Transcript Rapporto Eupolis su contenzioso Stato Regioni nel 2016

Approfondimenti
n. 04
28 febbraio 2017
A cura di:
Elena di Carpegna Brivio
Il contenzioso costituzionale nel 2016:
cosa cambia nei rapporti tra Stato e Regioni
L’Approfondimento intende fornire i principali dati quantitativi concernenti la giurisprudenza costituzionale 2016 a rilevanza
regionale. I dati sono stati tratti dalla banca dati della Corte costituzionale, dalle relazioni annuali della Corte costituzionale e dalla
banca dati di Regione Emilia-Romagna ER Autonomie-contenzioso costituzionale.
Il tasso di litigiosità
Se si intende considerare il contenzioso costituzionale dal punto di vista della litigiosità
di Stato e Regioni è necessario rilevare come nell’ultimo quinquiennio, dopo un picco di
191 ricorsi nell’anno 2012, si sia registrato un quasi dimezzamento dei ricorsi nel 2013, il
cui numero è rimasto sostanzialmente stabile con scarsa variabilità fino al 2015. L’anno
2016 ha tuttavia manifestato un ulteriore riduzione dei ricorsi: nel corso dell’ultimo
anno i ricorsi presentati in via principale sono stati 68, mentre per il conflitto di
attribuzioni si sono avute soltanto 4 impugnazioni (Grafico 1).
Grafico 1: Numero di ricorsi in via principale e
per conflitto di attribuzioni (anni 2012-2016)
Fonte: Elaborazione Éupolis Lombardia su dati ER Autonomie-Contenzioso costituzionale
1
Il trend appare tuttavia più discontinuo se se si tengono distinte le posizioni di Stato e
Regioni (Grafico 2).
Grafico 2: l’andamento della litigiosità anni 2012-2016
Fonte: Elaborazione Éupolis Lombardia su dati ER Autonomie-Contenzioso costituzionale
Nel 2016 si conferma inoltre come lo Stato utilizzi il giudizio in via principale molto di più
delle Regioni: i ricorsi dello Stato contro le leggi regionali sono stati 45, mentre le Regioni
hanno impugnato le leggi statali 23 volte (Grafico 3).
Grafico 3: numero di ricorsi Stato-Regioni e Regioni-Stato nel giudizio in via principale (Anno 2016)
23
Giudizio in via principale Stato Regioni
2016
45
Giudizio in via principale Regioni Stato
Fonte: Elaborazione Éupolis Lombardia su dati ER Autonomie-Contenzioso costituzionale
Approfondimenti n.04/2017
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Nel confronto tra tipi di giudizio, il 2016 conferma la netta prevalenza del giudizio in via
principale sul conflitto di attribuzioni: lo strumento con cui si richiede il sindacato di una
legge è stato molto più utilizzato rispetto al giudizio sugli atti non legislativi (Grafico 4).
Grafico 4: Prevalenza del giudizio in via principale rispetto al giudizio
per conflitto di attribuzioni (anno 2016)
Fonte: Elaborazione Éupolis Lombardia su dati ER Autonomie-Contenzioso costituzionale
Se si considera in dettaglio il contenzioso che ha riguardato Regione Lombardia emerge
come, negli ultimi anni, le leggi regionali siano state poco coinvolte nel giudizio in via
principale.
Nel 2016 lo Stato non ha impugnato leggi lombarde, mentre, tra gli anni precedenti, il
2015 è stato l’anno che ha visto il maggior numero di impugnazioni statali con 6 ricorsi.
Nel 2012, invece, i ricorsi statali hanno dimostrato la maggior efficacia: le 4 impugnazioni
della Presidenza del Consiglio hanno tutte dato luogo a dichiarazioni di illegittimità di
disposizioni regionali (Tabella 1).
Tabella 1: Ricorsi in via principale Stato-Regione Lombardia (anni 2012-2016)
Anno
del
ricorso
2012
Leggi di Regione Lombardia
impugnate dallo Stato
Decisione che ha
definito il ricorso
Tipo di dispositivo
l.r. 3/2012 in materia di
commercio e artigianato
sent. 98/2013
Dichiarazione di illegittimità di alcuni
articoli della legge impugnata
l.r. 7/2012 in materia di
crescita, sviluppo e
occupazione
sent. 76/2013
Dichiarazione di illegittimità di un
articolo della legge impugnata
l.r. 15/2012 in materia di
allenamento e
Sent. 193/2013
Dichiarazione di illegittimità di un
articolo della legge impugnata
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addestramento cani
l.r. 16/2012 in materia di
valorizzazione dei reperti
mobili e dei cimeli
appartenenti periodi storici
diversi dalla prima guerra
mondiale
Sent. 194/2013
Dichiarazione di illegittimità di un
articolo della legge impugnata
2013
-
-
-
2014
l.r. 11/2014 in materia di
impresa
Sent. 260/2014
Decisione non di merito,
dichiarazione della cessazione della
materia del contendere
l.r. 27/2014 in materia di
attività estrattive
-
-
l.r. 29/2014 in materia di
servizio idrico integrato
Ord. 35/2016
Decisione non di merito,
dichiarazione della cessazione della
materia del contendere
l.r. 32/2014 in materia di
ambiente
Sent. 9/2016
Dichiarazione di non fondatezza delle
questioni
l.r. 34/2014 in materia di
vendita di carburante
Sent. 106/2016
Dichiarazione di non fondatezza delle
questioni
l.r. 35/2014 in materia di
programmazione
economico- finanziaria
Sent. 101/2016
Dichiarazione di illegittimità di un
articolo della legge impugnata
l.r. 2/2015 in materia di
pianificazione territoriale
Sent. 63/2016
Dichiarazione di illegittimità di un
articolo della legge impugnata
l.r. 22/2015 in materia di
assestamento del bilancio
-
-
-
-
-
2015
2016
Fonte: Elaborazione Éupolis Lombardia su dati ER Autonomie-Contenzioso costituzionale
Regione Lombardia ha presentato, nel 2016, 2 ricorsi avverso leggi statali:
 1 contro la l. 221/2015 in materia ambientale,
 1 contro la l. 164/2016 in materia di equilibrio di bilancio.
Nessuno dei due ricorsi è stato ancora deciso dalla Corte costituzionale.
Nel periodo 2012-2015 Regione Lombardia ha presentato 4 ricorsi nel 2015, 3 nel 2014,
nessuno nel 2013 e 4 nel 2012. Ben tre dei ricorsi del 2012 hanno dato luogo a
dichiarazioni di illegittimità costituzionale (Tabella 2).
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Tabella 2: Ricorsi in via principale Regione Lombardia-Stato (2012-2016)
Anno del
ricorso
2012
Leggi dello Stato impugnate da
Regione Lombardia
Decisione che
ha definito il
ricorso
Tipo di dispositivo
d.l. 201/2011, “Disposizioni urgenti
per la crescita, l'equità e il
consolidamento dei conti pubblici”
Sent. 220/2013
Dichiarazione di illegittimità di
alcune disposizioni del decreto
impugnato
d.l. 201/2011, “Disposizioni urgenti
per la crescita, l'equità e il
consolidamento dei conti pubblici”
Sent. 299/2012
Dichiarazione di inammissibilità
o non fondatezza delle
questioni
d.l. 95/2012, “Diposizioni urgenti
per la revisione della spesa pubblica
con invarianza dei servizi ai cittadini
nonchè misure de rafforzamento
patrimoniale delle imprese del
settore bancario”
Sent. 79/2014
Dichiarazione di illegittimità di
un articolo del decreto
impugnato
d.l. 95/2012, “Diposizioni urgenti
per la revisione della spesa pubblica
con invarianza dei servizi ai cittadini
nonchè misure de rafforzamento
patrimoniale delle imprese del
settore bancario”
Sent. 220/2013
Dichiarazione di illegittimità di
alcune disposizioni del decreto
impugnato
2013
-
-
-
2014
l. 124/2013, “Legge di stabilità
2014”
Ord. 170/2016
Decisione non di merito,
dichiarazione di estinzione del
processo
l. 56/2014, "Disposizioni sulle città
metropolitane, sulle Province, sulle
unioni e fusioni di Comuni"
Sent. 50/2015
Dichiarazione di non fondatezza
delle questioni
d.l. 133/2014, “Misure urgenti per
l'apertura dei cantieri, la
realizzazione delle opere pubbliche,
la digitalizzazione del Paese, la
semplificazione burocratica,
l'emergenza del dissesto
idrogeologico e per la ripresa delle
attività produttive”
Sent. 244/2016
Dichiarazione di inammissibilità
o non fondatezza delle
questioni
d.l. 133/2014, “Misure urgenti per
l'apertura dei cantieri, la
realizzazione delle opere pubbliche,
la digitalizzazione del Paese, la
semplificazione burocratica,
l'emergenza del dissesto
idrogeologico e per la ripresa delle
attività produttive”
-
-
d.l. 133/2014, “Misure urgenti per
l'apertura dei cantieri, la
Sent. 244/2016
Dichiarazione di inammissibilità
o non fondatezza delle
2015
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realizzazione delle opere pubbliche,
la digitalizzazione del Paese, la
semplificazione burocratica,
l'emergenza del dissesto
idrogeologico e per la ripresa delle
attività produttive”
l. 190/2014, “Legge di stabilità
2015”
2016
questioni
Sent. 141/2016
Dichiarazione di non fondatezza
delle questioni
Sent. 159/2016
Dichiarazione di non fondatezza
o inammissibilità delle
questioni
Sent. 202/2016
Dichiarazione di non fondatezza
o inammissibilità delle
questioni
d.l. 3/2015 “Misure urgenti per il
sistema bancario e gli investimenti”
Sent. 287/2016
Dichiarazione di non fondatezza
o inammissibilità delle
questioni
l. 164/2016 in materia di equilibrio
di bilancio
-
-
l. 221/2015 in materia ambientale
-
-
Fonte: Elaborazione Éupolis Lombardia su dati ER Autonomie-Contenzioso costituzionale
Il peso delle Regioni nel carico di lavoro della Corte
Se si guarda al contenzioso costituzionale per cercare di cogliere il peso che le Regioni
hanno oggi nel giudizio di legittimità costituzionale è necessario notare come il 2016
confermi una tendenza a un generale calo del carico di lavoro della Corte, motivata
proprio dalla riduzione delle pronunce in via principale.
Le decisioni emesse nell’ambito del giudizio di legittimità costituzionale (in via
incidentale e in via principale)1 hanno continuato ad attestarsi sotto la soglia delle 300
pronunce ed hanno raggiunto il numero minimo degli ultimi cinque anni (Grafico 5).
1
Il giudizio in via incidentale è proposto da un giudice nel corso di un giudizio, mentre il giudizio in via principale è
proposto dallo Stato o dalle Regioni.
Approfondimenti n.04/2017
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Grafico 5: Decisioni emesse dalla Corte costituzionale nel giudizio di legittimità costituzionale –
Confronto giudizio in via incidentale e in via principale (anni 2012-2016)
Fonte: Elaborazione Éupolis Lombardia su dati della banca dati della Corte costituzionale e delle
relazioni annuali della Corte costituzionale
Il giudizio in via principale, inoltre, ha mostrato una progressiva riduzione rispetto al
giudizio incidentale: 89 decisioni rispetto a 144.
Se poi si guarda alle sole sentenze i numeri si riducono ulteriormente: 76 sentenze in via
incidentale e 67 in via principale.
Delle 67 sentenze in via principale, 29 hanno dichiarato l’illegittimità costituzionale di una
o più disposizioni di legge.
Queste ultime sono state in prevalenza originate da ricorsi statali: 18 pronunce di
illegittimità costituzionale hanno riguardato leggi regionali, mentre soltanto 11 sentenze
hanno accolto questioni di costituzionalità su leggi statali (Grafico 6).
Nella lettura del dato è necessario tenere presente che la preponderanza di effetti
favorevoli al Governo è dovuta anche all’asimmetria esistente tra Stato e Regioni nella
deduzione dei parametri costituzionali: le Regioni non possono invocare parametri
estranei al riparto delle competenze, a meno che essi non ridondino sullo stesso.
Grafico 6: numero di sentenze di illegittimità costituzionale
che hanno riguardato le leggi statali e regionali. Anno 2016
Fonte: Elaborazione Éupolis Lombardia su dati della banca dati della Corte costituzionale
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Nel 2016 Regione Lombardia è stata interessata da due pronunce di incostituzionalità in
via principale:
 la sentenza 63/2016 ha riconosciuto l’illegittimità di parte dell’art. 70, commi 2 bis e
2 quater, e dell’art. 72, commi 4 e 7, lettera e, della l.r. 12/2005 (“Legge per il
governo del territorio”) per come modificata dalla l.r. 2/2015 (“Modifiche alla legge
regionale 11 marzo 2005, n. 12”).
 la sentenza 101/2016 ha dichiarato illegittimo l’art. 14, commi 3bis e 3ter, della l.r.
26/2003 (“Disciplina dei servizi locali di interesse economico generale. Norme in
materia di gestione dei rifiuti, di energia, di utilizzo del sottosuolo e di risorse
idriche”), introdotti dalla l.r. 35/2014 (“Disposizioni per l’attuazione della
programmazione economico-finanziaria regionale, ai sensi dell’articolo 9-ter della
legge regionale 31 marzo 1978, n. 34 (Norme sulle procedure della programmazione,
sul bilancio e sulla contabilità della Regione) – Collegato 2015”).
La sentenza 224/2016, poi, ha dichiarato, in via incidentale, l’illegittimità costituzionale
dell’art. 17, comma primo, della l.r. 7/2012 (“Misure per la crescita, lo sviluppo e
l’occupazione).
Nessuna delle sentenze che, nel 2016, hanno dichiarato l’illegittimità di leggi dello Stato è
stata originata da ricorsi proposti da Regione Lombardia.
Le materie oggetto del contenzioso costituzionale 2016.
Lo studio delle pronunce in via principale attraverso l’analisi dei parametri utilizzati dalla
Corte consente di definire quali siano le materie che, nel 2016, risultano al centro del
contenzioso tra Stato e Regioni.
Nel 2016 si conferma la centralità delle materie finanziarie.
La materia di competenza esclusiva2 dello Stato che ha dato luogo al maggior numero di
sentenze è stata la lettera e del secondo comma dell’art. 117: 16 sentenze hanno infatti
2
Art. 117, secondo comma, Cost: «Lo Stato ha legislazione esclusiva nelle seguenti materie: a) politica estera e
rapporti internazionali dello Stato; rapporti dello Stato con l’Unione europea; diritto di asilo e condizione giuridica dei
cittadini di Stati non appartenenti all’Unione europea; b) immigrazione; c) rapporti tra la Repubblica e le confessioni
religiose; d) difesa e Forze armate; sicurezza dello Stato; armi, munizioni ed esplosivi; e) moneta, tutela del risparmio e
mercati finanziari; tutela della concorrenza; sistema valutario; sistema tributario e contabile dello Stato;
armonizzazione dei bilanci pubblici; perequazione delle risorse finanziarie; f) organi dello Stato e relative leggi
elettorali; referendum statali; elezione del Parlamento europeo; g) ordinamento e organizzazione amministrativa dello
Stato e degli enti pubblici nazionali; h) ordine pubblico e sicurezza, ad esclusione della polizia amministrativa locale; i)
cittadinanza, stato civile e anagrafi; l) giurisdizione e norme processuali; ordinamento civile e penale; giustizia
amministrativa; m) determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono
essere garantiti su tutto il territorio nazionale; n) norme generali sull’istruzione; o) previdenza sociale; p) legislazione
elettorale, organi di governo e funzioni fondamentali di Comuni, Province e Città metropolitane; q) dogane,
protezione dei confini nazionali e profilassi internazionale; r) pesi, misure e determinazione del tempo; coordinamento
informativo statistico e informatico dei dati dell’amministrazione statale, regionale e locale; opere dell’ingegno; s)
tutela dell’ambiente, dell’ecosistema e dei beni culturali».
Approfondimenti n.04/2017
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riguardato la «moneta, tutela del risparmio e mercati finanziari; tutela della concorrenza;
sistema valutario; sistema tributario e contabile dello Stato; armonizzazione dei bilanci
pubblici; perequazione delle risorse finanziarie».
Seguono la lettera l («giurisdizione e norme processuali; ordinamento civile e penale;
giustizia amministrativa») e la lettera s («tutela dell’ambiente, dell’ecosistema e dei beni
culturali») con 13 sentenze, mentre la lettera m («determinazione dei livelli essenziali
delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il
territorio nazionale») è stata implicata in 10 sentenze (Grafico 7).
Grafico 7: numero di sentenze che hanno riguardato le materie
di competenza esclusiva dello Stato (art. 117, comma secondo, Cost.). Anno 2016
20
15
10
5
0
Fonte: Elaborazione Éupolis Lombardia su dati ER Autonomie-Contenzioso costituzionale
Tra le materie di competenza concorrente è risultato fortemente prevalente il
«coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario» (33 sentenze), seguito dal
«governo del territorio» (21 sentenze), dalla «produzione, trasporto e distribuzione
nazionale dell’energia» (15 sentenze), dalla «tutela della salute» (13 sentenze) e dalla
«valorizzazione dei beni culturali e ambientali» (11 sentenze) (Grafico 8).
Approfondimenti n.04/2017
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Grafico 8: numero di sentenze che hanno riguardato
le competenze concorrenti (art. 117, comma terzo, Cost.). Anno 2016
Rapporti internazionali e con l'Unione europea delle Regioni
Commercio con l'estero
Tutela e sicurezza del lavoro
Istruzione
Professioni
Ricerca scientifica e tecnologica
Tutela della salute
Alimentazione
Ordinamento sportivo
Protezione civile
Governo del territorio
Porti e aeroporti civili
Grandi reti di trasporto e navigazione
Ordinamento della comunicazione
Produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell'energia
Previdenza complementare e integrativa
Coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario
Valorizzazione dei beni culturali e ambientali
Casse di risparmio
Enti di credito
0
5
10
15
20
25
30
35
Fonte: Elaborazione Éupolis Lombardia su dati ER Autonomie-Contenzioso costituzionale
Il comma quarto dell’art. 117 («Spetta alle Regioni la potestà legislativa in riferimento ad
ogni materia non espressamente riservata alla legislazione dello Stato»), infine, è stato al
centro di 28 sentenze.
Alcune decisioni di rilievo per le Regioni
Se poi si vuole segnalare qualche decisione particolarmente rilevante per lo sviluppo dei
rapporti tra Stato e Regioni, occorre innanzitutto sottolineare come il 2016 abbia segnato
un punto di svolta nell’interpretazione giurisprudenziale del principio di leale
collaborazione.
La sentenza 251/20163, pronunciata alla fine del mese di novembre, ha significativamente
mutato la giurisprudenza sul principio di leale collaborazione riconoscendo l’obbligo
costituzionale d’intesa in Conferenza Stato-Regioni in tutti i casi in cui non vi sia una chiara
competenza prevalente dello Stato.
Altre sentenze di rilievo pronunciate nel 2016 hanno invece riguardato la condizione delle
Province.
Le sentenze 143/2016, 159/2016, 176/2016 e 205/2016 si sono occupate della legittimità
costituzionale dei commi 418-430 della l. 190/2014 (Legge di stabilità 2015) che hanno
drasticamente ridotto le risorse finanziarie e organizzative destinate a Province e Città
metropolitane.
3
Alla sentenza 251/2016 è stato dedicato il n. 38/2016 di Éupolis&Lombardia.
Approfondimenti n.04/2017
>>>>>> 10
La sentenza 143/2016 ha escluso l’illegittimità di un risanamento del bilancio dello Stato
attraverso contributi provenienti dalle Province: le misure sono state ritenute espressione
della competenza statale sui principi fondamentali del coordinamento della finanza
pubblica, in quanto attuative dell’impostazione contenuta nella l. 56/2014 (c.d. Legge
Delrio).
La sentenza 159/2016, invece, si è occupata della riduzione del personale provinciale
stabilendo la sua compatibilità con la competenza regionale sull’individuazione delle
funzioni non fondamentali delle Province. Secondo la Corte costituzionale le Regioni
possono continuare a delegare funzioni alle Province disponendo contestualmente
l’assegnazione del relativo personale: l’onere finanziario relativo al personale provinciale
preposto alle funzioni delegate deve quindi essere considerato integralmente ricadente
sulle Regioni.
Nello stesso senso la sentenza 176/2016: il procedimento previsto dalla legge statale per
favorire la mobilità del personale provinciale in soprannumero verso le Regioni, i Comuni
e le altre pubbliche amministrazioni, deve essere considerato norma di chiusura del
percorso di riordino delle funzioni amministrative locali disegnato dalla Legge Delrio e
pertanto ricade pienamente nella competenza statale.
La sentenza 205/2016, infine, si è occupata della proprozionalità dei contributi al
risanamento della finanza pubblica imposti alle Province: le misure adottate dallo Stato
non sono illegittime nella misura in cui le risorse provenienti dalle Province verranno
riassegnate dallo Stato agli enti subentranti nell’esercizio delle funzioni non fondamentali
delle Province.
Éupolis Lombardia
Éupolis Lombardia - Istituto superiore per la ricerca, la statistica e la formazione supporta l’esercizio
delle funzioni di Regione Lombardia, attraverso la promozione e diffusione di un sistema avanzato di
conoscenze al fine di sostenere, secondo il principio di sussidiarietà, lo sviluppo complessivo del
territorio lombardo e degli enti, istituzioni e organismi a esso relazionati.
Approfondimenti
Su temi e materie di interesse di Regione Lombardia o, più in generale, della pubblica amministrazione,
propone un approfondimento, prospettando chiavi di lettura, interpretazioni, possibili implicazioni per
le funzioni regionali.
Approfondimenti n.04/2017
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