Transcript Выравнивание уровня бюджетной обеспеченности

Выравнивание уровня бюджетной
обеспеченности
Мартынов Сергей Николаевич,
инспектор Контрольно-счетной платы Новосибирской области,
кандидат экономических наук
Выравнивание бюджетной обеспеченности =
= Сглаживание бюджетной асимметрии
Уровень расчетной бюджетной обеспеченности территории –
определяется соотношением между расчетными доходами бюджета на
одного жителя, которые могут быть получены бюджетом
(консолидированным бюджетом) территории исходя из уровня развития
и структуры экономики и (или) доходной базы (доходного потенциала),
и аналогичным показателем в среднем по бюджетам
(консолидированным бюджетам) территорий с учетом структуры
населения, социально-экономических, географических, климатических
и иных объективных факторов и условий, влияющих на стоимость
предоставления одного и того же объема бюджетных услуг в расчете
на одного жителя
Бюджетная асимметрия – дифференциация бюджетной обеспеченности
бюджетов (консолидированных бюджетов) территорий, обусловленная,
с одной стороны, различиями в уровне бюджетных доходов на душу
населения, с другой стороны, различной стоимостью предоставления
одного и того же объема бюджетных услуг
Уровень бюджетной обеспеченности (общие подходы)
Доходы
Стандарт
качества
услуги
Уровень бюджетной обеспеченности =






Доходы
оценка доходного потенциала
оценка расходных потребностей
Оценка доходного потенциала
плановые или отчетные данные о доходах
структура отраслей экономики и налоговая нагрузка на отрасли
репрезентативная налоговая система
Оценка расходных потребностей
отчетные или приведенные отчетные данные о расходах
минимальные социальные стандарты предоставления бюджетных
услуг и нормативы финансовых затрат
агрегированная стандартизированная бюджетная услуга
Факторы бюджетной асимметрии
Факторы, связанные с доходами бюджетов





объемы производства и структура отраслей экономики
распределение платежей между уровнями власти и территориями
доля теневого сектора экономики
имущественный комплекс и его структура
уровень собираемости доходов в бюджеты от начисленных платежей
Факторы, связанные с расходами бюджетов



природно-географические факторы
 наличие районов с ограниченной доступностью
 климатические условия
 плотность и степень концентрации населения
социально-экономические и демографические факторы
 уровень цен на товары, работы, услуги
 уровень доходов и заработной платы
 степень развития транспортной, социальной и др. инфраструктуры
 структура населения
факторы эффективности бюджетного сектора
 производительность труда работников бюджетного сектора
 уровень материально-технических затрат на оказание бюджетных услуг
 эффективность управления бюджетным процессом
Основные элементы методики выравнивания
 Определение общего объема средств
 Определение уровня бюджетной обеспеченности
 оценка доходного потенциала
 оценка расходных потребностей
 Метод выравнивания – характеризует уровень бюджетной
обеспеченности, до которого происходит выравнивание, и
правила покрытия отставания бюджетной обеспеченности
регионов от этого уровня
Методика распределения Фонда финансовой поддержки
субъектов Российской Федерации (ФФПР)
Объем ФФПР
Показатели
Объем ФФПР, млрд. руб.
Темп роста, %
Доля в расходах бюджета, %
Число получателей
2010 2009 2008 2007
397 374 329 260
106,1 113,8 126,2 114,1
4,0 3,8 4,7 4,0
71 73 75 68
Годы
2006 2005 2004 2003 2002 2001
228 190 176 173 148 100
120,2 108,0 101,6 117,4 147,1 147,5
5,3 5,4 6,4 7,4 7,6 8,4
65 69 71 71 71 70
Общий объем дотаций определяется исходя из необходимости
достижения минимального уровня расчетной бюджетной
обеспеченности субъекта РФ (фактически – индексация на
прогнозируемый в очередном финансовом году уровень инфляции
или выше)
Методика распределения ФФПР
Оценка доходного потенциала
Индекс налогового потенциала (ИНПi) – относительная (по
сравнению со средним по Российской Федерации уровнем)
оценка налоговых доходов консолидированного бюджета
субъекта Российской Федерации, определяемая на основе
показателей, характеризующих налогооблагаемую базу по
основным налогам
• средневзвешенные данные за 2 года до текущего года и на
последнюю отчетную дату текущего года с удельными весами
0,3, 0,35, 0,35
• определяется доля субъекта РФ в сумме показателей,
характеризующих налоговую базу по данному налогу
• эта доля принимается равной доле субъекта РФ в прогнозе
суммы налога
• суммируется потенциал (сумма налога) по основным налогам
• определяется налоговый потенциал субъекта РФ на душу
населения и его отношение к среднему по стране
Метод репрезентативной налоговой системы
Налог
Показатель
Расчет ФФПР
Налог на доходы
физических лиц
Налог на имущество
организаций
Налог по упрощенной
системе
налогообложения,
единый налог на
вмененный доход
Акцизы
Налог на добычу полезных
ископаемых
Земельный налог
Транспортный налог
фонд начисленной заработной платы работникам
организаций
среднегодовая полная учетная стоимость основных
фондов крупных и средних коммерческих
организаций
розничный товарооборот, оборот общественного
питания, объем реализации платных услуг
населению по всем каналам реализации
объем отгруженной алкогольной продукции, спирта
этилового, вина предприятиями, объемы
производства пива
стоимость добычи полезных ископаемых в виде
общераспространенных полезных ископаемых,
природных алмазов и прочих полезных ископаемых
Другие налоги
кадастровая стоимость земель
количество транспортных средств
Методика распределения ФФПР
Оценка расходных потребностей
Индекс бюджетных расходов (ИБРi) – относительная (по
сравнению со средним по Российской Федерации уровнем)
оценка расходов консолидированного бюджета субъекта
Российской Федерации по предоставлению одинакового объема
бюджетных услуг в расчете на одного жителя, определяемая с
учетом объективных региональных факторов и условий
Средневзвешенный из индексов для 3-х групп расходов
• на оплату труда с начислениями (вес 0,55)
• на жилищно-коммунальные услуги (вес 0,1)
• прочие расходы (вес 0,35)
Оценка расходных потребностей
Оплата труда с начислениями
• территориальные надбавки к заработной плате
• компенсации затрат на проезд к месту использования
отпуска для работников бюджетной сферы
• коэффициент расселения населения (мелкие населенные
пункты)
Жилищно-коммунальные услуги
• стандарт стоимости ЖКУ
• коэффициент транспортной доступности (плотность путей
сообщения, доля населения в «сложных» районах)
• отношение доходов населения к расходам на ЖКУ
Прочие расходы
• коэффициент уровня цен (стоимость набора продуктов)
• коэффициент транспортной доступности
• коэффициент доли нетрудоспособного населения
Оценка расходных потребностей
Интерпретация индекса бюджетных расходов
 при расчете коэффициента оплаты труда используется
множитель 1+Иi
 Иi – удельный вес населения, проживающего в населенных
пунктах с численностью населения до 500 человек, в
численности постоянного населения i-го субъекта РФ на конец
последнего отчетного года
 Интерпретация: расходы на оплату труда увеличиваются на 1%
при увеличении на 1% доли населения, живущего в мелких
населенных пунктах
 1 + (2 – 1)Иi = 1(1–Иi) + 2Иi, если Иi = 1, то расходы в 2 раза
больше, чем при Иi = 0
 Расходы на оплату труда для предоставления того же объема
бюджетных услуг в мелких населенных пунктах ровно в 2 раза
больше, чем в стандартных
Оценка расходных потребностей
Ограничения для метода нормативов затрат
Метод установления социальных стандартов и нормативов
финансовых затрат для конкретных муниципальных услуг может
быть использован лишь ограничено, поскольку не позволяет
учитывать следующие условия:
• имеющиеся бюджетные возможности бюджета – рассчитанная
по нормативам потребность может существенно их превысить
• распределение приоритетов между отраслями (услугами) – эта
политическая функция не может осуществляться при
финансовых расчетах нормативов
• существуют различные способы оказания одних и тех же услуг,
существенно влияющие на их стоимость;
• стандарты не обязательны для другого уровня бюджетной
системы
Фактически метод может быть использован лишь для контроля
выполнения минимально необходимых стандартов (при этом он
очень трудоемок).
Точность нормативов финансовых затрат
Начальное и среднее образование (2003 год)
22500
20000
Расходы на душу населения, руб./чел.
17500
15000
12500
10000
7500
5000
2500
0
Субъекты РФ, проранжированные по мере увеличения фактических расходов
Фактические расходы
Нормативные расходы
Скорректированные нормативные расходы
1000
Точность нормативов финансовых затрат
Физическая культура и спорт (2003 год)
Расходы на душу населения, руб./чел.
900
800
700
600
500
400
300
200
100
0
Субъекты РФ, проранжированные по мере увеличения фактических расходов
Фактические расходы
Нормативные расходы
Скорректированные нормативные расходы
Методика распределения ФФПР
Методы выравнивания
с 2005
2000-2004
1
1
Собственная
БО
дотационные регионы
БО после 1-го
метода
выравнивания
БО после 2-го
метода
выравнивания
БО (средняя по РФ = 1)
БО (средняя по РФ = 1)
дотационные регионы
0,6
Метод выравнивания
 Определяется уровень бюджетной обеспеченности
 Если БО<0,6, выделяется объем дотации для покрытия 85%
отставания от уровня 0,6
 Если БО<1, определяется потребность в средствах для
доведения до уровня 1
 Оставшаяся часть ФФПР распределяется пропорционально
этой потребности
Дополнительные методы сглаживания
 Если объем дотации уменьшился он увеличивается за счет
уменьшения дотации тем субъектам РФ, где увеличение
дотации выше темпа инфляции
 Увеличение зависит от выполнения условий снижения
кредиторской задолженности и роста доходов бюджета (90-70%
сокращения)
Стандарты выравнивания
 Единая методика, утвержденная соответствующим нормативноправовым актом
 Оценка доходного потенциала по налоговым доходам
 Должны учитываться объективные факторы, влияющие на
стоимость предоставления одного и того же объема бюджетных
услуг
 Дотации не должна получать территория, уровень бюджетной
обеспеченности которой выше критерия выравнивания
 Не должны использоваться показатели фактических и (или)
прогнозируемых доходов и расходов бюджетов
(консолидированных бюджетов) ОТДЕЛЬНЫХ территорий*
 Рейтинг территории по уровню бюджетной обеспеченности не
должен изменяться после выравнивания (монотонность)
* Использование фактических и прогнозных показателей в
переходный период
Допустимая доля дотации, которая может распределяться с
использованием показателей фактических или прогнозируемых
доходов и расходов
Региональный фонд финансовой поддержки муниципальных
районов (городских округов)
 в 2006 году – до 100%
 в 2007 году – до 80%
 в 2008 году – до 50%
 с 2009 года – 0%
Районный фонд финансовой поддержки поселений
 в 2006-2008 годах – до 100%
 с 2009 года – 0%
Требование монотонности
БО
регионы
Собственная БО
БО
регионы
БО после выравнивания
Методы сглаживания бюджетной асимметрии
 передача имущества (источника доходов)
 объединение территорий с высокой и низкой бюджетной
обеспеченностью
 финансовая помощь в виде межбюджетных трансфертов
 неявное перераспределение
 отрицательные трансферты
 передача дополнительных налоговых источников
 единые нормативы
метод налоговой автономии
метод присоединения ставок
метод квотирования
 дифференцированные нормативы
Объединение регионов и проблема бюджетной асимметрии
(слайд 1)
Уровень бюджетной обеспеченности
(% от средней по РФ)
Объединение регионов и проблема бюджетной асимметрии
(слайд 2)
Бюджетная обеспеченность (% от средней по РФ)
объединившиеся регионы
Пермская
область (141%)
Красноярский
край (113%)
Камчатская
область
(30%)
Иркутская
область
(76%)
Читинская
область
(51%)
Коми-Пермяцкий
АО (16%)
Таймырский
АО (19%)
Эвенкийский
АО (21%)
Корякский
АО (40%)
УстьОрдынский
АО (10%)
Агинский АО
(17%)
135%
110%
31%
73%
49%
возможные варианты объединения (условные)
Алтайский край
(38%)
Красноярский
край (110%)
Красноярский
край (110%)
Республика
Алтай (14%)
Республика
Хакасия (65%)
Республика Тыва
(15%)
36%
102%
100%
Передача дополнительных налоговых источников
7
БО, средняя по РФ равна 1
6
5
4
3
2
1
0
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
100
110
120
130
140
Население регионов, млн. чел.
Собственная БО
БО после распределения ФФПР
Собственная БО + 50 %
Собственная БО + 100 %
Отрицательные трансферты и дополнительные нормативы
Отрицательные трансферты
 Изъятие средств у поселений и (или) муниципальных районов
(городских округов)
 Определяются расчетные налоговые доходы или уровень
расчетной бюджетной обеспеченности отчетного года на душу
населения
 Превышение среднего уровня не менее чем в 2 раза
 Изымается не более чем 50% превышения
 Целевой характер использования – на выравнивание уровня
бюджетной обеспеченности
Дополнительные нормативы
 Заменяют дотации на выравнивание уровня бюджетной
обеспеченности
 За счет налога на доходы физических лиц
 Прогнозируемая сумма переданного налога равна расчетной
дотации
 Устанавливаются не менее чем на 3 года
Институциональные стимулы (слайд 1)
группы территорий по доле межбюджетных трансфертов
(кроме субвенций) в собственных доходах
Первая группа территорий
 субъекты РФ <5%
 муниципальные образования <10%
Вторая группа территорий
 субъекты РФ 5%-20%
 муниципальные образования 10%-30%
Третья группа территорий
 субъекты РФ 20%-60%
 муниципальные образования 30%-70%
Третья группа территорий
 субъекты РФ >60%
 муниципальные образования >70%
Институциональные стимулы (слайд 2)
различные условия осуществления бюджетного процесса в
зависимости от дотационности
 Кассовое обслуживание и ведение лицевых счетов органами
Федерального казначейства
 Запрет на финансирование дополнительных полномочий
 Ограничения на оплату труда и содержание органов
 Внешняя проверка годового отчета об исполнении бюджета
контрольными органами вышестоящего уровня власти
 Соглашение о повышении эффективности использования
бюджетных средств и увеличении доходов бюджета
 Более жесткие предельные нормативы размера дефицита и
долга
 Заключение на проект бюджета со стороны вышестоящего
уровня власти
Коэффициент стимулирования
Коэффициент стимулирования (kстим) показывает, какую долю
составляет увеличение бюджетных доходов территории (с учетом
дотаций) от прироста ее налоговых доходов (при прочих равных
условиях)
пророст итоговой бюджетной обеспеченности (с дотациями)
kстим =
прирост собственной бюджетной обеспеченности (без дотаций)
0  kстим  1
Коэффициент покрытия (kпокр) – показывает какую долю отставания от
заданного уровня бюджетной обеспеченности покрывает дотация
kстим = 1–kпокр
kитогстим – итоговый kстим, если при распределении дотаций используются
несколько методов выравнивания с коэффициентами стимулирования
от k1стим до knстим
kитогстим = k1стим  …  knстим
Взаимосвязь между коэффициентами
покрытия и стимулирования
БО
дотационные регионы
Собственная БО
БО
дотационные регионы
Дотации
Итоговая БО
БО
дотационные регионы
Критерий
выравнивания
Оценка эффективности выравнивания с помощью ФФПР
Годы
Показатели
2010 2009 2008 2007 2006 2005 2004 2003 2002 2001
Коэффициент стимулирования, %
низкодотационные регионы
78
98
82
82
75
75
68
65
51
57
высокодотационные регионы
12
15
12
12
11
11
0
0
0
0
Коэффициент покрытия, %
низкодотационные регионы
22
2
18
18
25
25
32
36
49
43
Бюджетная обеспеченность после выравнивания, % от средней
высокодотационные регионы
62-69 51-60 60-68 60-68 63-70 63-70
67
71
82
78
Социальная справедливость
Коэффициент покрытия
- Экономическая эффективность
- Коэффициент стимулирования
Альтернативный метод выравнивания (слайд 1)
ФФПР 2000–2004
альтернативный
метод
ФФПР с 2005
БО
БО
БО
дотационные регионы
дотационные регионы
дотационные регионы
kстим = 0
kстим  0,1
kстим = 1
Собственная БО
Дотации
Итоговая БО
Базовая БО
Альтернативный метод выравнивания (слайд 2)
БО
Максимальный БО
Базовый БО
Минимально
допустимый БО
1-й
год
2-ой
год
3-й
год
4-й
год
5-й
год
Альтернативный метод выравнивания (слайд 3)
БОi = ББО + (БОiсоб – СБОiсоб)  kстим, где
 БОi – уровень, до которого должна быть доведена бюджетная
обеспеченность i-го региона
 БОiсоб – уровень собственной (без учета дотаций) бюджетной
обеспеченности i-го региона в текущем году
 СБОiсоб – стартовый уровень собственной бюджетной
обеспеченности i-го региона (фиксируется в год начала
использования нового метода)
 ББО – базовый уровень бюджетной обеспеченности (может
быть одинаковым для всех регионов или сохранять некоторое
неравенство); дотации предоставляются, если СБОiсоб меньше
ББО
•
•
•
•
Рекомендуемые подходы к определению бюджетной
обеспеченности
Ставки, льготы и собираемость не следует учитывать при
определении дотации, поскольку эти факторы зависят от
деятельности и решений МО, и невключение их в методику
сохраняет стимулы для увеличения собираемости
Поскольку статистические показатели слабо связаны с
фактической налогооблагаемой базой и для отдельных
поселений не рассчитываются, можно рекомендовать
использовать показатели налоговой отчетности о величине
налогооблагаемой базы, поскольку эти данные гораздо точнее
отражают реальный налоговый потенциал и могут быть
получены в разрезе кодов ОКАТО, отражающих фактический
бюджет, в который будут зачислены налоги
В качестве основного ориентира при установлении стандартных
расходов на 1 жителя могут быть использованы сложившиеся в
средние расходы МО на 1 жителя.
Они могут быть скорректированы исходя из изменения
распределения полномочий между МО и областью, повышения
возможностей консолидированного бюджета по
финансированию расходов, роста уровня бюджетных затрат,
изменения структуры расходов, появления новых приоритетов в
расходах
Рекомендуемые подходы к определению бюджетной
обеспеченности
• Для учета отрицательного эффекта масштаба (повышения
расходов на 1 жителя в мелких поселениях) могут
использоваться постоянные расходы (одна сумма не зависимо
от численности населения, меньше которой МО не получит)
• Можно рекомендовать учитывать при распределении дотаций
несколько уровней развития инфраструктуры:
минимальный, который учитывается при распределении
дотаций, даже если реальный уровень меньше (это позволит
использовать дополнительные средства на компенсацию
населению отсутствия инфраструктуры либо на ее создание);
максимальный, при превышении которого дополнительные
средства дотации не выделяются (это позволит избежать
выведения дополнительных средств высокоразвитым МО,
потребность в дотации которых повышается за счет все более
высокого уровня развития инфраструктуры);
если показатель развития инфраструктуры находится между
этими значениями, дотация увеличивается по мере его роста;
постепенно минимальный уровень доводится до максимального
(по мере выравнивания уровня развития социально-инженерной
инфраструктуры и увеличения возможностей бюджета)