Transcript Politique étrangère et sociologie de l`action publique

Groupe de recherche « Sociologie de la Politique Étrangère » (SPE)
Nouvelles approches aux bureaucratic politics
La politique américaine de contrôle des exportations vers la Chine
Acteurs et processus
Hugo Meijer
Lecturer, Defence Studies Department, King’s College London
Docteur associé au CERI/Sciences Po
Plan de la présentation
1. Les apports de Graham Allison et Morton Halperin
1. Les critiques à l’approche bureaucratique
1. Sociologie de la décision et politique étrangère
 Synthèse des résultats empiriques de l’article : « US Defense Technology
Exports to China. A Sociology of Decision Making »
(1) Les apports de Graham Allison et Morton Halperin
 Remise en cause de l’État comme acteur unitaire et rationnel, et de
l’anthropomorphisation de l’État
(1) Les apports de Graham Allison et Morton Halperin
 Remise en cause de l’État comme acteur unitaire et rationnel, et de
l’anthropomorphisation de l’État
 Décomposition de l’État en un conglomérat de larges organisations
bureaucratiques en compétition
(1) Les apports de Graham Allison et Morton Halperin
 Remise en cause de l’État comme acteur unitaire et rationnel, et de
l’anthropomorphisation de l’État
 Décomposition de l’État en un conglomérat de larges organisations
bureaucratiques en compétition
 Mise en évidence de la non-cohérence des intérêts poursuivis par les États
dans l’élaboration de leur politique étrangère
(1) Les apports de Graham Allison et Morton Halperin
 Remise en cause de l’État comme acteur unitaire et rationnel, et de
l’anthropomorphisation de l’État
 Décomposition de l’État en un conglomérat de larges organisations
bureaucratiques en compétition
 Mise en évidence de la non-cohérence des intérêts poursuivis par les États
dans l’élaboration de leur politique étrangère
 Les décisions des gouvernements ne sont pas le résultat d’un calcul
coûts/bénéfices d’un acteur unitaire et rationnel ; elles sont le plus souvent
le produit du « pulling and hauling » (« tirage et halage ») entre individus
et organisations ayant des perceptions et des intérêts distincts et souvent
divergents
Trois « modèles » originairement distincts
Allison (1969 ; 1971) avait proposé trois modèles d’analyse :
I. Modèle de l’acteur rationnel : l’État est un acteur unitaire et rationnel qui
évalue et choisit parmi les différentes options à sa disposition sur la base
d’un calcul coûts/bénéfices
II. Modèle des processus organisationnels : les décisions en politique étrangère
sont produites par de larges organisations qui agissent selon des règles et
des modes opératoires standardisés (SOP)
III. Modèle de la politique bureaucratique (ou du marchandage politique) : les
décisions sont le produit de négociations et de marchandages entre
individus, groupes d’individus et organisations
La fusion des Modèles II et III
Cette tripartition classique, et notamment la dichotomie entre routine
administrative et marchandage politique, a longtemps masqué le fait que dès
1972 Graham Allison et Morton Halperin ont fusionné les Modèles II et III
« Organizations can be included as players in the game of bureaucratic politics, treating
the factors emphasized by an organizational process approach as constraints ».
Allison G., Halperin M., 1972, « Bureaucratic Politics: A Paradigm and Some Policy
Implications », World Politics, vol. 24, p. 40.
 les processus organisationnels (Modèle II) sont donc relégués au statut
de contraintes dans le « jeu » du marchandage politique (Modèle III)
Erhard Friedberg et l’interdépendance des trois modèles d’Allison
Friedberg E., 2000, « Comment lire les décisions ? », Cultures & Conflits, 36
Complémentarité et interdépendance non seulement des Modèles II et III,
mais plus largement des trois modèles initialement proposés par Allison
Erhard Friedberg et l’interdépendance des trois modèles d’Allison
Friedberg E., 2000, « Comment lire les décisions ? », Cultures & Conflits, 36
Complémentarité et interdépendance non seulement des Modèles II et III,
mais plus largement des trois modèles initialement proposés par Allison
Les différents modèles renvoient à trois dimensions interdépendantes de
l’action que Graham Allison « cantonne abusivement » dans chacun de ses
trois modèles :
 Modèle I : le calcul
 Modèle II : les règles et les routines
 Modèle III : la négociation et l’interaction
Il est possible de « situer les trois modèles sur un continuum de situations où
l’importance des objectifs et du calcul des acteurs irait en décroissant et le poids des règles
en augmentant » :
 Le modèle I : un « acteur souverain »
 Le modèle III : un « acteur négociateur »
 Le modèle II : un « acteur réglé (ou passif) »
(3) Critiques à l’approche bureaucratique
« Le nombre de publications qui adoptent le modèle bureaucratique rivalise
avec le nombre d’études qui critiquent les postulats de ce même modèle ».
Morin J.-F., 2013, Analyse de la politique étrangère. Théories, Méthodes et Références, Armand
Collin, p. 202.
Robert Art, 1973, « Bureaucratic Politics and American Foreign Policy: A Critique », Policy
Sciences, Vol. 4, No. 4 (Dec., 1973), pp. 467-490
Dan Caldwell, 1977, « Bureaucratic Foreign Policy Making », American Behavioral Scientist,
1977, Vol. 21, No. 1
Bastien Irondelle, 2003, Gouverner la défense : analyse du processus décisionnel de la réforme
militaire de 1996, Thèse de doctorat, Institut d’études politiques
Lawrence Freedman, 1976, « Logic, Politics and Foreign Policy Processes: A Critique of
the Bureaucratic Politics Model », International Affairs, 1976, Vol. 52, No. 3, pp. 437-441
Nelson Michaud, 1996, « Graham Allison et le paradigme bureaucratique : vingt-cinq ans
plus tard est-il encore utile ? », Etudes internationales, Vol. 27, No. 4
(3) Critiques à l’approche bureaucratique
1. Quid des interactions entre les bureaucraties et les acteurs nonbureaucratiques ?
 En se limitant exclusivement aux acteurs bureaucratiques, le BPM sousestime l’influence des acteurs parlementaires, des groupes de pressions,
des médias, etc.
 Une sociologie de la décision appliquée à l’étude de la politique
étrangère ne peut se limiter à l’étude des processus organisationnels et
bureaucratiques de l’exécutif, mais doit s’intéresser à l’éventail d’acteurs
étatiques et non-étatiques qui participent à la définition d’une politique
 Alden et Aran : « the BPM should be exploited more modestly to provide a
conceptual lense to examine the intra-governmental level »
Alden C., Aran A., 2012, Foreign Policy Analysis. New Approaches, Routledge, p. 41.
 La sociologie de la décision cherche à appréhender les interactions
contextualisées entre la multiplicité d’acteurs qui façonnent un
processus décisionnel => i.e. les acteurs bureaucratiques et les autres
acteurs susceptibles d’influencer les processus décisionnels
(parlementaires, les groupes d’intérêt, etc.)
 Cette contextualisation des bureaucraties dans leurs interactions avec les
autres participants à la prise de décision amène à relativiser, ou du
moins à jauger plus minutieusement, l’impact de celles-ci dans
l’élaboration de la politique étrangère (cf. « Limites de la FPA », séance
1)
2. Identification des « acteurs clé »
Allison & Halperin identifient deux catégories d’acteurs (1972, p. 47) :
Les senior players : les principaux personnages politiques, les chefs des
principales organisations chargées de la sécurité nationale, y compris les
services de renseignements, les militaires et, dans certains cas, les
organisations chargées de l’allocation budgétaire et de l’économie
Les juniors players : le Congrès, les membres de la presse, les groupes
d’intérêt
N.B. Allison, 1969, distingue quatre types d’acteurs : (1) « Chiefs », (2) «
Staffers», (3) « Indians », (4) « Ad Hoc Players » (p. 709)
 Allison et Halperin établissent ainsi une liste hiérarchisée d’individus ou
d’organisations (vaguement définis) qu’ils considèrent comme étant les
« acteurs clé »
 Il ne donnent cependant aucune indication sur :
 (1) la méthode qu’ils adoptent pour identifier ces « acteurs clé »
 (2) les variations dans le rôle et l’influence de ces acteurs à travers le
temps et en fonction des domaines d’action publique (issue areas)
 Ici encore, les acteurs non-bureaucratiques (le Congrès, les groupes
d’intérêt, etc) sont ex ante relégués au rang d’acteurs secondaires sans plus
d’explications
 Saisir la complexité de l’élaboration d’une politique étrangère requiert
que les acteurs étatiques et non-étatiques au sein d’un processus
décisionnel soient rigoureusement identifiés
 La sociologie de la décision appliquée à l’étude de la politique étrangère
permet d’affiner les méthodes d’identification des acteurs infra-étatiques
et non-étatiques, et des coalitions d’acteurs, en compétition dans
l’élaboration d’une politique
 Bastien Irondelle : la sociologie de la décision « appréhende la décision
publique comme un champ de forces où s’affrontent des intérêts
divergents, s’investissent des acteurs divers, se confrontent des rationalités
multiples, se conjuguent des logiques sociales hétérogènes » (p. 74)
 Deux axes d’analyse :
1. Cartographie des acteurs
2. Identification des logiques à l’œuvre dans le processus décisionnel
Irondelle B., 2003, Gouverner la défense : analyse du processus décisionnel de la réforme militaire
de 1996, Thèse de doctorat, Institut d’études politiques, Paris
3. Décalage entre postulats du modèle et réalités empiriques :
« where you stand depends upon where you sit »
Allison et Halperin postulent que where you stand depends upon where you sit :
la position qu’un acteur défend s’explique (voire est déterminée) par la
position qu’il occupe au sein de la bureaucratie
Nelson Michaud : non-conformité avec la réalité empirique, dans la
mesure où souvent certains acteurs ne se comportent pas en accord avec
cet aphorisme
Ex. : l’évolution de la position du Pentagone dans l’élaboration de la
politique américaine de contrôle des exportations vers la Chine
Michaud N., 1996, « Graham Allison et le paradigme bureaucratique : vingt-cinq ans plus
tard est-il encore utile ? », Etudes internationales, vol. 27, n. 4
 Surestimation du poids et de l’impact des structures sur le
comportement des acteurs dans l’approche bureaucratique
 Au-delà de la position (« where one sits »), il est également nécessaire
d’examiner attentivement « who sits on that chair »  sociologie des
acteurs
 La trajectoire professionnelle et les systèmes de croyance des acteurs
sont tout aussi importants que leur position
 Ces acteurs peuvent, à leur tour, modifier l’orientation générale d’une
bureaucratie au sein d’un processus décisionnel
(3) Sociologie de la décision et politique étrangère
 Tout en s’inspirant des apports du Bureaucratic Politics Model, la sociologie de
la décision appliquée à l’étude de la politique étrangère cherche à en
dépasser les lacunes/faiblesses en mobilisant les concepts et outils de
l’analyse des politiques publiques et de la sociologie politique
 Étude de cas : la politique américaine de contrôle des exportations vers la
Chine
 Synthèse des résultats empiriques de l’article : « US Defense Technology
Exports to China. A Sociology of Decision Making »
Problématique
Quel arbitrage entre intérêts sécuritaires et intérêts économiques ?
 D’une part : interdépendance économique sino-américaine
 De l’autre : modernisation militaire chinoise d’envergure qui a fait l’objet
d’une attention croissante au sein du gouvernement américain
« Most likely future politico-military near peer competitor », US Commission on National
Security/21st Century, 1999, American Security in the 21st Century, p. 70.
Problématique
Quel arbitrage entre intérêts sécuritaires et intérêts économiques ?
 D’une part : interdépendance économique sino-américaine
 De l’autre : modernisation militaire chinoise d’envergure qui a fait l’objet
d’une attention croissante au sein du gouvernement américain
« Most likely future politico-military near peer competitor », US Commission on National
Security/21st Century, 1999, American Security in the 21st Century, p. 70.
 La relation sino-américaine a par conséquent été caractérisée par un
mélange d’intérêts économiques mutuels et de compétition dans le domaine
militaire
 Cet article cherche à appréhender comment Washington arbitre entre ses
intérêts sécuritaires et économiques dans sa relation avec Pékin en analysant
l’élaboration de la politique américaine de contrôle des exportations vers la
Chine
Le contrôle des exportations comme étude de cas
Le contrôle des exportations de technologies de défense est à la frontière
entre :
 intérêts militaires (le maintien de la prééminence militaire en évitant
le transfert de technologies sensibles à des compétiteurs potentiels)
 intérêts économiques (création d’emplois, exportations et croissance
économique)
À tout moment, un arbitrage doit se faire entre, d’une part, le désir de
favoriser les intérêts économiques américains et, de l’autre, les implications
militaires que la poursuite même de ces intérêts économiques risque
d’entraîner
Plan de l’article
L’article identifie les principaux acteurs étatiques et non-étatiques, et les
coalitions d’acteurs, impliqués dans l’élaboration de la politique américaine
de contrôle des exportations vers la Chine sous l’administration Clinton
(Section I)
Il examine ensuite la compétition entre ces coalitions et leur impact sur les
policy outcomes dans le cas du contrôle des exportations vers la Chine (Section
II)
Sources primaires
(1) Documents déclassifiés (National Security Archive)
(2) 170 entretiens
Dans l’exécutif
 Conseil de sécurité nationale, départements d’État, de la Défense, du Commerce
[bureaux Chine/Asie Pacifique, non-prolifération, contrôle des exportations et
commerce international]
 Anciens directeurs et directeurs adjoints du renseignement national, de la Central
Intelligence Agency (CIA) et de la National Security Agency (NSA)
Au Congrès
 Assistants parlementaires (Chambre des Représentants et Sénat)
 Présidents, vice-présidents et membres de la US-China Economic and Security Review
Commission
Dans l’industrie
 Industrie américaine de défense et des hautes technologies et leurs associations
professionnelles (e.g. Boeing, Lockheed Martin, Raytheon, Aerospace Industry
Association, US-China Business Council)
Hypothèses
Hypothèse 1. Affaiblissement de la capacité de l’État américain à
contrôler la diffusion de biens stratégiques
 Affaiblissement du cadre multilatéral de contrôle des exportations
 Commercialisation et diffusion globale de technologies à double usage
 Capacités autonomes croissantes de la Chine
 Pressions internes de l’industrie des hautes technologies visant à assouplir les
contrôles à l’exportation
 Dans l’après-Guerre froide, la stratégie consistant à utiliser les
contrôles à l’exportation, au niveau tant unilatéral que multilatéral,
comme outil de containment militaire/technologique est devenue de
moins en moins viable
Hypothèses
Hypothèse 2. Évolution des coalitions d’acteurs : au-delà du
trade-off intérêts économiques versus intérêts sécuritaires
La Run Faster Coalition considère que :
Non seulement des contrôles à l’exportation unilatéraux et excessivement
stricts sont inefficaces mais, en affaiblissant la base industrielle commerciale
sur laquelle le Pentagone s’appuie de plus en plus, ils nuisent à la sécurité
nationale américaine
La coalition Run Faster réévalue donc le lien entre intérêts sécuritaires et
intérêts économiques en dépassant le trade-off entre les deux
L’assouplissement des contrôles à l’exportation est nécessaire pour
soutenir la base technologique et industrielle américaine afin de « courir plus
vite » (Run Faster) et de maintenir la prééminence militaire vis-à-vis de son
concurrent potentiel
Cette coalition d’acteurs « realized that they needed to make virtue of necessity
and that the national security of the US was tied up in learning in how to run faster
in developing new technology rather than only trying to stop people from catching up
with us. […] The traditional dichotomy of economic prosperity versus security is in
fact a false dichotomy ».
Daniel Poneman, Special Assistant to the President and Director for Nonproliferation and Export Controls at the National Security Council, 1993-1996
(entretien)
Identification des acteurs clé
Sociologie des élites et « Approche programmatique »:
Croise l’approche cognitive à l’analyse des politiques publiques et les
apports de la sociologie des élites
 Méthode positionnelle
 Méthode réputationnelle
 Méthode décisionnelle
 Analyse la formation et les interactions entre les coalitions
concurrentes d’acteurs étatiques et non-étatiques impliqués dans
l’élaboration d’une politique ou d’un changement de politique
Définitions :
 Acteur clé
 Coalition
Acteurs du processus décisionnel
L’exécutif : le « triumvirat » et le NSC
 La Maison Blanche/Conseil de sécurité nationale (NSC)
 Le département d’État
 Le Pentagone
 Le département du Commerce
Dans chacune de ces institutions : prévalence des bureaux fonctionnels
(Political Military Affairs ; Non-proliferation & Export Controls) sur les
bureaux régionaux (East Asia Pacific Affairs/China Desk)
Fragmentation du département d’État (Political Military Affairs,
Economic Bureau, EAP Affairs/China Desk)
Congrès
Senate Committees : Armed Services, Foreign Relations, Intelligence et
Senate Banking Committees
House Committees : Armed Services et Foreign Affairs Committees
Groupes d’intérêt
Computer Science Policy Project (CSPP) :
 CEOs des plus grosses entreprises américaines de technologies de
l’information et de la communication et associations
professionnelles:
 Apple, Compaq, Data General, Dell, Hewlett-Packard, IBM, Intel,
Silicon Graphics, Sun Microsystems, Unisys, l’American Electronics
Association, la Computer and Communications Industry Association
(CCIA) et l’Information Technology Industry Council (ITI)
Composition des coalitions
Run Faster : les acteurs clé (notamment des political appointees) du Conseil
de Sécurité National (NSC), du Pentagone et du département du
Commerce ainsi que l’industrie américaine des hautes technologies
Control Hawks : fonctionnaires de carrière dans le Pentagone,
département d’État, un groupe relativement restreint de parlementaires et
leurs assistants parlementaires (au Sénat et à la Chambre des représentants)
et des journalistes (Washington Times,…)
Evolution des dynamiques bureaucratiques :
 Pendant la Guerre froide :
Le « jeu triangulaire » entre DOC-DOS-DOD était caractérisé par de
virulentes batailles entre le Pentagone et le département du Commerce,
avec le département d’État agissant comme un intermédiaire entre les
deux
Années 1990 : évolution de la position du Pentagone
Bon nombre d’acteurs (notamment des political appointees) du Pentagone
– malgré l’opposition des nombreux fonctionnaires de carrière dans le
département – en sont venus à penser que :
Compte tenu de la dépendance croissante du Pentagone vis-à-vis du
secteur commercial pour la fourniture de technologies de pointe,
l’assouplissement de contrôles à l’exportation inefficaces et obsolètes
permettrait à l’industrie des hautes technologies de réinvestir les profits
des exportations en R&D de technologies de prochaine génération, ce
qui permettrait au Pentagone d’avoir accès aux technologies de l’état de
l’art (un principe clé de la coalition Run Faster)
Le rôle des political appointees du Pentagone dans la formation de la
coalition Run Faster
National Academy of Sciences (NAS) et Carnegie Commission on Science,
Technology, and Government (CCSTG)
William Perry, SoD
NAS &
CCSTG
John Deutch, Deputy SoD
Ashton Carter, ASoD
Mitchell Wallerstein, Deputy ASoD
Impact sur le jeu bureaucratique au sein du « triumvirat »
Cela a permis aux départements du Commerce et de la Défense, avec le
soutien du Conseil de sécurité nationale, de surmonter les désaccords
inter-bureaucratiques au sein du « triumvirat » – et notamment la
résistance du département d’État – sur l’opportunité d’assouplir les
contrôles à l’exportation :
« If you get two of the three agencies to agree on what to do, you can roll the other
one [and this was possible because] the National Security Council and the President
were on our side [i.e. of the Departments of Commerce and Defense], so for us these
[interbureaucratic] fights were worthy because we knew that if we moved our way up
the ladder we were likely to win. »
William Reinsch
Under Secretary of Commerce for Export Administration, 1994-2001
(entretien)
Conclusions
 La sociologie de la décision appliquée à l’étude de la politique étrangère
fournit des concepts et des méthodes qui permettent de surmonter
certaines des faiblesses de l’approche bureaucratique:
 Interactions entre les bureaucraties et les acteurs non-bureaucratiques
 Identification des acteurs clé
 Décalage entre postulats du modèle et réalités empiriques : « where you
stand depends upon where you sit »
Sociologie de la décision
Fort
accent mis surl’utilisation de sources primaires et
surl’identification des acteurs individuels et collectifs impliqués dans un
processus décisionnel
Permet d’examiner minutieusement la formation, l’évolution et les
interactions des coalitions concurrentes d’acteurs étatiques et nonétatiques impliqués dans l’élaboration d’une politique étrangère