Transcript и вызовы
Тенденции и вызовы государственного управления: европейская перспектива Профессор доктор Герхард Хаммершмид Краткий обзор • Государственный менеджмент и руководство: некоторые уточнения • Лидерством в публичном секторе/ управленческие вызовы и тренды • Первые результаты широкого исследовательского проекта ЕС (COCOPS) • Применимость к национальному контексту Публичный менеджмент и руководство Волна управленческих/реформистских подходов входит в публичный сектор Новый государственный менеджмент Инновации публичного сектора Контроллинг Управление по целям Показатели оценки эффективности Управление по результатам Оплата по результатам Бюджетирование по результатам Управление качеством Стратегический менеджмент Бенчмаркинг Управление по результатам Управление контрактами Экономное управление Ключевые показатели эффективности Сбалансированная система показателей Управление публичной ценностью Хорошее руководство Смена парадигмы публичной политики Развитие Нового государственного менеджмента в 1980е Доктрины нового государственного менеджмента • Профессионализм в управлении в публичном секторе • Четкие стандарты и показатели оценки эффективности • Акцент на контроле эффектов • Сдвиг в сторону перераспределения элементов в публичном секторе • Сдвиг в сторону большей конкуренции • Акцент на бизнес-ориентированном стиле управленческих практик • Акцент на повышении дисциплины и экономном использовании ресурсов Hood 1991 „A Public Management for all Seasons“ Смена парадигмы публичной политики Развитие Нового государственного менеджмента в 1980е • Государство как катализатор: перенаправляет провайдеров услуг из различных секторов • Уполномачивание граждан • Эффективность и экономия на производительности • Акцент на целях, а не на правилах и регулировании • Клиентоориентированный подход • Конкурентное государство • Опережающий подход • Инициативное государство • Децентрализация власти «крутить штурвал, а не грести» • Акцент на рыночных механизмах Osborne/Gaebler 1993 „Reinventing Government“ Смена парадигмы публичной политики Реформаторские нарративы в Германии • Демократическое государство (после Второй мировой войны) провал демократии демократическое государство, верховенство закона, демократические институты, публичное/административное право • Активное государство (с середины 60х) провал рынка социальное государство, активное государство, планирование • Экономное/современное государство (с конца 70х) = провал управления государством, бюрократический провал управление, дебюрократизация, контракты, приватизация, Neues Steuerungsmodell (новая модель контроля) • Активирующее/сетевое государство (с середины 90х) = провал управления сообществами, недостаток последовательности политики обеспечение государственного сетевого менеджмента, усиление гражданского общества, партнерских отношений с бизнесом и НКО, самоорганизации, комбинации различных моделей управления Источник: Werner Jann 2008 Смена парадигмы реформы публичного менеджмента Запускается законом Запускается управлением Запускается обществом/гражданами Цель Законный конформизм Конкурентность, эффективность, результативность Качество жизни общества Перспектива Государство Клиенты публичного сектора, поставщики Гражданское общество Логика Юридическая/про цедурная Экономическая/по политическая следовательная Контроль Иерархии Рынок Сети Парадигма реформирования Неовеберианский подход Новый государственный менеджмент Новое публичное руководство Bovaird/Löffler 2009; Poliitt/Bouckert 2011 Руководство – многогранное понятие Доминирующая позиция начала 21 века • Институты и акторы действуют изнутри и извне государства • Государство определяет размытые границы и зоны ответственности для решения социальных и экономических задач • Государство фокусируется на поддержании координации, сотрудничестве и последовательности среди различных акторов с разными целями • Определяет зависимость от власти в отношениях между институтами в совместном действии • Идентифицирует способность доводить вещи до конца, которая основывается не на власти правительства, а на ее умении этот ресурс использовать Различные примеры использования концепции: • Аналитико-дескриптивный (эмпирические заявления) • Нормативный (роли, ответственность и принципы) Нормативный подход к определению (хорошего) руководства Принципы хорошего руководства в ЕС (2001) • Открытость • Участие • Подотчетность • Эффективность • Последовательность Принципы хорошего руководства в ОЭСР • Уважение верховенства закона, открытости, прозрачности и подотчетности, • Честность и справедливость, • Эффективность, эффективное предоставление услуг • Ясное, прозрачное и применимое законодательство • Логичный, последовательный процесс Общественные (корпоративные) кодексы формирования политики • Высокие стандарты этического руководства: темы управления, контроля, поведения подотчетности и роли власти в процессе принятия решений внутри организаций Всемирные показатели качества управления (WGI) Основывается на следующих измерениях: • Голосование и подотчетность • Политическая стабильность • Эффективность государства • Верховенство закона • Контроль коррупции См. также http://info.worldbank.org/governa nce/wgi/index.asp Государственный менеджмент и руководство • Подход государственного менеджмента опирается на управленческие техники для повышения ценности публичных услуг • Как в организациях публичного сектора, так и в организациях из прочих секторов • Фокус на стратегическом управлении, маркетинге, контрактах, финансовом менеджменте, управлении человеческими ресурсами, управлении ИКТ, целевых показателях оценки, менеджменту качества и управлению процессами • Руководство: как организации работают с их партнерами, заинтересованными лицами и сетями, чтобы влиять на эффекты государственной политики – У кого есть право влиять на принятие решений от имени всего общества? – Какие принципы должны соблюдаться при принятии решений для всего общества? – Как мы можем быть уверены, что наши совместные действия в итоге повышают качество услуг для основных заинтересованных лиц. Источник: Bovaird / Löffler: Public Management and Governance, 2011 Государственное управление Тренды и вызовы Основные вызовы для лидерства в публичном секторе «Мегатренды» • Демографический сдвиг/старение населения • Государственный долг и ограничения ресурсов • Изменение климата и других приоритетов в поиске глобальных решений • Развитие технологий • Рост роли Индивида: открытие государственного сектора (открытое правительство, совместное создание услуг, социальные медиа) • Фрагментация: как обеспечить координацию, целостность политики и стратегическое лидерство • «Определение новой картины» современной гражданской службы Pollitt 2014: Future Trends in European Public Administration and Management; KPMG 2013: Future State 2030; Accenture 2013: Public Service of the Future Государственный менеджмент в «Ледниковый период» Новая эра в снижении государственных расходов и сокращении бюджетов Доклад «Руководство 2014» Способность современного государства решать проблемы: вызовы руководству и административные возможности • Вклад бюрократии или государственного управления в руководство • Административные способности как набор навыков и компетенций, которые ожидаются от государственной бюрократии для исполнения ею своих обязанностей и решения проблем – Способность доставлять услуги – находится на стыке политики оказания услуг и принудительных действий – Регулятивная способность – контроль и надзор деятельности (в сферах телекоммуникации, инфраструктуры или образования) с целью соблюдения установленных стандартов – Координационная способность – способность собирать разрозненные элементы и направлять их на решение проблем – Аналитическая способность – требования к прогнозированию и анализу, который проводят разработчики государственной политики в условиях неопределенности Тренды реформ государственного сектора в Европе Источник: COCOPS Top Executive Survey, 17 countries, 2014, n=9638 Важность различных трендов в собственной политике Наиболее релевантные вызовы лидерства и решения Национальное исследование по всей Германии (n=286) Размеры государственного аппарата Оценка эффективности государства? Удовлетворенность государственным управлением Успех административных реформ Источник: COCOPS Top Executive Survey, 17 countries, 2014, n=9638 Изменение эффектов/ результативности Источник: COCOPS Top Executive Survey, 17 countries, 2014, n=9638 Прогресс – с неожиданными последствиями • • • • Перегрузка реформ Source: Bovaird/Löffler 2013; Pollitt/Bouckaert 2011 Фрагментация Игрофикация Неясно общее соотношение затрат и выгод Новый акцент на объединенном управлении (joined-up governance), координации, концепции целостного государства, сотрудничестве и создании публичной ценности Недостаток квалифицированного знания о влиянии и успехе реформ публичного менеджмента исследовательский проект ЕС: Coordination for Cohesion for the Public Sector of the Future (www.cocops.eu) - координация и единство для публичного сектора будущего Управленческие способности в государственном управлении играют важную роль Лидерские качества (7 элементов: ориентация на результат, высокая степень автономности, низкая политизированность) Показатели эффективности (10 элементов: использование различных управленческих инструментов и показателей эффективности) Измерения эффективности Издержки и эффективнось Координация (9 элементов: качество внутри-/межсекторальной координации, механизмы координирования) Качество услуг Стратегические способности (7 элементов: использование стратегического планирования, ясные цели) Эффективность политики Способность управлять человеческими ресурсами (5 элементов: использование инструментов УЧР, HRгибкость реформ) Мотивация персонала / вовлечение Организационная культура (8 элементов: организационный социальный капитал, вовлечение персонала, организационная ответственность) Доверие граждан правительству Обзор политики COCOPS Первые выводы и рекомендации • В общем административные реформы в Европе можно назвать условно успешными • Государства должны более сбалансированно относиться к использованию сетевого подхода с необходимостью повышать эффективность использования ресурсов • Сделать приоритетным направлением адресное повышение эффективности • У чиновников есть множество эффективных рычагов повышения эффективности • Фокусироваться меньше на снижении расходов, больше – на вовлечении граждан • Низкий уровень управленческой автономности и высокая степень политизированности могут снизить эффективность реформ • Обратите внимание на темп и скорость реформирования • Контекст имеет значение • Необходимы дальнейшие уточнения и объективные данные для анализа Герхард Хаммершмид Профессор, публичное и финансовое управление Hertie School of Governance Quartier 110 . Friedrichstraße 180 10117 Berlin Germany ____________________________ Телефон: +49 (0)30 - 259 219 201 [email protected] www.hertie-school.org/