Transcript ***** 1

Об итогах пилотного проекта по
апробации отдельных институтов
контрактной системы и организации
системы мониторинга исполнения
Закона №44-ФЗ и эффективности
осуществляемых закупок
Центр региональных программ совершенствования госуправления ИГМУ НИУ «Высшая школа экономики»
http://gosreforma.ru, http://hse.ru
Планируемые и
осуществляемые закупки
Предмет апробации
Что апробировали?
- Степень открытости информации в документации о закупке
фото
- Предмет общественного контроля на различных стадиях закупочной
деятельности
- Механизмы активизации публичного контроля
- Учет результатов общественного контроля
- Пределы участия общества при осуществлении закупок
- Степень открытости и полноты информации в документах,
сопровождающих исполнение контракта
- Отработка взаимодействия функционального подразделения,
контрактной службы с представителями общественного контроля
Высшая школа экономики, 2013
Схема организации пилотного проекта по апробации
институтов контрактной системы
Регионы
РОСАТОМ
Результаты
апробации
Пилотные проекты
фото
Проекты
НПА
Проекты НПА
Институты
общественного
контроля
Получение
комментариев
Предложения по
совершенствованию
системы госзакупок
ПРОЕКТНЫЙ ОФИС
Доработанные
НПА
Рабочая группа
Высшая школа экономики, 2013
Предложения
по содержанию
НПА
Принятые подзаконные НПА
- Приказ Минэкономразвития России от 02.10.2013 N 567 «Об утверждении
Методических рекомендаций по применению методов определения начальной
(максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным
поставщиком (подрядчиком, исполнителем)»
фото
- Постановление Правительства РФ от 25.11.2013 N 1062 «О порядке ведения
реестра
недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей)»
- Постановление Правительства РФ от 21.11.2013 N 1043 «О требованиях к
формированию, утверждению и ведению планов закупок товаров, работ, услуг для
обеспечения нужд субъекта Российской Федерации и муниципальных нужд, а также
требованиях к форме планов закупок товаров, работ, услуг»
- Постановление Правительства РФ от 21.11.2013 N 1044 «О требованиях к
формированию, утверждению и ведению планов-графиков закупок товаров, работ, услуг
для обеспечения нужд субъекта Российской Федерации и муниципальных нужд, а также
требованиях к форме планов-графиков закупок товаров, работ, услуг»
- Распоряжение Правительства РФ от 31.10.2013 N 2019-р «О перечне товаров работ,
услуг, в случае осуществления закупок которых заказчик обязан проводить аукцион в
электронной форме»
- и др. (всего по конец ноября было принято 11 актов Правительства РФ и 1 акт
Минэкономразвития России)
Высшая школа экономики, 2013
4
Основной акцент- участие общественности в закупках
Общественные
объединения
и
объединения
юридических
лиц,
осуществляющие общественный контроль, вправе (ст. 102):
1) подготавливать предложения по совершенствованию законодательства РФ;
2) направлять заказчикам запросы о предоставлении информации об
фото
осуществлении закупок и о ходе исполнения контрактов;
3) осуществлять независимый мониторинг закупок и оценку эффективности
закупок, в том числе оценку осуществления закупок и результатов исполнения
контрактов в части их соответствия требованиям 44-ФЗ;
4) обращаться от своего имени в государственные органы и муниципальные
органы с заявлением о проведении мероприятий по контролю в соответствии с
44-ФЗ;
5) обращаться от своего имени в правоохранительные органы в случаях
выявления в действиях (бездействии) заказчика, уполномоченного органа,
уполномоченного учреждения, специализированной организации, комиссий по
осуществлению закупок и их членов, должностных лиц контрактной службы,
контрактных управляющих признаков состава преступления;
6) обращаться в суд в защиту нарушенных или оспариваемых прав и законных
интересов группы лиц в соответствии с законодательством РФ.
Высшая школа экономики, 2013
5
Организация мониторинга
исполнения Закона №44-ФЗ и
мониторинга системы закупок
Центр региональных программ совершенствования госуправления ИГМУ НИУ «Высшая школа экономики»
http://gosreforma.ru, http://hse.ru
Почему мониторинг необходим?
• Эффективность многих инструментов КС, имеющих ключевой
характер, не прошла процедуру проверки их эффективности
на практике.
Риски “вырожденных” институтов.
• Идеология КС разделяется не всеми представителями групп
интересов в сфере государственного и муниципального
заказа.
Риск «саботажа» КС.
• Одна из ключевых проблем 94-ФЗ – отсутствие обратной
связи. Правоприменительная практика либо не учитывалась,
либо учитывалась фрагментарно с существенными
временными лагами.
Риски повторения прошлых
ошибок.
Высшая школа экономики, 2013
Влияние завышения цен
государственных закупок*
• По разным оценкам, завышение цен на контракты в рамках 94-ФЗ: 10-90%.
• Если цены гос.контрактов при осуществлении государственных инвестиций
снижаются, то темп роста инвестиций в целом возрастает в среднем на
1,3% в год. В совокупности, поэтапное повышение эффективности
госрасходов приводит к увеличению темпов экономического роста в 2014 2016 гг. в среднем на 0,91 п.п.
• При темпах роста экономики менее 2% годовых дополнительные 0,9 п.п. в
год означают ускорение в 1,5 раза.
• Меры по совершенствованию закупочного законодательства и борьбе с
коррупцией позволят как повысить темпы экономического роста даже без
увеличения бюджетных расходов, так и значительно усилить конкуренцию
в экономике и улучшить инвестиционную привлекательность России в
глазах зарубежных инвесторов
*расчеты Центра развития ВШЭ, исходя из предпосылки влияния 44-ФЗ на снижение цен в
размере 30%
Высшая школа экономики, 2013
Организация мониторинга
Предмет вневедомственного мониторинга
Реальные практики применения закона, в том числе,
вертикального и горизонтального сговора
Отношение правоприменителей к закону № 44-ФЗ
Юридический мониторинг
Мониторинг бюджетных расходов на госзакупки
Мониторинг общественного мнения в отношении
сферы государственных закупок
Высшая школа экономики, 2013
- Опросы заказчиков
- Опросы участников торгов
- Правоприменительная
практика
- Судебная практика
- Практика обжалования
-Соответствие планируемых
закупок целям, задачам,
содержанию государственных
программ
-Влияние закупки на обеспечение
государственных нужд
- Информированность
общества о закупках
- Оценка уровня коррупции при
госзаказе
- “Спрос” на общественный
контроль
Предмет мониторинга Минэкономразвития
Оценка степени достижения целей осуществления
закупок
Экспертная оценка на базе
рабочей группы Экспертного
совета по выборке контрактов
Оценка обоснованности закупок
Экспертная оценка на базе
рабочей группы экспертного
совета по выборке контрактов
Мониторинг бюджетных расходов на госзакупки
Соответствие планируемых закупок
целям, задачам, содержанию
государственных программ
Влияние закупки на обеспечение
государственных нужд
Экспертное обсуждение отдельных крупных,
общественно-значимых закупок
Обоснованность закупки
Обоснованность цен на закупку
Сводный аналитический отчет, представляемый в Правительство РФ
Высшая школа экономики, 2013
Следующие шаги
Проведение экспресс-мониторинга «первой волны»
• Формирование методологи мониторинга
• Пилотирование методологии мониторинга
• Проведение отдельных исследования для замера стартового уровня
Проведение полевого этапа мониторинга
• Реальные практики применения закона, в том
числе, вертикального и горизонтального
сговора
• Отношение правоприменителей к закону №
44-ФЗ
• Юридический мониторинг
• Мониторинг бюджетных расходов на
госзакупки
• Мониторинг общественного мнения в
отношении сферы государственных закупок
Декабрь 2013
Высшая школа экономики, 2013
Подготовка доклада о
первом этапе «жизни» 44-ФЗ
• Какие изменения нужно вносить в
закон и подзаконные акты?
• Какие методические рекомендации
нужны и о чем они?
• Как преодолеть «детские болезни»
закона?
Март-август 2013
Декабрь 2014
101000, Россия, Москва, Мясницкая ул., д. 20
Тел.: (495) 989-48-67, факс: (495) 628-79-31
www.gosreforma.ru
www.hse.ru
Экспертиза в контрактной системе.
Требования к экспертам по 44-ФЗ
Центр региональных программ совершенствования госуправления ИГМУ НИУ «Высшая школа экономики»
http://gosreforma.ru, http://hse.ru
Необходимость проведения экспертизы
(п.1 ч.1 ст.94)
Исполнение контракта – это комплекс мер, реализуемых после заключения
контракта и направленных на достижение целей осуществления закупки
путем взаимодействия заказчика с поставщиком (подрядчиком, исполнителем) в
соответствии с гражданским законодательством и настоящим Федеральным
законом, в том числе:
1) приемку результатов…, включая проведение в соответствии с Федеральным
законом № 44-ФЗ экспертизы поставленного товара, результатов выполненной
работы, оказанной услуги, а также отдельных этапов исполнения контракта.
1.
2.
3.
• Исполнение контракта
Обеспечение
Подача заявок в
юридической
форме электронного
•значимого
Приемка результатов контракта
этапа)
документа,(отдельного
вскрытие
электронного
таких заявок в
документооборота
установленное
в КС
время
• Экспертиза
контракта или этапа
контракта
Высшая школа экономики, Москва, 2013
Случаи проведения экспертизы
(привлечения экспертов)
1. Приемка результата каждой проведенной закупки (ч.3 ст.94)
2. Приемка результата промежуточного этапа исполнения по контракту (ч.1 ст.94)
фото
3. Проведение экспертной оценки: а)конкурсной документации - в ходе
предквалификационного отбора , б)заявок на участие в конкурсе- в ходе
предквалификационного отбора, в)оценки соответствия участников конкурса
дополнительным требованиям (ст.58)
4. Закупка у единственного поставщика - за исключением случаев, предусмотренных
пунктами 1, 4 - 6, 8, 15, 17, 18, 22, 23, 26 и 27 части 1 статьи 93 Закона (ч.4 ст. 94)
5. Односторонний отказ заказчика от исполнения контракта (ч.10 ст.95)- право заказчика
6. Иные установленные Правительством Российской Федерации случаи обязательного
проведения экспертизы поставленных товаров, выполненных работ, оказанных услуг,
предусмотренных контрактом (ч.4 ст.94).
Высшая школа экономики, 2013
16
Обязанность проведения экспертизы
На заказчика возлагается
обязанность проведения
экспертизы результата
каждой закупки! (ч.3 ст.94)
Обеспечение
юридической
значимого
электронного
документооборота
в КС
Подача заявок в
форме электронного
документа, вскрытие
таких заявок в
установленное
время
1 закупка = 1 экспертиза
1 этап закупки = 1 экспертиза
Высшая школа экономики, Москва, 2013
Виды экспертизы
Экспертиза
заказчика
Силами
заказчика
Независимая
экспертизафото
Только внешние
эксперты
С привлечением
внешних
экспертов
Высшая школа экономики, 2013
18
Кто такой эксперт (экспертная организация)?
Эксперт или экспертная организация - это обладающее
специальными познаниями, опытом, квалификацией в
области науки, техники, искусства или ремесла физическое
фото
лицо, в том числе индивидуальный предприниматель, либо
юридическое лицо (работники юридического лица должны
обладать
специальными
познаниями,
опытом,
квалификацией в области науки, техники, искусства или
ремесла), которые осуществляют на основе договора
деятельность по изучению и оценке предмета экспертизы, а
также по подготовке экспертных заключений по
поставленным заказчиком, участником закупки вопросам в
случаях, предусмотренных Федеральным законом № 44-ФЗ
(п.15 ст.3)
Высшая школа экономики, 2013
19
Основные признаки
1. Физическое лицо, в том числе индивидуальный
предприниматель, либо юридическое лицо
2. Обладает специальными познаниями, фото
опытом,
квалификацией в области науки, техники, искусства или
ремесла (работники юридического лица должны обладать
специальными познаниями, опытом, квалификацией в
области науки, техники, искусства или ремесла)
3. Осуществляет деятельность по изучению и оценке
предмета экспертизы, а также по подготовке экспертных
заключений по поставленным заказчиком, участником
закупки
вопросам
в
случаях,
предусмотренных
Федеральным законом № 44-ФЗ
4. Действует на основе договора
Высшая школа экономики, 2013
20
Документальное подтверждение
знаний и опыта
Требуется ли документальное подтверждение
опыта и квалификации привлекаемого эксперта?
Ч.8 ст.41: если для проведения экспертизы необходимо осуществление специальных
фото
исследований, испытаний, выполнение работ, оказание услуг, то отбор экспертов
должен производиться с учетом специальных требований к таким лицам
(обязательная аккредитация, лицензирование деятельности, членство эксперта в
саморегулируемых организациях).
Соответствие лица специальным требованиям предполагает
наличие у него соответствующих лицензий, документов об
аккредитации, о членстве в саморегулируемой организации.
+ Возможность введения в ФЗ от 29 декабря 2012 г. N 275-ФЗ "О
государственном оборонном заказе» доп. требований к
экспертам, привлекаемым для проведения экспертизы по ГОЗ
Высшая школа экономики, 2013
21
Конфликт интересов (ч.2 ст. 41)
Не могут быть допущены к работе эксперты, если они:
1) на дату проведения экспертизы являются должностными лицами или
работниками заказчика либо поставщика;
фото
2) в течение менее чем двух лет, предшествующих дате проведения экспертизы,
являлись должностными лицами или работниками заказчика либо поставщика.
( т.е. экспертом не может быть лицо, работавшее у заказчика или поставщика и
прекратившее с ним трудовые отношения в двухгодичный период,
предшествующий дате проведения экспертизы);
3) имеют имущественные интересы в заключении контракта, в отношении
которого проводится экспертиза (например, участник закупки, заявке которого
присвоен второй номер, если экспертиза проводится до принятия заказчиком
решения об одностороннем отказе от исполнения контракта, либо аналогичный
субъект при оценке заявок на участие в конкурсах, осуществляемой в ходе
проведения предквалификационного отбора);
Высшая школа экономики, 2013
22
Конфликт интересов (продолжение)
Не могут быть допущены к работе эксперты, если они:
4) являются супругом (супругой) руководителя заказчика, члена комиссии по
осуществлению закупок, руководителя контрактной службы,фото
контрактного
управляющего, должностного лица или работника поставщика (подрядчика,
исполнителя);
5) являются близкими родственниками руководителя заказчика, члена комиссии
по осуществлению закупок, руководителя контрактной службы, контрактного
управляющего, должностного лица или работника поставщика (подрядчика,
исполнителя), т.е. родственниками по прямой восходящей и нисходящей линии
(родителями и детьми, дедушкой, бабушкой и внуками), полнородными и
неполнородными (имеющими общих отца или мать) братьями и сестрами,
усыновителями или усыновленными по отношению к ним;
Высшая школа экономики, 2013
23
Конфликт интересов (продолжение)
Не могут быть допущены к работе эксперты, если они:
6) находятся в таком положении по отношению к заказчику или поставщику
(подрядчику, исполнителю), что последний прямо или косвеннофото
(через третье
лицо) может оказывать влияние на результат проводимой экспертизы.
Примеры (экспертно):
- Материальная зависимость (например, представитель заказчика и эксперт
связаны договором займа или эксперт сотрудничает с поставщиком на
постоянной основе по гражданско-правовому договору),
- Подчиненность или близкие отношения между экспертом и сторонами
контракта (например, эксперт и представитель заказчика - бывшие супруги, тесть
и зять и т.п.),
- Иные случаи, которые могут порождать конфликт интересов и влиять на
независимость эксперта при проведении экспертизы.
Высшая школа экономики, 2013
24
Конфликт интересов
(экспертная организация)
Не могут быть допущены к работе юридические лица, если:
1.
заказчик или поставщик (подрядчик, исполнитель) имеет право
фото
распоряжаться более чем 20% общего количества голосов, приходящихся
на голосующие акции, либо более чем двадцатью процентами вкладов,
долей, составляющих уставный или складочный капитал этих юридических
лиц;
2.
заказчик или поставщик (подрядчик, исполнитель) прямо и (или) косвенно
(через третье лицо) может оказывать влияние на результат проводимой
такими лицом или лицами экспертизы. = наличию возможного конфликта
интересов при осуществлении экспертной деятельности (например,
экспертная организация выступает поставщиком у того же заказчика по
другому контракту)
Высшая школа экономики, 2013
25
Документы, подтверждающие отсутствие
конфликта интересов
«Уведомление о допустимости участия в
проведении экспертизы (в том числе об
отсутствии оснований для недопуска к
проведению экспертизы в соответствии с ч.2
ст.41)»
Правила:
1. Направляется экспертом в адрес заказчика и
поставщика
2. Письменная форма уведомления
3. При привлечении экспертной организации
целесообразно оформлять письменное
уведомление как в целом для юридического
лица, так и в отношении каждого из лиц,
участвующих в проведении экспертизы
Высшая школа экономики, 2013
фото
26
Последствия выявления конфликта интересов
В случае выявления нарушения условий допуска, препятствующих
проведению экспертизы и относящихся к экспертам (экспертным
организациям), заказчик принять незамедлительные меры,
фото
направленные на привлечение для проведения экспертизы иного
эксперта, иной экспертной организации
1.
2.
3.
Правила:
Касается только конфликта интересов (см. ч.4 ст.41)!
Отказ в заключении договора с экспертом (расторжение, если
договор был заключен)
Выбор новой экспертной организации (замена эксперта) с
соответствующим оформлением для допуска к проведению
экспертизы
Высшая школа экономики, 2013
27
Как оформляются отношения с «внешним»
экспертом?
1. Заключение договора (см. п.15 ст.3)
2. Предмет договора - возмездное оказание услуг
3. Проводятся процедуры, предусмотренные 44-ФЗфото
(ч.3. ст.
94- «…могут привлекаться эксперты, экспертные
организации на основании контрактов, заключенных в
соответствии с настоящим Федеральным законом»).
Вопросы:
- Заключение договора по абонентской схеме
- Необходимость проведения торгов
- Экспертиза результатов контракта по экспертизе
результата контракта
Высшая школа экономики, 2013
28
Права эксперта
Для проведения экспертизы и подготовки заключения
эксперты и экспертные организации имеют право запрашивать
у
заказчика,
поставщика
(подрядчика,
исполнителя)
фото
дополнительные материалы, относящиеся к предмету
экспертизы, условиям исполнения контракта и отдельным
этапам исполнения контракта (ч.6 ст.41 и ч.5 ст. 94).
Закон не устанавливает форму обращения с запросом, а
равно срок, в который заказчик или поставщик обязан
направить советующие материалы.
Рекомендация:
указать
порядок
взаимодействия
экспертов и сторон основного контракта в договоре с
экспертом и внести соответствующую обязанность для
исполнителя в основной государственный (муниципальный)
контракт.
Высшая школа экономики, 2013
29
Оформление результатов экспертизы (ч.5 ст.41)
«Заключение»
фото
Требования:
1. объективность,
2. обоснованность,
3. соответствие законодательству РФ,
4. заверение экспертом,
уполномоченным представителем
экспертной организации.
Высшая школа экономики, 2013
+ дополнительно могут быть
указаны предложения об устранении
выявленных нарушений, в том числе с
указанием срока их устранения
30
Ответственность эксперта
Предоставление заведомо ложного или недостоверного
экспертного заключения
фото
Предоставление недостоверных результатов экспертизы
Невыполнение требования об уведомлении заказчика и
поставщика о допустимости своего участия в экспертизе
Ответственность по законодательству РФ
(УК РФ, ГК РФ, ТК РФ)
Высшая школа экономики, 2013
31
Экспертиза «своими силами»
Во всех случаях, когда не требуется
привлечение «внешних экспертов» фото
 Порядок устанавливается самостоятельно
(локальный акт)
 Участвуют работники заказчика
 Условия ст. 41 не распространяются
 Форма заключения или его обязательное
наличие не установлены
Высшая школа экономики, 2013
32
101000, Россия, Москва, Мясницкая ул., д. 20
Тел.: (495) 989-48-67, факс: (495) 628-79-31
www.gosreforma.ru
www.hse.ru