Transcript AmmDigitaleLegali 2013

Lezioni del 23-2-13 e 22-3-13
Testi di riferimento
① DUNI, L’amministrazione digitale, Giuffrè, 2008.
② Files scaricabili:
http://spol.unica.it/didattica/duni/DIGITALE 2013
•
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Apre una cartella con i files seguenti:
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DirettivaFirmeItaliano.pdf
CAD 82 MOD 2010-12 testo a fronte.docx
CAD AGGIORNATO 2012 NORMATTIVA.html
CAD E PRINCIPI GENERALI.doc
Rilevanza della materia
Informatica amministrativa
• Contiene principi fondamentali del diritto
amministrativo, pienamente vigenti.
• L’articolo “CAD E PRINCIPI GENERALI”
illustra i problemi di una possibile
codificazione dei principi generali
• Leggi coinvolte: 241/90; TUDA; CAD
2
I principi generali del diritto amministrativo nel CAD
(le due disposizioni principali)
• Norma sulla forma dei documenti, ossia degli atti (differenza)
Art. 40 co 1: Le pubbliche amministrazioni formano gli originali
dei propri documenti con mezzi informatici secondo le
disposizioni di cui al presente codice e le regole tecniche di cui
all'articolo 71.
comma 3 esplicita le eccezioni nelle quali è consentita la
forma cartacea, limitata ai «documenti amministrativi che
possono essere redatti in originale anche su supporto cartaceo
in relazione al particolare valore di testimonianza storica ed
archivistica che sono idonei ad assumere».
• Norma sul procedimento amministrativo
Art. 41 (fascicolo informatico), che vedremo più avanti: norma
fondamentale sul procedimento amministrativo: è obbligatoria la
creazione del fascicolo informatico, con accesso a tutti gli
interessati, anche ai fini della L. 241/90. Equivale ad avere
istituito lo sportello unico generalizzato e telematico.
3
Amministrazione digitale
=
•In forma elettronica
•Paperless
•Dematerializzazione
•Inversione del valore giuridico primario:
dalla carta (che diventa copia eventuale)
alla forma elettronica (originale)
4
Due domande di partenza
• Perché si vuole modificare?
• Come si garantisce l’attribuibilità degli
atti e delle attività
5
Perché si vuole modificare,
abbandonando le carte?
La carta ci da sicurezza
Alle carte siamo ancestralmente legati
 Eppure … (in ordine inverso di importanza)
• Ingombrano
• Rallentano la ricerca di dati
• Rallentano l’attività
6
La ricerca dei dati nei sistemi
informatici
• Velocità
• Accesso ad una massa enorme con unica
richiesta
• Possibilità di richiesta multidato
• Possibilità di ricerche con dati incerti ed
incompleti
• Possibilità di incrociare dati di diverse banche
dati (riscontri fiscali; problemi privacy)
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Ma la velocizzazione è il
motivo più importante
• Velocizzazione delle ricerche
• Velocizzazione dell’attività in cooperazione
telematica
• L’informatica si associa alla telematica
• Un computer isolato da rete (informatica
senza telematica) può poco:
– Fare calcoli (calcolatrice evoluta)
– Predisporre testi (che per circolare devono essere
stampati) = macchina da scrivere evoluta
– Gestire una banca dati (con utenza limitata a chi
dispone del computer che la contiene)
8
Come si attribuisce la
paternità dell’atto
• La dematerializzazione non può
esistere senza garanzie di attribuibilità,
sostitutive della firma con penna
• Queste garanzie prendono il nome di
firma elettronica
• Diversa impostazione dei tecnici (firma
è solo quella digitale).
9
Il periodo superato della predominanza dei
tecnici nella informatizzazione della P.A.
• Grande peso ai rapporti con l’utenza
• Effetti limitati, in assenza di back office
informatizzato
• Banche dati settoriali, per lo più ripetitive di
archivi cartacei
• La «informatica parallela»
• Siti web per lo più informativi, con sporadiche
connessione ai procedimenti
• Confusione tra procedimento e processo
(processing)
10
Oggi nessuno può più mettere
in discussione
1. Che l’innovazione della P.A. non è un problema
meramente tecnologico
2. Che l’informatica è un mezzo e non un fine
3. Che deve fare i conti con il diritto amministrativo e la
scienza dell’amministrazione
4. Che è stato dato troppo peso al front office e
pochissimo al back office
5. Che il back office ha molti aspetti, ma tra questi
predomina il procedimento amministrativo
6. Che è in quest’ultimo ambito che si verifica la
velocizzazione della P.A.
7. Che il fatto che ci si occupasse di “processing” non
equivaleva ad affrontare i problemi del
procedimento
11
Un problema di funzionalità:
il coordinamento informatico in un sistema di P.A.
multilivello, con autonomie e basato sulla
sussidiarietà e proporzionalità
• Consapevolezza nella costituzione del 2001: 1172,
«Lo Stato ha legislazione esclusiva nelle seguenti
materie:» lett.r: «…coordinamento informativo
statistico e informatico dei dati dell'amministrazione
statale, regionale e locale, …».
• Scarsa consapevolezza del legislatore ordinario fino
al D. legisl. 235/2010 (vedremo).
• È un potere legislativo esclusivo; non implica che
anche un potere amministrativo debba essere
riservato allo Stato.
12
GLI ORGANI PREPOSTI
A.
B.
Storicamente: Provveditorato dello Stato; AIPA; CNIPA; DigitPA;
ed oggi Agenzia per l’Italia digitale
Insufficienza degli organismi preposti per il coordinamento
informatico, anche dopo il Codice P.A. digitale.
1. Conferenza unificata: organo politico, che può dare solo il
‘placet’ finale delle scelte (vari compiti: es.: la scelta della
metodologia dello sportello unico telematico- art. 10). È nominata
20 volte (pareri)
2. Il Consiglio di Stato ha sottolineato questa carenza.
3. Commissione permanente per l’innovazione tecnologica
nelle regioni e negli enti locali (art. 14): appare specifica per i
problemi delle autonomie, ma in pratica dovrà curare anche il
coordinamento globale (9 rappresentanti del Governo).
4. Diventa quindi ANCHE un organismo tecnico-giuridico nazionale
di coordinamento informatico.
C. Un problema ancora tutto da affrontare: necessità di un
coordinamento europeo verticale (interoperabilità con le
istituzioni) ed orizzontale (tra Stati).
13
1978: la nascita delle nuove idee
• Tra i giuristi: Duni, relazione ad un Convegno
della Corte di Cassazione, in Riv. Amm. Rep.
It. 1978
• Tra i tecnici: pubblicazione delle ricerche di
Rivest, Shamir, Adleman sulla firma digitale
(A method for obtaining Digital signature and
public key cryptosystems, febbraio 1978). La
soluzione proposta viene generalmente indicata
come RSA
14
Proposta Duni
• Capovolgere il rapporto tra carte e
forma elettronica
• Pretendere soluzioni di garanzie per
l’attribuibilità dei documenti informatici
(“firmare elettronicamente”)
• Gestire il procedimento amministrativo
in forma elettronica, telematicamente.
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Rivest, Shamir, Adleman (RSA)
• Riprendono gli studi di Diffie ed Hellman sulla
criptazione: da simmetrica ad asimmetrica.
(breve spiegazione)
• Studiano il problema in funzione prevalente di
“firma”, definita digitale.
• La firma digitale non è solo un sistema
tecnico, ma presuppone una organizzazione
di soggetti che svolga compiti essenziali …
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Affinché la tecnologia RSA funzioni i gestori
del sistema (“certificatori”) devono
• Fornire le due chiavi di criptazione e
decriptazione, a soggetti ben identificati
• Mantenere un elenco pubblico (on line) delle
chiavi pubbliche, palesando l’attribuibilità
(funzione di certificazione)
• Palesare la scadenza delle chiavi, dovuta a vari
motivi (i principali: durata massima superata; fine
dell’ incarico - pubblico o privato - abilitante; furto
o smarrimento)
• Rendere possibile, su richiesta, la marcatura
temporale:
• Un atto è valido se emesso quando la legge lo consente;
• Un atto informatico è valido se emesso nel periodo di
validità della firma digitale.
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1993: PRIMO RECEPIMENTO DEL VALORE
GIURIDICO DELLA FORMA ELETTRONICA.
• D. Legisl. 39/1993, istitutivo dell’AIPA.
• Art. 3: 1. Gli atti amministrativi adottati da tutte le
pubbliche amministrazioni sono di norma predisposti
tramite i sistemi informativi automatizzati.
• 2. Nell’ambito delle pubbliche amministrazioni l’immissione, la
riproduzione su qualunque supporto e la trasmissione di dati,
informazioni e documenti mediante sistemi informatici o
telematici, nonché l’emanazione di atti amministrativi attraverso
i
medesimi
sistemi,
devono
essere
accompagnate
dall’indicazione della fonte e del responsabile dell’immissione,
riproduzione, trasmissione o emanazione. Se per la validità di
tali operazioni e degli atti emessi sia prevista l’apposizione di
firma autografa, la stessa è sostituita dall’indicazione a
stampa, sul documento prodotto dal sistema automatizzato,
del nominativo del soggetto responsabile.
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DIFETTI DELLA NORMA ED
UNICA ATTUAZIONE
• La dematerializzazione si ricava per implicito con un
ragionamento interpretativo complesso
• Nessun accenno alle garanzie di attribuibilità
• L’espressione “di norma” lascia molti dubbi
interpretativi
• L’unica attuazione è stato il mandato di pagamento
informatico da parte delle ragionerie dello Stato
(D.P.R. 20 aprile 1994, n. 367, divenuto operativo nella
primavera 1999). Fu necessario integrare abbondantemente
gli aspetti delle garanzie
19
PRIMO RECEPIMENTO
DELLA FIRMA DIGITALE
• 1995: l’Utah Digital Signature Act (Utah Code
§§ 46-3-101 to 46-3-504 — Enacted by L. 1995, ch. 61)
• 1997: A) art. 15 l. 15-3-97, n. 59
(“Bassanini 1”), che rinviava ad un
emanando regolamento le condizioni di
validità di tutti gli atti giuridici in forma
elettronica.
20
Testo del comma 2 dell’art. 15
della L. 59/1997
• 2. Gli atti, dati e documenti formati dalla pubblica
amministrazione e dai privati con strumenti informatici o
telematici, i contratti stipulati nelle medesime forme, nonché la
loro archiviazione e trasmissione con strumenti informatici, sono
validi e rilevanti a tutti gli effetti di legge. I criteri e le modalità
di applicazione del presente comma sono stabiliti, per la pubblica
amministrazione e per i privati, con specifici regolamenti da
emanare entro centottanta giorni dalla data di entrata in vigore
della presente legge ai sensi dell'articolo 17, comma 2, della legge
23 agosto 1988, n. 400. Gli schemi dei regolamenti sono trasmessi
alla Camera dei deputati e al Senato della Repubblica per
l'acquisizione del parere delle competenti Commissioni.
21
B) Il regolamento: DPR 513/97
• Unico criterio di dematerializzazione la firma
digitale con regole rigorose (firma digitale
qualificata)
• Esclusione implicita di altre soluzioni
• Riserva a favore di certificatori accreditati:
– della distribuzione dei meccanismi di firma
– della tenuta degli elenchi ai fini della certificazione
di attribuibilità
– della possibilità di datazione certa del documento
(servizio accessorio di marcatura temporale).
22
Il superamento del DPR 513 da parte
della direttiva 1999/93/CE
• Espressamente chiamata direttiva sulle firme
elettroniche (e non «digitali»), correggendo lo stesso
incarico ricevuto
• La firma digitale non deve essere l’unica firma
elettronica
• I certificatori non devono necessariamente essere
accreditati
• La firma digitale (chiamata «avanzata») ha più livelli
di garanzie, tra i quali la qualificata
• È lasciata la possibilità dell’accreditamento facoltativo
per una maggiore affidabilità dei certificatori
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Tappe intermedie fino al
Codice della P.A. digitale
• DPR 28 dicembre 2000, n. 445 (TUDA),
che non recepisce ancora la direttiva
• D. Legisl. 23 gennaio 2002, n. 10
(recepimento della direttiva)
• DPR 7 aprile 2003, n. 137 (ulteriori
modifiche al TUDA)
24
IL SISTEMA ODIERNO
DELLE FIRME ELETTRONICHE E
DEL DOCUMENTO INFORMATICO
• Le fonti principali:
• Direttiva comunitaria 1999/93/CE del Parlamento e
del Consiglio
• L. 29 luglio 2003, n. 229, Art. 10 (Deleghe in materia
di società dell’informazione)
• D. Legisl. 7 marzo 2005, n. 82, modificato dal d.lg. 4
aprile 2006, n. 159, Codice della P.A. digitale;
• ulteriori modifiche (oltre altre minori: L. 18 giugno
2009, n. 69.
– D.Lgs. 30 dicembre 2010, n. 235
– D.L. 9 febbraio 2012, n. 5
– D.L. 18 ottobre 2012, n. 179
25
IL SISTEMA ODIERNO
DELLE FIRME ELETTRONICHE E
DEL DOCUMENTO INFORMATICO
• DUE OPZIONI TERMINOLOGICHE
a) «Si possono chiamare firme solo quelle
garanzie che si legano al documento e lo
rendono immodificabile, pena la perdita
della attribuibilità»
b) «Si chiamano firme tutte quelle tecniche
che l’ordinamento prevede come idonee a
creare documenti informatici (= validi in
forma elettronica)»
26
Se sono chiari i concetti si tratta
solo di problemi terminologici
• A) soluzione terminologica preferita dai
tecnici informatici: si limitano a
distinguere:
– Firme digitali sicure
– Altre firme digitali, tra le quali la firma
avanzata, ma non garantita da certificatore
e certificato qualificato
Ogni altra soluzione non è “firma”.
27
B) Soluzione terminologica
proposta sulla base delle norme
• L’espressione firmare elettronicamente è anteriore
(1978) alla nascita e prima diffusione della firma
digitale.
• Parlare di firme nel campo informatico è sempre in
senso traslato.
• Riconoscere valore giuridico ad un documento
informatico significa considerarlo attribuibile
all’autore, ossia FIRMATO.
• L’ordinamento prevede 4 categorie di ipotesi di
riconoscimento del valore giuridico della forma
elettronica (cfr. più oltre)
28
La stessa direttiva conduce ad
una interpretazione ampia
• La Commissione europea fu incaricata di
predisporre una direttiva sulle firme digitali e
predispose invece una direttiva sulle firme
elettroniche
• Le attività già avviate che interessarono la
Commissione erano il commercio elettronico, che
si svolgeva sulla base di sistemi di identificazione
e senza firme digitali. Richiedere la firma digitale
in queste attività sarebbe stato paralizzante.
• Anche le PP.AA. si stavano avviando verso
soluzioni semplici (per lo più PIN e passwords)
nei rapporti con i cittadini ed in quelli tra PP.AA.
29
Parentesi su argomentazione
fallace
• Premessa: gran parte degli atti giuridici
non necessitano della forma scritta.
• «Le semplificazioni informatiche
previste senza firma digitale quando
non è richiesta la forma scritta ad
substantiam non servono per una teoria
dell’atto informatico, perché
l’ordinamento non richiede il rispetto di
alcuna regola formale»
30
SEGUE: replica
1. In realtà quando non vi è l’obbligo dell’atto scritto,
l’oralità, la presenza, i facta concludentia, sono
sufficienti garanzie (ma mancano nel documento
informatico).
2. Ma spesso, in assenza di questi elementi, si ricorre allo
scritto facoltativo cartaceo.
3. Lo scritto facoltativo deve rispettare le regole degli atti
scritti (altrimenti non è nulla)
4. Gli atti scritti, anche se facoltativi, sono sottoscritti.
5. Nel commercio elettronico si compilano degli ordini con
scritturazione elettronica.
 Molti atti nel diritto amministrativo sono scritti perché la
legge lo prevede o per motivi fiscali
31
RIPRENDIAMO DA
DIRETTIVA CE
• La Commissione ben conosceva il
concetto e l’espressione “firma digitale”,
volutamente abbandonato come
soluzione unica.
• Le definizioni della direttiva (cfr.: 1 e 2) 
si completano nei testi delle norme: in
particolare nell’art. 5. 
32
Da direttiva CE, art. 2
• 1) "firma elettronica", dati in forma elettronica,
allegati oppure connessi tramite associazione logica ad
altri dati elettronici ed utilizzata come metodo di
autenticazione;
• 2) "firma elettronica avanzata", una firma elettronica
che soddisfi i seguenti requisiti:
• a) essere connessa in maniera unica al firmatario;
• b) essere idonea ad identificare il firmatario;
• c) essere creata con mezzi sui quali il firmatario può
conservare il proprio controllo esclusivo;
• d) essere collegata ai dati cui si riferisce in modo da
consentire l'identificazione di ogni successiva modifica
di detti dati;
33
Il testo dell’art. 5
• Articolo 5 - Effetti giuridici delle firme elettroniche
• 1. Gli Stati membri provvedono a che le firme elettroniche avanzate
basate su un certificato qualificato e create mediante un dispositivo
per la creazione di una firma sicura:
• a) posseggano i requisiti legali di una firma in relazione ai dati in
forma elettronica così come una firma autografa li possiede per dati
cartacei; e
• b) siano ammesse come prova in giudizio.
• 2. Gli Stati membri provvedono affinché una firma elettronica non sia
considerata legalmente inefficace e inammissibile come prova in giudizio
unicamente a causa del fatto che è:
• - in forma elettronica, o
• - non basata su un certificato qualificato, o
• - non basata su un certificato qualificato rilasciato da un prestatore di
servizi di certificazione accreditato, ovvero
• - non creata da un dispositivo per la creazione di una firma sicura.
34
Le firme elettroniche nel CAD - Versione 2010
•
Definizioni art. 1
• q) firma elettronica: l'insieme dei dati in forma elettronica,
allegati oppure connessi tramite associazione logica ad
altri dati elettronici, utilizzati come metodo di identificazione
informatica;
• q-bis) firma elettronica avanzata: insieme di dati in forma
elettronica allegati oppure connessi a un documento
informatico, che consentono l’identificazione del firmatario
del documento, che garantiscono la connessione univoca
al firmatario, creati con mezzi sui quali il firmatario può
conservare un controllo esclusivo, e che sono collegati ai
dati ai quali detta firma si riferisce in modo da consentire di
rilevare se i dati stessi siano stati successivamente
modificati;
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SEGUE
• r) firma elettronica qualificata: un particolare tipo di
firma elettronica avanzata che sia basata su un
certificato qualificato e realizzata mediante un
dispositivo sicuro per la creazione della firma (allegati
della direttiva CE)
• s) firma digitale: un particolare tipo di firma elettronica
avanzata basata su un certificato qualificato e su un
sistema di chiavi crittografiche, una pubblica e una
privata, correlate tra loro, che consente al titolare
tramite la chiave privata e al destinatario tramite la
chiave pubblica, rispettivamente, di rendere
manifesta e di verificare la provenienza e l'integrità di
un documento informatico o di un insieme di
documenti informatici
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20. Documento informatico.
1. Il documento informatico da chiunque formato, la memorizzazione su
supporto informatico e la trasmissione con strumenti telematici
conformi alle regole tecniche di cui all'articolo 71 sono validi e rilevanti
agli effetti di legge, ai sensi delle disposizioni del presente codice
1-bis. L’idoneità del documento informatico a soddisfare il requisito
della forma scritta e il suo valore probatorio sono liberamente
valutabili in giudizio, tenuto conto delle sue caratteristiche oggettive di
qualità, sicurezza, integrità ed immodificabilità, fermo restando quanto
disposto dall’articolo 21.
3. Le regole tecniche per la formazione, per la trasmissione, la
conservazione, la copia, la duplicazione, la riproduzione e la
validazione temporale dei documenti informatici, nonché quelle in
materia di generazione, apposizione e verifica di qualsiasi tipo di firma
elettronica avanzata, sono stabilite ai sensi dell'articolo 71. La data e
l'ora di formazione del documento informatico sono opponibili ai terzi
se apposte in conformità alle regole tecniche sulla validazione temporale
37
21. Documento informatico sottoscritto con firma elettronica.
1.Il documento informatico, cui è apposta una firma elettronica, sul piano
probatorio è liberamente valutabile in giudizio, tenuto conto delle sue
caratteristiche oggettive di qualità, sicurezza, integrità e immodificabilità.
2.Il documento informatico sottoscritto con firma elettronica avanzata,
qualificata o digitale, formato nel rispetto delle regole tecniche di cui
all'articolo 20, comma 3, che garantiscano l'identificabilità dell'autore,
l'integrità e l'immodificabilità del documento, ha l'efficacia prevista
dall'articolo 2702 del codice civile. L'utilizzo del dispositivo di firma
elettronica qualificata o digitale si presume riconducibile al titolare, salvo
che questi dia prova contraria.
3. L'apposizione ad un documento informatico di una firma digitale o di un
altro tipo di firma elettronica qualificata basata su un certificato elettronico
revocato, scaduto o sospeso equivale a mancata sottoscrizione. La revoca o
la sospensione, comunque motivate, hanno effetto dal momento della
pubblicazione, salvo che il revocante, o chi richiede la sospensione, non
dimostri che essa era già a conoscenza di tutte le parti interessate.
38
Articolo 2702 - Codice Civile
Efficacia della scrittura privata
• La scrittura privata fa piena prova, fino a
querela di falso, della provenienza delle
dichiarazioni da chi l'ha sottoscritta, se colui
contro il quale la scrittura è prodotta ne
riconosce la sottoscrizione, ovvero se questa
e legalmente considerata come riconosciuta
• Il richiamo è quindi poco utile dato che il 2702
dice quasi il contrario
39
Ad substantiam e ad
probationem
• Bassanini 1, art. 15: i documenti che
rispondono ai requisiti sono «validi e rilevanti
a tutti gli effetti di legge»
• Ma, entrando nello specifico la differenza è
ignorata dal legislatore, trattando del
documento informatico fino al 2002! (D.
Legisl. 10/2002), che adeguò il TUDA alla
direttiva comunitaria. Prima si parlava solo di
“validità ai fini probatori”. (Leggi predisposte
dai tecnici).
40
Ad substantiam e ad probationem (segue)
• Chiarezza nel CAD.
• Importante differenza tra il primo testo del 2005, quello del
2006 e tuttora:
 2005, come TUDA: solo con firma qualificata il documento
è valido ad substantiam
• 2006 e tuttora: solo per i documenti di cui al 1350 cc. (beni
immobili) è necessaria la f. digitale qualificata.
• Se un documento ha la firma digitale (avanzata qualificata)
è riconducibile all’autore salvo prova contraria.
 2006: per TUTTI gli altri atti la validità ad substantiam e ad
probationem è rimessa alla valutazione del giudice.
 Al di là delle norme, nelle PP.AA. si ritiene opportuno che
gli atti importati, specie se rivolti all’esterno siano con firma
digitale.
41
La resistenza in giudizio
• 212: Firma digitale qualificata: incontestabile:
«L'utilizzo del dispositivo di firma si presume
riconducibile al titolare, salvo che questi dia la
prova contraria.» (tolto l’onere della querela
di falso che era nel TUDA)
• Tutte le altre ipotesi (211):
– Valutazione del giudice:
– Valide ad probationem ed ad substantiam (salvo
1350 cc.)
– Se valutazione negativa = documento inaffidabile
sia come prova sia ad substantiam
42
“4 categorie di firme elettroniche”
Ricordiamo le due ipotesi definitorie
(garanzia = o≠ firma)?
• Le due differenze:
– la RSA si incorpora nel documento e lo segue;
immodificabilità; indistinguibilità tra originale e copia
– garanzia diversa da firma digitale RSA: agevola
l’innovazione, ma lascia un documento alterabile,
garantito solo nella conservazione (CUSTODIA).
• Firma elettronica come concetto generico che si
articola in entrambe le due sottospecie (l’ordinamento
riconosce il documento informatico anche se non ha
la firma digitale)
43
In realtà le ipotesi nel nostro
diritto positivo sono 4
1.
2.
Firma digitale qualificata.
Firma digitale non qualificata (concetto esplicito
nella direttiva CE = “avanzata”) ed accolto dal
CAD nel 2010)
Identificazione all’accesso: (artt. 64 e 65)
Documentazione trasmessa telematicamente con
provenienza verificabile (45-47-48-76)
3.
4.
–
Tra queste norme la più importante per lo sviluppo già
avviato è quella che prevede la posta elettronica
certificata
44
65. Istanze e dichiarazioni presentate alle pubbliche amministrazioni per via
telematica.
1. Le istanze e le dichiarazioni presentate per via telematica alle pubbliche
amministrazioni e ai gestori dei servizi pubblici ai sensi dell'articolo 38, commi 1
e 3, del decreto del Presidente della Repubblica 28 dicembre 2000, n. 445, sono
valide:
a) se sottoscritte mediante la firma digitale o la firma elettronica qualificata, il cui
certificato è rilasciato da un certificatore accreditato;
b) ovvero, quando l'autore è identificato dal sistema informatico con l'uso
della carta d'identità elettronica o della carta nazionale dei servizi, nei limiti
di quanto stabilito da ciascuna amministrazione ai sensi della normativa vigente;
c) ovvero quando l'autore è identificato dal sistema informatico con i diversi
strumenti di cui all'articolo 64, comma 2, nei limiti di quanto stabilito da ciascuna
amministrazione ai sensi della normativa vigente nonché quando le istanze e le
dichiarazioni sono inviate con le modalità di cui all’articolo 38, comma 3, del
decreto del Presidente della Repubblica 28 dicembre 2000, n. 445; (Soppressa la
scadenza temporale di di questa norma)
c-bis) ovvero se trasmesse dall'autore mediante la propria casella di posta
elettronica certificata ….
45
65. Istanze e dichiarazioni presentate alle pubbliche amministrazioni per via
telematica.
1-bis. Con decreto del Ministro per la pubblica amministrazione e l’innovazione
e del Ministro per la semplificazione normativa, su proposta dei Ministri
competenti per materia, possono essere individuati i casi in cui è richiesta la
sottoscrizione mediante firma digitale.
1-ter. Il mancato avvio del procedimento da parte del titolare dell'ufficio
competente a seguito di istanza o dichiarazione inviate ai sensi e con le modalità
di cui al comma 1, lettere a), c) e c-bis), comporta responsabilità dirigenziale e
responsabilità disciplinare dello stesso
2. Le istanze e le dichiarazioni inviate o compilate sul sito secondo le modalità
previste dal comma 1 sono equivalenti alle istanze e alle dichiarazioni sottoscritte
con firma autografa apposta in presenza del dipendente addetto al procedimento.
4. Il comma 2 dell'articolo 38 del decreto del Presidente della Repubblica 28
dicembre 2000, n. 445, è sostituito dal seguente: «2. Le istanze e le dichiarazioni
inviate per via telematica sono valide se effettuate secondo quanto previsto
dall'articolo 65 del decreto legislativo 7 marzo 2005, n. 82».
46
L’atto automatico
• Forma elettronica ed elaborazione
elettronica: due versanti autonomi
• L’elaborazione elettronica: usare il
computer per assumere decisioni
• Il punto nodale: trasporre la legge in un
programma informatico
47
L’atto automatico: i limiti
• I concetti giuridici indeterminati: capire
se sono voluti o no
• La discrezionalità amministrativa:
l’automazione come autolimite della
discrezionalità.
• La soluzione: automatizzare decisioni a
bassa discrezionalità, in ragione di un
calcolo costi/benefici
48
L’atto automatico: esperienze
• Le valutazioni nelle prove preselettive
concorsuali
• Le aste elettroniche: l’esperienza
attualmente più avanzata.
• Il Codice dei Contratti Pubblici riassume
forme e limiti dell’automazione così
come erano stati teorizzati
49
L’atto automatico: esperienze
• D.Lgs. 165/2006, articolo 85, comma 3
• “Le aste elettroniche possono essere
utilizzate quando le specifiche dell'appalto
possono essere fissate in maniera precisa ela
valutazione delle offerte rispondenti alle
specifiche definite nel bando di gara sia
effettuabile automaticamente da un mezzo
elettronico, sulla base di elementi quantificabili
in modo tale daessere espressi in cifre o
percentuali”.
50
Tornando alle firme
1. Le divergenze di opinioni possono essere
ricondotte a differenti terminologie (“firme” e
“garanzie” per il documento informatico)
2. Larghissimo spazio alla validità giuridica del
documento informatico;
3. Affidamento al giudice del riconoscimento
della validità, basata sulla affidabilità, ossia
della attribuibilità all’autore. (Critica alla
soluzione che da troppa responsabilità al
giudice; accettabile in fase transitoria).
51
SEGUE
4.
Criteri dell’affidabilità:
a)
b)
c)
d)
Incontestabile la f. dig. qualificata
Per gli altri: «qualità,sicurezza, integrità ed
immodificabilità» Art. 21
L’immodificabilità assoluta (21 comma 1) sussisterebbe
solo per le RSA, anche non qualificate (‘f. avanzata’ CE).
Quindi non va presa come condizione indispensabile.
Controllo all’accesso (art. 65) e trasmissione dei
documenti (artt. 45 e segg.)
52
53
Immodificabilità: alternative
alla RSA
• Conservazione su dischi worm
• Validazione del documento ricevuto a
cura della P.A. (firma digitale
automatica di sistema)
• Rispedizione di ricevuta validata
54
Commenti
Principio della fiducia nelle relazioni, ma:
1. Asimmetria nel rapporto. La maggiore
garanzia del ricevente, che ha messo regole
all’accesso. (Il mittente è invece affidato alla
corretta conservazione di quanto inviato)
2. Rimedi proponibili: a) SEMPLICE invio di una
ricevuta
b) AVANZATO: Validazione del documento con firma
digitale di sistema
c) Invio di una ricevuta contenente il documento validato
55
Gli sviluppi degli ultimi tempi
• Le idee basilari risalgono proprio al 1978
• Nel 1993: perfezionamenti e 10 capisaldi
• 1993-1997-2000-2005/6-2012-12:
progressivo accoglimento dell’idea della
dematerializzazione da parte del
legislatore
MA
LA NORMATIVA SULLA
VALIDITÀ DELLA FORMA
ELETTRONICA NON BASTA
GLI ATTI AMMINISTRATIVI
SONO IL RISULTATO DI
UN’ATTIVITÀ COMPIUTA DA PIÙ
UFFICI ED ENTI PUBBLICI
I progressivi perfezionamenti del CAD stanno
finalmente attuando vecchissime proposte
• Articolo Duni 1978: dopo 3 paragrafi sulla
proposta di dematerializzazione, il 4 spiegava
già che tutto era finalizzato al
procedimento ed aggiungeva:
• Flussi di lavoro telematici
• Controlli preliminari automatizzabili
• Protocollo informatico automatico
• Documento cartaceo solo per mero uso
lavoro
• Aggiornamento automatico degli archivi
Altri concetti di 35 anni or sono
• Aggiornamento del personale
• Distinzione tra personale amministrativo
“utente” e programmatori.
• Monitoraggio del funzionamento della
macchina amministrativa
• Controllo della produttività
• Soddisfazione degli operatori amministrativi
• Accodamento delle pratiche e rispetto del
turno. Deroghe motivate.
Altri concetti di 31 anni or sono
• Problemi di passaggio dal vecchio al
nuovo
• Coesistenza necessaria delle carte e
delle nuove metodologie (oppure
scannerizzazione, incentivata dal CAD)
• Obbligo di non attivare nuovi
procedimenti cartacei
1991-93: lo sportello unico telematico
(TELEAMMINISTRAZIONE)
Solo ora nel codice p.a. digitale: vedi oltre
•
L’aspetto dinamico dell’informatica: la telematica
(inutilità di una informatica statica e senza rete)
•
I capisaldi della teleamministrazione:
1.
— IL CITTADINO PRESENTA LA PROPRIA ISTANZA PRESSO
UN’AMMINISTRAZIONE, CHE ASSUME LA GESTIONE
DELL’INTERO PROCEDIMENTO.
2.
— SI APRE UNA “PRATICA AMMINISTRATIVA” UNICA,
INDIPENDENTEMENTE
DAL
NUMERO
DELLE
AMMINISTRAZIONI INTERESSATE.
3.
— SIA PER I PASSAGGI INTERNI, SIA PER I PARERI E NULLAOSTA ESTERNI, VIENE TELEMATICAMENTE INVIATO UN
MERO “ALLERTAMENTO” AL TITOLARE DELL’UFFICIO CHE
DEVE OPERARE IL SUCCESSIVO INTERVENTO DAL PROPRIO
TERMINALE, DIVENTANDO IL RESPONSABILE DELLA
PROCEDURA IN QUELLA FASE
Gli altri capisaldi
4.
— OGNI INFORMAZIONE RELATIVA A PRESUPPOSTI ESISTENTI PRESSO
PUBBLICHE AMMINISTRAZIONI È ACQUISITA IN VIA TELEMATICA, SENZA
ATTIVITÀ DEL CITTADINO (attuazione e superamento dell’art. 18, l. 241/90).
5.
—
LA
FIRMA
(ELETTRONICA)
CONSISTE
NELLA
IDENTIFICAZIONE
DELL’IDENTITÀ DELL’OPERATORE A MEZZO DI TECNICHE SOFISTICATE.
6.
— L’ORIGINALE DELL’ATTO AMMINISTRATIVO È ELETTRONICO E PERTANTO
SEMPRE
DISPONIBILE
TELEMATICAMENTE
PRESSO
QUALUNQUE
AMMINISTRAZIONE ABBIA NECESSITÀ DI FARVI RIFERIMENTO.
7.
— IL PRIVATO PUÒ OTTENERE COPIE DEGLI ATTI ELETTRONICI. (COPIE SU
CARTA O ELETTRONICHE, CON FIRMA DIGITALE). (Esigenza che risulterà limitata a
pochissimi casi: diverrà inutile entrare in possesso degli atti che oggi vengono chiesti solo per
essere portati ad altre P.A.).
8.
— LA DISPONIBILITÀ DI MASSE CRESCENTI DI DATI IN LINEA RENDERÀ SEMPRE
PIÙ UTILIZZABILE LA TECNICA DELLE ELABORAZIONI AUTOMATICHE DELLE
DECISIONI.
9.
— ATTRAVERSO MEMORIZZAZIONI PLURIME SU DISCHI “WORM” SI GARANTIRÀ
LA CONSERVAZIONE DEGLI ATTI.
10.
— È PREVISTO IL COLLEGAMENTO AL SI.STA.N. I RILEVAMENTI STATISTICI
SULL’ATTIVITÀ AMMINISTRATIVA SARANNO AUTOMATICI ED IN TEMPO REALE,
CON CONSEGUENTE VANTAGGIO ISTRUTTORIO PER LE DECISIONI DI VERTICE.
L’araba fenice della nostra normazione: il
procedimento telematico
• Art. 15 l. 59/97: ottimo solo per la forma degli
atti
• D.P.R. 20 ottobre 1998, n. 447: lo sportello
unico nasce:
– Cartaceo
– Limitato alle attività produttive
• 2003: primo anno nel quale il legislatore
(occupandosi dell’informatica) si ricorda del
procedimento amministrativo: art. 10 l.
229/2003 (Deleghe in materia di società
dell’informazione)
L’araba fenice della nostra normazione: il
procedimento telematico
• Cosa si era curato fino ad allora?
• L’informatica documentale
• Il front office: da siti web banali o
spettacolari a siti con utilità maggiori.
– Informazioni: orario uffici; normativa.
– Poi: moduli da scaricare
– Moduli on line
– Oggi: codice p.a. digitale: ….
I siti nel “Codice P.A. digitale”
• Capo V - Dati delle pubbliche amministrazioni e
servizi in rete
• Sezione I - Dati delle pubbliche amministrazioni
• 52. Accesso telematico ai dati e documenti delle
pubbliche amministrazioni. (RINVIO A
REGOLAMENTI)
• 53. Caratteristiche dei siti.
– Per le P.A. centrali
– accessibilità, nonché elevata usabilità e reperibilità, anche
da parte delle persone disabili, completezza di informazione,
chiarezza di linguaggio, affidabilità, semplicità di
consultazione, qualità, omogeneità ed interoperabilità. Sono
in particolare resi facilmente reperibili e consultabili i dati di
cui all’articolo 54.
I siti nel “Codice P.A. digitale”
•
•
•
•
54. Contenuto dei siti delle pubbliche amministrazioni.
1. I siti delle pubbliche amministrazioni centrali contengono
necessariamente i seguenti dati pubblici:
a) l'organigramma, l'articolazione degli uffici, le attribuzioni e
l'organizzazione di ciascun ufficio anche di livello dirigenziale non
generale, i nomi dei dirigenti responsabili dei singoli uffici,
nonché il settore dell'ordinamento giuridico riferibile all'attività da
essi svolta, corredati dai documenti anche normativi di
riferimento;
b) l'elenco delle tipologie di procedimento svolte da ciascun
ufficio di livello dirigenziale non generale, il termine per la
conclusione di ciascun procedimento ed ogni altro termine
procedimentale, il nome del responsabile e l'unità organizzativa
responsabile dell'istruttoria e di ogni altro adempimento
procedimentale, nonché dell'adozione del provvedimento finale,
come individuati ai sensi degli articoli 2, 4 e 5 della legge 7 agosto
1990, n. 241;
I siti nel “Codice P.A. digitale”
• 54. Contenuto dei siti delle pubbliche amministrazioni.
• Segue comma 1
• c) le scadenze e le modalità di adempimento dei
procedimenti individuati ai sensi degli articoli 2 e 4 della
legge 7 agosto 1990, n. 241;
• d) l'elenco completo delle caselle di posta elettronica
istituzionali attive, specificando anche se si tratta di una
casella di posta elettronica certificata di cui al decreto del
Presidente della Repubblica 11 febbraio 2005, n. 68;
• e) le pubblicazioni di cui all'articolo 26 della legge 7 agosto
1990, n. 241, nonché i messaggi di informazione e di
comunicazione previsti dalla legge 7 giugno 2000, n. 150;
• f) l'elenco di tutti i bandi di gara;
• g) l'elenco dei servizi forniti in rete già disponibili e dei
servizi di futura attivazione, indicando i tempi previsti per
l'attivazione medesima.
• g-bis) i bandi di concorso
I siti nel “Codice P.A. digitale”
• 54. Contenuto dei siti delle pubbliche amministrazioni.
SEGUE
• 2-ter. Le amministrazioni pubbliche e i gestori di servizi
pubblici pubblicano nei propri siti un indirizzo istituzionale
diposta elettronica certificata a cui il cittadino possa
rivolgersi perqualsiasi richiesta ai sensi del presente
codice. Le amministrazionidevono altresì assicurare un
servizio che renda noti al pubblico i tempi di risposta.
• 3. I dati pubblici contenuti nei siti delle pubbliche
amministrazioni sono fruibili in rete gratuitamente e senza
necessità di identificazione informatica.
• 4. Le pubbliche amministrazioni garantiscono che le
informazioni contenute sui siti siano accessibili, conformi e
corrispondenti
alle
informazioni
contenute
nei
provvedimenti amministrativi originali dei quali si fornisce
comunicazione tramite il sito.
• 4-bis La pubblicazione telematica produce effetti di
pubblicità legale nei casi e nei modi espressamente previsti
dall’ordinamento.
TORNIAMO AL PROCEDIMENTO:
ABBIAMO DUE GRANDI CATEGORIE
• Procedimenti semplici
(monoamministrazione) (anche
monoufficio?)
• Procedimenti complessi:
un’amministrazione procedente +
amministrazioni che devono rilasciare
pareri e nulla-osta
• Le conferenze di servizi
Gli atti non sono quasi mai monoufficio.
La gestione telmatica
• Procedimenti monoamministrazione
– Gestire i successivi interventi interni ad una sola
amministrazione
• Procedimenti complessi:
pluriamministrazione:
– Gestire gli interventi interni; gestire
l’interoperabilità tra le amministrazioni
• Conferenze di servizi:
– Gestire il colloquio
– Gestire la produzione della determinazione della
conferenza
La Costituzione e le leggi di delega
• Art. 117, co. Lett. r: legislazione esclusiva dello Stato in:
r) pesi, misure e determinazione del tempo;
coordinamento informativo statistico e informatico dei dati
dell'amministrazione statale, regionale e locale; opere
dell'ingegno;
• L’insufficiente utilizzo del potere nel 2005-6
• art. 10 l. 229/2003 (Deleghe in materia di società
dell’informazione)
Comma 2: b) i procedimenti amministrativi informatici di
competenza delle amministrazioni
ordinamento autonomo;
statali
anche
ad
• Le successive deleghe hanno tolto questo limite ed i
D.legisl. 2010 e 2012 applicano le innovazioni anche alle
autonomie locali
• CAD OGGI: art. 2, comma 2: Si applica a TUTTE le PP.AA.
I diversi problemi di
interoperabilità
• Entro gli uffici della stessa P.A.
– Documenti a formazione progressiva
(spiegare)
• Tra amministrazioni autonome
– Il documento unitario a formazione
progressiva è di difficile attuazione
(spiegare)
I diversi problemi di
interoperabilità
• Ogni ente ha i suoi sistemi informatici
• Il coordinamento informatico sarebbe
possibile ma è difficile
• La soluzioni tra gli enti:
– autonomia informatica interna
– Trasmissione dell’atto intermedio di ciascuna P.A.
• A) posta elettronica
• B) FTP
Il Dossier unico = fascicolo informatico
• 2° caposaldo della teleamministrazione (pratica
amministrativa unica, quante siano le PP.AA.)
• Nel CAD: 41. Procedimento e fascicolo
informatico.
• 2. La pubblica amministrazione titolare del
procedimento raccoglie in un fascicolo informatico gli
atti, i documenti e i dati del procedimento medesimo
da chiunque formati; all'atto della comunicazione
dell'avvio del procedimento ai sensi dell'articolo 8
della legge 7 agosto 1990, n. 241, comunica agli
interessati le modalità per esercitare in via telematica
i diritti di cui all'articolo 10 della citata legge 7 agosto
1990, n. 241.
• (il CAD fino al 2010 diceva “può raccogliere)
Il Dossier unico = fascicolo informatico
• Segue art. 41
• 2-bis. Il fascicolo informatico è realizzato
garantendo la possibilità di essere direttamente
consultato
ed
alimentato
da
tutte
le
amministrazioni coinvolte nel procedimento. Le
regole per la costituzione e l’utilizzo del fascicolo sono conformi ai
principi di una corretta gestione documentale ed alla disciplina della
formazione, gestione, conservazione e trasmissione del documento
informatico, ivi comprese le regole concernenti il protocollo informatico
ed il sistema pubblico di connettività, e comunque rispettano i criteri
dell’interoperabilità
e
della
cooperazione
applicativa; regole tecniche specifiche possono essere dettate ai
sensi dell’articolo 71, di concerto con il Ministro della funzione pubblica.
I documenti del fascicolo
• Provenienza:
– Privati
– Le varie PP.AA.
• Accesso
– Privati (interessati diretti; interessati a scopo di
tutela situazioni soggettive)
– Le varie PP.AA. (solo uffici abilitati)
• Problemi di leggibilità tecnica
– Immediata
– Nel tempo (problema della evoluzione delle
tecnologie)
Lo sportello unico telematico
come soluzione in cui il fascicolo sarà obbligatorio
• 10. Sportello unico per le attività produttive.
(dovrebbe essere invece il sistema generale)
• 1. Lo sportello unico per le attività produttive
di cui all’articolo 38, comma 3, del decretolegge 25 giugno 2008, n. 112, convertito, con
modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n.
133, eroga i propri servizi verso l’utenza in via
telematica.
Conclusione
• Lo sportello unico ed il fascicolo
informatico come soluzione definitiva
• L’alternativa della conferenza di servizi
telematica. Basata comunque sul
fascicolo informatico.
• La contemporaneità degli intereventi:
Dal procedimento sequenziale al
procedimento a stella
Il cloud computing per il cittadino
1. Mettere in un server remoto di un
provider i dati che saranno disponibili
accedendovi da qualunque computer.
2. Usare un computer aziendale o
professionale con software e dati e
collegarsi ad esso per operare fuori
sede
80
Il cloud computing nella P.A.
• Argomento forse troppo esaltato di recente
(pro aziende private che forniscono server).
1. Mettere in un server remoto di un provider
privato i dati che saranno disponibili
accedendovi da qualunque computer.
2. Usare un computer dell’amministrazione con
grande memoria per dati e software e
garanzie. Creare in esso le aree di lavoro, le
aree condivise ed i fascicoli informatici.
Accedervi da qualunque postazione con le
proprie credenziali.
• Riguardare la slide 79
81