Transcript Bestuursrecht - Jan Struiksma & Sjoerd Zijlstra

Actualiteiten Bestuursrecht
Prof. Mr. Jan Struiksma
Prof. Mr. Sjoerd Zijlstra
Opzet college
1. Inleiding
2. Ontwikkelingen bestuursprocesrecht (SZ)
3. Ontwikkelingen schadevergoeding (JS)
Finaliteit I (art. 8:41a)
Artikel 8:41a
De bestuursrechter beslecht het hem voorgelegde
geschil zoveel mogelijk definitief.
- Zoeken naar het achterliggende geschil
(mediation)
- Geen vernietigingen waar ‘niemand iets mee
opschiet’
Finaliteit II
Reeds bestaande instrumenten
- Mediation
- Nieuwe zaaksbehandeling (NZB)
- In stand laten rechtsgevolgen na de vernietiging
(art. 8:72 lid 3)
- Zelf in de zaak voorzien (idem)
- Art. 6:22 (oud)
- Bestuurlijke lus (afd. 8.2.2a)
Passeren gebreken I (art. 6:22 oud)
Een besluit waartegen bezwaar is gemaakt of beroep is
ingesteld, kan, ondanks schending van een
vormvoorschrift, door het orgaan dat op het bezwaar of
beroep beslist in stand worden gelaten indien aannemelijk
is dat de belanghebbenden daardoor niet zijn benadeeld.
Geen vormvoorschrift: bijv. draagkrachtige motivering,
formele zorgvuldigheid, bevoegdheidsgebrek. Oplossing:
- Bestuurlijke lus (2010)
- Nieuw art. 6:22
Bestuurlijke lus I (afd. 8.2.2a en 8.2.7)
Artikel 8:51a (al in 2010 ingevoerd)
1. De bestuursrechter kan het bestuursorgaan in de
gelegenheid stellen een gebrek in het bestreden besluit te
herstellen of te laten herstellen. De vorige volzin vindt geen
toepassing, indien belanghebbenden die niet als partij aan
het geding deelnemen daardoor onevenredig kunnen
worden benadeeld.
2. De bestuursrechter bepaalt de termijn waarbinnen het
bestuursorgaan het gebrek kan herstellen. Hij kan deze
termijn verlengen.
Bestuurlijke lus II (afd. 8.2.2a en 8.2.7)
Artikel 8:80a
1. Als de bestuursrechter artikel 8:51a toepast, doet hij een
tussenuitspraak.
2. De tussenuitspraak vermeldt zoveel mogelijk op welke
wijze het gebrek kan worden hersteld.
3. De artikelen 8:72, vierde lid, tweede volzin, aanhef en
onder a, 8:77, 8:78, 8:79 en 8:119 zijn van
overeenkomstige toepassing.
Passeren gebreken II (art. 6:22 nieuw)
Een besluit waartegen bezwaar is gemaakt of beroep is ingesteld,
kan, ondanks schending van een geschreven of ongeschreven
rechtsregel of algemeen rechtsbeginsel, door het orgaan dat op
het bezwaar of beroep beslist in stand worden gelaten indien
aannemelijk is dat de belanghebbenden daardoor niet zijn
benadeeld.
- voorbeelden: schending hoorplicht (ABRS 9-1-’14, ECLI:NL:RVS:2014:13),
motiveringsplicht (ABRS19-6-2013, 201301238/1/R6), formele zorgvuldigheid
(ABRvS, 19 december 2012, nr. 201205119/1/R4 )
- zie (m.b.t. art. 1.5 CHW) http://www.infomil.nl/onderwerpen/ruimte/crisisherstelwet/jurisprudentie-chw/passeren-gebreken/
- passeren (was en) is bevoegdheid, geen verplichting
Finaliteit en uitspraakbevoegdheden I
(art. 8:72)
Artikel 8:72 (I)
1. Indien de bestuursrechter het beroep gegrond verklaart,
vernietigt hij het bestreden besluit geheel of gedeeltelijk.
2. De vernietiging van een besluit of een gedeelte van een
besluit brengt vernietiging van de rechtsgevolgen van dat
besluit of van het vernietigde gedeelte daarvan mee.
[…]
Finaliteit en uitspraakbevoegdheden II
(art. 8:72)
Artikel 8:72 (II)
[…]
3. De bestuursrechter kan bepalen dat:
a. de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit of het
vernietigde gedeelte daarvan geheel of gedeeltelijk in stand
blijven, of
b. zijn uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde
besluit of het vernietigde gedeelte daarvan.
4-6. […]
Finaliteit en uitspraakbevoegdheden III
(art. 8:72))
Artikel 8:72 (III)
[…]
4. De bestuursrechter kan, indien toepassing van het derde lid
niet mogelijk is, het bestuursorgaan opdragen een nieuw
besluit te nemen of een andere handeling te verrichten met
inachtneming van zijn aanwijzingen. Daarbij kan hij:
a. bepalen dat wettelijke voorschriften over de voorbereiding
van het nieuwe besluit of de andere handeling geheel of
gedeeltelijk buiten toepassing blijven;
b. het bestuursorgaan een termijn stellen voor het nemen van
het nieuwe besluit of het verrichten van de andere handeling.
[…]
Finaliteit en uitspraakbevoegdheden IV
(art. 8:72)
Redeneerschema voor de rechter:
- (Toepassing relativiteitsvereiste – zie onder)
- Toepassing 6:22; zo nee, dan
- Bestuurlijke lus; zo nee, dan
- In stand laten rechtsgevolgen; zo nee, dan
- Zelf in de zaak voorzien.
Alleen als dit niet kan, mag toepassing worden gegeven
aan 8:72 lid 4 (bestuursorgaan neemt nieuw besluit)
Relativiteitsvereiste (art. 8:69a)
Artikel 8:69a
De bestuursrechter vernietigt een besluit niet op de
grond dat het in strijd is met een geschreven of
ongeschreven rechtsregel of een algemeen
rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel
kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen
van degene die zich daarop beroept.
Relativiteit in de praktijk I
Relativiteit in de praktijk II:
ABRS 19 maart 2003, AB 2003, 191
Systeem van art. 8:69a
Wettelijke uitgangspunten
- ‘kennelijk’ (= evident, onmiskenbaar)
- vereiste is imperatief geformuleerd, en moet ambtshalve
worden toegepast
- geen ontvankelijkheidsvereiste, maar leidt tot
ongegrondverklaring van het beroep.
- geldt niet in bezwaar, want dat is volledige heroverweging
(MvT p. 21)
Art. 8:69a: stappen voor de rechter
- Wat is het beschermingsdoel van het voorschrift, mede in
het licht van het beschermingsdoel van de regeling als
geheel? (vgl. al HR 17-01-1958, NJ 1961, 568
(Beukers/Dorenbos).
- Wat is het beschermingsbereik van het voorschrift/de
regeling: strekt het in casu ter bescherming van de
appellant?
Art. 8:69a toegepast I
Zie http://www.infomil.nl/onderwerpen/ruimte/crisisherstelwet/jurisprudentie-chw/artikel/
- Een beroep op de Wet geluidhinder kan niet worden
gedaan door bewoners van woningen die zelf geen last van
het geluid gaan krijgen (zie ook ABRS 28-8-2013, AB
2014/20)
- Het zwembad kan wel een beroep doen op de normen
uit de Wet geluidhinder, want zij mogen vrezen dat zij t.z.t.
problemen gaan krijgen met de geluidsoverlast die zij de
woonwagenbewoners gaan bezorgen (ABRS19-1-2011, AB
2011/47)
Art. 8:69a toegepast II
- SNS-bank wordt genationaliseerd. Aandeelhouders van
SNS-bank stellen beroep in, en doen beroep op verbod van
staatssteun (art. 108 lid 3 VWEU). Dat verbod strekt ter
bescherming van andere bedrijven, niet van
aandeelhouders van het bedrijf waaraan de staatssteun
vermeendelijk is verleend (ABRS 25 februari 2013, AB
2013/146)
- Verbouw van monument. Omwonende komt daartegen
op wegens schending van de Monumentenwet. Strekt niet
te zijner bescherming (ABRS 18 juli 2011, AB 2012/343)
- Merkwaardig: verweven belangen (ABRS 13 juli 2011,
TBR 2011/152)
Kanttekeningen bij het
relativiteitsvereiste
- Discussie is sterk dogmatisch gekleurd: welk probleem
wordt ermee opgelost, en staat dat in verhouding tot de
problemen die het oproept?
- Als we dan toch dogmatisch gaan doen: heeft de
burger/de samenleving geen recht op en behoefte aan
rechtmatig bestuur?
- Hoe zit het dan praktisch met de rechtszekerheid?
- Een wolf in schaapskleren? Vgl. ABRS 16-1-2013, AB
2013/127 – ook in twee partijenrelaties!
Overheidsaansprakelijkheidsrecht
Een einde aan de chaos?
Twee poten (1)
Aansprakelijkheid van de overheid uit
Onrechtmatige daad
• Op basis van het rechtsbeginsel op grond waarvan degene die door
aan hem toerekenbaar onrechtmatig handelt of nalaten schade
heeft veroorzaakt, verplicht is die aan de benadeelde te vergoeden
(Van Vlodrop)
– Zie 6:162 BW en 8:73 Awb
• Schade kan worden veroorzaakt door een besluit of door feitelijk
handelen, maar:
• De beslissing op een verzoek om schadevergoeding is slechts een
besluit als de schade is veroorzaakt in het kader van de uitoefening
van een publiekrechtelijke bevoegdheid (Van Vlodrop)
– Later: schade die het gevolg is van een besluit
» Beslissing tot schadevergoeding is zelfstandig schadebesluit
Per 1 juli 2013: titel 8.4 Awb
Twee poten (2)
Rechtmatige daad: twee zuilen
Gebaseerd op een wettelijke of beleidsregeling van
nadeelcompensatie: rechtsgrond voor aansprakelijkheid is gegeven
• Art. 6.1 Wro; gemeentelijke verordeningen, Regeling
nadeelcompensatie Verkeer en Waterstaat
Gebaseerd op het beginsel van gelijkheid voor publieke lasten
De beslissing op een verzoek om schade vergoeding is een besluit, of
op grond van de wet (beleidsregel) of op grond van het beginsel
• Op grond van een beginsel: zelfstandig schadebesluit
Wordt vervangen door titel 4.5 Awb, na aanpassing van bijzondere
wetgeving.
Het model tot nu toe
Beroep tegen zelfstandige schadebesluiten
(1)
Zelfstandig schadebesluit alleen appellabel als het
samenhangt met een ander appellabel besluit
De daarbij bevoegde bestuursrechter is ook bevoegd kennis te
nemen van beroepen tegen het zelfstandig schadebesluit
Geen ingang bij bestuursrechter als schade is veroorzaakt
door feitelijk handelen (ABRvS 7 juni 2006)
Geen ingang bij bestuursrechter als het
schadeveroorzakende besluit niet is aangevochten bij de
bestuursrechter (CRvB 26 september 2003)
Beroep tegen zelfstandige schadebesluiten
(2)
Voor de bestuursrechter moet worden gekozen door
uitdrukkelijk een besluit uit te lokken (ABRvS 7 juni 2006)
Burgerlijke rechter handhaafde zijn bevoegdheid om kennis
te nemen van vorderingen n.a.v. onrechtmatige
overheidsdaad, onverminderd de mogelijkheid van het
uitlokken van een zelfstandig schadebesluit en de
mogelijkheid die 8:73 Awb biedt (HR 17 december 1999)
Rechtsmachtafbakeningsproblemen (1)
Bestuursrechter heeft een beperkte rechtsmacht
Appellabele besluiten en daarmee gelijkgestelde handelingen
Kan niet gebieden een feitelijke handeling te verrichten of na te
laten
Schadevergoedingsbevoegdheid beperkt tot appellabele besluiten
Schadevergoedingsbevoegdheid niet exclusief
Burgerlijke rechter kan oordelen over
schadevergoedingsvorderingen naar aanleiding van vernietigde
besluiten
Dus op dit punt dubbele rechtsmacht
Rechtsmachtafbakeningsproblemen (2)
Vorderingen wegens schade die niet voortvloeit uit
appellabele besluiten kunnen slechts aanhangig worden
gemaakt bij de burgerlijke rechter
Feitelijke handelingen (rechtmatig of onrechtmatig)
Algemeen verbindende voorschriften
• Gaat het om schade uit rechtmatige overheidsdaad, dan moet die
worden getransformeerd naar een onrechtmatige daad
Geen keuzevrijheid als eenmaal is gekozen
Ook niet als de bestuursrechter een beroep tegen een zelfstandig
schadebesluit ongegrond heeft verklaard
Ook bestuursrechter conformeert zich aan het oordeel van de
civiele rechter (ABRvS 20 april 2001)
Rechtsmachtafbakeningsproblemen (3)
Formele rechtskracht
Burgerlijke rechter houdt besluiten waartegen geen bestuursrechtelijke
rechtsbescherming meer openstaat voor rechtmatig
• Geschillen over schadevergoeding naar aanleiding van zulke
besluiten kunnen dus niet met succes op grondslag van 6:162 aan
de burgerlijke rechter worden voorgelegd (HR 28 maart 2008 (Asha)
NADEELCOMPENSATIE
Grondslag nadeelcompensatie
Art. 4:126: Algemene wettelijke grondslag voor
nadeelcompensatie op grond van de égalité
-Kern van de nadeelcompensatieregeling is lid 1:
• Indien een bestuursorgaan in de rechtmatige uitoefening van zijn
publiekrechtelijke bevoegdheid of taak schade veroorzaakt die
uitgaat boven het normale maatschappelijke risico en die een
benadeelde in vergelijking met anderen onevenredig zwaar treft,
kent het bestuursorgaan de benadeelde desgevraagd een
vergoeding toe’
Dit betekent dat bijzondere regelingen moeten worden
verwijderd of aangepast
Bijvoorbeeld 6.1 Wro
Normaal maatschappelijk risico
Bij dit criterium ‘gaat het onder meer om algemene
maatschappelijke ontwikkelingen en nadelen waarmee
degenen die daardoor worden geraakt rekening moeten
houden, ook al bestaat geen zicht op de omvang waarin,
de plaats waar en het moment waarop deze zich zal
concretiseren en de omvang van de nadelen die daaruit
eventueel zullen voortvloeien.
Hoe groot het normaal maatschappelijk risico is, moet
worden bepaald met inachtneming van alle van belang
zijnde omstandigheden van het geval, waaronder de aard
van het gesteld schadeveroorzakende besluit.’
(Vaste jurisprudentie, zie o.m. ABRvS 27 april 2011, AB
2011, 150; 16 november 2011, AB 2012,43)
Voorbeeld normaal maatschappelijk risico
Nadeelcompensatie in verband met weigeren Nbwvergunning
Er is sprake van ‘een dusdanige geleidelijke en
voorzienbare ontwikkeling van het beleid ten aanzien van
de kokkelvisserij in de Oosterschelde, dat de minister zich
terecht op het standpunt heeft gesteld dat de schade die
het gevolg is van een weigering van een vergunning op
grond van dat beleid, binnen het normaal maatschappelijk
risico valt.’
(ABRvS 27 april 2011, AB 2011, 150)
Andere wettelijke grondslagen
Planschaderegeling: uitputtende regeling voor vergoeding
schade in geleden door in art. 6.1 Wro genoemde besluiten
Bouwvergunning niet als zelfstandige schadeoorzaak
genoemd in art. 6.1 Wro
Bij bouw- of omgevingsvergunning die valt binnen
bestemmingsplan schade toegerekend aan
bestemmingsplan; alleen beroep mogelijk op art. 6.1 e.v.
Wro (ABRvS 16 maart 2005, AB 2007, 11).
SCHADEVERGOEDING
Oplossing bevoegdheidsproblemen
-
Introductie uitgangspunt dat bestuursrechter en
burgerlijke rechter exclusief bevoegd zijn te oordelen
over bepaalde schadezaken
Verminderen procedurele ingangen: zelfstandig
schadebesluit is niet-appellabel (8:4 lid 1 sub f) en
8:73/73a zijn vervallen.
Invoering van een bestuursrechtelijke
schadeverzoekschriftprocedure
Bevoegdheidsverdeling
Bestuursrechter exclusief (8:89 lid 1):
-
Schadezaken op het terrein van CRvB
Schadezaken op het terrein van belastingrechter
Burgerlijke rechter (8:89 lid 2):
-
Schadezaken op het terrein van ABRvS
Schadezaken op het terrein van CBB
maar: bij kleinere schadezaken (max. 25.000 euro) mag
men ook kiezen voor de bestuursrechter
Wordt het echt eenvoudiger?
Verzoekschriftprocedure
Achtergrond:
Verbetering toegankelijkheid
bestuursrechter
-
In het normale bestuursrecht toetst de rechter het besluit op
aanvraag
Straks meteen ingaan op het verzoek
Toekomst: naast ‘besluitmodel’, meer
verzoekschriftprocedures?
Bijzonderheden
-
-
Plicht om eerst bestuur te benaderen (8:90 lid 2)
Eisen verzoekschrift en behandeling van verzoek door
de rechter, sluiten aan bij bestaande bepalingen h 8
Awb (8:92 en 8:94);
Verjaringstermijn uit BW, specifieke regeling voor
aanvang (8:93)