meir i tida framover. Det er viktig å ta med seg at ei slik løysing i hovudsak er positivt
for brukaren. Ein kan gjera endringar når ein sjølv ønskjar frå sin eigen heim, og får ei større
grad av transperens ettersom ein kan følgja sin eigen saksgang. Vidare vil eg no sjå på
empirien frå det føregåande kapitlet, opp mot den forklarande delen av teorikapitlet og sjå kva
forklaringskraft dei ulike perspektiva har.
Det instrumentelle perspektivet
For å gjera gjennomgangen av dei ulike perspektiva meir oversiktleg, har eg samanfatta
forventingane ut frå det enkelte perspektivet i tabellar, slik som i tabellen 7.2 for det
instrumentelle perspektivet under. Det er og viktig å merka seg at desse forventingane er
utleda frå ein forhandlingsvariant av dette perspektivet.
84
Tabell 7.2 Samanfatta forventingar utleda frå det instrumentelle perspektivet.
Generelle
forventingar
Fase 1
Fase 2
Fase 3
Aktiviseringsprosessen
Defineringsprosessen
IKT-løysinga vert forma etter den institusjonen og konteksten den vert satt inn i.
Utviklinga er kjenneteikna av at problem søkjer løysing.
Den politiske og administrative leiinga vil vera viktig for å etablera klåre mål.
Måla vert til gjennom forhandling mellom koalisjonane i organisasjonen.
Måla vil difor bera preg av kompromiss.
Dette vil avgjera maktforholdet i organisasjonen.
Grunna kompromiss vil måla framstå som uklåre.
Aktørane vil likevel arbeide rasjonelt for best mogleg å nå måla.
Fokus mot å jobba for å nå mål og fristar.
Aktørane følgjar planane for måloppnåing.
Leiinga kommuniserar tydeleg kva måla er.
IKT-løysinga vert forma for å passa den formelle strukturen.
Fokus mot å jobba for og nå mål og fristar.
Aktørane følgjar planane for måloppnåing.
Leiinga kommuniserar tydeleg kva måla er.
Det er eit stabilt deltakingsmønster .
Det er ein klar struktur og oppgåvefordeling.
Styringa er ovanfrå og ned.
Stor tilitt og lojalitet til måla som er satt.
Måla vil framstå som klåre og stabile.
Oppfylt?
Delvis
Ja
Ja
Nei
Nei
Nei
Nei
Ja
Ja
Ja
Ja
Delvis
Ja
Ja
Ja
Ja
Ja
Ja
Ja
Ja
Startar ein med å sjå på dei generelle forventingane utleda frå det instrumentelle perspektivet,
ser ein at dei stemmer godt med det som kom fram i empirikapitlet. Den nye IKT-løysinga på
pensjonsområdet vart forma etter den organisasjonen den vart sett inn i, men samstundes vart
og organisasjonen etablert og forma under prosessen med programmet. Det er difor vanskeleg
å seia heilt klårt kva som forma kva, men ein må kunna seia at det har vore eit samspel. Ein
kunne legge opp til den modellen ein gjekk for når det gjeld organiseringa med spesialeininga
for sakshandsaming, grunna at ein hadde ei IKT-løysing med stort fokus på
sjølvbeteningsløysingar som gjorde dette mogleg. Samstundes vart IKT-løysinga utforma
mellom anna med grunnlag i erfaringane frå sakshandsamarane og deira arbeidsprosessar.
Slik sett kan ein seia at det har vore ein gjensidig påverknad.
Ein kan vidare klårt seia at Pensjonsprogrammet og etableringa av den nye IKT-løysinga har
vore ein prosess som har vore kjenneteikna av at ein har eit problem som søkjer ei løysing.
Heile oppgåva til programmet var å klargjera Nav til å forvalta folketrygda etter
pensjonsreforma, i samsvar med vedtaka til Stortinget. Ein ville få eit nytt regelverk og ein
ville få auka saksvolum, korleis løyser ein då det? Spesielt i fase 1 då ein planla korleis ein
skulle gjennomføra programmet, var det difor ei sterk løysingsorientering. Vidare verkar det
og klårt at den politiske og administrative leiinga har vore viktig for å etablera klåre mål.
Dette vart understreka både av dei interne rapportane og av intervjua eg gjennomførte med
85
personar frå Pensjonsprogrammet. Det vart lagt ned eit omfattande arbeid tidleg i
programmet, noko som har ført til at ein fekk klåre og stabile mål gjennom heile prosessen.
Ser ein på forventingane til fase 1, er det berre ein av fire forventingar som stemmer. Dette
skiljer denne fasa klårt ut i dette perspektivet. Det er lite i det empiriske materialet som peikar
på at måla vert til gjennom forhandling mellom koalisjonane. Dei ulike alternativa for
framgangsmåte på IKT-løysinga, vert sett opp for gjennomgang av KS2 regime og valet
mellom dei ulike alternativa ber preg av rasjonell kalkulasjon og samtykke. Dette førar vidare
til at vala ikkje vert prega av kompromiss. Det vil og difor vera feil å seia at dette var
avgjerande for maktforholdet i organisasjonen. Ein kan seia at leiinga var einige og at dette
difor styrka deira posisjon i prosjektet, men ein kan ikkje peike på at det er ein koalisjon som
til dømes tidlegare trygdeetaten, som fekk meir makt enn andre. Det emipiriske materialet
visar snarare det motsette; at måla verkar uklåre. Igjen visar både dei interne rapportane og
intervjua at måla var klåre og at det var ei felles forståing til dei. Den einaste forventinga frå
denne fasa som stemmer med empirien presentert i kapitla over, er at aktørane arbeida
rasjonelt for best mogleg å nå måla som vart sett. Dette har gjennom arbeidet med
datamaterialet stått fram som eit særs viktig fokus i programmet.
Ein kan vidare spekulera i kvifor forventingane i så låg grad stemde med datagrunnlaget for
denne fasa når det stemde så godt på dei generelle forventingane. Hovudgrunnen er nok at eg
valte i teorikapitlet å ta utgangspunkt i forhandlingsvarianten av det instrumentelle
perspektivet. Dette var grunna i at tidlegare forsking på Nav har vist at dei tidlegare etatane
har stått sterkt på sine tradisjonar og difor skapt koalisjonar og komprissløysingar. I
Pensjonsprogrammet verkar ikkje dette å vera tilfelle, og forventingane hadde nok stemd betre
opp mot empirien ved bruk at ein hierarkisk variant av perspektivet. Eg vil koma tilbake til
dette i avslutninga av dette kapitlet.
Går ein vidare og ser på den andre fasa, ser ein at forventingane stemmer betre overeins med
datamaterialet. Det har heilt klårt vore eit fokus å arbeida for å oppnå mål og nå dei fristane
som er sett. Som eit av intervjuobjekta i Pensjonsprogrammet ytra: ”Det har vært sånn at
milepæler er hellige”. Dei tilsette i programmet har arbeida helger og fridagar for å få
produksjonsatt dei ulike versjonane innafor tidsfristen. Dette visar og at dei har følgt dei
planane som er lagt for måloppnåing. Sjølv om det vart nokre justeringar undervegs i fase 2
grunna forsinka leveransar, klarte ein å gjennomføra dei ulike versjonane som planlagt. Dei
86
ulike elementa som utforming, testing og iverksetting, vart alle gjennomført slik at ein fekk
dei tre ulike versjonane i fase 2 godkjent i forhold til planane innafor dei endelege
tidsrammene.
Gjennom intervjua eg gjorde med personar frå Pensjonsprogrammet, vert det og gjeve uttrykk
for at leiinga kommuniserte tydeleg kva måla var. Ein av dei trakk mellom anna fram evna
programdirektøren Jorun Kongerud, har til å få folk til å forstå verknaden av det ein gjer i
programmet. ”Vi sitter her og gjennomfører pensjonsreformen som er viktig for alle i Norge”
(intervjuobjekt Pensjonsprogrammet). Dette er sjølvsagt eit døme på eit særs overordna mål,
men gjev likevel eit bilete på leiinga si rolle i programmet. Sluttrapporten frå fase 2 peikar og
på at dei ulike prosjektleiarane har kommunisert sine mål vidare ned i programmet. Den siste
forventinga til fase 2, skissert i tabell 6.1, går mykje på det same som vart kommentert under
dei generelle forventingane. Utviklinga av organisasjonen og utviklinga av IKT-løysinga
hende parallelt, og ein tenkjar difor at dei påverka kvarandre. Dette er kanskje tydlegast i
denne fasa der begge vart sett i drift.
Den tredje fasa innfrir mykje av dei same forventingane utleda frå det instrumentelle
perspektivet som i fase 2. Det empiriske materialet visar og her at ein har arbeida for å nå dei
måla og fristane som var sett, og at ein følgjar dei planane som er sett for måloppnåing. Tidleg
i fase 3 vert det, som presentert i empirikapitlet, gjennomført endringar i planane grunna store
endringar i det nye regelverket for pensjonsområdet. Trass dette klarte ein å halda fokus på å
få den endelege versjonen av systemløysinga produksjonssatt innan fristen den 1. juni 2011.
Sjølv om datamaterialet for denne fasa er noko tynnare enn i dei andre fasane, er inntrykket
mitt at leiinga og her har tydeleg kommunisert måla til dei tilsette i organisasjonen.
Forventingane til aktiviseringsprosessen utleda av dette perspektivet, stemmar godt overeins
med det empiriske materialet. Ein har hatt eit stabilt deltakingsmønster gjennom dei fem åra
prosjektet har gått føre seg, både når det gjeld interne og eksterne resursar. Dette vert, som
nemnt i empirikapitlet, omtala som ein nykkelfaktor til suksessen av programmet. Ein har
klart å halda på kompetansen og fått ein kontinuitet gjennom prosessen som har vore viktig.
Pensjonsprogrammet ser og ut til å ha ein klar struktur og oppgåvefordeling. Arbeidet er delt
inn i ulike delar som design, utforming og testing. Grunna dei strame tidsrammene, går desse
prosessane i stor grad føre seg parallelt. Dette medførar at ein må ha ein klar struktur og
samhandling for å unngå komplikasjonar. Gjennom den tidlegare drøftinga under dette
87
perspektivet og gjennom empiri kapitlet, verkar det som programmet har ei relativt klår
hierarkisk styring som går føre seg ovanfrå og ned.
Defineringsprosessen ser og ut til å innfri forventingane sine utleda frå det instrumentelle
perspektivet. Mellom anna i sluttrapporten for fase 2, vert tillit og lokalitet til felles mål sett
opp som ein av dei viktige faktorane for ei suksessfull gjennomføring av programmet. Etter
litt utfordringar i starten på fase 1, klarte ein å etablera ei felles forståing av mål mellom dei
ulike leverandørane og internt i programmet. Dette saman med at måla stod fram som klåre og
stabile gjennom heile prosessen, gjorde at ein kunne gjennomføra programmet trass den store
kompleksiteten og dei strammetidsrammene. Og som vert understreka av intervjuobjektet i
det førre kapitlet, er det sjeldan at mål er så stabile gjennom ein så lang prosess som dette.
Heilt frå dei fyrste planane som vart lagt i slutten av 2005 og fram til no, sumaren 2011, har
måla stort sett vore uendra. Dette førte til at det var ei tett kopling mellom fasane.
Det institusjonelle perspektivet
På same måte som i analysen av det instrumentelle perspektivet, innleiar eg her med ei
oppsummering av forventingane utleda frå det institusjonelle perspektivet. Her presentert i
tabell 7.3. under.
Tabell 7.3 Samanfatta forventingar utleda frå det institusjonelle perspektivet.
Generelle
forventingar
Fase 1
Fase 2
Fase 3
Aktiviseringsprosessen
Defineringsprosessen
Det er laus kopling mellom mål og gjennomføring.
Tidlegare erfaringar og normer frå aktørane vil legga føringar for prosessen.
Handlingane vert basert på passande logikk framføre rasjonell kalkulasjon
Lite drastiske endringar, og dei endringane som skjer kjem gradvis
Vanskeleg å oppretta klåre mål.
Tidlegare Aetat og Trygdeetaten vil ha ulike tilnærmingar til prosessen.
Leiinga vil ha problem med å styra prosessen.
Det vil vera ein motstand mot drastiske endringar.
Systemutviklinga vil bygga på tidlegare erfaringar.
Måla vil vera underprioritert den passande logikken i prosjektet.
Tidlegare trygdeetaten vil ha ei vegring mot IKT-endring grunna Tress-90
Ein vil ikkje ha ei rasjonell tilnærming til måla.
Endringane vil vera mindre enn det ein hadde som utgangspunkt.
Sakshandsamaren vil vera skeptisk til å ta i bruk nytt system
Utviklinga av IKT-løysinga er ikkje klar for implementering av nytt regelverk.
Stor splitting og mindre stabil deltaking.
Styringa er nedanfrå og opp.
Aktørane vil framstå som grupperte.
Uklår forståing av mål, og mål-middel samanhengar.
Det er ein låg tillit og lojalitet til mål.
88
Oppfylt?
Nei.
Delvis
Nei.
Nei.
Nei.
Nei
Nei.
Nei.
Ja.
Nei.
Delvis/Nei
Nei.
Nei.
Delvis.
Nei.
Nei.
Nei.
Nei.
Nei.
Nei.
Allereie på dei generelle forventingane utleda frå det institusjonelle perspektivet, ser ein at dei
i låg grad samsvarar med funna i det empiriske materialet, snarare tvert om. Som ein såg
gjennom empirien og den førre delen av analysen, har det i Pensjonsprogrammet vore ei tett
kopling mellom dei måla som vart sett og gjennomføringa av desse. Det er vorte innført ny
systemløysing, nye arbeidsprosessar og ny organisering for å takla utfordringane som kom
med innføringa av nytt regelverk på pensjonsområdet. Sjølv om det på det nåverande
tidspunkt ikkje er noko endeleg evaluering av programmet som heilskap, vil ein likevel kunna
seia at det har vore ei tett kopling mellom mål og gjennomføring.
Vidare kan ein delvis seia at erfaringar og normer frå aktørane har lagt føringar for prosessen.
Det er ikkje mykje i datagrunnlaget som gjev støtte for normer, men det er heilt klårt at
tidlegare erfaringar har spelt ei viktig rolle. Her er det i hovudsak snakk om erfaringane gjort i
Bidragsprosjektet. Erfaringane frå dette prosjektet vart framheva av både interne rapportar og
i intervjua gjort med personar frå Pensjonsprogrammet, som eit viktig utgangspunkt for
programmet. Bidragsprosjektet inneheldt mange av dei same elementa som
Pensjonsprogrammet, berre i mindre skala. I tillegg til erfaringar vert altså mykje av
plangrunnlaget til programmet hent der i frå. Det var og samarbeid med ”Department for
Work and Pensions” (DWP) i Storbritannia som nyleg hadde gjennomført ein liknande
reform.
Datamaterialet som vart presentert i førre kapitel, gjev derimot lite grunnlag for å slutta seg til
forventinga om at handling vart basert på passande logikk framføre rasjonell kalkulasjon. Ein
arbeida strukturert for på best mogleg måte å nå dei måla og tidsfristane som vart sett for
programmet. Ein klarte å nå desse måla, noko som førte til relativt drastiske endringar både i
systemløysinga og i organiseringa av pensjonsområdet. Når det gjeld IKT-løysinga, hende det
store endringar i hovudsak ved innføringa av sjølvbeteningsløysingar og automatisert
sakshandsaming. Og grunna dei strame tidsrammene for denne endringa, er det lite grunnlag
for å seia at denne endringa gjekk føre seg gradvis, trass valet av ein fasa migreringsstrategi.
Ser ein på den fyrste fasen, er det og lite samsvar mellom dei utleda forventingane og det ein
finn i datagrunnlaget. Trass noko diskusjon om vektlegging av ulike aspekt av mål, kan ein
ikkje visa til at det var vanskelege å oppretta klåre mål. Det var ein omfattande prosess, noko
intervjuobjekta presiserar, men ved utgangen av denne prosessen sat ein igjen med klåre mål
som ein nytta vidare gjennom alle dei resterande fasane. Empirien gjev heller ikkje noko
89
grunnlaga for å seia at tidlegare Aetet og Trygdeetaten eller andre involverte, hadde ulike
tilnærmingar til prosessen. Dette kunne ein ha forventa med omsyn til tidlegare prosjekt i
Nav-reforma, men det ser ut til at ein i Pensjonsreforma har klart å etablera ein eigen felles
kultur basert på den felles lojaliteten til måla. Dette har gjort det lettare for leiinga å styre
prosessen.
Det at det har vore ein slik lojalitet til måla både frå dei ekstrene leverandørane og internt i
programmet, talar imot at det skulle vera ein motstand mot drastiske endringar, slik det er
utleda av perspektiva. Der ein har sett ein viss motstand til drastisk endring er i forholdet
mellom Pensjonsprogrammet og linjeorganisasjonane, kanskje spesielt opp mot Nav-IKT.
Nav-IKT som ein drifts- og forvaltningsorganisasjon, har både måtta komma med leveransar
til Pensjonsprogrammet og samstundes ta i mot nye store systemløysingar. For ein
organisasjon som har stabilitet av drift som målsetting, kan dette føra til store utfordringar
både når det gjeld prioriteringar og resursar. På dette aspektet kan ein difor kanskje seia det
har vore ein viss motstand mot drastiske endringar, men dette er ikkje noko ein finn internt i
Pensjonsprogrammet.
Når ein ser på forventingane utleda frå det institusjonelle perspektivet opp mot den andre fasa,
ser ein at dei her stemmer noko meir overeins med det empiriske grunnlaget, i hovudsak med
tanke på erfaringar. Ein kan ut frå empirien som er presentert tidlegare, delvis seia seg einig i
at systemutviklinga vart bygd på tidlegare erfaringar. I tillegg til erfaringane frå
Bidragsprosjektet som vart nemnt over, vart mykje av den nye IKT-løysinga basert på
gjenbruk og vidareutvikling av gamle komponentar. Så sjølv om mykje av pensjonsdelen vart
utvikla frå grunn av, forventar ein at denne delen tar innover seg tidlegare erfaringar, spesielt
då den skal fungere i saman med eksisterande modular.
Ein kan derimot ikkje med bakgrunn i empirien seia at måla har vore underprioritert ein
passande logikk i Pensjonsprogrammet. Måla og milepælane for programmet har framstått
som særs viktige i alle fasane av programmet, og aktørane har arbeida for å gjennomføra
desse måla på best mogleg måte. Vidare har ein heller ikkje noko grunnlag for å seia at
erfaringane frå Tress-90 leia til ei vegring for å gjennomføra innføringa av ny IKT-løysing.
Som intervjuobjekta seier, låg Tress-90 der i bakgrunnen som eit spøkjelse dersom ting skulle
gå galt, men ein kan ikkje seia at dette påverka arbeidet med den nye IKT-løysinga
merknadsverdig.
90
Trass at ein måtte nedjustere ambisjonsnivået noko på innføringa av Kjempen grunna
forseinkingane i utforminga av Rekrutten, kan ein ikkje sei at dei endringane som kom i fase 2
var mindre enn det som var utgangspunktet. Ein klarte å innføra ny systemløysing for
pensjonsområdet der ein klarte å konvertera alt datamaterialet og produksjonsette den til
planlagt tid, utan dei store komplikasjonane. I tillegg førte innføringa av Rekrutten og
Kjempen til ringverknadar i resten av Nav, med innføringa av ”Dine Utbetalingar” og Gosys.
Ein kan difor seia at effektane av fase 2 vart større enn det som var planlagt.
Slik som i fase 2, finn ein og noko samsvar med forventingane utleda frå perspektivet på
datamaterialet vedrørande den tredje fasa. Det var ein viss skepsis frå sakshandsamarane på å
ta i bruk det nye systemet, men dette gjekk i hovudsak ut på, som vist i empirien, at dei følte
dei hadde fått manglande opplæring. Dette er Pensjonsprogrammet på si side ueinige i. Ein
kan difor ikkje seia at dette stemmer heilt med forventingane utleda frå det institusjonelle
perspektivet, der ein såg føre seg at sakshandsamarane ville vera skeptisk til å ta i bruk den
nye IKT-løysinga på bakgrunn i ein sti-avhengighet tankegang. Vidare kan ein seia at den
andre forventinga til fase 3 ikkje stemmer i det heile. Den nye IKT-løysinga for
pensjonsområdet vart klar til innføring av nytt regelverk. Det vart noko forseinkingar grunna
regelverket, men etter at justeringa for dette var gjort klarte ein å levera alle versjonane innan
dei fristane som vart sett.
Går ein vidare til aktiviseringsprosessen, er det lite av det ein kunna forventa seg ut frå dette
perspektivet, som ein finn igjen i empiri kapitlet over. Deltakingsmønsteret var verken splitta
eller ustabilt, snarare tvert om. Som tidlegare nemnd, fekk ein til ein overraskande god
stabilitet både når det gjaldt interne og eksterne resursar. Ein klarte å halda på
nykkelkompetansen gjennom heile prosjektet, noko som vart påpeika som ein viktig
suksessfaktor. Programmet såg samstundes ut til å vera ei einskapleg gruppe, der ulik
bakgrunn og ulik arbeidsgjevar ikkje spelte noko rolle for samhandlinga. Slik det kjem fram
gjennom det empiriske materialet, er det heller ikkje noko som tydar på at styringa gjekk føre
seg nedanfrå og opp. Styringa verkar til å ha vore prega av hierarki, der programleiinga
gjennom klåre mål formidling har styrt prosjektet.
Det er og lite samsvar med forventingane utleda frå perspektivet når det gjeld
defineringsprosessen. Begge intervjuobjekt peikar på at mål har vore klåre frå dei vart etablert
91
i fase 1, og at dei har vore stabile gjennom heile programmet. Det vart gjort eit så grundig
arbeid i forprosjektet, at mål-middelsamanhengar og var godt avklart for arbeidet vidare med
programmet. Vidare har det og komme fram i det empiriske materialet at ein hadde stor tillit
og lojalitet til mål, noko som vert utheva som ein suksessfaktor for programmet. Kort
oppsummert kan ein seia at det institusjonelle perspektivet har noko forklaringskraft når det
gjeld korleis erfaring har spelt inn på prosessen.
Myteperspektivet
Som i drøftinga av forklaringskrafta til forventingane utleda frå dei to føregåande perspektiva,
vil eg og her starte med ein samanfatta oversikt over forventingane til myteperspektivet. Her
presentert i tabell 7.4 under.
Tabell 7.4 Samanfatta forventingar utleda frå myteperspektivet.
Generelle
forventingar
Fase 1
Fase 2
Fase 3
Aktiviseringsprosessen
Defineringsprosessen
E-forvaltningsinitiativ vert implementert etter kvart som dei er tilgjengelege.
Ein prøvar å kopiera vellukka e-forvaltningsprosjekt.
Innføringa er overflatisk.
Ein innførar element som ikkje er naudsynte.
Ein vel ny og uprøvd teknologi framføre kjende løysingar.
Måla vert basert på kva som går føre seg i omgjevnadane- ”best-pratice”.
Måla vert meir symbolske enn konkrete.
Ein ser meir utover enn å arbeida for å løysa eigne problem.
Ein innførar ”pakkeløysingar” framfor å utvikla sjølv.
Ein byggjar ikkje eigne system frå grunnen av.
Meir symbolsk, enn reel endring.
Endringane som skapar mindre effektar enn ein såg føre seg.
Ikkje stabil deltaking.
Oppfylt?
Nei.
Delvis.
Nei.
Nei.
Nei/Delvis.
Nei.
Nei.
Nei.
Nei.
Delvis.
Nei.
Nei.
Nei.
Måla framstår som symbolske og uklåre.
Det er ei laus kopling mellom mål og middel.
Nei.
Nei.
Dei generelle forventingane utleda frå myteperspektivet, har nokre overeinstemmingar med
datamaterialet som vart presentert i det førre kapitlet. Systemløysingar og andre eforvaltningsinitiativ vert ikkje berre tatt inn i programmet etter kvart som dei gjorde seg
gjelande i omgjevnaden, og det var ein tett kopling mellom fasane. Det som fantes i
omgjevnadane i planlegginga av programmet påverka nok i noko grad, ettersom ein til ei viss
grad prøvde å kopiere vellukka e-forvaltningsprosjekt, sjølv om det ikkje fantes noko
tilsvarande av same kompleksitet og samanlikna seg med. Ein henta heilt klårt erfaringar frå
Bidragsprosjektet og DWP i Storbritannia, men grunna kompleksiteten i programmet kunne
ein ikkje berre kopiere det andre hadde gjort tidlegare.
92
Når ein i empirien ser dei endringane som er vorte gjennomført i dette programmet, kan ein
ikkje seia at dette har vore ei symbolsk og overflatisk reform. Ein har endra ei IKT-løysinga
som påverkar godt over ein million brukarar, samstundes som ein har innført eit nytt regelverk
på pensjonsområdet. Vidare kan ein grunna den strame tidsramma som programmet opererte
innafor, ikkje sjå i datagrunnlaget at dei har innført løysingar som ikkje var naudsynte. Nokre
løysingar var utforma slik at dei kunne nyttast til meir enn berre pensjon, men dette var og ein
av grunntankane som låg i mandatet for programmet. Vidare visar empirikapitlet at dei i stor
grad baserte seg på gjenbruk og vidareutvikling av tidlegare investeringar når det gjaldt den
nye IKT-løysinga. Samstundes kom det klårt fram av mandatet at ein skulle basera seg på
teknologi som skulle vera moderne når programmet var ferdig. Dette vil seia at då
programmet starta arbeidet i 2005, måtte ein sjå framover og velje teknologi som var
framtidsretta.
Går ein vidare og ser på fase 1, er det lite og ingen overeinskomst mellom forventingane
utleda frå perspektivet og det ein finn i datagrunnlaget. Som nemnd over, var det ingen andre
prosjekt av same storleik og kompleksitet som ein kunne samanlikna seg med. Ein trakk inn
erfaringar frå andre, men det var ingen ”best practice” modell ein enkelt kunne kopiere over.
Det planarbeidet som vart lagt ned i den fyrste fasen var konkret, og ein kan ikkje omtala det
som symbolsk. Sjølv om ein nytta omgrep som sjølvbetening, automatisering og ein moderne
sakshandsaminsløysing, vart det utvikla konkrete planar for korleis ein skulle nå desse måla.
Når ein vidare ser på forventingane knytt til den andre fasa, ser ein og at det er låg
overeinskomst med empirien. Ein arbeida i denne fasa etter dei planane som vart etablert i den
fyrste fasa, og hadde fokuset retta mot dei måla og milepælane som var etablerte. Sjølv om
pakkeløysingar vart vurdert som eit alternativ for utvikling av ny IKT-løysing, vart ikkje dette
nytta i noko grad. Nokre modular vart utvikla gjennom innkjøp av pakkeløysingar, men det
var og er framleis, ikkje noko pakkeløysing som kan dekka den kompleksiteten som det er på
pensjonsområdet i Noreg. Som tidlegare nemnd, baserte ein seg i hovudsak på gjenbruk av
tidlegare IKT-investeringar, men ein utvikla samstundes mykje av det som gjekk direkte på
pensjon frå grunnen av.
Forventingane utleda frå myteperspektivet vedrørande den tredje og siste fasa, får i låg grad
dekking i datagrunnlaget. Dei store endringane som er gjort gjennom Pensjonsprogrammet,
kan ein ikkje omtala som symbolske. Ved innføring av ny systemløysing, nye
93
arbeidsprosessar og ny organisering på nytt regelverk, må ein karakterisera desse endringane
som særs reelle. Då denne fasa nettopp er avslutta, er det på noverande tidspunkt vanskeleg å
seia noko om effektane. Men, det ein alt ser er at både sjølvbeteningsgrada og
automatiseringsgrada er høgare enn det ein hadde sett føre seg i planlegginga av prosjektet,
noko som er ein klår indikasjon på at dei totale effektane ikkje vert mindre enn det ein såg
føre seg.
Ein ser og at forventingane til både aktiviserings- og defineringsprosessen utleda frå
myteperspektivet, stemmar dårleg med det som er vorte presentert i empiridelen av dette
studiet. Deltakinga har vore stabil gjennom alle dei fem åra programmet har gått føre seg.
Dette saman med at måla har vore klåre og stabile, og at det har vore ein lojalitet til desse, har
vorte framheva av både interne rapportar og intervjuobjekta som viktige suksessfaktorar for
gjennomføring av Pensjonsprogrammet. Som ein oppsummering kan ein seia at
myteperspektivet og dei forventingane som vert utleda frå det, har låg forklaringskraft på
denne prosessen.
Kapiteloppsummering
I starten av dette kapitlet samanlikna eg dei to empirikapitla og såg korleis Nav-reforma og
Pensjonsreforma har hatt så ulike tilnæring til handsaming av IKT-problematikk, sjølv om dei
gjekk føre seg parallelt. Fyrstnemnde satsa på ei forsiktig inkrementalistisk tilnærming,
medan Pensjonsprogrammet inkluderte IKT frå starten og innførte ny systemløysing gjennom
reforma. Eg peika vidare på at ei policy-reform som Pensjonsreforma, kanskje kan gjera det
lettare å ha eit fokus på IKT gjennom heile prosessen, ettersom ein opererte innafor ein av dei
tidlegare etatane. I ei strukturreform som Nav-reforma var det derimot vanskelegare grunna at
ein i IKT-arbeidet i tillegg måtte drive med integrering på tvers av dei tidlegare etatsgrensene.
Det kom og fram at det faktum at reformene har gått føre seg parallelt, kan ha gjeve
Pensjonsprogrammet som var organisert ved sida av Nav, eit større spelerom i skuggen av
Nav-reforma.
Vidare i kapitlet var fokuset på hovudtema for studiet; innføring av ny systemløying for
pensjonsområdet. I den samanheng såg eg på rolleendringa til sakshandsamarane knytt opp
mot artikkelen til Boven og Zouridis (2002). Det viste seg å vera ein klar tendens mot at
forvaltinga gjennom Pensjonsprogrammet er på veg vekk frå den tradisjonelle
fyrstelinjebyråkraten, og i retning av det Boven og Zouridis (2002) omtalar som ”Screen-level
94
bureaucarcy”. Dette trass at det var vanskeleg å kategorisera dei ulike systembrukargruppene
direkte inn i dei ulike kategoriane.
I den forklarande delen av analysen kom det klårt fram at det var det instrumentelle
perspektivet som hadde størst forklaringskraft. Unntaket var på forventingane utleda
vedrørande fase 1. Grunnen til dette er at eg i teorikapitlet tok utgangspunkt i ein
forhandlingsvariant av dette perspektivet. Dette var igjen grunna i at tidlegare studiar av Nav,
har vist at dei tidlegare etatane står sterkt og ein vil difor ha ein gruppert aktørmasse som krev
forhandling i måletableringa. Gjennom funna i kapitel seks viste det seg at dette ikkje var
tilfelle ved Pensjonsprogrammet. Der var det ei stor samling rundt måla, og ein klarte å
oppretta ein eigen kultur for programmet. Dersom eg hadde nytta ein hierarkisk variant av det
instrumentelle perspektivet, ville eg nok fått ei høg forklaringskraft og på fase 1.
Myteperspektivet har liten eller ingen forklaringskraft opp mot det empiriske grunnlaget
vedrørande arbeidet i Pensjonsprogrammet. Det institusjonelle perspektivet hadde og relativt
låg forklaringskraft, men det fanga opp eit viktig element som det fyrste perspektivet ikkje
gjorde; korleis tidlegare erfaringar påverka prosessen. Det er av slike grunnar eg valde å nytta
ein utfyllingsstrategi for handtering av teorimangfald i studiet. Ved å nytta fleire ulike
perspektiv, fangar ein opp fleire element og får gjeve eit meir heilskapleg bilete av prosessen
studiet ser på.
Sjølv om eg ikkje har tilstrekkeleg datamateriale, eller til hensikt å nytte dei forklarande
perspektiva på IKT-arbeidet i Nav-reforma, kan ein spekulere i om ikkje den ville passe betre
inn under eit institusjonelt perspektiv. Spesielt med tanke på stiavhengighet, ser ein at
perspektivet kunne hatt ei forklaringskraft. På grunn av dei vala ein tok tidleg i prosessen med
å arbeida for kortsiktige mål og gjennomføre IKT-endringane inkrementalistisk, gjekk ein inn
på ein sti det kan vera vanskeleg å endra retning frå. I tillegg vil eg tru at det kulturelle
aspektet ved dei ulike tidlegare etatane, og ville spelt inn i ei forklaring av denne prosessen.
Avslutningsvis kan ein gå tilbake til Pensjonsprogrammet og det eg skreiv i teorikapitlet om
samspel mellom perspektiva. Det ser ut til at leiinga i Pensjonsprogrammet har klart å
oppretta ein eigen kultur for programmet. Det kom til uttrykk gjennom intervjua at det var eit
fokus frå leiinga at ein skulle samlast om måla, og ikkje minst visjonen for programmet. Dette
står fram som ei instrumentell tilnærming til kulturomgrepet, der ein aktivt går inn å formar
95
kulturen til beste for organisasjonen. Gjennom den same prosessen fekk ein etablert ein
passande logikk som var basert på å nå mål og tidsfristar. Som det vart nemnd i det eine
intervjuet: ”Milepælene er hellige” (Intervjuobjekt Pensjonprogrammet). Ein kan tenka seg at
ein slik designstrategi er lettare i ein programorganisasjon der folk kjem frå ulike bakgrunnar
og der ein ikkje har noko tydeleg felles kultur frå starten av.
96
8. Avslutning
I dette avslutningskapitlet vil eg komma med ei oppsummering av studiet der eg vil forsøka å
svara på problemstillinga ved å trekka fram dei viktigaste funna i studiet. Eg vil i denne
samanheng sjå innføringa av ny systemløysing på pensjonsområdet, opp mot OECD sine ti
punkt for ei vellukka e-forvaltning som vart presentert i kontekstkapitlet. Deretter vil eg
diskutera teoretiske implikasjonar av funna i studiet mitt. Her vil eg drøfta om teorien som
vart nytta i studiet har vore eigna for å svara på problemstillinga. Til slutt vil eg kort gjere
greie for høve generalisering ut frå studiet og høve for vidare forsking.
Korleis vart ny systemløysing innført?
I denne oppgåva har eg freista å svara på problemstillinga:
”Gje ei skildring og forklar innføringa av ny systemløysing for pensjonsområde i
Navt, og gje ei skildring av korleis denne prosessen har vore i forhold til arbeidet med
omlegging av IKT-system for heile Nav-forvaltninga”.
For å kunna svara på dette samla eg inn data gjennom dokumentanalyse og intervju med
sentrale aktørar. Nokre av desse intervjua gjorde eg sjølv, medan andre fekk eg tilgang til
gjennom tilknytinga mi til Nav-evalueringa. Funna frå datainnsamlinga vart presentert i to
empirikapitel; eit vedrørande IKT i Nav-reforma (kapittel 5) og eit vedrørande
Pensjonsprogrammet (kapittel 6). I analysekapitlet (kapittel 7) samanlikna eg dei to
føregåande kapitla, før eg gjekk over til hovudfokuset for studiet. I den forklarande delen av
analysen såg eg funna frå kapittel 6 opp mot dei tre perspektiva som vart presenterte i
teorikapitlet (kapittel 3). Gjennom alt dette og kontekstkapitlet (kapittel 2), er det komme
fram mykje om e-forvaltning generelt og for dei to felta eg har sett på spesielt. Eg vil ikkje gje
ei full oppsummering av det her, men trekk fram det eg meinar er dei viktigaste funna i
studiet.
Gjennom innføringa av ny systemløysing for pensjonsområdet ser ein at det klassiske
byråkratiet er i ferd med å endra seg. Ved innføringa av sjølvbeteningsløysingar og
automatisert sakshandsaming, opnar ein opp for ei 24-timars forvaltning som brukaren kan
kontakta frå sin eigen heim når det passer for han/ho. Dette førar til at rolla til
97
sakshandsamaren vert endra. Sjølv om ein ser at fleire sakshandsamarar på pensjonsområdet
framleis tek avgjersler i sakar, har dei mista kontakten med brukarane og dei er vorte meir
spesialiserte. Standardsakane vert handsama utelukkande av systemløysinga, noko som førar
til at graden av skjønnsvurderingar vert mindre.
Det kom klårt fram gjennom studiet at Nav-reforma og Pensjonsreforma hadde valt ulike
tilnærmingar til innføring av nye IKT-løysingar, trass i at dei starta med mykje av dei same
målsettingane. I Nav-reforma var det ei inkrementalistisk tilnærming der dei berre gjorde
mindre og kortsiktige endringar på IKT-portefølgjen, i motsetnad til arbeidet i
Pensjonsprogrammet der utvikling av ny systemløysing var ein klår del av planane frå starten
av prosessen og var tydeleg integrert i arbeidet gjennom heile prosessen. Dette kan forklarast
til dels med at pensjonsreforma er ei policy-reform som gjekk føre seg innafor ei av dei
tidlegare einingane, medan Nav-reforma var ei større strukturreform og måtte driva
integreringsarbeid på tvers av dei tidligare etatsgrensene. Dette er samla sett med på å gje ei
forklaring av kvifor Pensjonsreforma vart ein suksess, og Nav-reforma mindre vellukka.
Det at eit så stort IKT-prosjekt i offentleg forvaltning som Pensjonsprogrammet er ein
suksess, er snarare eit unntak enn ein regel. Dette samsvarar med Tony Collins (1997), som
seier at: ”not all computing projects fail - only most of them” (1997:325). Det er nettopp dette
OECD vil vera med på å motverka med dei ti prinsippa sine for vellukka e-forvaltning som eg
har skissert i kapittel 2. Ser ein arbeidet med innføringa av ny systemløysing for
pensjonsområdet opp mot desse ti prinsippa, ser ein at dei stemmar godt overeins.
(1) Leiinga i både etaten og programmet viste ei forplikting til arbeidet gjennom heile
prosessen, og tok tidleg grep då ein såg at noko kunne gå galt. Det vart etablert tydelege og
stabile mål som vart følgde opp og godt kommunisert til alle aktørane i prosessen. (2)
Arbeidet med den nye systemløysinga var ikkje eit mål i seg sjølv, men integrert som ein del
av det større arbeidet ved å innføra reforma, noko som og skilde den klårt frå Nav-reforma.
Vidare ser ein at (3) det har vore eit samarbeid mellom nivå og einingar. Det vart tidleg
etablert eit felles rammeverk for korleis prosessen skulle gjennomførast. Dette fungerte godt
mellom programmet og dei eksterne leverandørane, men ein hadde noko meir utfordringar
opp mot linjeorganisasjonen. Trass utfordringane hadde ein eit klårt rammeverk, ein klarte å
unngå dobbeltarbeid og implementeringa av dei nye løysingane gjekk føre seg relativt greitt.
98
(4) Programmet vart tydeleg handsama som ei investering for framtida og vart følgd opp og
kvalitetssikra gjennom KS-regime.
På dei fire punkta om kundefokus ser ein at Pensjonsprogrammet er godt i tråd med prinsippa
frå OECD. (5) Eit av hovudfokusa for programmet var å gje brukarane tilgang gjennom
sjølvbeteningsløysingar, men ein hadde samstundes (6) fokus på at brukaren sjølv skulle
kunna velja kommunikasjonskanal. (7) Det var og stor grad av brukarmedverknad på utviling
av den nye systemløysinga. Både interesseorganisasjonar og brukarpanel vart nytta for best
mogleg å tilpasse dei nye systema til brukarane sine behov. (8) Det er heller ingenting som
tydar på at arbeidet med programmet har gått utover informasjonstrygginga til brukarane,
noko som har vore eit viktig punkt i den sentral planen for IKT-arbeid i etaten.
(9) Det har gjennom arbeidet med Pensjonsprogrammet vore ei klår fordeling av ansvar og
eigarskap mellom dei ulike aktørane, og kanskje spesielt opp mot, og i mellom, dei eksterne
leverandørane. (10) Gjennom planarbeidet i oppstarten av prosjektet var det eit klårt fokus på
gevinstrealisering. Ein skisserte opp kva mål ein skulle nå, og korleis ein skulle nå dei.
I tillegg til desse ti prinsippa frå OECD, visar studiet og at vektlegging av stabil deltaking og
lojalitet til felles mål, har vore viktige faktorar for at dette prosjektet har vorte den suksessen
det har vorte. Måla var stabile gjennom prosessen og dei var klårt formidla til dei tilsette.
Begge desse faktorane kan koplast til det at ein klara å få til ein felles kultur internt i
Pensjonsprogrammet. Både dei internt og eksternt tilsette arbeida i saman for å nå dei måla
og milepælane som vert sette, for det var dette det var kultur for.
Kva forklarar prosessen?
I analysekapitlet nytta eg eit instrumentelt perspektiv, eit institusjonelt perspektiv, og eit
myteperspektiv for å forklara prosessen med innføringa av ny systemløysing for
pensjonsområdet. Det kom då klårt fram at det var det instrumentelle perspektivet som hadde
sterkast forklaringskraft. På alle områder utanom for den fyrste fasa, stemde forventingane frå
dette perspektivet med funna i empirikapitlet. Som drøfta i avslutninga av analysekapitlet, er
grunnen til at det ikkje stemde med den fyrste fasa, at eg nytta ein forhandlingsvariant av det
instrumentelle perspektivet. Hadde eg nytta ein hierarkisk variant av perspektivet, ville eg fått
ei sterk forklaringskraft på forventingane også for den fyrste fasa.
99
Myteperspektivet hadde svak og ingen forklaringskraft på denne prosessen, mens det
institusjonelle perspektivet kunne bidra med forklaring angåande rolla som tidlegare
erfaringar hadde spelt inn på prosessen. Dette er noko som ikkje vart fanga opp av det
instrumentelle perspektivet, og ein ser difor verdien av å nytta ein utfyllingsstrategi for bruken
av perspektiva. På denne måten klarar ein å gje ei breiare forklaring av prosessen, enn ein
hadde klart med dei einskilde perspektiva kvar for seg.
Ein kunne og sjå eit vist samspel mellom perspektiva gjennomprosessen. Ein klart gjennom ei
intstrumentell tilnærming å designe og forma ein eigen kultur for Pensjonsprogrammet
gjennom å klårgjere enkelte verdiar og normer. Og som vist i delkapitlet over er dette eit
viktig grunnlag for fleire av dei elementa som programmet sjølv trekk fram som viktige
suksess faktorar for prosessen.
Teoretiske implikasjonar
Dei skildrande teoriane som er nytta i dette studiet må kunna omtalast som å ha fungert godt.
Ved å nytta aktiviserings- og defineringsprosessane til å skildra begge dei to prosessane eg
har sett på, og som eit grunnlag for utvikling av forventingar til dei forklarande perspektiva,
fekk eg ei god innsikt og eit godt utgangspunkt for drøfting. Vidare gav utviinga av
defineringsprosessen med artikkelen til Bovens og Zouridis (2002) meg høve til å sjå korleis
prosessane hadde påverka rolla til sakshandsamaren og korleis dette førte til ei endring av
forvaltninga meir generelt. Trass i at det var vanskeleg å plassere dei ulike aktørane inn i
kategoriane til Bovens og Zouridis (2002) så var dei eit nyttig verkty for å kunna skildra dei
prosessane som gjekk føre seg. Ein kunne kanskje argumentert for å nytta meir
implementeringsteori for å skildra prosessane eg har sett på, men eg vil likevel konkludere
med at det analytiske rammeverket som er utvikla for dette studiet har fungert føremålstenleg
og ført til at ein har kunna svart på den skildrande delen av problemstillinga.
Den forklarande teorien i studiet var samansett av tre ulike perspektiv. Det kom tydleg fram i
gjennomgangen av forventingane utleda frå dei ulike perspektiva i analysekapitlet, at det var
det instrumentelle perspektivet som hadde sterkast forklaringskraft av dei tre. Vidare hadde
det institusjonelle perspektivet noko forklaringskraft, medan myteperspektivet så og sei ikkje
hadde noko forklaringskraft i det heile. Trass dette vil eg seia at alle perspektiva var nyttige
for å forklara prosessen rundt innføringa av ny systemløysing for pensjonsområdet. Dei to
perspektiva som hadde forklaringskraft var ved bruka av ein utfyllingsstrategi, med på å setta
100
lys på ulike sider av prosessen, medan myteperspektivet som ikkje hadde noko
forklaringskraft, var med på å utlukka andre faktorar. Det ein kan kritisere når det gjeld
bruken av desse perspektiva, er som nemnd tidligare i kapitlet, at eg nytta ein
forhandlingsvariant av det instrumentelle perspektivet. Dette perspektivet hadde hatt ei
sterkare forklaringskraft om eg hadde nytta ein hierarkisk variant. Sett vekk frå dette vil eg
seia at dei forklarande perspektiva har vore nyttige og eigna for å svara på problemstillinga
mi.
Høve til generalisering
Grunna at dette er eit studie med ei casetilnærming, er det ikkje mogleg å foreta noko
statistisk generalisering. Det er likevel mogleg å gjera ei teoretisk generalisering, eller det
Kvale (2008) omtalar som ei analytisk generalisering. Dette inneber ei grunna vurdering av i
kva grad funna kan nyttast som ei rettleiing for kva som kan komme til å skje i ein annan
situasjon (Kvale 2008:161). I den samanheng meinar eg at dette studiet kan vera med på
skape ei større forståing av innføring av e-forvaltningstiltak i norsk offentleg forvaltning.
Studiet kan verta nytta som samanlikningsgrunnlag for andre liknande studier, eller som
utgangspunkt for eit større studie av same case.
Det som gjer denne oppgåva spesiell, og som kan gje oppgåva ein nytteverdi, er at det er eit
studie av eit vellukka e-forvaltningsprosjekt. Dette gjer at ein kan nytta dette studiet som
utgangspunkt for samanlikning med andre liknande case som kanskje ikkje var like vellukka,
for å sjå om ein kan ha andre tilnærmingar der. Ein kan og nytta dette studiet som eit
komparativt case mot andre vellukka offentlege IKT-prosjekt, for å sjå om ein kan finna nokre
felles faktorar som ein kanskje kan generalisere ut frå.
Høve for vidare forsking
Gjennom arbeidet med studiet har det dukka opp fleire områder som kan vera spanande for
vidare forsking. I dette studiet har eg nytta artikkelen til Bovens og Zouridis (2002) om
rolleendringa til sakshandsamar ut frå ei ”top-down” tilnærming, og eg har sett korleis
spørsmål knytt til denne problematikken vert handsama av dei som utformar
systemendringane. Til vidare forsking kunne det vore interessant å sjå korleis dette vart
mottatt hos sakshandsamarane. Korleis opplev og taklar dei denne rolleendringa, og har dei
same syn på denne endringa som ein har sett gjennom dette studiet?
101
Vidare så er arbeidet med Pensjonsprogrammet no på veg inn i sluttfasa. Utviklingsarbeidet er
ferdig og det som gjenstår er å overføra drifta av dei nye løysingane til Nav. Som vist i
studiet, har det vore nokre utfordringar i dialogen mellom linjeorganisasjonen og programmet.
Det ville difor vore spanande å sjå nærare på korleis det går med den nye systemløysinga, no
som Nav-IKT og Nav Pensjon tek over drifta. Har dei nok resursar og kompetanse til å klara
og drifte systemet, eller vil utfasinga av Pensjonsprogrammet føra til store utfordringar for
etaten?
Avslutningsvis må eg og trekka fram det vidare IKT-moderniseringsarbeidet i Nav. Som det
kom fram av både eliteintervjua og dei ulike evalueringane eg har vist til i dette studiet, vil det
vera avgjerande med ei større IKT-modernisering for heile etaten. Planleggingsarbeidet er
starta, men er ikkje komme gjennom KS-regime. Ein veit difor ikkje sikkert kva form dette
arbeidet vil ta. Det vil vera spanande å sjå korleis denne prosessen vil gå føre seg, og om dei
velgjer å basera seg på arbeidet som er utført i Pensjonsprogrammet, eller om dei går i ei heilt
anna retning. Mykje tydar på at løysingar for sjølvbetening og automatisert sakshandsaming
er noko ein vil sjå meir av i forvaltninga framover, men korleis vil ein velja å innføra det? Og
kva vert neste skritt på vegen mot ei ny forvaltning?
102
Litteraturliste
Andersen, Svein S. (2008): Case-studier og generalisering: Forskningsstrategi og design,
Bergen. Fagbokforlaget. 5. opplag.
Anfinsen, Arnt Kr. og Bård Lyngnes (1997): Fallgruber ved styring av omfattende og
komplekse IT-prosjekter. Norges handelshøyskole, Bergen
Baldersheim, Harald, Are Vegard Haug og Morten Øgård (2008): Kva er den virtuelle
kommunen? ;i Baldersheim, Harald, Are Vegard Haug og Morten Øgård(red):Mot den
virtuelle kommunen. Bergen. Fagbokforlaget. s. 11-36.
Bovens, Mark og Stavros Zouridis (2002): From Street-Level to System-Level Bureaucracies:
How Information and Communication Technology Is Transforming Administrative Discretion
and Constitutional Control; i Public Administration Review, March/April , Vol. 62, Nr. 2. s.
174-184.
Brastad, Trod, Runde flordalen, Karl-Erik Kval, Hans Olav Nilsen, Thoms Rothe o gMoana
Torgersen (1987): EDB i Trygdeetaten – Innføring av Infotrygd og Nortrygd på
Trygdekontorene. Universitetet i Oslo, Oslo.
Brewer, Garry D. (1974): The Policy Sciences Emerge: To Nurture and Structure a
Discipline; I Policy Sciences 5. s. 239-244.
Brunsson, Nils og Johan P. Olsen (1993): The Reforming Organization. London og New
York: Routledge.
Cohen, Michael D, James G. March og Johan P. Olsen (1972): A Garbage Can Model of
Organizational Choice; I Administrative Science Quarterly, Vol 17, Nr. 1. s. 1-25.
Christensen, Tom, Per Lægreid og Arne R. Ramslien (2006): Styring og autonomi:
Organisasjonsformer i norsk utlendingsforvaltning. Oslo: Universitetsforlaget.
Christensen, Tom, Per Lægreid, Paul G. Roness og Kjell Arne Røvik (2007):
Organisasjonsteori for offentlig sektor. Oslo: Universitetsforlaget. 3. opplag.
Christensen, Tom (2008): “En felles etat” – en analyse av prosessen som ledet frem til
opprettelse av ny arbeids- og velferdsforvaltning (NAV). Rokkansenteret. Rapport nr. 5.
Christensen, Tom og Per Lægreid (2010): Civil Servants’ Perceptions Regarding ICT Use in
Norwegian Central Government; i Journal of Information Technology & Politics, Vol. 7. s. 119.
Collins, Tony (1997): Crash: ten easy ways to avoid a computer disaster. London, Simon &
Schiuster.
Dahl, Robert A. og Charles E. Lindblom (1963): Politics, Economics, ans Welfare: Planning
and Politico-Economic Systemes Resolved into Basic Social Processes. New York, Harper &
Row.
ii
DiMaggio, Paul J. og Walter W. Powell (1983): The Iron Cage Revisited: Isomorphism and
Collective Rationality in Organizational Fields; i American Sociological Review. Vol. 48, Nr
2. s. 147-160.
Everett, Euris Larry og Inger Furseth (2008): Masteroppgaven: Hvordan begynne- og fullføre.
Oslo, Universitetsforlaget. 3. opplag.
Fountain, Jane E. (2001): Building the Virtual State. Washington D.C. The Brookings
Institution.
Frissen, Paul H. (1998): Public Administration in cyberspace; i Snellen, Ignace og W.B Van
de Donk (red): Public Administration in an Information: A Handbook. Amsterdam, IOS
Press. s. 33-46.
Gerring, John (2004): What Is a Case Study and What is It Good for?; I American Political
Science Reviw Vol 98, Nr 2. s. 341-354.
Grønmo, Sigmund (2004): Samfunnsvitenskaplige Metoder. Bergen: Fagbokforlaget.
Haug, Are Vegard (2008): Kva slags demokrati i cyberspace? Behøver vi lenger valgte
representanter? ;i Baldersheim, Harald, Are Vegard Haug og Morten Øgård(red):Mot den
virtuelle kommunen. Bergen. Fagbokforlaget. s. 57-76.
Homburg, Vincent (2008): Understanding E-Government: Information systems in public
administration. London, Routledge.
Hood, Christopher (2008): The Tools of Government in the Information Age; i Moran,
Michael, Martin Rein og Robert E. Goodin (red.): The Oxford Handbook of Public Policy.
Oxford, Oxforde University Press. s. 469-481.
Howlett, Michael, M. Ramesh og Anthony Perl (2009): Studying Public Policy: Policy Cycles
& Policy Subsystems. Oxford, Oxford University Press. 3. opplag.
Hudson. John (1999): Informatization and public administration: A political science
perspektiv; i Information,Communication & Society, Vol 2. Nr 3. s. 318-339.
Krasner, Stephen D. (1989): Sovereignty: An Institutional Perspective; i Caporaso, James A.
(red): The Elusive State. Newbury Park, Sage Publications, Inc. s. 69-96.
Kvale, Steinar (2008): Det kvalitative forskningsintervju. Oslo, Gyldendal Norske Forlag. 11.
opplag.
Lindblom, Charles E. (1959): The Science of “Muddling Through”; i Public Administration
Review Vol 19, Nr 2. s. 79-88.
Lorentzen, Kjell og Geir Martin Pilskog (2009): Bruk av IKT; i Statitstisk sentralbyrås:
Nøkkeltall om informasjonssamfunnet 2009. s83-96.
Lægreid, Per og Arne R. Ramsliten (2008): Etatsstyring og IKT på utlendingsfeltet; i Tranvik,
Tommy (red): Digital teknologi og organisasjonsendring. Bergen. Fagbokforlaget. s. 79-117.
iii
March, James G og Olsen, Johan. P. (2006): Elaborating the New Institutionalism; i R. A. W.
Rhodes et al.(red): The Oxford Handbook of Political Institutis. Oxford: Oxford University
Press. Kap. 1, s. 3-20.
OECD (2003): The Case for E-government: Excerpts from the OECD Report “The EGovernment Imperativ”; i OCED Journal on Budgeting Vol 3. Nr. 1. s. 61-96.
Olsen, Johan P. (1993): Folkestyre, byråkrati og korporativisme – skisse av er
organisasjonsteoretisk perspektiv; i Johan P. Olsen (red.): Politisk organisering. Oslo.
Universitetsforlaget. s. 13-114.
Pressman, Jeffery L., Aaron Wildavsky (1984): Implementation: How Great Expectations in
Washington are Dashed in Oakland. Berkly, University of California Press.
Roness, Paul G. (1997): Organisasjonasendringar: Teoriar og strategiar for studiar av
endringsprosessar. Bergen, Fagbokforlaget.
Ragin, Charles (1992): Introduction: Cases of ”what is a case?”; I Charles Ragin og Howard
Becker (red.): What is a case? Exploring the foundations of social inquiry. Cambridge,
Cambridge University Press, s. 1-16.
Roness, Paul G. (1997): Organisasjonasendringar: Teoriar og strategiar for studiar av
endringsprosessar. Bergen, Fagbokforlaget.
Roness, Paul G. (2009):Handeling theoretical diversity on autonomy; I Paul G. Roness og
Harald Sætren (red.): Change and Continuty in Public Sector Organizations –Essays in
Honour of Per Lægreid. Bergen, Fagbokforlaget.
Selle, Per og Åshild Skard (2008): IKT som moderniseringsverktøy i Norge, Danmark og
Storbritannia ;i Baldersheim, Harald, Are Vegard Haug og Morten Øgård(red):Mot den
virtuelle kommunen. Bergen. Fagbokforlaget. s.43-78.
Selznick, Philip (1957): Leadership in Administration. New York: Harper & Row.
Simon, Herbert A. (1955): A Behavioral Modell of Rational Choice; i The Quarterly Journal
of Economics. Vol. 69, Nr. 1. s. 99-118.
Snellen, Ignace (2002): Electronic Governance: Implications for Citizens, Politicians and
Public Servants; i International Review of Administration Sciences. 68. s.183-198.
Snellen, Ignace (2005): E-Government: A challenge for Public Management; i E. Ferlie, L. E.
Lynn og C. Pollitt (red): The Oxford handbook of public management. Oxford, Oxford
University Press. s. 388-421.
Tranvik, Tommy (2008): Digital teknologi og organisasjonsendring I offentlig og frivillig
sektor; i Tranvik, Tommy (red): Digital teknologi og organisasjonsendring. Bergen.
Fagbokforlaget. s. 9-42.
United Nations (2005): UN global e-government readiness report 2005- From e-government
to e-inclusion. New York. United Nations.
iv
Yin, Robert K. (2009): Case Study Research: Design and Methods. 4. utgåve. Thousand
Oaks, Sage Publications.
Offentlege dokument:
Delrapport 1 30.04.2010 frå Ekspertgruppa som vurderer oppgåve- og ansvardeling i NAV:
”NAVs organisasjon og Virkemåte”.
Innst. S. nr. 189 (2002-2003)
Innst. S. nr 198 (2004-2005)
NOU 2004:1 Modernisert folketrygd – Berekraftig pensjon for framtida.
NOU 2004:13 En ny arbeids- og velferdsforvaltning
Ot. prp. nr. 47 (2005-2006) Lov om arbeids- og velferdsforvaltningen
Ot.prp. nr. 37 (2008-2009) Om lov m endring i folketrygdloven.
Riksrevisjonen (2009): Riksrevisjonens rapport om den årlige revisjon og kontroll for
budsjettåret 2008. Dokument 1 (2009-2010)
Riksrevisjonen (2010): Riksrevisjonens rapport om den årlige revisjon og kontroll for
budsjettåret 2009. Dokument 1 (2010-2011)
SATS IKT 02 (2004): Strategi og plan for etablering av kortsiktig, felles ikt-løsning for Aetat,
Trygdeetaten og sosialtjenesten.
Sluttrapport 24.06.2010 frå Ekspertgruppa som vurderer oppgåve- og ansvardeling i NAV:
”Tiltak for å bedre Navs virkemåte”.
St. meld. nr. 14 (2002-2003) Samordning av Aetat, trygdeetaten og sosialtjenesten
St.meld. nr. 12 (2004-2005) Pensjonsreform – trygghet for pensjonen
St.meld. nr. 5 (2006-2007) Opptening og uttak av alderspensjon i folketrygda
St. meld. nr. 9 (2006-2007) Arbeid, velferd og inkludering
St. prp. nr. 46 (2004-2005) Ny arbeids og velferdsforvaltning
Tale/artikkel 15.01.2010 av Arbeidsminister Hanne Bjurstrøm: Om Riksrevisjonens rapport
om revisjonen av Arbeids- og velferdsetaten
v
Interndokument frå Pensjonsprogrammet
05.09.05 Prosjektdirektiv for Forberedelser – pensjonsprosjektet, Rikstrygdeverket
31.01.06 Funksjonelt og teknisk målbilde – pensjonsprosjektet, Rikstrygdeverket
06.02.06 Funksjonelt målbilde for pensjonsområdet, Pensjonsprosjektet
09.02.06 Arkitekturstrategi og målbilder, Rikstrygdeverket
28.02.06 Overordnet Strategi for Gevinstrealisering, Pensjonsprosjektet
27.03.06 Realiseringsstrategi Pensjonsprosjektet, Pensjonsprosjektet
12.06.06 Gevinstrealiseringsplan for Pensjonsprogrammets fase 2, Pensjonsprogrammet
16.06.06 Arbeidsorganisering på pensjonsområdet, Pensjonsprosjektet
18.10.06 Stakeholder Analyse – Pensjonsprogrammet fase 2, Pensjonsprogrammet
15.02.07 Sluttrapport til Styringsgruppen Pensjonsprogrammet fase 1, Pensjonsprogrammet
06.09.09 Plan for håndtering av interessenter i Pensjonsprogrammet, Pensjonsprogrammet
15.11.09 Plan for måling av gevinster, Pensjonsprogrammet
10.01.10 Operasjonalisert plan for oppfølging av gevinster på pensjonsområdet,
Pensjonsprogrammet
11.02.10 Overordnet Styringsdokument Pensjonsprogrammet Fase 3, Pensjonsprogrammet
27.08.10 Oppdatert fremdriftsplan og kostnadskalkyle Fase 3, Pensjonsprogrammet
06.09.10 Sluttrapport: Nav Pensjonsporgrammet fase 2, Pensjonsprogrammet
15.03.11 Statusrapport for Pensjonsprogrammet, Pensjonsprogrammet
14.06.11 Gevinstrealiseringsplan for Pensjonsprogrammets fase 3, Pensjonsprogrammet
vi
Nettsider:
Arbeids- og velferdsforvaltningen (NAV) – Om Nav:
www.nav.no/Om+NAV (henta 21.04.10)
Arbeids- og velferdsforvaltningen (NAV) – Om Pensjonsreforma:
http://www.nav.no/kampanje/Det+er+din+pensjon/Om+reformen (henta 10.11.10)
Direktoratet for forvaltning og IKT – Om direktoratet
http://www.difi.no/om-difi (henta 10.11.10)
Norge.no – din veiviser i det offentlige
www.norge.no (henta 10.05.10)
NRK ved Skjærseth, Lars Erik - ”Halve Nav er logget av”
www.nrk.no/nyheter/distrikt/nrk_trondelag/1.7458032 (henta 11.01.11)
NRK ved Johanesen, Adrian Dahl og Andreas Budalen ”Utdaterte datasystem hemmer Nav-ansatte å gjøre jobben sin”
www.nrk.no/nyheter/distrikt/nordland/1.7556660 (henta 22.03.11)
Uni Rokkansenteret om Nav-Evalueringa
http://rokkan.uni.no/nav/ (henta 21.04.10)
Regjeringa.no – Om regjeringa sin IKT-politkk
http://www.regjeringen.no/nb/dep/fad/tema/ikt-politikk.html?id=1367 (henta 17.01.11)
Regjeringa.no – Om Pensjonsreforma
http://www.regjeringen.no/nb/dep/ad/kampanjer/pensjonsreform.html?id=86731
(henta 10.11.10)
Statistisk sentralbyrå – Om bruk av IKT
www.ssb.no/ikt (henta 06.04.10)
vii