Transcript Reforma Fiscal en España. Jesus Ruiz-Huerta

LA REFORMA TRIBUTARIA EN LOS ESTADOS MODERNOS
Asunción (21-22 de Marzo de 2011)
“La experiencia española en materia de reforma fiscal”
Jesús Ruiz-Huerta
(URJC)
ÍNDICE
1. Introducción: Sistema impositivo,
principios y alcance. Las restricciones de la
crisis.
2. La importancia y evolución del sistema
fiscal en el contexto comparado.
3. La Reforma Fiscal en España
4. Los dilemas principales: ¿Hacia dónde van
los sistemas fiscales?
5. Observaciones finales
1. EL PAPEL DEL SISTEMA IMPOSITIVO
¿Para qué sirve un sistema impositivo?
•
•
•
Financiar los servicios públicos garantizados por el Estado.
Corregir desigualdades y la distribución de la renta del mercado
Estimular y supervisar la actividad económica y el crecimiento
Una perspectiva actual de los principios impositivos
Principio
Valoración
1.
Suficiencia
Mantenimiento. Justificador de cualquier reforma. Relatividad
2.
Equidad
Revisión. Énfasis en equidad horizontal y lucha contra fraude
3.
Neutralidad
Valoración contradictoria
4.
Simplicidad
Máxima valoración
5.
Flexibilidad
Importancia en épocas de crisis
6.
Practicabilidad
Relevancia
1. EL SISTEMA IMPOSITIVO:
LAS RESTRICCIONES DE LA CRISIS
Evolución de los ingresos públicos en Europa (Eurostat)
55
50
EU (15 countries)
45
Spain
Germany
40
France
Italy
35
United Kingdom
30
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2. EL SISTEMA FISCAL EN CONTEXTO COMPARADO
PAÍSES DE LA OCDE: ¿DE DÓNDE VENIMOS?
 Los ingresos tributarios han aumentado como % del PIB
desde 1965 hasta 2007, tendiendo a converger.
 En 1965:
 La presión fiscal máxima correspondía a Suecia (35%), Francia
(34,1%) y Austria (33,9%). La más baja correspondía a España
(14,7%).
 La media OCDE era 24,2%.
 En 2007:
 La más alta corresponde a Suecia y Dinamarca (~49%).
 La más baja, a México (20,6%). España  37,4%.
 La media OCDE era 36,2%.
 ... No obstante, en los últimos años la tendencia al aumento
se detiene / invierte en muchos países.
 Los recursos tributarios son necesarios para garantizar la
cohesión social y los servicios públicos básicos.
2. EL SISTEMA FISCAL EN CONTEXTO COMPARADO
NIVEL DE PRESIÓN FISCAL EN LA OCDE (2006)
60
Media OCDE (2005): 36,2%
50
40
30
20
10
MEX'
KOR
JPN**
GRC
US
SVK
SWI
AUS**
IRL
TUR
CAN
POL**
PRT
GER
LUX
NZL
SPA
CZE
HUN
UK
NLD
ICL**
AUT
ITA
FIN
NOR
FRA
BEL
DNK
SWE
0
2. EL SISTEMA FISCAL EN CONTEXTO COMPARADO
VARIACIÓN PRESIÓN FISCAL (1975-2006)
Cambio impositivo como % del PIB (1975-2006)
20
15
10
5
0
-5
SPA
ITA
TUR
PRT
KOR
ICL**
DNK
FRA
SWE
NZL
FIN
JPN**
GRC
SWI
BEL
AUT
AUS**
MEX*
NOR
LUX
IRL
US
UK
CAN
GER
NLD
POL*,**
CZE*
SVK*
HUN*
-10
2. EL SISTEMA FISCAL EN CONTEXTO COMPARADO
PRESIÓN FISCAL EN EUROPA (2010)
60.0
Letonia
Rumanía
50.0
Irlanda
Lituania
Grecia
40.0
Eslovaquia
España
Bulgaria
30.0
Polonia
Rep. Checa
Chipre
20.0
Malta
Portugal
Reino Unido
10.0
Estonia
Luxemburgo
Holanda
0.0
Eslovenia
UE-27
EUROZONA
2. EL SISTEMA FISCAL EN CONTEXTO COMPARADO





ESTRUCTURA DEL SISTEMA TRIBUTARIO EUROPEO (AÑOS 70)
Rechazo de la imposición de producto y apuesta por la imposición personal
y sintética sobre la renta de las personas físicas y jurídicas.
Síntesis de la imposición directa de tradición anglosajona con una propuesta
de tributo indirecto de raíz latina como el IVA. Los tributos directos
incluyen también un impuesto sobre el Patrimonio y otro sobre Herencias y
Donaciones.
Los indirectos incluyen Impuestos sobre Consumos Especiales y
gravámenes sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos
Documentados (aunque con la tendencia a su disminución).
Preocupación por fortalecer la Administración Tributaria y perfeccionar la
configuración del Delito Fiscal.
El modelo pone en marcha proceso de armonización impositiva entre socios
de la Comunidad, especialmente Imposición Indirecta.
2. EL SISTEMA FISCAL EN CONTEXTO COMPARADO LAS
ESTRUCTURAS FISCALES: EVOLUCIÓN
 Relativa estabilidad en peso relativo de las grandes
categorías de ingresos tributarios en la OCDE y UE.
 Contraste con cambios más pronunciados en otras áreas.
 Necesidad de atender más a los “microcambios” (Tanzi).
 Principales tendencias generales:
 Pérdida de importancia del impuesto sobre la renta personal.
 Disminución del peso de los impuestos especiales sobre el consumo
y sobre la propiedad.
 Aumento del peso de las cotizaciones sociales y la imposición
general sobre el consumo (papel esencial del IVA).
[Ambas categorías, en la OCDE, sumadas pasan del 32% en 1965 al
45% en 2007].
2. EL SISTEMA FISCAL EN CONTEXTO COMPARADO
ESTRUCTURA IMPOSITIVA
Participación de las principales figuras impositivas respecto al
total de ingresos fiscales (media OCDE)
35%
30%
25%
20%
15%
10%
5%
0%
Impuesto s/ la
Renta Personal
Impuesto s/
Sociedades
1985
Cotizaciones Impuesto General
Seguridad Social
s/ Consumo
1995
2005
3. REFORMA FISCAL EN ESPAÑA: ANTECEDENTES
 Difícil situación política y económica en la recta final del franquismo.
 Sistema fiscal latino, vinculado a la Reforma Mon-Santillán de 1845 y
alejado de las pautas que prevalecían en Europa.
 Basado en la Imposición de Producto: rendimientos de bienes rústicos
y urbanos, rentas del capital mobiliario, rendimiento de actividades
empresariales y prestación de servicios personales.
 Vigente hasta 1979, por sus ventajas y la aversión a los cambios.
 Modelo inviable en una sociedad moderna: muy poco flexible, escaso
poder recaudatorio, incapaz de atender los servicios de un Estado
moderno, muy alejado de mínimos de equidad.
 Como alternativa, al calor de la formación de la Comunidad Europea,
surge el llamado “Modelo tributario europeo”, referencia obligada de la
reforma española.
3. REFORMA FISCAL EN ESPAÑA
LA REFORMA DE 1977
 Marco adecuado para emprender una reforma desde el punto
de vista económico (grave crisis, elevados índices de paro,
inflación y desequilibrio exterior).
 Cambio político hacia la democracia desde la Ley de Reforma
Política en 1976.
 Percepción generalizada entre los ciudadanos de que la
convivencia democrática debía asentarse en normas fiscales
más justas y más eficaces.
 Cambio democrático abre posibilidades reales de acceder a
Europa. Entrada favorecida por biografías históricas de
muchos trabajadores que habían emigrado a diversos países
europeos.
3. REFORMA FISCAL EN ESPAÑA:
LA REFORMA DE 1977
 Consenso general de carácter técnico en el entorno de los
estudios y propuestas del IEF.
 Firma de los Pactos de la Moncloa (1977) y aprobación, de la
Ley de Medidas Urgentes de Reforma Fiscal.
 Aunque Pactos de la Moncloa incorporaban diversos extremos,
en buena medida pueden entenderse como un Pacto Fiscal.
3. LA REFORMA FISCAL DE 1977 (PRIMERAS MEDIDAS)
 La LMURF (1977) incluía:
 amnistía fiscal (regularización voluntaria de personas físicas
y jurídicas),
 tipificación del delito fiscal en el Código Penal,
 eliminación del secreto bancario,
 persecución de la elusión fiscal a través de sociedades
 creación del Impuesto Extraordinario sobre el Patrimonio.
 Reformas de los grandes impuestos directos (Renta
Personal en 1978 y Sociedades, en 1979). Supresión de los
viejos impuestos de producto.
3. LA REFORMA FISCAL DE 1977 (PRIMERAS MEDIDAS)
 Modificaciones de los impuestos indirectos para preparar la
reforma hacia un sistema basado en el IVA: Régimen transitorio de
la Imposición Indirecta (1979), Impuestos Especiales (1979) y
Transmisiones Patrimoniales (1980).
 Se aprueba la Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades
Autónomas para garantizar recursos necesarios para las Autonomías
que se estaban conformando.
 A mediados de los 80, se completa la reforma: Ley del IVA y de
Impuestos Especiales (1985), diversas disposiciones para combatir
el fraude (LGT y reforma del Código Penal) y reforma parcial del
IRPF para incrementar la recaudación.
3. LA CONTINUIDAD DE LA REFORMA FISCAL ESPAÑOLA
Imposición directa:
 En 1988 entra en vigor el nuevo Impuesto sobre Sucesiones y
Donaciones. Sucesivas reformas del IRPF en 1991 (ante la STC de
1989 que declaraba inconstitucionales algunos artículos de la anterior
Ley), en 1998, 2002 y 2006 (cuando se introduce una modalidad de
impuesto dual).
 Aprobación de la Ley sobre el Impuesto al Patrimonio en 1991 (sería
eliminado en 2008).
 En Sociedades, además de la adaptación de la normativa a las Directivas
comunitarias en materia de fusiones y de matrices/filiales, en 1995 se
aprueba una nueva Ley del IS que sería objeto de modificación parcial
en 2002, en 2006 y en 2007 (con motivo de la reforma mercantil en
materia de contabilidad).
3. LA CONTINUIDAD DE LA REFORMA FISCAL ESPAÑOLA
 Imposición Indirecta: sucesivas transposiciones de
Directivas comunitarias en el IVA e Impuestos Especiales
(nuevas Leyes de 1992 y reforma parcial en 2010).
 Disposiciones generales: nueva LGT de 2003; y nueva Ley
para la prevención del fraude fiscal.
 Financiación de Autonomías y Municipios: sucesivas
modificaciones de las leyes de financiación (1986, 1996,
2001 y 2009) y los Regímenes Especiales. Ley de de
Haciendas Locales (1988, reformada en 2002).
3. ALGUNAS DECISIONES Y CONSECUENCIAS DE LA
REFORMA FISCAL
Gran incremento del número
de contribuyentes
Declaraciones IRPF
1977
1979
1988
1998
 400.000
 4.500.000
 8.010.000
 15.030.000
2006
 16.816.508
Fuente: AEAT, 2007
Potenciación
administrativa
17 Delegaciones
Especiales
200 Administraciones
3 nuevas Direcciones
Generales:
Informática,
Recaudación y Gestión
Reflejo en los SS.
Territoriales
3. ALGUNAS DECISIONES Y CONSECUENCIAS DE LA
REFORMA FISCAL
 Aumento de medios
 Otros elementos:
Incremento de personal
1982

personas
11.600
1988

personas
22.500
Traslado de carga gestora
Grandes inversiones en informática:
Opción estratégica
Amplio sistema de captación de
información
Etiquetas / NIF
Fuente: AEAT, 2007
Normalización y mecanización
de los procesos
Autoliquidaciones
Retenciones
Régimen sancionador más
riguroso
Potenciación de los servicios de
información
Colaboración del sector
financiero en la recaudación
voluntaria
3. OTRAS CONSECUENCIAS DE LA REFORMA
Percepción
ciudadana:
Satisfecho o muy
satisfecho con el
trato de la AEAT:
Envío de datos fiscales IRPF y Borrador.
16.000.000
15.082.882
14.000.000
1997  79,2 %
2000  83,2 %
2004  82,8 %
2005  82,5 %
11.800.810
12.000.000
10.000.000
8.000.000
5.422.459
6.000.000
4.000.000
2.000.000
2.601.416
1.133.230
335.946 640.900
1.603.758
0
2006  84,8%
Fuente: AEAT, 2007
1998
1999
2000
7.991.713
2001
2002
2003
2004
2005
2006
3. OTRAS CONSECUENCIAS DE LA REFORMA
 En 10 años, la presión fiscal pasó del 18,4 por ciento del PIB
en 1977, casi 12 puntos por debajo de la media de la OCDE a
un 30 por ciento, lo que ha permitido a los diferentes
gobiernos promover políticas publicas para la cohesión social.
4. ¿HACIA DÓNDEVAN LOS SISTEMAS FISCALES?
TENDENCIAS DE REFORMA DE LAS GRANDES FIGURAS
IMPUESTOS DIRECTOS:
 A. IMPOSICIÓN SOBRE LA RENTA PERSONAL
 Reducción generalizada de los tipos impositivos marginales (h. crisis).
 Reducción del número de tramos (incluso tipo único + mínimo exento).
 Introducción de impuestos duales y lineales en algunos países.
 Leves aumentos de tributación con motivo de la consolidación fiscal.
 B. IMPUESTO DE SOCIEDADES
 Mantenimiento del tributo pero tendencia generalizada a:
 Reducir los tipos impositivos aplicados.
 Ampliar las bases gravadas (eliminación de incentivos)
 Integrar IS con IRP y evitar la doble imposición internacional
 Demanda de simplificación y armonización en Europa
4. ¿HACIA DÓNDEVAN LOS SISTEMAS FISCALES?
TENDENCIAS DE REFORMA DE LAS GRANDES FIGURAS
IMPUESTOS INDIRECTOS: IVA Y TRIBUTOS ESPECIALES:
 Creciente importancia relativa de los ingresos por IVA dentro del total de ingresos
fiscales. También en España.
 Escasas modificaciones en la imposición indirecta en los últimos años.
 En países UE, restricciones ante la armonización fiscal del IVA y Especiales.
 Aumentos de tipos en el marco de los procesos de “consolidación fiscal”
 El juego de tipos reducidos, exenciones y acuerdos especiales explican que no
varíe mucho la recaudación por impuestos indirectos.
 Creciente importancia de la evasión fiscal (fraude “carrusel” en IVA).
 Variaciones recaudatorias de los impuestos sobre consumos específicos
(hidrocarburos, electricidad,…) en ocasiones vinculados a estrategias de “reforma
fiscal verde” (transportes, energía, contaminación). Problemas para su aplicación.
4. ¿HACIA DÓNDE VAN LOS SISTEMAS FISCALES?
LAS COTIZACIONES SOCIALES
 Idea extendida de que las cotizaciones sociales, a pesar de su importancia, generan
efectos económicos no siempre deseables:
 Pueden favorecer la existencia de una economía sumergida.
 Producen un cierto efecto regresivo entre los asalariados.
 Encarecen los costes laborales y dificultan la competitividad.
 En una economía abierta y global, la menor competitividad puede generar déficit
comercial, traslado de las empresas a otros países y descenso del ritmo de
producción y creación de empleo. (Dumping social)
 Pero son imprescindibles para financiar un sistema de seguridad social de reparto,
factor clave de estabilidad social.
 Durante los últimos años han tendido a aumentar en muchos países  compensado
por reducciones del IRPF  la cuña fiscal media disminuyó un poco en la OCDE.
 La reducción ha sido más intensa en los países europeos. No obstante, la cuña fiscal
sigue siendo más elevada en la UE que en la OCDE (y sobre todo, que en países
como USA o Japón).
4. ¿HACIA DÓNDEVAN LOS SISTEMAS FISCALES?
 Objetivos de las reformas fiscales abordadas durante los
últimos 20-25 años en la OCDE (Owens, 2007):
 Conseguir sistemas fiscales más justos mejorando:
 La equidad horizontal.
 La equidad vertical.
Trade-off?
Trade-off?
 El grado de cumplimiento fiscal.
 Conseguir sistemas fiscales más eficientes y competitivos:
 Que no desincentiven el trabajo, el ahorro y la inversión.
 Viables en un entorno de creciente globalización económica.
 Conseguir sistemas fiscales más sencillos:
 Menores costes administrativos.
 Menores costes de cumplimiento.
 Mantener la suficiencia financiera.
Trade-off?
Trade-off?
4. ¿HACIA DÓNDE VAN LOS SISTEMAS FISCALES Y EL SISTEMA
ESPAÑOL? ALGUNOS DILEMAS PENDIENTES
 A. Imposición directa/Imposición indirecta
 B. Eficiencia (neutralidad )/Equidad
 C. Centralización fiscal/Descentralización fiscal
 D. Cumplimiento fiscal/Fraude/Participación fiscal
ciudadana/Visibilidad
A. IMPOSICIÓN DIRECTA / INDIRECTA

Tendencia : mayor participación de la imposición indirecta en el conjunto de los
ingresos públicos y un menor papel de la imposición directa, dentro de un
planteamiento compensatorio de las finanzas públicas.

Sin embargo existen ventajas / inconvenientes de cada uno de estos tipos de
imposición.

¿Cuál debe ser el adecuado equilibrio entre imposición directa e indirecta?
Ventajas
Inconvenientes
I. Directa
Visibilidad, generalidad,
progresividad,
circunstancias personales,
menor traslación (IRPF)
Progresividad en frío; falta de
neutralidad; problemas de
valoración ganancias de K;
problemas de elusión/evasión fiscal
I. Indirecta
Neutralidad, simplicidad, Regresividad, opacidad, creciente
menor coste político
evasión fiscal dentro del contexto
europeo
B. EFICIENCIA (NEUTRALIDAD ) / EQUIDAD

Tendencia: mayor protagonismo otorgado a los principios de eficiencia,
neutralidad y sencillez en detrimento de la equidad y la progresividad.

¿Es posible lograr ganancias en eficiencia sin ocasionar dificultades en la
viabilidad de las finanzas públicas?

¿Se pueden lograr mejoras en eficiencia sin perjudicar la equidad?

¿Generan efectos redistributivos los impuestos?

¿Es conveniente tener en cuenta el efecto de progresividad de los
impuestos?

¿Cómo adecuar las restricciones que ofrece la competencia fiscal
internacional con un diseño justo en la imposición sobre la renta
(especialmente rentas del capital) y la imposición sobre sociedades?

¿Garantizan las reformas un aumento de la simplicidad? ¿En qué
condiciones?
C. CENTRALIZACIÓN/DESCENTRALIZACIÓN

Tendencia al crecimiento de la descentralización del poder fiscal,
singularmente en España, con los siguientes objetivos:
 Garantizar la autonomía de gasto de los gobiernos regionales/locales.
 Dar responsabilidad a los gobiernos territoriales en la recaudación, gestión y
regulación de los impuestos.

¿Cómo adecuar una mayor suficiencia financiera y autonomía fiscal
territorial con el cumplimiento del principio de solidaridad ?

¿Cómo combinar una mayor descentralización del poder fiscal entre niveles
de gobierno con la necesaria coordinación fiscal que debe tener un país?
(estabilidad presupuestaria y económica)

¿Cómo combinar tendencias dispares como una mayor armonización fiscal
(UE) con una mayor descentralización del poder fiscal en el interior del
país? siguientes
D. CUMPLIMIENTO FISCAL /FRAUDE/PARTICIPACIÓN
FISCAL CIUDADANA/VISIBILIDAD



Tendencia: a pesar de las dificultades de medición, en la mayoría de países parecen
darse porcentajes elevados de evasión fiscal y elusión fiscal. También en España.
Algunas causas y vías de respuesta:
 Desarrollo de la conciencia y educación cívico-fiscal de los ciudadanos.
 Mayor simplicidad de los tributos
 Mayor equidad en el diseño de los sistemas fiscales.
 Mayor visibilidad de los resultados de la acción fiscal presupuestaria.
 Mejora de la gestión e incremento de la coordinación entre administraciones.
 Aplicación efectiva y visible del sistema sancionador.
 Importancia de la fiscalidad internacional
Dilemas:
 ¿Cómo asegurar que una mayor simplicidad no impide el aumento de concienciación
y participación fiscal ciudadanas?
 ¿Hasta qué punto son compatibles simplicidad y equidad?
5. OBSERVACIONES FINALES. EL MARGEN ACTUAL DE LA
REFORMA FISCAL EN ESPAÑA
 En el marco de la crisis económica, tras la política de estímulos
fiscales, se optó por una estrategia de consolidación, para controlar el
déficit.
 Dos objetivos básicos: salir de la crisis y preparar la recuperación
 Mecanismos de incentivo de la crisis: deducciones por vivienda,
incentivo al endeudamiento con recursos ajenos, estabilizadores
automáticos...
5. OBSERVACIONES FINALES. EL MARGEN ACTUAL DE LA
REFORMA FISCAL EN ESPAÑA
 Reforma de grandes figuras:
 A) IRPF: Aumento moderado de la tarifa, supresión de deducciones,




incremento del tipo en el ahorro,.. (limitaciones de competencia
internacional, mantenimiento de progresividad, presión de los grupos de
interés..)
B) En IS,: Rebaja moderada del tipo (efectos sobre localización de las
inversiones y transferencias de rentas y beneficios) y supresión de la mayoría
de los incentivos y gastos fiscales. Tratamiento específico para las PYMES..
C) Indirecta: Aumento de los tipos en IVA y mecanismos de control de la
evasión y corrección de efectos regresivos.
D) Cotizaciones Sociales: Atención a la cuña fiscal y sus efectos sobre el paro,
limitación de la regresividad, Posible conexión con IVA..
E) Administración tributaria, simplificación, lucha contra el fraude.
5. OBSERVACIONES FINALES.
ARGUMENTOS PARA FUTURAS REFORMAS FISCALES
DESDE LA EXPERIENCIA ESPAÑOLA
 Conveniencia de mantener una “cesta” de impuestos equilibrada y
“compensada” que incluya las cotizaciones sociales.
 Dificultades para garantizar la progresividad de los sistemas fiscales,
especialmente el IRPF pero necesidad de mantenerla.
 Los impuestos directos son más visibles y facilitan, mejor que los
indirectos, el compromiso de los ciudadanos con las instituciones y sus
demandas de mejores servicios públicos.
5. OBSERVACIONES FINALES. ARGUMENTOS PARA FUTURAS
REFORMAS FISCALES DESDE LA EXPERIENCIA ESPAÑOLA
 En el contexto actual de globalización crecen las demandas de
armonización impositiva y coordinación de las administraciones
tributarias. Importancia de la fiscalidad internacional.
 Aunque el IVA desempeña un papel relevante en casi todos los
países, sus efectos de regresividad, opacidad y crecientes problemas
de evasión invitan a su permanente adaptación y reforma (Warren,
2007). Énfasis en la tributación medioambiental.
 No deberían menospreciarse los tributos sobre la propiedad.
 Importancia de una adecuada administración tributaria y de una
efectiva actuación para combatir el fraude.
MUCHAS GRACIAS POR SU ATENCIÓN