Transcript Was sind Institutionen?

Gestion de l’organisation territoriale
6. Reforms and RTP
Prof. Andreas Ladner
pmp 2011
E: Changements récents et réformes
 Enjeux?
 Changement et réformes?
 « Convergence, déterritorialisation, gouvernance »
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Verwaltungsprofile und Länder
KontinaleuropäischFrankreich, Italien, Spanien,
napoleonische Ländergruppe Portugal, Griechenland
Kontinaleuropäisch-föderale Deutschland, Österreich,
Ländergruppe
Schweiz
Skandinavische Ländergruppe Schweden, Dänemark,
Norwegen, Finnland
Angelsächsische
Ländergruppe
Osteuropäische
Ländergruppe
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Grossbritannien, Irland, Malta
Ungarn, Polen
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Hendriks 2010: Four models of democracy
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Reform trends
 Multi-level governance
 Interactive policy-making
 Local referendum
 Direct election of the mayor
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1. Des réformes institutionnelles
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Was sind Institutionen?
„Institutionen sind ein universelles Merkmal menschlichen
Zusammenlebens. Sie sind Manifestationsformen oder
Symbolnetze von Handlungsregelmässigkeiten oder –
gewohnheiten, die im öffentlichen Gebrauch und
soziohistorisch auf ‚relative‘ Dauer angelegt sind.“
(Waschkuhn in Nohlen, Hrsg., Lexikon der Politik 1989:376)
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... und weiter:
„Durch Institutionen werden menschliche Bedürfnisse
befriedigt und soziale Interaktionen strukturiert. Es werden
damit zugleich Machtpositionen festgelegt,
Handlungsmöglichkeiten ausgegrenzt, gesellschaftliche
Freiheitschancen eröffnet und individuelle Freiheitschancen
errichtet.“ (Waschkuhn ebenda.)
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Oder:
Institutionen sind „humanly devised constraints that shape
social action“ (North 1990: 3)
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Politische Institutionen:
„Im traditionellen Verständnis werden unter politischen
Institutionen insbesondere die Staatsorgane (z.B. Regierung,
Parlament) und bestimmte Organisationen (z.B. Parteien,
Gewerkschaften) oder Verfahrensregeln (z.B. Wahl)
verstanden.“ (ebenda)
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Oder:
Institutionen sind verhaltensregulierende und
Erwartungssicherheit erzeugende soziale Regelsysteme. Der
politische Institutionenbegriff setzt dort ein, wo die
Befriedigung sozialer Bedürfnisse bzw. die Herstellung und
Verteilung Öffentlicher Güter mit Interessengegensätzen
einhergeht, die nicht allein durch naturwüchsige Ordnungen
bewältigt werden (Roland Czada, in Nohlen, Kleines Lexikon
der Politik, 2002: 354).
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March/OIsen (1989)
In den Politikwissenschaften kann das Buch von
March/Olsen (1989), "Rediscovering Institutions", als
Zeichen dafür betrachtet werden, dass eine verstärkte
Auseinandersetzung mit den politischen Institutionen auch auf
die wissenschaftliche Agenda gerutscht ist.
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-> Neo-Institutionalismus
Der neo-institutionalistische Ansatz erweitert die eher
formale output-bezogene Betrachtung der (staatlichen)
Institutionen und ihr Regelwerk sowie der politischen
Organisationen der Gesellschaft (Parteien, Verbände etc.) um
polit.-soziologische und behavioralistische Ansätze.
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Die verschiedene neo-institutionalistische Schulen
(Hall et al. 1997):
-
Historischer Neo-Institiutionalismus
-
Ökonomischer Neo-Institutionalismus
-
Soziologischer Neo-Institutionalismus
haben auch unterschiedliche Vorstellungen vom institutionellen
Wandel!
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Rational Choice-Neo-Institutionalismus:
Hier sind die Präferenzen der Akteure relativ stabil und sie verhalten
sich rational.
Zu Veränderungen kommt es dann, wenn sich das Umfeld verändert
respektive gemäss North, wenn sich die „Preise“ und damit die
Anreizstruktur verändern (North 1990: 84).
Die einzige andere Möglichkeit gemäss North wäre eine
Veränderung des Geschmackes.
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Soziologischer Neo-Institutionalismus:
Akteure folgen einem vorgegebenen Verhaltensmuster. Dieses
Muster scheint den durch die Institutionen vorgegebenen
Rollen angemessen zu sein (vgl. Beyeler 2001: 8).
Anhänger dieses Ansatzes gehen nicht von stabilen
Präferenzen aus, welche ausserhalb der Institutionen
entstehen, sondern machen geltend, dass auch die
Präferenzen innerhalb der Institutionen entstehen.
Institutionen wandeln sich gemäss dem soziologischen Ansatz,
wenn die ihnen zugrunde liegenden Werte erodieren und die
Identifikation mit der Institution abnimmt.
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Historischer Neoinstitutionialismus
 Institutionen sind gewöhnlich relativ stabil
 Je älter Institutionen werden, desto schwieriger wird
es, sie zu ändern (Pfadabhängigkeit)
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Die These von der Pfadabhängigkeit unterstreicht
gemäss Schulze (in Nohlen/Schultze 2002: 643):

Die Kontextgebundenheit aller politischen Institutionen, ihrer Entstehung
und ihres Wandels.

Die Abhängigkeit des nachfolgenden politischen (Institutionen-)Wandels
von den Ausgangs- und Entstehungsbedingungen und Verlauf im Rahmen
des dadurch vorgegebenen und begrenzten Pfades.

Den Einfluss der hohen Innovationskosten und des politisch-institutionellen
Nutzens als Erklärungsfaktor für das ausgeprägte Beharrungsvermögen der
politischen Akteure – mit der Konsequenz, dass vielfach an weniger
effizienten Lösungen festgehalten wird, und zwar auch dann, wenn diese
von den Akteuren selbst als ineffizient angesehen werden.
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„Pathdependency“
Mit der Verlaufsabhängigkeit verkündet der neue
Institutionalismus, das Geschichte von Belang ist (North 1988:
119).
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Institutioneller Wandel und Reformen
 Keine klare Unterscheidung.
 Die Bandbreite der Umgestaltungsmassnahmen bewegt sich auf
einem Kontinuum zwischen radikalem (im Sinne eines
„Paradigmawechsels“) und evolutionärem (inkrementalistischem)
Wandel (Naschold/Bogumil 1998, Thom/Ritz 1999).
 Institutioneller Wandel als Oberbegriff: Inkrementalistische
Veränderungen stehen im Vordergrund.
 Es gibt (noch!?) keine Soziologie der Reformen
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Wie kommt es zu Veränderungen?
Nach Cortell/Peterson (1999: 179) müssen die drei
Faktoren „triggers“, „change-oriented preferences“ und
„institutional capacity“ vorhanden sein, damit es in einem
demokratischen Staat zu institutionellem Wandel kommt.
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Chancen und ihre Wahrnehmung
Internationale oder innenpolitische Ereignisse, sowohl in
Form von Krisen wie auch in Form von Druck öffnen
„windows of opportunity“, welche es den
Politikverantwortlichen ermöglichen, bestehende
Institutionen zu verändern.
Ob diese Gelegenheit wahrgenommen wird, hängt von
den Handlungen und Interessen der Verantwortlichen ab.
Wie weit die Verantwortlichen diese Möglichkeiten
wahrnehmen können, hängt von ihrer Position und der
„Durchlässigkeit“ des politischen Systems ab.
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Sechs Ansätze ...
zur Erklärung von institutionellen Veränderungen (vgl.
dazu auch March 1981):
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1. Variation and Selection:
Dieses Modell entspricht dem Modell der Evolution.
Institutionen verändern sich entsprechend ihrer Eignung den
Ansprüchen und Anforderungen gerecht zu werden, über
Ausprobieren, Wettbewerb und Durchsetzung gegenüber
anderen Möglichkeiten.
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2. Problem Solving:
Das hier zugrunde liegende Modell entspricht einem “Rational
Choice” Ansatz. Es wird aufgrund bestimmter
Entscheidungskriterien zwischen alternativen Lösungen und
den zu erwarteten Auswirkungen ausgewählt.
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3. Experimental Learning:
Der Ansatz entspricht hier einem “Tiral and Error”-Ansatz.
Regeln (Institutionen), die sich als erfolgreich erwiesen
haben, werden beibehalten, erfolglose Regeln (Institutionen)
werden aufgegeben.
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4. Conflict:
Veränderungen sind das Produkt von Konflikten zwischen
Individuen und Gruppen mit unterschiedlichen Interessen.
Konfrontation, Verhandlungen und Koalitionen sind die
entsprechenden Prozesse. Das Resultat hängt von den
ursprünglichen Präferenzen und dem politischen Gewicht der
Akteure ab. Veränderungen können entstehen, wenn sich die
Mobilisierung oder die Ressourcen der Teilnehmer verändern.
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5. Contagion:
Veränderungen verbreiten sich über Nachahmung.
Attraktivität von neuen Lösungen (respektive der Suche nach
neuen Lösungen, al), führen zur Verbreitung von Reformen.
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6. Turnover:
Durch die Veränderung der beteiligten Akteure und ihrer
Fähigkeiten, insbesondere durch die Rekrutierung von neuen
Akteuren mit anderen Einstellungen, Fähigkeiten und Zielen
kann es zu institutionellem Wandel kommen. Dieses Modell
entspricht dem Modell der „Regeneration“.
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10
Es gibt verschiedene Modelle, welche die Hintergründe für die Entstehung von
Reformprozessen zu erklären versuchen. Wie gut treffen die unten skizzierten
Erklärungsansätze auf das hier zur Diskussion stehende Reformprojekt in ihrer Gemeinde zu?
trifft überhaupt
nicht zu
trifft voll und
ganz zu
weiss
nicht
Mit dem Wandel der Gesellschaft kommt es
folgerichtig auch zu neuen Lösungen...................... [1]---- [2]---- [3]---- [4]---- [5]
[ ]
Eine sorgfältige Evaluation hat ergeben,
dass es sich um eine bessere Lösung handelt ........... [1]---- [2]---- [3]---- [4]---- [5]
[ ]
Es soll einmal etwas anderes ausprobiert werden,
vielleicht handelt es sich dabei um eine bessere
Lösung ................................................................ [1]---- [2]---- [3]---- [4]---- [5]
[ ]
Verschiedene politische Akteure versuchen sich
mit neuen Lösungsvorschlägen zu profilieren .......... [1]---- [2]---- [3]---- [4]---- [5]
[ ]
Andere Gemeinden sind mit ähnlichen
Projekten erfolgreich............................................. [1]---- [2]---- [3]---- [4]---- [5]
[ ]
Durch Veränderungen bei Verantwortlichen und
ihren Fähigkeiten entstehen neue Lösungen............. [1]---- [2]---- [3]---- [4]---- [5]
[ ]
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Wie kommt es zu Reformen? (N=198)
Auslöser
2.0
1.5
1.0
0.5
0.0
-0.5
-1.0
Insgesamt
Sozialer
Wandel Evolution
Evaluation Public
Choice
Trial and
Error
Profilierung
politischer
Akteure
Kopieren
-1.5
-2.0
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Neue
Personen
neue
Lösungen
Kein Zusammenhang mit der finanziellen Lage
Kein Zusammenhang mit der Finanzlage
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Alle
Schulgemeinden
Fusionen
IKZ
Parlament
Exekutive
NPM
100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
Theorien zur Erklärung von Reformchancen
(Wagschal 1999: 225)
Gute Reform- und
Steuerungschancen
Schlechte Reform- und
Steuerungschancen
Systemtheorien
Kybernetische Systemtheorie
Systemkonkurrenz
Systemzusammenbruchsthese
(Krisenreflexhypothese)
Autopoiesis
Chaostheorie
Policy Inheritance
Globalisierung
Akteurstheorien
Parteiendifferenztheorie
Elitentheorien (Männer machen
Geschichte)
Rational Choice/Politischer
Konjunkturzyklus
Theorie der Machtressourcen
organisierter Interessen
Machtwechselthese
Theorie der non-decisions
Akteurszentrierter
Institutionalismus
Neoklassik
Konkordanzdemokratie
Korporatismus
Institutionelle
Blockadetheorien (Veto
Player, Grand Coalition State,
Semisouveräner Staat,
Politikverflechtung
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Bestimmungskräfte

Verfassungsrechtliche und verfassungspolitische Entscheidungs- und
Verfahrensstrukturen (polity)

Starting conditions!

Staats- und verwaltungsinstitutionelle und –kulturelle Grundstrukturen
(culture)

Sozio-ökonomische, budgetäre Rahmenbedingungen

Politische Kräfteverhältnisse, ideologische Handlungsinteressen,
Koalitionen

Reformdiskurs, Think Tanks, Berater, Wissenschaft

Internationale Öffnung, epistemic communities, policy learning
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Konvergenz, Divergenz, Persistenz

Konvergenz: Globalisierung und internationale Konkurrenz führen zu
einer institutionellen, kognitiven und normativen Angleichung (<- rational
choice, policy learning, coercive isomorphism, mimetic isomorphism,
normativ isomorphism), siehe auch: unterschiedliche Formen der
Konvergenz!

Divergenz/Persistenz: Die in den Politik-, Staats- und
Verwaltungstradition einzelner Ländergruppen verankerten
institutionellen, kulturellen und normativen Faktoren haben eine
fortwirkende Bestimmungskraft. (Pfadabhängigkeit)
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2. Types de réformes
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Typen von Verwaltungsreformen
Kuhlmann/Wollmann (2010, Ms)
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Interne Verwaltungsreformen (NPM vs. traditionell)

Aufbau und Organisation

Prozesse, Abläufe und Steuerung

Personal und Führung
Kuhlmann/Wollmann (2010, Ms)
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Externe Verwaltungsreformen

Vertikale intergouvernementale Verwaltungsreformen: De/Rezentralisierung, Funktionalreform, Regionalisierung, Devolution,
Quasi-Föderalisierung

Territoriale Konsolidierung im subnationalen Raum: Fusionen,
Kooperationen

Intersektorale Verwaltungsreformen: Privatisierung, Auslagerung, PPP,
Re-Verstaatlichung
Kuhlmann/Wollmann (2010, Ms)
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3. Exemples
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Institutionelle Reformen in der Schweiz
(Ladner 2011)
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Types de réformes
Répartitions
des tâches
Péréquations
financières
collaborations,
fusions
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NGP
PPP, Outsourcing
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NPM without NPM (2009)
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ARE 2008: Raumkonzept Schweiz
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RPT – cinq instruments
 Nouvelle péréquation financière (NPF) – péréquation au sens
strict
– 1. la péréquation des ressources
– 2. la compensation des charges
 Répartition des tâches (RT) – péréquation au sens large
– 3. le désenchevêtrement des tâches et de leur financement
– 4. la rationalisation des tâches communes (nouvelles formes de
collaboration et de financement)
– 5. la collaboration intercantonale
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2009
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