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Diritto pubblico dell’economia
Concetti ed evoluzione storica
Cos’è il diritto pubblico dell’economia
• È l’analisi delle disposizioni costituzionali,delle leggi
ordinarie, del diritto dell’Unione europea che si occupano
dei rapporti economici (iniziativa privata, proprietà,
impresa, sistema bancario e creditizio, concorrenza, ecc.).
• È l’esame degli strumenti giuridici mediante i quali pubblici
poteri (Unione europea, Stato, Regioni, ecc.) regolano
l’economia.
• Nuovamente, può accadere che molti degli istituti oggetto
di esame non appartengano necessariamente alla
costituzione formale. Il diritto pubblico dell’economia
esamina così anche il divario tra costituzione formale e
diritto vivente.
Le forme dell’intervento dei poteri
pubblici in economia
• Intervento diretto: l’attività economica è assunta nella sfera
della responsabilità pubblica (è parte delle funzioni svolte
dai poteri pubblici) ed è svolta da operatori economici
pubblici o che rispondono ai poteri pubblici;
• Intervento indiretto (regolazione economica): l’autorità
pubblica non opera come gestore/imprenditore, ma si
propone di incidere sugli assetti nei quali operano gli
operatori economici (i mercati). Il più delle volte, i mercati
non sono concorrenziali: si dettano regole che
conformano/influenzano l’attività delle imprese che
operano in mercati non concorrenziali. Lo scopo è
avvicinarne il funzionamento a quello che sarebbe se il
mercato operasse “naturalmente” in condizioni di
concorrenza.
Finalità dell’intervento pubblico
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L’intervento pubblico è sempre interferenza nell’economia: le decisioni gestionali/produttive (i. diretto) o
regolative (i. indiretto) non sono assunte dai soggetti economici, ma dai poteri pubblici.
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Per quanto oggi l’intervento pubblico privilegi le potenzialità dell’impresa privata, vi sono ipotesi in cui il
mercato non è in grado di conservare il proprio assetto concorrenziale (“fallimento” del mercato) o in cui
determinati beni o servizi non sarebbero prodotti perché non “convenienti” per gli attori economici.
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Di qui derivano due tipi di intervento:
1) Correzione di disfunzioni prodotte del mercato stesso, perché crea effetti anticoncorrenziali (cartelli,
monopoli);
2) Realizzazione di scopi di per sé estranei al mercato e che il mercato non avrebbe interesse a conseguire.
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Forme di correzione delle disfunzioni: si conservano i benefici del mercato, senza eliminarne il carattere
concorrenziale. Si mantiene, con la regolazione economica, il mercato di concorrenza, ma si neutralizzano
gli elementi monopolistici. Il monopolio è limitato all’infrastruttura non duplicabile (rete energetica, rete
ferroviaria, ecc.), il relativo prodotto/servizio è rimesso alla libera concorrenza.
Conseguimento di scopi estranei al mercato: sistema dei servizi pubblici. Gli scopi non sono dati in modo
definitivo, ma dipendono dalle condizioni di una data società, dagli orientamenti prevalenti nelle forze
politiche, ecc. Si offrono servizi: 1) a condizioni diverse da quelle che si avrebbero in un mercato
concorrenziale; 2) altrimenti non erogati dai soggetti economici (non escludibilità): non c’è l’interesse del
privato a svolgere l’attività. Coperta totalmente con provvista pubblica (es. illuminazione stradale).
Scopi estranei al mercato: i servizi pubblici
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Come nel mercato, anche nei servizi pubblici i costi sono coperti dai ricavi, ma in modo diverso. Il ricavo è in primo
luogo dato dalla tariffa: corrispettivo per la fruizione del servizio; origina un rapporto di tipo privatistico tra
erogatore e utente (rapporto di utenza).
La tariffa è diversa dal prezzo: il prezzo è determinato dall’incontro della domanda e dell’offerta nel mercato; la
tariffa è stabilita dai pubblici poteri in base a criteri diversi. La tariffa è corrispettivo del rapporto di utenza. I costi
non coperti dai proventi della tariffa sono compensati da risorse pubbliche (imposizione tributaria).
Chi eroga il servizio pubblico? 1) direttamente i poteri pubblici (c.d. in house providing) mediante entità create ad
hoc (società, azienda municipalizzata) e sulle quali i poteri pubblici esercitano il controllo; 2) mediante
affidamento a imprese private, che agiscono per incarico del potere pubblico (i costi non coperti da ricavi sono
coperti dai pubblici poteri).
Tali soggetti operano in regime di riserva: è un monopolio con diritti esclusivi. È consentito dalla UE. L’art. 106
TFUE consente di attribuzione diritti esclusivi a soggetti ben determinati solo se ciò sia funzionale alle finalità di
interesse generale che i poteri pubblici si prefiggono di raggiungere.
Dov’è qui la concorrenza? Non nel mercato (si opera in regime di riserva) ma nel momento della selezione
dell’operatore cui affidare la gestione del servizio pubblico. Si passa dalla concorrenza nel mercato (competizione
tra attori economici nei mercati dei servizi) alla concorrenza per il mercato (l’ente responsabile del servizio lo
affida alla gestione di una impresa: si compete per acquisire un pezzo di mercato mediante gara).
La concorrenza e la competizione si dà, dunque, in una fase anteriore all’esercizio dell’attività: in quella in cui si
concorre per l’aggiudicazione del c.d. contratto di servizio. Le spese e i costi di funzionamento sono coperti dal
corrispettivo (tariffa) fissata da ente pubblico ed eventualmente con trasferimenti di risorse.
Evoluzione dell’intervento pubblico in economia
• Si assiste a un notevole cambiamento delle tecniche impiegate per
affrontare i problemi che, nelle varie epoche storiche, sono avvertiti
come centrali e importanti in economia.
• La premessa dalla quale si parte oggi è l’efficienza dei mercati
aperti alla concorrenza.
• La promozione e la salvaguardia della concorrenza sono gli obiettivi
dell’azione pubblica in campo economico.
• È espressamente enunciato all’art. 119 TFUE: “l'azione degli Stati
membri e dell'Unione comprende, alle condizioni previste dai
trattati, l'adozione di una politica economica che è fondata sullo
stretto coordinamento delle politiche economiche degli Stati
membri, sul mercato interno e sulla definizione di obiettivi comuni,
condotta conformemente al principio di un'economia di mercato
aperta e in libera concorrenza”.
I periodi storici
• Dal 1861 alla fine del XIX secolo (stato
liberista);
• Dalla fine del XIX secolo agli anni Venti (prima
industrializzazione);
• Dagli anni Venti agli anni Cinquanta (economia
mista);
• Dagli anni Cinquanta all’integrazione europea
(lo Stato del benessere)
Lo stato liberista
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la costituzione del mercato nazionale attraverso l’unificazione legislativa:
1) adozione dei codici (civile – 1865; di commercio – 1865 e 1882): centralità del diritto di proprietà, attributo
della libertà; carenza della disciplina dell’impresa (il cod. comm. disciplinava gli atti, non i soggetti).
2) Estensione della legislazione piemontese a tutto il Regno, nonostante i divari socio-economici tra le varie
parti della Penisola. Presupposto: l’adozione di leggi moderne avrebbe “automaticamente” prodotto lo
sviluppo economico.
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La difesa del mercato interno mediante il protezionismo doganale:
In un periodo di scarso sviluppo industriale, con un’economia agricola e stagnante, il mercato unico (che ha per
confini i confini nazionali) viene preservato da una “rete protettiva: le tariffe doganali (1878 e 1887) a difesa
dei prodotti nazionali.
Effetto: accentuazione degli squilibri nazionali.
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Le privatizzazioni e il liberismo
Alienazioni del demanio pubblico (1861), dell’asse ecclesiastico (1867), delle miniere, degli stabilimenti termali,
dei canali navigabili, ecc.
Assenza di una macchina di governo dell’economia: il primo Ministero (unico per agricoltura, industria e
commercio) è del 1878 e ha poche competenze.
Secondo il liberismo economico, poi, il mercato deve essere autosufficiente: lo Stato crea e disciplina, ma non è
attore del mercato (eccezioni: Cassa Depositi e Prestiti del 1863 che dal 1876 inizia a raccoglier eproventi
mediante le casse postali.
La prima industrializzazione
• Differenziazione legislativa (leggi di settore, leggi speciali per talune
città: Napoli 1885 e 1904, ecc.): interventi infrastrutturali mirati,
procedure speciali, istituzione di organi speciali (provveditorati
delle opere pubbliche);
• Politica dei lavori pubblici: investimenti infrastrutturali (Azienda
FF.SS del 1905; dighe strade, ponti, ecc.)
• Imprese pubbliche: FF.SS. (1905) INA (1913); BNL (1913), ecc. I
settori più interessati: telecomunicazioni, servizi pubblici e credito.
Caso FF.SS.: lo Stato non nazionalizza, ma riscatta le concessioni e
assume direttamente il servizio pubblico, creando una impresa
pubblica e un solo soggetto di gestione.
• Previdenza sociale: leggi sull’emigrazione (1901 e 1919), Cassa
nazionale di previdenza (1898) e iscrizione obbligatoria (1917). Si
passa dalle società mutualistiche (private9 a un sistema basaro su
organismi pubblici.
L’economia mista
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Nuova codificazione (1942): commercializzazione del diritto privato. Disciplina molti profili: proprietà,
imprenditore, urbanistica, edilizia, ecc.
Riserva originaria allo Stato (monopolio di talune attività economiche: vedi anche l’art. 43 Cost.): trasporto
marittimo e telefonia (1922); trasporto aereo (1923); radiodiffusione (1927); acque (1933).
Regime autorizzatorio: accesso controllato al mercato. Assicurazioni (1923); commercio (1926); credito (1926 e
1936); stabilimenti industriali (1939). L’autorizzazione per gli stabilimenti industriali è usata dagli oligopolisti per
evitare la concorrenza.
Enti pubblici di privilegio (per seta, zolfo, cotone, carbone, ecc.) perché hanno poteri derogatori alla disciplina
del diritto privato.
SpA con partecipazione statale: AGIP 1926, IRI 1933.
Salvataggio bancario: la BCI, il CI e il Banco di Roma erano, nel contempo, operatrici attive di credito (breve
termine) e azioniste (lungo termine) che controllavano ampi settori dell’economia italiana. Con la crisi del 1929
esse sono sia debitrici (azioniste) sia creditrici (per il credito) delle società. Onde evitare il tracollo della Banca
d’Italia, Mussolini impose il trasferimento all’IRI delle azioni detenute dalle banche. Si crea il modello holding: lo
Stato, tramite la capogruppo IRI, controlla ogni settore economico.
Lo Stato del benessere
• Entrata in vigore della Costituzione:
1) Art. 43: riserva originaria allo Stato, enti pubblici o categorie di lavoratori
o di utenti di imprese relative a monopolio.
2) Proprietà e impresa (art. 41 e 42 Cost.)
• Completamento del sistema delle partecipazioni statali: ENI (1953) cui
vengono attribuite le partecipazioni statali in AGIP; Ministero delle
partecipazioni statali (1956) da cui dipendono gli enti pubblici di gestione;
ENEL (1962): 1) espropriazione previo indennizzo delle imprese elettriche;
2) attivazione della riserva originaria di cui all’art. 43 Cost.
• Stato finanziatore: contributi a fondo perduto, premi ex post, credito
agevolato.
• Stato pianificatore: tentativo di avviare una programmazione economica
nazionale.
• Istituzioni del benessere: scuola media (1962), SSN (1978), pensione
sociale (1974), CIG (1975).
L’intervento dell’Unione europea
• le “quattro libertà” (art. 26, c. 2, TFUE): il
mercato interno comporta uno spazio senza
frontiere interne, nel quale è assicurata la
libera circolazione delle merci, delle persone,
dei servizi e dei capitali”.
• Disciplina della concorrenza.
• Divieto degli aiuti di Stato alle imprese.