Transcript 科学技術と規制を考える
科学技術と規制を考える 科学技術と社会安全の関係を考える市民講座 2008年11月1日 竹 内 哲 夫 元東電副社長 日本原燃社長 （日本原子力学会シニアネットワーク会長） 於 東京大学武田先端知ビル 1 規制問題に思う • 私は４５年前から３０年間東電の火力現場で、旧電気事 業法での規制にかかわった。昔（火力）では規制は阿吽 の呼吸で問題無しだった。 • 最近の１０年間は主に原子力分野で全国訪問して、問題 の深刻さを訴えられている。 • アクセル「原子力立国宣言」とブレーキ「規制」は両輪で、 使い間違えると失速して、破壊する。規制当局の分離独 立を訴える者ではない。金融や食品と違う。 だが専門的過ぎて、内部問題で放置せずに場合によっ ては外部からもメスを入れる時期に来ている。 ・・要は「国益」と「安全」の合理的なバランスを官民で情報 公開して取る。現状はブレーキが強くて走行性に難。 ・「日本の技術は一流国で制度は三流国」を直したい。 議論すれば直せる筈だ。 2 序．本日のテーマの全体構成 規制の現状認識 改善の方向① 法制度・検査制度 原子力発電特有の問題 改善の方向② 国と関連自治体 との役割分担 改善の方向③ 事業者自身の 取り組み 3 １．規制の現状認識 (1/2) ・官は公益の代表者として事業者を規制 ⇒事業を守るとともに規制からの逸脱、違反を諌めている。 ・国民、関連自治体もこれで納得しないといけない ⇒しかし、官への公益性への不信。官の（安全）判断が受 け入れられない。 ・法は大綱であり、実際は省令、施行規則、更に行政指導で 縛られる ⇒規制の実態が法制だけでは外部からは分かりにくい ・原子力稼働率低下、世界でビリの要因に規制問題は大き く関与（この実態は外部からの透明性が無い） ⇒官の判断と関連自治体の意向打診に時間がかかり、 運転再開が遅れる。 4 世界に誇れる日本の原子力発電 計画外停止の頻度（回数／年）の比較 フランス 米国 スウェーデン ベルギー スペイン フィンランド 先進諸国に比べて日本はズバ抜けて 安定な運転 自信と誇りを持とう ！ 韓国 ドイツ 日本 0.0 0.5 1.0 1.5 2.0 2.5 3.0 3.5 5 日本の原子力発電の稼働率 合理的な規制と管理で 停止期間の短縮化と 長期運転を！ 原因究明 ・ 対策検討 官庁・自治体への説明 100 設備利用率（％） 日米で２～４倍の期間差 企業倫理 安定運転の継続が 安心の原点 米 独 仏 日 保安管理 ・ 運転中に停めずに保守 ・ 故障停止 → 直してすぐ立上げ ・ 日本： トラブルで長期停止 50 運転をナゼ継続しないの ？ ・ 規制の在り方・ 国民の冷静な理解 中越沖地震 安全文化 ★ 我が国の今後の課題 070515 HO 6 現在の悪循環が現場に溜まる トラブル発生 現場疲弊、自助努 力阻害、停止期間 延長、稼働率低下、 被ばく線量増加 規制強化 不安をあおるメデイ ア報道 事業者の説明不足 国民の不安 7 望ましい循環とは 電力の正常 化透明性向 上 国民の受容 性向上 国民の理解向上に 向けた報道 規制・ 検査 の合理化 安全性の向上 効率的運用の両立 8 計画外停止期間の日米比較 作業上必要な最短工程を比較 △ 原子炉停止 クールダウン 現場調査 起動 原因対策プレス 補修工事 原因追求・対策検討工程 官庁説明 並列 起動準備 自治体説明 停止工程 復旧工程 日本はここに 時間がかかる 日米で大差なし データ採取条件 米国 日本 日米で大差なし 「作業上」必要な最短工程 平均値 データ採取条件 実績停止日数 ７．３日 基数：103基 採取年数：1年(2004) データ54件 実績停止日数（根拠明確） １４．４日 推定最短工程日数 (停止+復旧 工程) ６．８日 同等 基数：52～53基 採取年数：6年(1999～2004) データ 31件 9 １．規制の現状認識 （2/2） ・現行検査は、古い時代の官主導からの脱却の動き 事業者の保全活動を評価し、プラントに応じた定期検査の 実施 ⇒官の検査への信頼の問題が残っている ・官民の改善指向は一致している。 許認可の合理化 →トピカルレポート制度の導入 検査制度の改善 →保全プログラムに基づく保全活動の 充実 ⇒事業者は規制の改善にもっと参画を。被告ではない。 ・官民の中央での未来志向の議論と現場実態には大きなズ レがある。 官尊民卑の古い日本。向上策を双方で語りあっていない。 検査官の資質アップと指導標準が要る。 10 （参考）原子力発電所への官の立ち入り • 常駐駐在員（1人 / プラント） 保安検査官としてアクセス自由 中央制御室に毎日 ・定期検査 毎13ヶ月 実働50日程度 ・使用前検査 ・保安検査 年4回 2－３週間 一本化、合理化、見直しの余地がある 定検後の機器故障件数の推移 発生件数 SA機器故障事例の併入日からトラブル発生までの日数 故障発生件数分布（調整運転中に発生したものは０日） 12 ２．原子力発電特有の問題 ・原子力発電所だけが「電事法｣と「炉規制法」で二重規制。 この2法は元来、目的、体系は別。 現状では相互関係が複雑化し、制度疲労を起こしている。 ⇒事件、事故、トラブルごとに省令改正でパッチ当て。 加えて現場では行政指導（個人差大）が加わる。 ・｢東電問題｣の原因の一つには、法制の不備もある。 ⇒維持基準の欠落は新品仕様への改修を要した。 ・不正防止のためにISO、JEAC4111の品質保証を導入 ⇒この導入で証拠証明のための膨大な資料の作成。技術 者は書類漬けで現場、現物の管理に手が回らなかった。 ただし最近は業務の適正化が図られつつある。 ・ライン、品質保証、安全とマトリックス化した組織の肥大。 ⇒責任の不明確を避けるために優秀な指揮官を追加配置。 ⇒責任者は社長。細部までの報告を求める。 13 ３．改善の方向①ー法制度・検査制度 （根源は法制度の改革） ・電事法と炉規制法の二重規制の整合化、抜本改正が必要。 法改正でなく事件毎の省令改正でバチアテ。 国民を揺るがす程の大事件化はなく、食の問題や官製談 合などと違い内部問題。外部からは見えない疾患で外部か らの抜本改革の圧力が弱い。 ・原子力の規制は超専門的で、関係者の内部問題にし過ぎて いる。外部の目が必要。そうしないと相撲協会の二の舞。 ⇒IAEA IRRS（INTEGRATED REGULATORY REVIEW SERVICE：総合規制評価サービス）の活用など 外部の目で法制度の見直しの要。 ⇒規則改正にパブコメ以外の事業者意見を反映する機会を 設ける。事業者はいつも被告席で声を出していない。 ⇒事業者以外の関係者（メーカー等）の参加も必要。例えば、 原子力産業協会の関与。 14 ３．改善の方向①ー法制度・検査制度 （相互不信から信頼へ、事業者の自主体制へ 官は監査型検査へ） ・物の検査は、基本的に事業者検査とすべき。 ⇒現在でも、定期事業者検査がベースとなっているのが現実 ・官の検査は重点的に、重要な検査に絞る。 ⇒ランダムにピックアップして事業者検査の結果を監査して評 価（抜き打ちの実施） 現状では書類の証拠的審査に重点。 ⇒事業者の検査体制と運用成績を監査型で評価。 ・このためには検査官能力・資質を向上せねばならない。 ⇒専門性向上のため、知識技能の蓄積が要る。JNESの活用。 ・また、監査型検査の判断基本は、発電所のPerformance主体 に。手順書の整備・遵守といった事業者の行為審査は従に。 ⇒事業者の違反行為（例えば、不作為によるPerformance の 低下、データの改竄等）は厳罰に。コンプライアンスの自律化。 15 ３．改善の方向①ー法制度・検査制度 （許認可手続きの合理化） ・設置許可と工事認可の役割分担の見直し。 ⇒工事認可の代わりとなる民間独立機関による認証制度を 導入。（行政官が専門性の高い分野を扱うのは難がある） 認証があれば工事認可は簡素化し、代わりに国は監査型 検査でチェック ・メーカーと原子力事業者の役割分担の見直し。 ⇒新型炉の型式認定 メーカーが許認可取得。メーカーも規制対象に。 米国型の導入・検討 公認時間の短縮 16 ４．改善の方向②ー国と関連自治体との役割分担 ・ 安全に関わる判断は国の専決事項。 しかし、関連自治体が国の判断を信用できる仕組みが必要。 関連自治体の判断に時間がかかる。 Time is Mｏｎｅｙ ⇒規制当局とは別個の原子力安全委員会の存在が重要 ⇒関連自治体の役割の再定義。地震防災など。 ・定検間隔延長は自治体に不安を与えて、かつ地元雇用の関 係で不評。しかし、新検査制度の導入により、分解点検時の 機器の劣化状況のデータや、運転中機器の状態監視データ 等を収集し、点検方法・頻度に反映することにより原子力の 安全をより一層向上 ⇒国、自治体、事業者の更なる対話を要する。 ・自治体への電源三法交付金はKWｈインセンティブにする。 17 （参考） 保全活動の充実による信頼性向上の概念図 点検周期の最適化、設備診断技術の導入、保全作業等の品質向上など今後の保 全活動を充実することで設備の信頼性向上に資する。 18 ５．改善の方向③ー事業者自身の取り組み （品質保証と品質管理） ・言葉が似ているが外部からは見えない。品質管理を目的とす べきで品質保証は使い方に注意がいる。 ISO、JEAC4111の品質保証によって構築されるQMSシステ ムは平成１６年から保安規定に導入。 但し、品質保証の本質は書類作成ではない。これを勘違い すると現場でQMSシステムが定着しない。 ⇒データ入力には作業と時間。アルゴリズム不備。 ・但し、品質保証は、本来、事業者自らの自律的な改善活動で あるべきで、これの規制化は本来なじまない。 ⇒品質保証を保安規定で縛る場合には判断基準を明確に。 19 ５．改善の方向③ー事業者自身の取り組み （明るい職場環境） ・国策の下、国の威を頼りすぎた電力は反省、自律化を。 ・原子力技術者は職人カタギ。黙して語らず自分の世界に引 きこもり。 その結果、原子力を理解しない周りからの公開 イジメ教室が続く。 ⇒原子力が不評であるほうが自分に良いステークホルダー が圧倒的に多い。（一部の識者、メデイアなど） ⇒原子力職場への配転忌避。モラル維持も限界。 ・引きこもり脱出・原子力職場の活性化のためには他部門交 流も必要。多くの電力で実施中。 ⇒しかし、逆に「技の匠」の流出と、職場の自立改善意欲も 喪失。電力会社で差はあるが、原子力は火力に比べ補修 職場に３～４倍の要員（但し、補修費や設備費も２～３倍）。 責任の中核（棒心）が見えず、所内の情報連絡すらママな らない。 ・国・自治体への説明（言い訳）書類つくりに忙殺される。 機械、現場に疎遠になり、「技術の腕」が身に付かぬ。 20 参考：日米の主要な原子炉許認可プロセス比較 設計段階 基本設計 原子炉設置許可 日 本 一次審査 原子力安全・保安院 ﾀﾞﾌﾞﾙﾁｪｯｸ 二次審査 原子力委員会 原子力安全委員会 建設段階 詳細設計 運転段階 建設時の検査 運転開始前 工事計画認可 使用前検査 保安規定認可 審査 原子力安全・保安院 燃料体検査 定期検査 溶接安全管理審査 定期安全管理審査 ・主要寸法 ・材料，容量 ・制御方式 ・強度計算書 ・耐震計算書 等 溶接事業者検査 運転中の検査 保安検査 定期事業者検査 【従来】 建設許可（CP） 【新規】 米 早期サイト許可 （ESP） 建設段階検査 ・日常的に監視 （ﾊﾟﾄﾛｰﾙ，会議傍聴等） ・抜き取り的に事業者の 活動を監視，記録確認 ・事業者活動を妨げない 国 建設運転認可（COL） 設計証明 （DC） ASME公認検査機関 による検査確認 運転認可（OL） 運転段階検査 COL申請書中 の技術仕様書 （Tech.Spec.） を再確認 ・日常的に監視 （ﾊﾟﾄﾛｰﾙ，会議傍聴等） ・抜き取り的に事業者の 活動を監視，記録確認 ・事業者活動を妨げない 検査・試験・解 析・承認基準 （ITAAC）への 適合性を確認 供用期間中検査（ISI） 供用期間中試験（IST） CVリーク試験 等 21 検査制度等改正への私的提言 １．設置許可と工事計画認可 ２段方式ダブルチェックで時間が掛かる。簡素化。 ２．工事計画認可の審査の外部公的機関化は出来ないか。 強度計算、耐震計算など膨大な専門度のある審査は 今後、技術士会などを育て公的機関にする。 施主側と審査側で活用する。 →米国ＰＥ（Professional Engineer=登録専門技術者）制度を 参考 ３．定期検査を大幅に事業者検査で代替。 国のチェックも事業者の行為からプラントのPerformance評価 を主体に。 行為認証のための膨大な資料作りを直ちに止める。 ４．米国型の許認可方式導入の検討。 22 原子炉などメーカーによる型式認定取得の検討。 最後にまとめ • 原子力の健全・透明化は資源小国日本の喫緊の課題 。兆円オーダーの損失が現実に発生。 ・法制・制度は国民合意に必要だが、公開した議論が 要る。改善への議論は始まっているが、この実行に は時間遅れが大きい。改定で現場に混乱を与えては ならない。現場は器用でなく、習熟に時間が要る。 ・ヒトは決めた制度でヒトを縛りつけてはならない。 不正行為の無いコンプライアンスを前提にして、 「立国計画」推進を目指し、もう一度国・事業者はオ ープンな議論を双方が対等な立場ですべきだ。 ・現場の閉塞感を早く解消し、資源・環境の優等生の 原子力職場に元気を与えたい。電力で最重要の職場