Transcript REPUBLIQUE DU MALI - Ministère de l`Economie et des Finances

ATELIER PREPARATOIRE DE LA STRATEGIE DE MISE EN
ŒUVRE DE LA NOUVELLE LOLF
Le cadre général de la réforme
Bruno IMBERT, conseiller résident AFRITAC
23/07/2013
Stratégie de mise en œuvre de la réforme au Bénin
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Sommaire
I. Introduction
II. Les nouvelles directives de l’UEMOA
III. Les grands axes de la réforme
IV.Le calendrier de mise en œuvre de la réforme
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Stratégie de mise en œuvre de la réforme au Bénin
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I. Introduction
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Stratégie de mise en œuvre de la réforme au Bénin
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La modification du Cadre Harmonisé des
Finances Publiques
L’Union Économique et Monétaire Ouest Africaine (UEMOA) est
une organisation régionale qui poursuit des objectifs d’intégration
régionale par l’instauration d’un marché commun entre ses membres.
(Bénin, Burkina Faso, Côte d’Ivoire, Guinée-Bissau, Mali, Niger,
Sénégal, Togo)
Cette organisation régionale poursuit également des objectifs de
convergences des économies des pays membres.
Dans le cadre de la réalisation de ses objectifs en matière
d’intégration régionale, le Conseil des ministres de (UEMOA) a
adopté 6 directives communautaires pour améliorer et moderniser
les instruments de gestion des finances publiques en vigueur dans
les pays.
Ces directives modifient et remplacent le cadre législatif
communautaire dans lequel les pays membres de la zone s’étaient
inscrits jusqu’à présent (directives de 1997).
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Pourquoi la révision des directives de
l’UEMOA?
Améliorer la mise en œuvre du cadre harmonisé des finances
publiques - une mission d’évaluation de la Commission menée en 2004
relevait :
des incohérences et des insuffisances dans les anciennes directives;
le manque de clarté de certaines dispositions.
Moderniser les directives adoptées il y a une dizaine d’années en
vue:
– de prendre en compte les nouvelles normes et techniques de gestion
des finances publiques;
– de s’aligner sur les meilleures pratiques internationales en matière de
gestion financière.
Introduire davantage de transparence et de rigueur dans le
dispositif normatif.
Assurer une meilleure comparabilité des données, dans le cadre
du Pacte de convergence.
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II. Les nouvelles directives de l’UEMOA
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Les directives de l’UEMOA
La réforme du cadre harmonisé des finances publiques s’incarne
dans six textes adoptés par le Conseil des ministres de l’UEMOA en
mars et juin 2009 :
01/2009 : portant code de transparence dans la gestion des
finances publiques ;
06/2009 : portant lois de finances au sein de l’UEMOA ;
07/2009 : portant règlement général sur la comptabilité publique au
sein de l'UEMOA ;
08/2009 : portant nomenclature budgétaire de l'État ;
09/2009 : portant Plan Comptable de l'État (PCE) ;
10/2009 : portant Tableau des Opérations Financières de l'État
(TOFE).
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Architecture du nouveau cadre harmonisé
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La directive portant code de transparence
(01/2009/CM/UEMOA)
Premier texte à avoir été adopté le 27 mars 2009.
La directive relative portant code de transparence fixe des principes de
portée générale qui ne donnent pas lieu en tant que tels à des applications
pratiques : ces principes forment un cadre général en matière de gouvernance
financière qui oriente les dispositions contenues dans les autres textes.
Le code de transparence énonce des règles transversales : par exemple la
légalité et la publicité des opérations financières publiques, l’intégrité des
acteurs, l’élaboration et la présentation des budgets publics.
Le Code de transparence des pays de la zone UEMOA comporte 7 volets,
respectivement relatifs :
à la légalité et la publicité des opérations financières publiques ;
aux attributions et responsabilités des institutions ;
au cadre économique ;
à l’élaboration et à la présentation des budgets publics ;
à la mise en œuvre des recettes et des dépenses ;
à l’information du public ;
à l’intégrité des acteurs.
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La directive portant lois de finances
(06/2009/CM/UEMOA)
La directive lois de finances est la véritable clef de
voûte de la réforme.
La directive relative aux lois de finances encadre le contenu, le
périmètre, les procédures d’élaboration, de vote, d’exécution et de
contrôle des budgets publics.
Sur la base des principes énoncés dans le code de
transparence, elle organise les relations entre les acteurs du
processus
budgétaire
(gouvernement,
administration,
Parlement, corps de contrôle, société civile), introduit de
nouveaux principes opérationnels (ex. sincérité, pluri
annualité) aux côtés d’anciens principes (ex. annualité, spécialité)
et précise les nouveaux éléments du budget (ex. programmes,
indicateurs, autorisations d’engagement, annexes budgétaires) et
les nouvelles responsabilités.
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La directive portant règlement général sur la
comptabilité publique (07/2009/CM/UEMOA)
La directive relative au règlement général sur la
comptabilité publique (RGCP) précise les règles de
comptabilité (ex. comptabilité générale, comptabilité
budgétaire) et d’exécution du budget, les responsabilités
et compétences des acteurs de la chaîne de la dépense
(ex. comptables, ordonnateurs, contrôleurs financiers) et
leurs relations, ainsi que les règles de tenue des
comptes et de contrôle.
Elle introduit les nouveaux concepts comme la
comptabilité patrimoniale et le contrôle financier
hiérarchisé.
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La directive portant nomenclature
budgétaire de l’Etat (08/2009/CM/UEMOA)
La directive sur la nomenclature budgétaire de l’État
précise les nouvelles règles de présentation des
crédits (ex. économique, administrative, fonctionnelle
et programmatique).
Elle s’inspire des méthodologies internationales telles
que (pour la présentation fonctionnelle) la Classification
des fonctions des administrations publiques (CFAP) (ou
en anglais Classification of the Functions of
Government (COFOG)).
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La directive portant plan comptable de
l’Etat (09/2009/CM/UEMOA)
 La directive relative au plan comptable de l’État
précise les différents comptes de l’État (ex.
comptes de trésorerie, comptes de charges,
comptes de tiers)
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La Directive portant tableau des opérations
financières de l’Etat (09/2009/CM/UEMOA)
La directive portant tableau des opérations financières de
l’État (TOFE) précise les règles de comptabilisation des
ressources et des charges, les unités d’administrations
publiques couvertes (ex. unités budgétaires, unités de
sécurité sociale) et les modes d’enregistrement des
données basés sur les droits constatés.
Le Tableau des opérations financières de l’État (TOFE) est
un document standardisé constitué d’agrégats des
ressources et des charges de l’État. Sa projection,
généralement à trois ans, donne un éclairage sur l’évolution
de la structure du budget de l’État.
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III. Les grands axes de la réforme
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Renforcer l’efficacité de la dépense publique
Passer d’une logique de moyen à une logique de
résultats : le budget doit mettre en avant, non seulement
les moyens liés à l’activité des pouvoirs publics, mais
également justifier la répartition des allocations par rapport à
la réalisation d’objectifs définis ex ante pour chaque poste
de dépense.
Mesurer la performance de l’action publique
(Gestion axée sur les résultats) à travers la fixation
d’objectifs et l’évaluation des résultats obtenus.
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Rénover la gestion publique
Renforcer la responsabilisation des gestionnaires : à travers,
l’évaluation des politiques publiques, les gestionnaires doivent
désormais rendre compte de la qualité de leur gestion par l’atteinte des
objectifs qui leurs sont fixés.
Rénover le dialogue de gestion : en contrepartie de leur
responsabilisation accrue, les gestionnaires disposent d’une plus grande
marge de manœuvre dans l’élaboration de leurs budgets, de plus de
souplesse dans la gestion des moyens financiers et humains et d’une
autorité de contrôle accrue (contrôle de gestion) sur les services qui
composent les programmes.
Encourager la déconcentration de l’ordonnancement : le ministre
des finances assure un rôle de synthèse du budget mais n’est plus
ordonnateur que des crédits de son ministère.
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Améliorer la transparence budgétaire
Une nomenclature budgétaire plus lisible et accessible : le
changement de nomenclature engendré par le passage à la présentation
des crédits sous forme de programme renforce la compréhension du
budget par les lecteurs extérieurs à l’administration : le Parlement et les
citoyens.
Un budget plus exhaustif : présentation détaillée des ressources des
organismes publics (budgétisation en base zéro) + suppression de la
notion de « services votés » (le Gouvernement est tenu d’expliquer et de
justifier l’utilisation de l’intégralité des crédits qu’il sollicite).
Une documentation budgétaire étoffée : la documentation transmise
à l’occasion du dépôt de la loi de finances de l’année, de la loi de
finances rectificative ou de la loi de règlement (exp. RAP)est plus
pertinente et plus complète.
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Introduire la pluri annualité dans la gestion
publique
Prise en compte de l’impact des décisions publiques à moyen
terme : l’annualité reste le cadre d’exécution des recettes et des
dépenses de l’État mais la programmation budgétaire doit désormais
anticiper les impacts sur les exercices ultérieurs.
De nouveaux outils (CDMT/DPBEP et CDsMT/DPPD) qui présentent
l’évolution des crédits à moyen terme (minimum trois ans) deviennent les
supports de préparation des projets de lois de finances et sont joint à la
documentation budgétaire pour renforcer l’information du Parlement.
La pluri annualité offre une réponse technique aux problèmes
d’articulation entre les stratégies nationales de développement et
les budgets et la mise en œuvre effective de ces stratégies.
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Renforcer les contrôles opérés sur les
finances publiques
Renforcement du contrôle citoyen : les directives posent le principe
de l’accès du citoyen aux documents de politique économique et
d’exécution des budgets.
Renforcement des compétences de la Cour des comptes : les
contrôles de la Cour sur les ordonnateurs sont étendus (faute de
gestion, contrôle de la performance, avis sur les rapports annuels de
performance).
Renforcement des contrôles du Parlement : le Parlement est mieux
informé à travers une documentation plus exhaustive et étoffée et
bénéficie de l’appui de la Cour des comptes pour contrôler l’action du
gouvernement.
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IV. Le calendrier de mise en œuvre
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Une mise en œuvre articulée autour de deux
échéances
Compte tenu de la charge de travail que constituent certaines
dispositions (ex. mise en œuvre de la comptabilité patrimoniale),
les Directives prévoient ainsi deux échéances :
une première échéance au 31 décembre 2011 : qui concerne notamment
les transpositions des Directives en droit interne ou la mise en œuvre de
certaines innovations (ex. DPBEP.CDMT global, élaboration de la
nomenclature fonctionnelle, organisation du DOB). Le processus
budgétaire 2012 devra donc prendre en compte ces impératifs.

une deuxième échéance au 31 décembre 2016 : permettant de
consolider le travail précédant et de mettre en place progressivement les
innovations couvrant un domaine plus vaste ou plus complexe (ex.
formulation des programmes et élaboration et généralisation des
DPPD/CDMT ministériels). Cette échéance peut être prolongée de 2 ans
supplémentaires (31 décembre 2018) pour la mise en œuvre de la
comptabilité patrimoniale et des règles relatives aux droits constatés.
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Détails des activités pour chaque directive en
fonction des échéances (1/3)
Directives
Code de
transparence
31 décembre 2011





LOLF



23/07/2013
Transposition de la Directive en
droit interne
Transposition de la Directive en
droit interne
Elaboration et mise en œuvre du
DPBEP (CDMT global)
Mise en œuvre des autorisations
d’engagement et des crédits de
paiement
Mise en œuvre des nouvelles
règles
de
gestion
(reports,
mouvements
de
crédits,
régulation budgétaire)
Elaboration, présentation et vote
des lois de finances (PLF, LFR et
lois de règlement)
Mise en œuvre de règles de
présentation
des
crédits
(séparation
des
opérations
budgétaires et opérations de
trésorerie,
distinction
des
nouvelles natures et catégories de
dépenses)
Organisation
du
Débat
d’orientation budgétaire (DOB)
31 décembre 2016




Déconcentration de la fonction
d’ordonnateur principal
Elaboration et mise en œuvre
des DPPD (CDMT sectoriels/BP)
+ élaboration des programmes
+ définition des objectifs et
indicateurs de performance +
désignation des responsables
de programme + élaboration
des
rapports
annuels
de
performance
Mise en œuvre des plafonds
d’emplois
Mise
en
œuvre
de
la
comptabilité
en
droits
constatés (peut être étendu
jusqu’en 2019)
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Détails des activités pour chaque directive en
fonction des échéances (2/3)
Directives
31 décembre 2011



RGCP




PCE

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31 décembre 2016
Transposition de la Directive en
droit interne
Mise en œuvre des règles relatives
aux
ordonnateurs
et
aux
comptables
Mise en œuvre des règles relatives
aux opérations de recettes, de
dépenses et de trésorerie
Mise en œuvre des règles relatives
à la comptabilité budgétaire et à la
comptabilité des matières
Déploiement mise en œuvre des
corps de contrôle et de la Cour
des comptes

Transposition de la Directive en
droit interne
Elaboration de la nomenclature
fonctionnelle,
économique
et
administrative
Mise en œuvre de la classification
des recettes et des dépenses




Elaboration et présentation
des avis de la Cour des
comptes sur la qualité des
procédures comptables et des
comptes publics
Exercice des compétences de
la
Cour
des
comptes
en
matière de sanction des fautes
de gestion
Déconcentration de la fonction
d’ordonnateur
principal
+
déploiement
du
contrôle
financier
Mise
en
œuvre
de
la
comptabilité
en
droits
constatés (peut être étendu
jusqu’en 2019)
Mise
en
œuvre
de
la
nomenclature programme
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Détails des activités pour chaque directive en
fonction des échéances (3/3)
Directives
31 décembre 2011


Transposition de la Directive en
droit interne
Elaboration et production du TOFE
UEMOA présentant entre autres,
les flux de trésorerie, la situation
des actifs financiers et des passifs
et la situation de l’endettement.
31 décembre 2016


TOFE



NBE
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
Transposition de la Directive en
droit interne
Mise en œuvre des dispositions de
la Directives (ex. provisions,
amortissements, constatation du
résultat)

Extension du champ du TOFE
aux autres entités publiques
(ex.
collectivités
locales,
organismes de sécurité sociale,
etc …)
Formulation du TOFE sur la
base des droits constatés pour
le secteur public
Intégration des avantages en
nature pour la rémunération
des salariés
Prise en compte dans le TOFE
des règles relatives aux stocks,
au capital fixe et aux autres
flux économiques
Mise en œuvre intégrale des
règles
relatives
à
la
comptabilité patrimoniale et
aux droits constatés
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25
Merci pour votre
aimable attention
23/07/2013
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