Transcript Marek Broda, Dyrektor Zespołu Śląskich Parków Krajobrazowych i

Zespół Parków Krajobrazowych
Województwa Śląskiego
w Katowicach
„Praktyczna ochrona krajobrazu i przyrody w parkach krajobrazowych
w Polsce - propozycje niezbędnych rozwiązań prawnych”
Broda Marek – Toruń 2014
Nadmorski PK
Gostynińsko-Włocławski PK
PK Beskidu Małego
USTAWA O OCHRONIE PRZYRODY
z dnia 16 kwietnia 2004 r. (Dz.U. Nr 92, poz. 880)
tj. z dnia 14 maja 2013 r. (Dz.U. z 2013 r. poz. 627)
- wymaga szeregu zmian i uzupełnień,
- zastosowane rozwiązania są niespójne i chaotyczne, obok wzorcowych
pojawiają się częstokroć nieskuteczne, zachowawcze i przestarzałe,
- brak jednolitego systemu ochrony przyrody nawiązującego do standardów
obowiązujących w innych państwach Unii Europejskiej,
- brak systemowych rozwiązań dotyczących ochrony krajobrazu, jako
wielkoobszarowej syntezy elementów przyrodniczych i antropogenicznych,
- Porozumienie Parków Krajobrazowych Polski w swoich wnioskach
i wystąpieniach wielokrotnie zwracało uwagę na konieczność uporządkowania
sytuacji prawnej.
Konwent Marszałków Województw Rzeczpospolitej Polskiej
W swoich Stanowiskach Konwent wielokrotnie zwracał uwagę na konieczność podjęcie
kompleksowych prac nad aktualizacją ustawy i dostosowania jej zapisów do wymogów nowej organizacji
ochrony przyrody obowiązującej w Polsce od 2009 roku.
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
Stanowisko Konwentu Marszałków Województw RP z dnia 15 września 2010 roku w sprawie finansowania z budżetu państwa zadań
przyjętych od administracji rządowej dotyczących parków krajobrazowych i obszarów chronionego krajobrazu;
Stanowisko Konwentu Marszałków Województw RP z dnia 15 września 2010 roku w sprawie interpretacji zapisów ustawowych odnośnie
reżimów ochronnych obowiązujących w parkach krajobrazowych i obszarach chronionego krajobrazu ;
Stanowisko Konwentu Marszałków Województw RP z dnia 15 września 2010 roku w sprawie sprawowania nadzoru nad parkami
krajobrazowymi i obszarami chronionego krajobrazu;
Stanowisko Konwentu Marszałków Województw RP z dnia 15 września 2010 roku w sprawie planów ochrony parków krajobrazowych;
Stanowisko Konwentu Marszałków Województw RP z dnia 15 września 2010 roku w sprawie sposobu procedowania w zakresie
rozpatrywania wniosków dotyczących spraw związanych z administrowaniem parkami krajobrazowymi i obszarami chronionego
krajobrazu;
Stanowisko Konwentu Marszałków Województw RP z dnia 14 października 2010 roku przeciwko eliminowaniu samorządów lokalnych z
procesów decyzyjnych w dziedzinie ochrony przyrody;
Stanowisko Konwentu Marszałków Województw RP z dnia 17 kwietnia 2012 roku w sprawie obywatelskiego projektu ustawy o ochronie
przyrody;
Stanowisko Konwentu Marszałków Województw RP z dnia 17 kwietnia 2012 roku w sprawie zmiany zapisów ustawy o ochronie przyrody
w zakresie opiniowania w miejsce dotychczasowego uzgadniania projektów uchwał sejmiku województwa w sprawach parków
krajobrazowych i obszarów chronionego krajobrazu;
Stanowisko Konwentu Marszałków Województw RP z dnia 17 października 2013 w sprawie wzmocnienia narzędzi ochrony krajobrazu
Zrealizowano tylko jeden postulat - w nowelizacji z dnia 18.08.2011 r. (Dz.U. Nr 224, poz. 1337), która
weszła w życie 1.01.2012 roku uznano marszałka województwa organem ochrony przyrody - art. 91. pkt. 2b.
Nie wyposażono go w żadne kompetencje w tym zakresie !
W kolejnych propozycjach zmian ustawy o ochronie przyrody, jak również w Prezydenckim „projekcie ustawy o zmianie
niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu” zwiększano jedynie zadania samorządu, nie
przekazywano mu natomiast żadnych kompetencji i nie gwarantowano odpowiednich środków na realizację zadań.
W maju br. Ministerstwo Środowiska przesłało do zaopiniowania nowy dokument o nazwie - „Projektu założeń
do projektu ustawy o zmianie ustawy o ochronie przyrody”.
Wnioski z lektury projektu:
- diagnoza istniejącego stanu jest jak najbardziej prawidłowa,
- proponowane przez Ministerstwo rozwiązania nie usuwają znacznej części zdiagnozowanych nieprawidłowości
a jedynie je pogłębiają,
- nie gwarantują osiągnięcia podstawowego założonego celu, czyli „ poprawę efektywności i skuteczności
ochrony przyrody w Polsce poprzez stworzenie możliwości realnej ochrony krajobrazu oraz ochrony łączności
ekologicznej.”
Skuteczność stosowanych narzędzi prawnych jest wprost proporcjonalna do precyzji ich zapisu,
jednoznaczności sformułowań i wynikającej z tego faktu jednolitej interpretacji. Dopełnieniem całości jest czytelny
podział kompetencji, zasad współdziałania i podległości wszystkich organów państwa (rządowych i samorządowych)
odpowiedzialnych za uzyskanie stanu docelowego. Takie rozwiązania przynoszą wzrost zaufania obywateli do
szeroko rozumianej „władzy”, co skutkuje akceptacją proponowanych działań i wynikających z nich ewentualnych
ograniczeń.
Podstawowe braki proponowanych przez Ministerstwo Środowiska rozwiązań to nadal:
- brak jasnego podziału kompetencji organów rządowych i samorządowych uczestniczących
w procesach decyzyjnych,
- brak jasnego określenia zasad współpracy i współdziałania tych organów w ramach realizacji
zadań ustawowych,
- widoczna dominacja strony rządowej nad stroną samorządową przejawiająca się
rozbudowanym systemem kontrolowania, uzgadnia, koordynowania oraz weryfikowania
wszystkich uchwał sejmiku i zarządu województwa,
- marginalizowanie powiatowych i gminnych organów samorządowych przez sprowadzanie ich
do roli narzędzia realizacyjnego – zadania do realizacji bez prawa aktywnego uczestnictwa
w działaniach takich jak – np. utworzenie rezerwatu przyrody, parku krajobrazowego, obszaru
chronionego krajobrazu,
- oderwanie od rzeczywistości proponowanych rozwiązań organizacyjno-finansowych np.:
dotyczących wspólnego tworzenia parków krajobrazowych na terenie kilku województw na
mocy „jednobrzmiących uchwał sejmików” bez równoczesnego określania zasad finasowania
i gospodarowania ich majątkiem.
PK Pojezierza Iławskiego
Suwalski PK
Kazimierski PK
Punkt II.4. Uregulowanie kwestii lokalizacji rezerwatów przyrody, parków krajobrazowych
oraz obszarów chronionego krajobrazu położonych na terenie więcej niż jednego województwa.
- zabieg statystyczny porządkujący liczbę parków krajobrazowych (form ochrony przyrody), nie
normalizuje kwestii ich funkcjonowania,
- oderwanie formy ochrony przyrody od sposobu zarządzania nią, park krajobrazowy jest jednocześnie
formą ochrony przyrody, jak i jednostką budżetową,
- słabością obszarów chronionego krajobrazu jest brak zasad zarządzania i nadzoru nad nimi.
Problemem nie jest więc utworzenie danej formy ochrony przyrody (w obowiązującym stanie
prawnym możliwe jest podjęcie jednobrzmiących uchwał kilku sejmików) lecz zrządzanie nią.
Dla osiągniecia założonych dla formy ochrony przyrody o zasięgu ponad wojewódzkim celów
koniecznym byłoby, aby zadania te wykonywała jedna jednostka budżetowa. W obowiązujących realiach
prawnych jest to praktycznie niemożliwe. Dla skutecznego rozwiązania tego problemu należałby
zmieniać zapisy ustawy o samorządzie województwa wprowadzić w niej regulacje dotyczące
finasowania i gospodarki majątkowej takich ponad wojewódzkich jednostek budżetowych i Stanowisko KMW RP z 17 kwietnia 2012.
Punkt II.5. Utworzenie możliwości tworzenia i funkcjonowania parków krajobrazowych
zlokalizowanych na obszarach morskich.
- kwestie podobne jak wyżej
Konieczne jest uregulowanie kwestii finasowania działań prowadzonych przez dyrekcję parku
(zespołu parków) na terenie obszaru morskiego oraz własność ewentualnie wytworzonego majątku
trwałego.
Punkt II.6. - Utworzenie możliwości wyznaczania otulin rezerwatów przyrody oraz parków
krajobrazowych, zlokalizowanych na obszarze sąsiedniego województwa. Wprowadzenie zasady
redagowania zmian zapisów dotyczących parków krajobrazowych i obszarów chronionego krajobrazu w
odniesieniu do całej jednostki krajobrazowej jest słuszne, wymaga jedynie wprowadzenia ustawowej
definicji takiej jednostki.
Propozycja usunięcia „wymogu uzgadniania projektów uchwał sejmików województw dotyczących parku
krajobrazowego z właściwą radą gminy. Istnienie takiego obowiązku, podobnie jak w przypadku parków
narodowych, w praktyce eliminuje tworzenie parków krajobrazowych lub skuteczne kształtowanie
obowiązujących na ich obszarze ograniczeń, ze względu na proinwestycyjne nastawienie samorządów
lokalnych”. Jest sprzeczna ze Stanowiskiem KMW RP z dnia z dnia 14 października 2010 roku: „Uważa
(Konwent), że nie wolno odbierać im (samorządom) prawa decydowania o losach swoich
społeczności. Nie wolno też niszczyć podstaw prawnych samorządowości polskiej, która jest jednym z
najważniejszych osiągnięć ustrojowych w naszym kraju”.
Punkt II.7 - Uregulowanie kwestii istnienia rezerwatów przyrody, parków krajobrazowych oraz
obszarów chronionego krajobrazu położonych na terenie więcej niż jednego województwa.
Zagadnienie szczegółowo omówione w komentarz do punktu II 4. Propozycje rozwiązań analogiczne jak
do tego punktu.
Punkt II.8 - Zniesienie obowiązku umieszczania na obrzeżach lub w pobliżu form ochrony
przyrody tablic informujących o zakazach obowiązujących na obszarach lub w stosunku do tych
form. Propozycja słuszna,
Problemem jest realizacja w zakresie finansowania oraz pozyskiwania zgód na ustawienie tablic od
właścicieli lub władających drogą lub gruntem.
Skutecznym rozwiązaniem - wprowadzenie ustawowego zapisu - organ zobowiązany do ustawienia tablicy
musi uzyskać zgodę jedynie w przypadku konieczności usytuowania jej na gruncie prywatnym. W każdy
innej sytuacji (grunt państwowy, komunalny) ustawia ją na podstawie powiadomienia i braku sprzeciwy
właściciela lub władającego wyrażonego w formie pisemnej z podaniem przyczyn w terminie do 30 dni od
skutecznego powiadomienia zainteresowanego. W zakresie finansowania zadania – zwiększenie środków
na ten cel z budżetu państwa – Stanowisko KMW RP z dnia 15 września 2010.
Punkt II.10 - Uregulowanie kwestii dotyczących wskazania organu sprawującego nadzór nad
parkami krajobrazowymi oraz zakresu i form tego nadzoru. Konieczność rozwiązania tego problemu
była sygnalizowana przez Konwent Marszałków Województw RP w Stanowiskach: z dnia 15 września
2010 roku i z dnia 17 kwietnia 2012 roku. Bezsprzecznym jest fakt braku organu ochrony przyrody
ustawowo wyznaczonego do pełnienia nadzoru nad parkami krajobrazowymi i obszarami chronionego
krajobrazu. Organem ochrony przyrody nie jest samorząd województwa, zgodnie z art. 91. 2b ustawy
o ochronie przyrody jest nim marszałek województwa. Organem ochrony przyrody na poziomie rządowym
jest natomiast minister właściwy do spraw środowiska art. 91.1. cytowanej ustawy.
Zgodnie z Art. 16 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej:
Ogół mieszkańców jednostek zasadniczego podziału terytorialnego stanowi z mocy prawa wspólnotę
samorządową.
Samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej. Przysługującą mu w ramach
ustaw istotną część zadań publicznych samorząd wykonuje w imieniu własnym i na własną
odpowiedzialność
Jednocześnie na mocy Art. 171.
Działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności.
Organami nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego są Prezes Rady
Ministrów i wojewodowie, a w zakresie spraw finansowych regionalne izby obrachunkowe.
Mając powyższe na uwadze w zakresie nadzoru nad parkami krajobrazowymi i obszarami
chronionego krajobrazu właściwym rozwiązaniem wydaję się być wyposażenie marszałka
województwa, jako organu ochrony przyrody w odpowiednie kompetencje. Propozycja ta zgodna jest ze
Stanowiskiem KMW RP z dnia
W zakresie koordynowania funkcjonowania parków krajobrazowych i obszarów chronionego
krajobrazu w skali całego kraju jedynym właściwym organem działającym w imieniu Prezesa Rady
Ministrów może być minister właściwy do spraw ochrony środowiska i to w zakresie zgodnym
z obowiązującym prawem. Stanowisko takie zgodnie jest z duchem stanowiska KMW RP z dnia 17
kwietnia 2012 r.
PK Góra Świętej Anny
PK Chełmy
PK Międzyrzecza Warty i Widawki
Punkt II.11 - Uregulowanie kwestii związanych z zarządzaniem ochroną rezerwatów przyrody.
Ustawa o ochronie przyrody rzeczywiście „nie precyzuje zadań organów w zakresie zarządzania ochroną
rezerwatów przyrody, obszarów N2000, parków krajobrazowych, obszarów chronionego krajobrazu, użytków
ekologicznych, stanowisk dokumentacyjnych, zespołów przyrodniczo-krajobrazowych oraz pomników
przyrody.”
Nie precyzuje również zasad współdziałania i podziału kompetencji tych organów w sytuacji nakładania się
wyżej wymienionych form ochrony na siebie. Właściwym rozwiązaniem jest więc kompleksowe
uporządkowanie tej kwestii w znowelizowanej ustawie i jednoznaczne określenie podziału kompetencji i zasad
współpracy organów ochrony przyrody. Zgodne jest to ze Stanowiskiem KMW RP z dnia 17 kwietnia 2012 r.
Punkt II.12 - Uregulowanie kwestii związanych z procedurą zmiany granic parków krajobrazowych oraz
obowiązujących w nich zakazów. Zawarta w projekcie propozycja wprowadzenia ustawowego „obowiązku
uzgadnia z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska wszystkich projektów uchwał sejmików dotyczących
parku krajobrazowego, ale także obszaru chronionego krajobrazu”. Jest sprzeczna ze Stanowiskiem KMW RP
z dnia 17 kwietnia 2012 r . W Stanowisku tym Konwent postuluje wprowadzenia opiniowania w miejsce
dotychczasowego uzgadnia przez rdoś stosownych uchwał sejmików wojewódzkich.
„Zadania związane z parkami krajobrazowymi i obszarami chronionego krajobrazu realizowane są przez
samorząd województwa jako zadania własne finansowane z dotacji celowych budżetu państwa, tym samym
ingerencja RDOŚ w treść uchwał sejmiku może budzić pewne wątpliwości co do zgodności z art. 16
Konstytucji RP”.
Punkt II.13 - Modyfikacja listy zadań Służby Parku Krajobrazowego w zakresie związanym
z ochroną innych form ochrony przyrody w granicach parku krajobrazowego
Proponowana „modyfikacja brzmienia art. 107 ust. 2 pkt 4 ustawy o ochronie przyrody poprzez wskazanie,
iż do zadań Służby Parku Krajobrazowego należy współpraca i współdziałanie z organami ochrony
przyrody w zakresie ochrony innych form ochrony przyrody zlokalizowanych w granicy parku
krajobrazowego lub jego otuliny”, jest sprzeczna ze wszystkimi cytowanymi Stanowiskami KMW RP.
Funkcjonariusze Służby Parku Krajobrazowego są przede wszystkim urzędnikami
samorządowymi zatrudnionymi w wojewódzkiej samorządowej jednostce organizacyjnej i stosuje się do
nich wszystkie przepisy prawa, jakie dotyczą tej grupy pracowników. Bezpośrednią odpowiedzialność za
ich pracę ponosi kierownik w.s.j.o i pośrednio Zarząd Województwa, któremu ta jednostka podlega.
Koszty pracy oraz koszty materiałowe w znacznej części lub większości (różna sytuacja w kraju)
pokrywane są ze środków budżetu województwa. Zauważalny jest brak podziału kompetencyjnego oraz
skutków finansowych prowadzonych działań między poszczególnymi organami ochrony na tym samym
obszarze.
W związku z powyższym uwzględniając wszystkie cytowane Stanowiska Konwentu Marszałków
jedynym właściwym rozwiązaniem jest, ustawowo uregulować podział kompetencji i zasady
współdziałania organów ochrony przyrody. Współpraca organów od poziomu wojewódzkiego w dół
powinna być oparta na corocznie zawieranych porozumieniach określających zakres zadań
przewidzianych do wykonania oraz zasadach ich finansowania.
Propozycje szczegółowych rozwiązań zawarto w referacie umieszczonym w materiałach konferencji
zainteresowanych zapraszam do lektury.
Łagowsko-Sulęciński PK
PK Dolina Dolnej Odry
Jeleniowski PK
Reasumując :
1. Istnieje bezsprzeczna konieczność zmiany obecnie obowiązującej ustawy o ochronie przyrody,
2. Strona samorządowa wszystkich strzebli powinna uczestniczyć w pracach nad nowa ustawą jak
równoprawny podmiot,
3. Należy uwzględnić postulaty zawarte w Stanowiskach Konwentu Marszałków Województw
Rzeczypospolitej Polskiej :
a – marszałek województwa organem ochrony przyrody z realnymi kompetencja dotyczącymi:
- nadzoru nad parkami krajobrazowymi i obszarami chronionego krajobrazu,
- uzgadniania studiów u. i k.z.p i m.p.z.p w odniesieniu do obszarów położonych w granicach
parku krajobrazowego i jego otuliny oraz w obszarach chronionego krajobrazu,
b – akty prawne stanowione przez wojewódzkie organy samorządowe podlegają opiniowaniu
przez rdoś (a nie uzgadnianiu),
c – koordynację (ustawowo zdefiniowaną) nad parkami krajobrazowymi i obszarami chronionego
krajobrazu sprawuje Minister właściwy d.s Środowiska (zgodnie z Konstytucją RP),
d - organy ochrony przyrody wszystkich szczebli równoprawnie uczestniczą w rozstrzygnięciach
ich dotyczących,
c – dyrektor i Służba Parku Krajobrazowego uzyskuje realne kompetencje władcze (samodzielnie
lub z upoważnienia marszałka) w zakresie realizacji celów ochrony i przestrzegania reżimu
prawnego obowiązującego na terenie parku i jego otuliny .
Dziękuję za uwagę.