Algunas reflexiones en torno a los riesgos y oportunidades de la reforma de los programas alimentarios en el Perú Lorena Alcázar Seminario Internacional Cambios Institucionales para un Estado más inclusivo

10 -12 de Julio 2012 GRADE

Contexto y objetivos

• • • • En un contexto de crecimiento económico, la pobreza aunque ha mejorado aún es un problema pendiente (más aún considerando su alta heterogeneidad regional).

Problemas pendientes y prioritarios son también la desnutrición crónica (24%) y anemia (31%) que afectan principalmente a los niños y que han disminuido menos que la pobreza.

Oportunidad: Creación del MIDIS y reciente anuncio de cambios importantes en los programas sociales, eliminación del PRONAA y creación del Qali Warma Objetivo: revisar situación de principales programas (sobre la base de actualización de estudio del 2005) y plantear algunas recomendaciones y retos de su reforma, en particular del PIN

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Gastos en programas alimentarios

Desde hace algunas décadas, el Estado responde a problemas de pobreza y desnutrición con programas alimentarios y nutricionales que captan importantes recursos públicos.

El gasto en programas alimentarios ha disminuido como porcentaje del gasto social en los últimos años, de ser 15% a 8% en el 2010.

Gasto en programas alimentarios (como % del Gasto Social Básico) 25% 20% 15% 10% 5% 15% 0% 18% 18% 16% 15% 15% 12% 12% 10% 8% 8% 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

Los programas alimentarios más importantes

Programa Objetivo Población objetivo

Vaso de Leche Comedores Populares * PIN Escolar PIN Infantil Elevar el nivel nutricional de infantes, niños pequeños, mujeres embarazadas y madres lactantes. Mejorar la calidad de vida de los segmentos más pobres de la población.

Niños menores de 6 años, madres gestantes y lactantes en situación de pobreza, en primera prioridad.

Niños entre los 7 y 13 años y adultos mayores de 65 años en situación de pobreza, en segunda prioridad.

Mejorar las condiciones de acceso a la alimentación de personas de bajos recursos, constituyéndose los comedores como agentes de cambio, con carácter comunitario, desempeño dinámico y desarrollo organizacional.

Contribuir a mejorar el nivel nutricional de la población en edad escolar, prioritariamente en zonas con alta tasa de desnutrición infantil y situación de pobreza, lo que conlleva a mejorar su capacidad de aprendizaje y asistencia a la escuela.

Mejorar la nutrición de niños menores de 36 meses y de sus madres en zonas de extrema pobreza.

Población pobre.

Niños de zonas pobres entre 5 y 14 años que asisten a escuelas públicas.

Niños de 0 a 36 meses y madres gestantes.

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Cambios en los programas alimentarios

El programa que, desde su inicio y hasta hoy, cuenta con la mayor participación es el VdL (34%), luego le siguen el PIN escolar (29%) y el PIN infantil (21%). Los comedores tienen el 11% y el resto de programas el restante 5%. Los recursos asignados a estos programas no han tenido mucha variación en el tiempo, excepto por un incremento importante en el PIN Infantil en el 2007

Evolución del PIM de los programas seleccionados

350 300 250 200 150 100 50 0

333 232 87 41 329 223 77 41 260 238 114 88 319 208 199 105 324 275 173 63 319 283 240 102 312 265 192 98 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

Comedores PIN escolar PIN infantil VdL

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¿Por qué no funcionan los programas alimentarios?

Después del diagnóstico en 2005: no ha habido mayores cambios excepto por la fusión programas en el PIN (ordenamiento) y transferencias a municipios acreditados (desde 2003 en caso de comedores y 2011 del PIN) Problemas de diseño: se confunden objetivos nutricionales con objetivos de alivio de la pobreza y/o fomento de la producción local (especialmente VdL). En caso del PIN actividades no son acordes con resultados esperados y hace falta articulación intersectorial Lo que se transfiere a los beneficiarios es muy poco en valor y/o contenido nutricional, como para lograr efectos significativos en el nivel nutricional o pobreza (con la excepción quizás de la papilla del PIN infantil). Superposición de objetivos y beneficiarios entre programas, aunque se logró avances de ordenamiento con la creación del PIN. En particular entre el VdL y el PIN infantil y PIN escolar (por ejemplo en el 2011, 48% de los beneficiarios del PIN infantil también lo son del VdL)

¿Por qué no funcionan los programas alimentarios?

• • Debilidad de los procesos de monitoreo y evaluación. Aunque en los últimos años se ha avanzado (PPR), no existe aún un sistema ordenado de monitoreo de los programas ni se ha realizado evaluaciones de impacto.

Problemas de focalización son muy serios en todos los programas.

Errores de focalización

Según población objetivo Filtración Subcobertura Según población objetivo en pobreza extrema Filtración Subcobertura PIN escolar - Almuerzo Escolar PIN escolar - Desayunos Escolares Vaso de Leche Comedores Populares PIN infantil - Canasta PIN infantil - Papilla 41.5% 48.8% 55.3% 53.5% 40.2% 61.9% 54.2% 50.1% 90.8% 83.0% 76.8% 86.6% 87.6% 88.4% 81.9% 75.9% 48.3% 58.9% 54.2% 92.2% 83.4% 78.8% • La gestión y legislación dificultan el éxito de los programas. Los programas tienen serios problemas de logística (almacenamiento y distribución) y la legislación favorece monopolios locales.

PIN Infantil: Retos y oportunidades de su reforma

• Si bien hay consenso en cuanto a importancia de complementación de micronutrientes, está pendiente determinar qué tipo de intervenciones son más costo-efectivas y cuáles son las condiciones necesarias para qué las intervenciones tengan éxito. • Resultados de evaluaciones inconclusos: posiblemente por problema de dilución de la papilla • Componente educacional, no ha sido implementado significativamente (en el año 2011, no alcanzó ni el 5% del presupuesto) • Falta de articulación con otras intervenciones de nutrición (registros de beneficiarios paralelos, otros criterios de identificación, otros programas de capacitación).

• Problemas de focalización : solo 16% de los niños menores de 3 años en situación de pobreza recibían el servicio y solo el 22% de los niños menores de 3 años en situación de pobreza extrema.

PIN Infantil: Recomendaciones

• Hoy es básicamente un gran operador encargado de la compra y distribución de productos (papilla y canastas) a los EESS. Más aún, enfrentando problemas de demora de procesos y entrega incompletas. • Se recomienda eliminar el PIN infantil como programa en sí mismo y trasladarlo como componente a otro programa con una mirada más intersectorial y completa del problema de la nutrición (una alternativa es su inserción en el propio MINSA desde donde se maneja una buena parte PAN).

• De optarse por mantener la distribución de micronutrientes y alimentos fortificados se debe reconocer que se trata de un componente más dentro de una estrategia de lucha contra desnutrición, por tanto, su diseño y operación deben estar claramente insertados en dicha estrategia. • Además, se deben realizar los estudios y evaluaciones necesarios para establecer si la papilla, actualmente distribuida, es la alternativa más costo efectiva para enfrentar la desnutrición infantil.

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PIN Escolar: Retos y oportunidades de su reforma

Pendiente encontrar una ración costo efectiva, considerando aceptabilidad de los productos (cansancio de los estudiantes por el consumo continuo de los mismos productos y preferencias regionales).

• Problemas de adquisiciones de legislación del PRONAA (además de confusión de objetivos con promoción de la producción local).

• Los criterios de focalización del programa no se aplican y se atiende inercialmente a las IIEE que en su momento lograron la inclusión al programa (49% subcobertura y 54% de filtración en el 2011). • No se distribuyen raciones suficientes, se opta por entregar menos alimentos por ración (ajuste adoptado a nivel de IIEE) o cubrir menos días escolares (ajuste adoptado a nivel del PRONAA). • Las raciones que se distribuyen varían entre regiones y distritos en cuanto a contenidos y costos. Por ej. la región con más beneficiarios y mayores tasas de filtración (Lima) recibe la ración más cara (1.10 soles) mientras que Amazonas o Cajamarca reciben raciones de menos de 0.7 soles (costo 38% menor).

Qali Warma: Retos y Oportunidades

• • • • • Definir claramente los objetivos: ¿nutricional, de reducción de hambre a corto plazo, incentivar asistencia escolar y/o promover la producción local (rendimiento no es factible)? – Tomar en cuenta que un objetivo importante es atención en clase (reducción de hambre de c.p.) por lo tanto es mejor desayunos que almuerzos El diseño y modelo de gestión debe tomar en cuenta los objetivos y las capacidades en las diferentes instituciones involucradas y las posibilidades de rendición de cuentas y control. Se debe tener en cuenta que los comités de alimentación escolar de las IIEE son en muchos casos instituciones inexistentes o muy débiles.

Modelo de gestión puede no ser único: Por ej. comprar centralmente algunos productos no perecibles claves y compras locales ( o a nivel de IE) de algunos productos perecibles (modelo en India) . Revisar experiencias internacionales: Brasil (modelo descentralizado a nivel de distrito), Chile (terciarización), República Dominicana (modelo diferenciado que contempla compras locales en zonas rurales, compras centrales en zonas urbanas y de frontera).

Qali Warma: Retos y Oportunidades

• Evaluar a través de un piloto las posibilidades de implementar un modelo de transferencias en dinero en efectivo (en vez de raciones alimentarias) directamente a las IIEE (estudio previo encuentra algunas dificultades) • Asegurar raciones de contenido adecuado en términos de costo efectividad, nutrición y aceptabilidad. Considerar menús alternativos de acuerdo a las preferencias y oferta de las diferentes zonas.

• Asegurar sistemas de monitoreo y definir claramente estándares que permitan una adecuada rendición de cuentas (tomar en cuenta lecciones aprendidas del programa del Vaso de Leche). • Riesgo: VdL (corrupción a nivel local, difícil de controlar, se pierde objetivo nutricional, se depende mucho de “voluntariado” de beneficiarios) • Riesgo: crecer demasiado y muy rápido y luego no poder retroceder RECOMENDACIÓN PRINCIPAL: Dado que los cambios sugeridos implican importantes riesgos, diseñar, probar, e ir de a pocos