Transcript inaugurazione dell`anno giudiziario 2017

SEZIONE GIURISDIZIONALE PER LA LOMBARDIA
INAUGURAZIONE
DELL’ANNO GIUDIZIARIO
2017
RELAZIONE DEL PROCURATORE REGIONALE
Salvatore Pilato
MILANO, 17 FEBBRAIO 2017
SEZIONE GIURISDIZIONALE PER LA LOMBARDIA
INAUGURAZIONE
DELL’ANNO GIUDIZIARIO
2017
RELAZIONE DEL PROCURATORE REGIONALE
Salvatore Pilato
MILANO, 17 FEBBRAIO 2017
“Ogni istituzione dello Stato plasma nel tempo il proprio contenuto in base alle necessità, ai bisogni, alle spinte della società in cui
opera”
(Onorato Sepe, La giurisdizione contabile, 1989)
Indice parte prima
Il contesto generale
1. INTRODUZIONE. 1.1. Il buon andamento amministrativo ed il bisogno di conoscere.1.2. La riforma amministrativa. 1.3. Il binomio della trasparenza e dell’efficienza. “Potere visibile” e “Opacità per confusione”.
2. LA CORTE DEI CONTI NEL SISTEMA DI PREVENZIONE GENERALE DELL’ILLEGALITÀ
AMMINISTRATIVA E FINANZIARIA. 2.1. Raccordi e sinergie tra controllo e giurisdizione.
Un nuovo “modus operandi”. 2.2. Il Codice dei giudizi dinanzi alla Corte dei conti.
2.3. La legittimazione processuale del Pubblico Ministero.
3. LA LEGISLAZIONE E LE STRATEGIE DI CONTRASTO DELLA CORRUZIONE. 3.1. Le
misure di contrasto preventivo nella tutela dell’integrità delle risorse pubbliche.3.2.
Le transizioni normative e le correzioni di rotta nel ruolo dell’Anac. 3.3. L’evoluzione normativa nella “leva” della prevenzione. La cd. “sartoria dell’appalto pubblico”.
4. LA GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE SUGLI INTERESSI E NELLE MATERIE DI RILEVANZA PER LA FINANZA E LA CONTABILITÀ PUBBLICA. 4.1. Il coordinamento della finanza pubblica.4.2. Equilibrio di bilancio ed armonizzazione dei conti pubblici.4.3.
Il divieto di “giurisdizione frazionata” ed il diritto punitivo “in senso lato”. 4.4. I
diritti fondamentali ed i limiti alla discrezionalità finanziaria del legislatore.4.5. Il
Buon andamento amministrativo ed i regimi di spoil system. 4.6. La riforma amministrativa ed il principio di leale collaborazione tra Stato e Regioni nelle materie a
competenza ripartita.
5. IL CONFLITTO TRA LE GIURISDIZIONI ED I CRITERI DI RIPARTO NELLA GIURISPRUDENZA DELLA CORTE DI CASSAZIONE. 5.1. Le oscillazioni della giurisprudenza di legit-
timità. 5.2. La generalità della giurisdizione contabile nelle materie di contabilità
pubblica. 5.3. I criteri di riparto della giurisdizione nei confronti delle società a partecipazione pubblica. Le società in house. 5.4. Il Testo unico delle società a partecipazione pubblica (D. Lgs. 175/2016). I punti critici e l’evoluzione delle materie di
contabilità pubblica.
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Indice parte seconda
Le attività inquirenti nell’anno 2016
1. LA RILEVAZIONE DEI CARICHI DI LAVORO. LA GESTIONE DELL’ARCHIVIO ISTRUTTORIO. IL CICLO DELLE INFORMAZIONI NELLE NOTIZIE DI DANNO. 1.1. L’andamento generale delle attività istruttorie e degli accertamenti. 1.2. I dati statistici generali.
1.3. Il programma di deflazione istruttoria. 1.4. Il monitoraggio qualitativo delle
attività.
2. LE CITAZIONI ED I GIUDIZI NELLE MATERIE DI PARTICOLARE RILEVANZA ED INTERESSE PROCESSUALE. 2.A. Citazioni in casi di particolare interesse per rilevanza
finanziaria, amministrativa e/o ambientale delle singole fattispecie per giudizi in
corso di trattazione. 2.B. Citazioni in fattispecie significative e qualificate dall’entità finanziaria del danno e/o dall’offensività delle condotte. 2.C. Citazioni in materie di rilevanza giuridica per l’applicazione delle discipline proprie della contabilità pubblica e dei contratti pubblici.
3. LE SENTENZE DEPOSITATE NELL’ANNO 2016 NEI GIUDIZI DI RESPONSABILITÀ AMMINISTRATIVA E CONTABILE.
4. NOTAZIONI BREVI SULLO STATO DEI GIUDIZI D’APPELLO.
5. RECUPERI E RISARCIMENTI SPONTANEI ALL’ESITO E PER L’EFFETTO DELL’ESERCIZIO DELLE FUNZIONI INQUIRENTI. TUTELA CAUTELARE E TUTELA ESECUTIVA.
6. CONSIDERAZIONI DI METODO E DI ORIENTAMENTO PER MATERIA 6.1. Alcune osservazioni generali. 6.2. Il giudizio di conto a garanzia della economicità e della
trasparenza finanziaria. 6.3. Le spese dei gruppi consiliari 6.4. I debiti fuori bilancio
nella gestione patrimoniale e finanziaria degli enti locali. 6.5. Frodi ed irregolarità
nella gestione dei contributi nazionali e comunitari. 6.6. Gli incarichi professionali,
di studio e di consulenza. 6.7. Gli accertamenti sulla spesa sanitaria. Edilizia e servizi sanitari. La colpa medica. 6.8. La dirigenza amministrativa ed i rapporti fiduciari. Le incompatibilità ed i conflitti d’interesse. I cumuli d’impiego e le situazioni
di cd. “doppio lavoro”.
7. QUALCHE
ANNOTAZIONE SUI TEMI DI FONDAMENTALE RILEVANZA ORGANIZZA-
TIVA ED ISTRUTTORIA. 7.I.
Anticorruzione. Obblighi di denunzia. Rapporti con il sistema dei controlli interni. 7.II. Contratti pubblici e danno erariale. Società a partecipazione pubblica. 7.III. I danni da reato.
8. L’ORGANIZZAZIONE DELL’UFFICIO E DELLE FUNZIONI. LE RISORSE DISPONIBILI.
AUTO-ORGANIZZAZIONE ED ETERO-ORGANIZZAZIONE.
9. CONCLUSIONI.
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PARTE PRIMA
IL CONTESTO GENERALE NELLA LEGISLAZIONE E
NELLA GIURISPRUDENZA
1. Introduzione.
1.1. Il buon andamento amministrativo ed il bisogno di conoscere.
Procedendo oltre la consuetudine della formale cerimonia
d’udienza, l’inaugurazione dell’anno giudiziario 2017 costituisce la sede
naturale nella quale esporre con ordine logico e sistematico tutte le informazioni fondamentali, utili a rendere un bilancio chiaro, completo e
trasparente delle attività svolte dalla Corte dei conti, a tutela dell’integrità e della economicità nella gestione dei bilanci pubblici, e dell’efficienza amministrativa.
Nel corso degli ultimi anni, per una molteplicità di complessi fattori di eterogenea origine, si è consolidato il fenomeno della convergenza
verso una serialità costante di esigenze informative ed espositive, tutte
contrassegnate dalla priorità e dalla equi-ordinazione degli interessi a
conoscere gli esatti contenuti delle funzioni, delle attività svolte e degli
esiti conseguiti, dalla Corte dei conti nell’ambito del territorio regionale, per la tutela dei diritti fondamentali del cittadino alla buona amministrazione, ed alla sana e corretta gestione delle risorse pubbliche.
Invero, le esigenze d’informazione e di conoscenza, sempre più diffuse e progressivamente consolidate nelle complesse aspettative d’interesse, orientate a favore dell’integrità della finanza pubblica, e del buon
andamento amministrativo, rinvengono la loro origine in molteplici
fonti di diversa natura e provenienza, che interagiscono continuamente
e reciprocamente tra loro.
Nei diversi ambiti regionali, e con particolare intensità nelle aree
territoriali gravate da specifici fenomeni di mala-amministrazione sostenuti da fattori socio-economici ed ambientali, è sempre più palese,
forte e costante, la manifestazione dell’interesse del Cittadino -come
singolo, o come soggetto inserito a vario titolo in aggregazioni sociali
intermedie- a conoscere l’organizzazione ed il funzionamento degli istituti di garanzia, collocati a tutela dell’integrità della finanza pubblica,
e del buon andamento nell’amministrazione degli interessi collettivi.
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Il bisogno di conoscere proviene da aspettative -di origine e di natura complessa- tutte riconducibili all’interesse generale in favore della
buona amministrazione e del buon andamento nella gestione delle risorse pubbliche.
Le risposte al bisogno di conoscere presuppongono la piena e completa trasparenza dei rapporti tra il Cittadino, e le sue Istituzioni amministrative e di garanzia.
Diviene -pertanto- necessario rendere ed esporre, con la massima
cura ed attenzione possibile, lo stato delle informazioni, oggettivamente
disponibili, per la valutazione di tutti i fenomeni e le situazioni che incidono sulla qualità, e sulla effettività del diritto alla buona amministrazione, ed al buon andamento amministrativo.
Il mutamento progressivo dei bisogni e delle aspettative nelle relazioni tra le Comunità territoriali, le Istituzioni rappresentative e le
Istituzioni di garanzia, è avvenuto in tempi rapidi e si è altrettanto rapidamente consolidato per effetto della spinta costante di alcuni fattori,
oramai precisamente individuabili nelle dinamiche di tutela dei diritti
di partecipazione democratica.
Infatti, le diverse cause della crisi economica hanno riversato sul
diritto amministrativo la ricerca degli spazi, degli strumenti e delle riforme dell’intervento pubblico.
L’equilibrio di bilancio (art. 81 Cost.), vincolante per lo Stato, le
Regioni e gli enti locali “in coerenza con l’ordinamento dell’Unione europea” (art. 97 Cost.), se - da un lato - è rivolto a predisporre situazioni
favorevoli all’integrità della finanza pubblica ed alla sostenibilità
dell’indebitamento pubblico, - dall’altro lato - richiede la concorrenza
di discipline normative e di strumenti a favore della sana e corretta gestione delle risorse pubbliche, per l’effettivo soddisfacimento dei diritti
fondamentali del cittadino.
Invero, le misure e gli strumenti di superamento della crisi economica sono correlate ai pregressi bisogni, ai concorrenti disagi, ed alle
nuove esigenze, dei consociati, dei professionisti e delle imprese, che
esprimono costantemente e continuamente, articolate e diffuse istanze
di efficienza, adeguate e corrispondenti al contenuto dei diritti fondamentali, sociali ed economici, della Persona.
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I temi dell’efficienza amministrativa nell’organizzazione e
nell’esercizio delle competenze dei pubblici poteri, uniti ai temi dell’economicità nella gestione delle risorse pubbliche e dell’effettività degli
strumenti di controllo e di tutela dell’integrità della finanza pubblica
allargata, assumono una rilevanza strategica per le risposte che il diritto amministrativo e le discipline di contabilità pubblica possono dare
ai vecchi ed ai nuovi bisogni di buona amministrazione.
1.2. La riforma amministrativa.
L’apertura di una stagione normativa di ritorno al riformismo amministrativo è avvenuta in un contesto nel quale la crisi economica e
l’emersione contestuale dei disagi sociali, si ricongiunge naturalmente
alle istanze di efficienza delle gestioni pubbliche, intese come sistema
condizionante le libertà ed i diritti dei cittadini, i quali costituiscono
l’essenza ed il fondamento stesso dello Stato democratico1.
Il disegno riformatore concepito con l’approvazione della legge 7
agosto 2015, n. 124 (“Deleghe al Governo in materia di riorganizzazione
delle amministrazioni pubbliche”, cd. Riforma Madia), procede oltre il
semplice riordino, e la manutenzione normativa, degli istituti legislativi
progressivamente introdotti dalla più recente legislazione di contabilità
e di finanza pubblica, a tutela della buona gestione delle risorse pubbliche.
La nuova stagione riformista tende al superamento della formula
dell’austerità espansiva, adottata nel triennio 2012-2014, la quale è stata
originariamente associata ad un quadro legislativo dominato dalle misure predisposte per un effettivo controllo ed una efficace prevenzione del
deficit strutturale del bilancio della finanza pubblica allargata.
La ricerca di misure strategiche per il rilancio delle attività produttive e d’impresa, e l’introduzione di strumenti d’incentivo dell’occupazione e sostegno dei redditi di lavoro, con i correttivi aggiuntivi, ido-
1
v. in particolare CdS Sez. Cons. n. 515/2016: “la presa d’atto del mutato ruolo
dello Stato, chiamato non solo a esercitare funzioni autoritative e gestionali, ma
anche a promuovere crescita, sviluppo e competitività. Infatti, in tutti i maggiori
paesi europei, le riforme amministrative del XXI secolo hanno tra gli obiettivi fondamentali sia il contenimento della spesa pubblica sia (soprattutto) quello della
crescita economica e della protezione sociale.
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nei a rilanciare le spese d’investimento, hanno imposto una cornice d’intervento più ampia rispetto all’impatto riformista, in prevalenza orientato sulla riqualificazione, contrazione, riduzione ed ottimizzazione
della spesa pubblica.
Il processo di riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche,
avviato dalla legge n.124/2015 cit., se considerato nei complessi contenuti di materia, e nella dimensione ed estensione delle deleghe normative, evoca con immediatezza gli analoghi percorsi delle riforme amministrative di natura strutturale, risalenti agli anni ’90.
La legge 124/2015 cit., piuttosto che introdurre nuove normative
di settore, provvede - con il metodo della delega legislativa- alla revisione di numerose e fondamentali discipline generali inerenti l’organizzazione ed il funzionamento della pubblica amministrazione, con il duplice obiettivo di rafforzare l’unitarietà del sistema amministrativo, e di
introdurre al contempo flessibilità all’interno delle singole amministrazioni (v. lavori preparatori).
L’impronta peculiare dell’avviato processo normativo, consiste
nella riforma dell’amministrazione pubblica, intesa come tema unitario2, con il superamento delle logiche auto-referenziali di separazione,
contrapposizione, competizione, di ciascuna amministrazione, con le altre, egualmente appartenenti al medesimo perimetro della finanza pubblica.
Da tale concezione deriva il dovere del sistema dei poteri pubblici
di considerare in modo unitario le istanze, gli interessi e i diritti dei cittadini, “seppure a diversi apparati amministrativi siano affidate distinte
competenze”, e di presentarsi “al cittadino con una voce sola, coerente nel
tempo”.
2
Appartiene alle intenzioni del legislatore anche la finalità dell’uso più efficiente
delle risorse pubbliche, con l’eliminazione tendenziale delle aree gestionali viziate
da sprechi ed ingiustificati privilegi (v. lavori preparatori cit.). L’impatto sulla finanza pubblica, è individuato nel valore aggiuntivo degli effetti della crescita economica (v. Documento di economia e finanza 2015 e 2016), piuttosto che nei miglioramenti dei risparmi di spesa, i quali comunque non dovrebbero rimanere estranei alla legislazione di attuazione delle deleghe.
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La ricostruzione ed il rafforzamento del rapporto di fiducia tra il
cittadino e la pubblica amministrazione, unitariamente intesa quale sistema di servizio3 nell’interesse inclusivo di tutti i consociati, è rimessa
al recupero di alcuni valori-chiave, che derivano dal fondamento dello
Stato democratico e dal metodo della partecipazione democratica.
L’economicità delle gestioni pubbliche, l’efficienza nelle scelte di
programmazione e di attuazione delle previsioni di bilancio, e la trasparenza delle informazioni conoscibili sull’andamento amministrativo, si
coniugano reciprocamente tra loro e rappresentano i principi fondamentali per interpretare le molteplici direzioni del disegno di riforma
amministrativa.
1.3. Il binomio della trasparenza e dell’efficienza. “Potere visibile” e “Opacità per confusione”.
Recuperando con maggiore coerenza e consapevolezza i temi riformisti degli anni ’90, il principio del buon andamento amministrativo,
supera definitivamente la sua indeterminatezza, per la doppia appartenenza alla scienza dell’amministrazione ed al diritto amministrativo, e
si coniuga in modo inscindibile, con il valore dell’efficienza amministrativa.
Il binomio e l’equivalenza normativa tra il buon andamento e l’efficienza amministrativa impongono la ragionevolezza, la congruità e la
proporzionalità dell’azione pubblica, che diviene pienamente sindacabile, nei profili di legittimità sostanziale, secondo il criterio dell’effettività e della reale concretezza dei risultati economico-finanziari realizzati per il soddisfacimento dei bisogni collettivi.
Quindi, l’efficienza amministrativa, nella sua dimensione teleologica, agevola le nuove letture dell’art. 97 Cost. e della legge n. 241/1990,
e completa il raggio del sindacato di legittimità sulle gestioni pubbliche,
al quale appartiene oramai da tempo il principio di economicità.
Nel recepimento dell’esigenza di assicurare il buon andamento e
l’efficienza della pubblica amministrazione, la legge n. 124/2015 cit.
procede a sviluppare un quadro complessivo di riforme strutturali, nel
3
CdS Sez. Cons. n. 515/2016 cit.
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quale emergono importanti spinte innovative affidate all’informatizzazione ed alla digitalizzazione dei processi decisionali, alla semplificazione normativa e procedimentale, ed alla nuova disciplina dedicata
alla trasparenza amministrativa.
La nuova dimensione teleologica dell’efficienza amministrativa è
inserita in un contesto di riforma generale che presuppone la completa
e piena trasparenza dei rapporti tra il cittadino e l’amministrazione.
La relazione funzionale e teleologica tra la tutela dell’efficienza
amministrativa e la nuova dimensione della trasparenza informativa e
conoscitiva, è utilizzata nel disegno di riforma, quale “precondizione per
ricostruire e rafforzare il rapporto di fiducia tra cittadini e poteri pubblici”,
ed è coniugata perfettamente con gli strumenti di contrasto della corruzione4.
Dunque, il principio della trasparenza serve a collegare il sistema
delle garanzie nell’interesse del cittadino, allo statuto dell’efficienza
nello svolgimento delle attività di gestione dell’interesse pubblico, ed a
trovare il “giusto” punto di raccordo tra le esigenze di garanzia e di efficienza nello svolgimento dell’azione amministrativa
In sintesi, nell’aspirazione a una democrazia intesa come “regime
del potere visibile” (secondo la nota definizione di Norberto Bobbio), la
trasparenza si colloca non solo come strumento di prevenzione dei fenomeni corruttivi, ma anche come istituto primario per il ri-avvicinamento del cittadino alla pubblica amministrazione, nell’ambito di una
visione più ampia dei diritti fondamentali sanciti dall’articolo 2 della
Costituzione (v. CdS 515/16 cit.)
Tuttavia, il valore della trasparenza richiede regole e criteri direttivi di semplificazione normativa (cfr. art. 7, comma 1 legge n. 124/15
cit.), poiché la “burocrazia della trasparenza” e la “opacità per confusione” costituiscono situazioni di significato esattamente contrario.
4
“L’introduzione del nuovo accesso civico segna “il passaggio dal bisogno di conoscere al diritto di conoscere (from need to right to know) e rappresenta per l’ordinamento nazionale una rivoluzione copernicana, potendosi davvero evocare la nota
immagine della pubblica amministrazione come “casa di vetro” (CdS 515.16 cit.).
L’espressione originaria “casa dalle mura di vetro” risale a F. Turati in Atti del
Parlamento italiano-Camera dei Deputati, sess. 1904-1908.
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2. La Corte dei conti nel sistema di prevenzione generale
dell’illegalità amministrativa e finanziaria.
2.1. Raccordi e sinergie tra controllo e giurisdizione. Un
nuovo “modus operandi”.
Nel contesto, alquanto articolato e complesso della riforma amministrativa, emerge la necessità di riflettere sulla posizione istituzionale
della Corte dei conti, e sugli ambiti delle funzioni esercitate, al fine di
delineare la fisonomia normativa delle competenze esercitate, e di specificare le utilità conseguibili nel sistema di tutela del buon andamento
e dell’efficienza amministrativa, il quale reclama - con moniti sempre
più forti e continui - un’azione di contrasto effettiva, attenta e sistematica, nei confronti di qualsiasi forma di illegalità finanziaria ed economica, che costituisca causa di cattivo uso e di spreco delle risorse pubbliche.
Ritorna di straordinaria attualità la concezione della Corte dei
conti collocata nei principi costituzionali, come “pilastro dello Stato democratico”, al fine di consentire al cittadino un controllo diffuso sulle
attività di amministrazione delle risorse pubbliche, per maggior parte
provenienti dal prelievo fiscale, e sulle gestioni assorbite dalle materie
di contabilità pubblica ex art. 103 Cost.5
L’effettività delle funzioni della Corte dei conti, sui temi che incidono con pressante quotidianità sulla qualità dei diritti fondamentali
del Cittadino e delle Comunità territoriali, richiede il puntuale ed efficace funzionamento del sistema delle garanzie di legalità finanziaria,
fondato sulla duplice attribuzione delle funzioni di controllo e di giurisdizione, reciprocamente integrate tra loro (artt. 100 e 103 Cost.).
Il rafforzamento del sistema di garanzia del buon andamento amministrativo e della legalità finanziaria, costituisce la condizione fondamentale, affinché tutte le attività amministrative siano conformi ad
5
E’ una concezione connessa alla considerazione che lo sviluppo od il regresso
dell’ambito della giurisdizione contabile coincide con la maggiore o minore democraticità dell’ordinamento. Il controllo da parte della collettività realizza sia il principio storico dello Stato di diritto sia quello, più moderno, della partecipazione del
cittadino all’attività dei pubblici poteri, attraverso una più incisiva e costante indagine sull’utilizzazione delle risorse e sulla corretta gestione dei beni pubblici in
quanto ciò rientri -lato sensu- nella materia della contabilità pubblica (Onorato
Sepe “La Giurisdizione contabile” Padova 1989, pag.30).
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una programmazione economica ed efficiente, esente da vizi e disfunzioni, che si trasformino in situazioni di mal-governo e di mala-amministrazione delle risorse pubbliche.
I princìpi interpretativi preposti al raccordo tra l’assetto dei controlli ed il sistema delle responsabilità pubbliche, dimostrano che la tutela dell’efficienza amministrativa richiede un modello di collegamento
sempre più improntato, non a divieti e preclusioni, ma a sinergie organiche e sistematiche tra gli strumenti di garanzia della legalità.
E’ necessario e fondamentale, la realizzazione di un ordinamento
unitario delle garanzie di legalità finanziarie ed economiche, predisposte per l’integrità e per l’efficienza della gestione delle pubbliche risorse.
I fenomeni d’inefficienza amministrativa si contrastano con le misure d’efficienza giudiziaria, le quali presuppongono un ambiente normativo, che con coerenza e ragionevolezza indichi i principi del collegamento tra gli strumenti di tutela giurisdizionale, senza contraddizioni,
zone d’ombra, e sovrapposizioni tra gli interventi di tutela.
La complessità del ruolo della Corte dei conti nella duplice funzione di controllo e di giurisdizione, quale magistratura preposta alla
tutela degli equilibri di bilancio, del buon andamento e dell’efficienza
amministrativa, richiede una completa sinergia tra le due funzioni contemplate in diverse disposizioni costituzionali (artt. 100 e 103 Cost.), le
quali sono entrambe poste in ausilio alla nuova costituzione euro-comunitaria ed economica della pubblica amministrazione (artt. 28-8197-117-119 Cost.).
L’equilibrio di bilancio e l’efficienza amministrativa sono gli strumenti normativi, di garanzia e di tutela, attraverso i quali si eleva la
qualità della realizzazione dei diritti fondamentali della Persona (artt.
2-3 Cost.).
Il coordinamento e la completa sinergia tra i controlli e le responsabilità pubbliche presuppongono il completamento della cultura
dell’auto-correzione amministrativa con i nuovi contesti normativi fondati sulle misure comminatorie ed inibitorie, e sulla tutela risarcitoria e
sanzionatoria di natura patrimoniale, che – nelle più recenti discipline
di finanza e di contabilità pubblica - sono costantemente incluse nelle
finalità dei controlli di regolarità e d’efficienza amministrativa.
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Dunque, nei processi di riforma amministrativa, considerati nella
concretezza dei diversi ed eterogenei percorsi normativi, la Corte dei
Conti è coinvolta, direttamente od implicitamente, con la natura infungibile delle molteplici funzioni normative che si sono stratificate nel
tempo, le quali denotano lo svolgimento del ruolo di Suprema Magistratura finanziaria, Garante imparziale dell’equilibrio economico finanziario dell’intero settore pubblico allargato, nell’interesse dello Stato-comunità , e non dello Stato-governo, per la integrità delle finanze pubbliche e per la sana e corretta e gestione delle risorse collettive.
Dal medesimo contesto, considerato nella sua complessità normativa e nelle sue dinamiche evolutive, appare alquanto evidente la elaborazione progressiva di un nuovo “modus operandi” che contraddistingue la rinnovata presenza della Corte dei conti nei rapporti istituzionali,
e nei contesti amministrativi dei diversi ambiti territoriali.
Le pressanti aspettative provenienti dalle Comunità territoriali,
richiedono che le funzioni di garanzia nei nuovi raccordi con il sistema
delle responsabilità pubbliche, siano esercitate secondo principi di coordinamento e di coerenza, con schemi operativi inseriti in un sistema “a
rete”, nel quale sia assicurata la convergenza tra tutte le finalità di tutela del buon andamento amministrativo.
2.2. Il Codice dei giudizi dinanzi alla Corte dei conti.
Nelle prospettive di miglioramento e di perfezionamento del sistema delle garanzie di legalità economico-finanziaria, forti e diffuse
sono state le aspettative rimesse all’attuazione di molti principi di delega, contenuti nella legge di riforma amministrativa n.124/2015 cit.,
con particolare riferimento ai criteri direttivi per il riordino, della disciplina per le partecipazioni societarie delle amministrazioni pubbliche
(art.18), della disciplina per i servizi pubblici locali di interesse economico generale (SIEG-art. 19), e della disciplina per i giudizi innanzi la
Corte dei conti (art. 20).
Le soluzioni normative adottate nelle disposizioni di attuazione,
contenute nel Testo Unico in materia di società a partecipazione pubblica-TUSP (D. Lgs. n.175/2016), e nel Codice per i giudizi dinanzi alla
Corte dei conti, introdotto con decreto legislativo 26 agosto 2016 n.174,
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hanno generato importanti dubbi interpretativi, fisiologicamente proporzionati alla rilevanza dell’impatto delle singole discipline con materie e temi strategici per il buon andamento e per l’efficienza amministrativa.
Il fondamentale interesse per l’ammodernamento degli strumenti
e delle tecniche di tutela processuale, è richiamato nella delega normativa per la riforma dei giudizi dinanzi la Corte dei conti, dalla quale nel recupero di un ritardo oggettivo, protrattosi per un lungo arco temporale, con decorrenza almeno dal 1994 -, dovrebbe conseguire, non soltanto un più organico adeguamento ai principi del giusto processo (art.
111 Cost.), ma anche la organica revisione dei meccanismi automatici
di rinvio al codice di procedura civile, con scelte normative specifiche,
in favore della pluralità delle azioni esperibili a tutela del buon andamento e dell’efficienza amministrativa.
L’approvazione del decreto legislativo 26 agosto 2016 n.174, che
introduce il nuovo Codice di giustizia contabile, costituisce una delle
tappe fondamentali nei percorsi di attuazione delle deleghe contenute
nella legge 7 agosto 2015 n.124 (cd. Riforma Madia), la quale indica e
circoscrive le materie qualificate da rilevanza strategica per la riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche secondo i più moderni principi di efficienza degli apparati e delle funzioni amministrative.
La transizione normativa dal Regolamento di procedura (regio decreto 13 agosto 1933 n.1038, oggi integralmente abrogato) al Codice per
i giudizi dinanzi alla Corte dei conti, introdotto con decreto legislativo
26 agosto 2016 n.174, adottato ai sensi dell’art. 20 legge 124/2015 cit.,
costituisce un evento auspicato ed atteso da lungo tempo, che si è concluso con il passaggio alquanto repentino da una fase di stasi dei lavori
parlamentari sulle diverse proposte di delega legislativa, ad una fase
d’improvvisa accelerazione dell’esito del procedimento normativo, assoggettato ad un termine biennale per eventuali integrazioni, correzioni
ed emendamenti (v. comma 6 art. 20 cit.).
La gestazione preparatoria del disegno di legge rinviene il suo compendio nella relazione illustrativa allegata ai lavori di elaborazione preliminare dell’articolato normativo.
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La codificazione, in un testo unitario, del codice della giustizia contabile presenta l’immediata ed evidente utilità della concentrazione in
una disciplina unica dell’insieme disseminato di norme, stratificato in
molteplici interventi legislativi avvenuti in tempi diversi e lontani tra
loro, con decorrenza dalla legislazione pre-unitaria (v. dossier studi Senato).
Inoltre, la riconduzione ad unità della disciplina del codice, consente di conseguire molteplici utilità normative sul versante dell’adeguamento degli istituti processuali e pre-processuali ai principi del giusto processo (art. 111 Cost.), risalenti alla riforma costituzionale del
1999, il cui recepimento è stato finora affidato ad interpretazioni giurisprudenziali di cd. ortopedia giuridica, elaborate dai Giudici della Corte
dei conti, ed avallate dagli indirizzi della Corte costituzionale e della
Corte di Cassazione.
Tuttavia, nei primi approcci mirati all’individuazione ed alla valutazione della portata innovativa delle norme del nuovo codice, - senza
alcun allarmismo, né prevenzione concettuale, ma con prudenza, misura
ed equilibrio - è necessario rivolgere i parametri del metodo interpretativo verso una duplice direzione.
La prima direzione è rivolta a verificare la coerenza sistematica
della nuova disciplina rispetto ai principi del giusto processo, ai principi
generali del processo civile, ed ai connessi e conseguenti orientamenti
interpretativi, progressivamente consolidati nella giurisprudenza costituzionale e nella giurisprudenza di legittimità (coerenza sistematica interna).
La seconda direzione è rivolta a verificare l’adeguatezza e la proporzionalità degli istituti processuali, assoggettati all’opera di codificazione, rispetto ai lineamenti, alla struttura ed ai principi che ispirano il
cantiere delle riforme amministrative, attratte dai temi fondamentali
dell’efficienza e della trasparenza amministrativa (coerenza sistematica
esterna).
Infatti, nella logica del respiro europeo della giurisdizione sulla finanza pubblica, è alquanto evidente la diretta relazione dei giudizi dinanzi alla Corte dei conti con i nuclei fondamentali dei diritti della Per-
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sona6, che reclamano la indissolubile congiunzione a scelte di buona amministrazione delle risorse pubbliche, per il rilancio dei processi di investimento, di crescita e di sviluppo economico, affinché la natura di “diritti finanziariamente condizionati ” non scenda sotto la soglia del loro
“nucleo essenziale ed irriducibile” che contraddistingue la origine dei “diritti incomprimibili” (v. infra giurisprudenza costituzionale).
Il diritto alla buona amministrazione, comprende il diritto al buon
funzionamento dei servizi pubblici, ed il diritto ad un adeguata qualità
delle prestazioni amministrative, al cui interno si sviluppa il sistema di
protezione dei diritti fondamentali della Persona7, necessario per conciliare l’Europa dei mercati con l’Europa dei diritti8.
Ed è innegabile, che i giudizi dinanzi alla Corte dei conti costituiscono la sede naturale per un sindacato pieno ed effettivo dei fenomeni
reali di mala-amministrazione, sui quali la natura del potere sindacatorio
riservato al Giudice, diviene lo strumento fondamentale per avvicinare
la realtà processuale alla verità sostanziale, superando le situazioni di
“probatio diabolica” che molto spesso gravano sull’esercizio dell’azione
pubblica.
In tale prospettiva, non può trascurarsi il faticoso percorso giurisprudenziale attraverso il quale, la natura cd. sindacatoria del giudizio
di responsabilità amministrativa è divenuta il sinonimo della pienezza e
della effettività delle garanzie nella tutela dell’integrità della finanza
pubblica.
6
La sintesi tra Salute ed Ambiente, tra Istruzione e Cultura, ed -infine- tra Formazione e Lavoro, esprime “gli scopi che la Costituzione persegue, per un verso
attraverso la tutela della persona umana, e per altro verso disegnando una vera
forma di Stato-Comunità: lo Stato sociale di diritto (P. Maddalena “Quello che si
deve sapere della Costituzione” ed. Jovene 2010, pag.23).
7 La Costituzione rappresenta “un tutto unitario”, in modo da assicurare «una
tutela sistemica e non frazionata» di tutti i diritti e i princìpi; la Costituzione italiana
«come le altre Costituzioni democratiche e pluraliste contemporanee, richiede un continuo e vicendevole bilanciamento tra princìpi e diritti fondamentali, senza pretese di assolutezza per nessuno di essi» (C. cost. 10.15).
8 Per la tutela dei diritti fondamentali, la Corte costituzionale opera costanti richiami, non solo alla CEDU, ma anche alle disposizioni normative riconducibili alla
Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea; “quest’ultima fonte, come risulta dall’art. 6, comma 1 del Trattato sull’Unione europea, modificato dal Trattato di Lisbona, firmato il 13 dicembre 2007, ratificato e reso esecutivo con la legge
2 agosto 2008, n. 130, ha lo stesso valore giuridico dei trattati” (v. C. Cost. 70.2015)
- 14 -
2.3. La legittimazione processuale del Pubblico Ministero.
In tutti i rapporti processuali che si costituiscono per effetto
dell’esercizio delle funzioni fondamentali, di controllo e di giurisdizione,
riservate alla competenza della Corte dei conti, l’ufficio del pubblico
ministero è “parte necessaria”.
La valorizzazione del ruolo del pubblico ministero , -da un latoagevola la lettura unitaria delle funzioni della Corte dei conti, realizzata
dalla Costituzione con l’affidamento ad essa del controllo sulle pubbliche finanze e della giurisdizione “nelle materie di contabilità pubblica”,- e dall’altro lato- consente il contrasto e la eliminazione dei fenomeni che incidono con effetti pregiudizievoli sulla corretta gestione
delle risorse, e quindi sugli equilibri di bilancio e sul buon andamento
della pubblica amministrazione.
Ritorna utile, pertanto, menzionare gli orientamenti della Corte
Costituzionale, che sulla natura e sulla posizione del Pubblico Ministero
contabile, quale “parte imparziale” collocata a tutela della legalità finanziaria della pubblica amministrazione, riconosce all’organo inquirente la titolarità di una funzione obiettiva e neutrale nell’interesse generale al corretto esercizio delle gestioni amministrative e contabili, quindi- in rappresentanza non di interessi settoriali e/o circoscritti dalla
intestazione a singoli soggetti amministrativi, ma in rappresentanza viceversa- di un interesse direttamente riconducibile al rispetto dell’ordinamento giuridico nei suoi aspetti “generali ed indifferenziati” che trascendono gli scopi specifici perseguiti dai singoli enti pubblici (v. ab imis
Corte Cost. sentenza n.104/89)9.
9
V. in Corte dei Conti sez. II Centr. App. sentenza n. 463/2013, affermativa
dell’obbligo di resa del conto gravante sulle autorità amministrativa indipendenti:
<<Le Sezioni Riunite hanno chiarito che "il pubblico ministero contabile fa parte
dell’ufficio del pubblico ministero inteso unitariamente" e "agisce nell’interesse dell’ordinamento”, ma gli è anche “direttamente affidata la tutela della gestione della finanza
pubblica in generale e della pubblica amministrazione danneggiata in particolare”. Pertanto, appartiene “al pubblico ministero contabile anche la tutela degli interessi patrimoniali dell’amministrazione danneggiata in una situazione del tutto peculiare, per cui
il titolare del diritto (amministrazione danneggiata) è stato privato dal legislatore della
competenza a esercitare la corrispondente azione risarcitoria” e ha solo la possibilità di
un “intervento adesivo dipendente dall’azione del procuratore regionale” (SS.RR. n.
1/QM del 2003; cfr. anche, con specifico riferimento al giudizio di conto, Corte costituzionale n. 291/2008)>>.
- 15 -
Dunque, il riconoscimento al Pubblico Ministero della duplice natura (in senso formale) di “parte imparziale” con funzioni obiettive e
neutrali, e (in senso sostanziale) di organo “promotore di giustizia”10 a
tutela dei valori collettivi posti dall’ordinamento giuridico, ed a vigilanza della conformazione delle gestioni pubbliche alle disposizioni
della legislazione finanziaria, consente di distinguere i diversi profili
della legittimazione processuale, e di qualificare la posizione del Procuratore regionale.
Nel nuovo sistema dei controlli, definito dalla legge 213/1211 con
la introduzione del giudizio di parificazione dei bilanci regionali, il pubblico ministero partecipa nella qualità di “osservatore della legalità finanziaria” , con il dovere di segnalare –sul fondamento della istruttoria
e della relazione della Sezione Regionale di Controllo sul rendiconto generale - non solo i fenomeni di scostamento delle gestioni pubbliche dai
parametri di legittimità e di regolarità, ma anche i punti di criticità e la
diffusione di eventuali patologie economiche ed amministrative.
Nel giudizio di parifica, che chiude il ciclo annuale dei controlli
sul bilancio dell’amministrazione regionale, l’ufficio del Pubblico Ministero adempie ai doveri propri della parte pubblica, e contribuisce alla
realizzazione delle finalità indicate dal legislatore nella “formulazione
delle osservazioni in merito alla legittimità ed alla regolarità della gestione”
ed alla proposizione delle “misure di correzione” e degli “interventi di riforma” necessari per “assicurare l’equilibrio del bilancio” e migliorare
“l’efficacia e l’efficienza della spesa” (art. 1 comma 5 legge 213/12 cit.).
In tal modo, il sistema giuridico dei controlli si dota di misure più
incisive per garantire l’effettività delle correzioni nell’andamento delle
gestioni amministrative e contabili, e si avvale di strumenti più efficaci
10
Sul Pubblico Ministero, inteso quale organo “promotore di giustizia”, v. relazione del Procuratore regionale per la Sicilia, Francesco Rapisarda, per l’inaugurazione dell’anno giudiziario 2001.
11 La legge 7 dicembre 2012 n.213 di conversione del decreto legge 10 ottobre
2012 n.174, recante “Disposizioni urgenti in materia di finanza e funzionamento
degli enti territoriali, nonchè ulteriori disposizioni in favore delle zone terremotate
nel maggio 2012” persegue gli obiettivi dell’ottimizzazione della efficacia e della
qualità dell’azione amministrativa nelle autonomie regionali e locali. Le innovazioni ed i punti di riforma normativa, introdotte con la legge n.213/2012 cit., sono
ispirati dalla ratio della coesione tra gli strumenti giuridici collocati a protezione
della legalità economica e finanziaria, nella finanza pubblica allargata e nell’ordinamento dei pubblici poteri.
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di follow-up dei doveri di ottemperanza gravanti sulle pubbliche amministrazioni (cultura del sèguito), i quali sono collegati - ora con nuove
regole - al ruolo che il pubblico ministero svolge nel sistema delle responsabilità pubbliche.
E dunque, nell’avviamento delle esperienze processuali di applicazione del nuovo codice dei giudizi dinanzi alla Corte dei Conti, e nella
prospettiva di un’attenta opera di emendamento consentita dalla stessa
legge di delega, che non si è limitata al richiamo dei principi del giusto
processo (art. 111 Cost.), l’ufficio del pubblico ministero è chiamato ad
operare nell’intero sistema delle responsabilità pubbliche.
Giova la sottolineatura dell’evidenza, poiché oggi i fenomeni di
responsabilità amministrativa assumono sempre più natura gestoria e
finanziaria, e non più - in prevalenza o quasi esclusivamente - contabile,
e la cognizione giudiziaria sui fatti di mala-amministrazione si è progressivamente allontanata dai principi generali della responsabilità civile, per estendere il sindacato su tutti i profili tipici e peculiari delle
attività amministrative.
Invero, il carico delle materie introdotte nei giudizi di responsabilità dinanzi alla Corte dei conti propone : la cognizione sulle attività
amministrative di gestione in forma privata delle società pubbliche
(v.infra); il sindacato di economicità sulle scelte discrezionali secondo i
principi di sana e corretta gestione finanziaria; l’accertamento sui processi decisionali dell’amministrazione tra dirigenza legale e dirigenza
reale, nonché tra discrezionalità amministrativa e discrezionalità tecnica; ed infine la progressiva estensione verso figure di responsabilità
pubblica a regime cd. sanzionatorio tipizzato, tutto ciò in contesti sempre più marcatamente qualificati dalla circolazione probatoria-etero
processuale per la compresenza nell’identica fattispecie di profili assorbiti da competenze giurisdizionali concorrenti (pluralità di giurisdizioni).
E dunque, la lettura attenta e ragionata delle attuali dinamiche
di funzionamento del sistema di tutela degli equilibri di bilancio e della
sana e corretta gestione finanziaria, consente di ricondurre alla legittimazione del pubblico ministero due fondamentali ed equi-ordinati profili di competenza.
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Da un lato, sul versante delle più recenti riforme introdotte risalenti alla legge 213/12 cit., si collocano i profili di competenza da espletare nel sistema dei controlli, dai quali emerge la nuova fisionomia dei
rapporti con le amministrazioni sempre più onerate da vincoli di informazione e di comunicazione, ed emerge contestualmente la nuova fisionomia del raccordo con le funzioni di controllo esercitate dalle Sezioni
Regionali di controllo della Corte dei conti.
Dall’altro lato, sul versante ordinariamente incentrato sulle dinamiche proprie del sistema delle responsabilità pubbliche, emerge il
consolidamento dei rapporti di integrazione e di collegamento tra i vari
tipi di responsabilità imputabili alle pubbliche amministrazioni, e
quindi (per conseguenza) anche il consolidamento dei rapporti tra le diverse giurisdizioni che -comunque sotto il profilo funzionale - appartengono ad un unico apparato di garanzie.
La equilibrata analisi di tali complesse dinamiche (da svolgere
senza alcuna prevenzione concettuale), consente di ricostruire la nuova
struttura della tutela degli interessi finanziari delle pubbliche amministrazioni, alla quale il pubblico ministero istituito presso la Corte dei
conti partecipa con una doppia legittimazione processuale. La prima
legittimazione è predisposta per il completamento del sistema dei controlli sugli equilibri di bilancio, e sulla sana e corretta gestione finanziaria. La seconda legittimazione è collegata al sistema generale di tutela
della legalità amministrativa, e dei diritti fondamentali della Persona e
del Cittadino, nel quale operano le pluralità di giurisdizioni.
Alla doppia legittimazione processuale corrisponde anche la doppia funzione della responsabilità amministrativa, poiché la finalità
compensativa-risarcitoria, e la finalità sanzionatorio-punitiva, si presentano con regimi giuridici, non autonomi, ma reciprocamente collegati tra loro.
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3. La legislazione e le strategie di contrasto della corruzione.
3.1. Le misure di contrasto preventivo nella tutela dell’integrità
delle risorse pubbliche.
L’entrata in vigore della legge n. 190/2012, recante le “Disposizioni per la prevenzione e la repressione della corruzione e dell'illegalità
nella pubblica amministrazione”, ha costituito il momento di avvio di
un nuovo processo di revisione e di ri-organizzazione degli strumenti di
contrasto dei fenomeni di mala-amministrazione, mala-gestione e malfunzionamento degli apparati pubblici.
Attraverso i lavori parlamentari diviene possibile consolidare la
lettura degli effetti gravemente negativi (oggi pacificamente ritenuti) inscindibilmente connessi alla diffusione dei fenomeni corruttivi nelle attività di rilevanza pubblica.
Le negatività del fenomeno corruttivo, inteso in senso lato , sono
misurabili per: le conseguenze di tipo economico, riscontrabili nelle patologie degli effetti prodotti sugli strumenti e sulle misure di sostegno e
di crescita dell’economia reale del Paese (lesione delle prospettive di sviluppo equo e sostenibile); le conseguenze di tipo funzionale, valutabili
nella lesione della libera concorrenza nel mercato, poiché la natura sistemica dei circuiti criminogeni esclude ed espelle le imprese organizzate secondo principi di legalità aziendale e fiscale (lesione della efficienza nel mercato); e le conseguenze di tipo etico-sociale , poiché la percezione della corruzione come costume diffuso nella amministrazione
degli interessi pubblici, induce alla implicita condivisione di modelli di
comportamento radicalmente antagonisti della legalità sostanziale, e
profondamente offensivi della immagine delle istituzioni nazionali e comunitarie (lesione dell’etica della funzione pubblica).
Al di là dell’enfasi posta sulla “necessità che occorre prevenire la
corruzione e non solo reprimerla”, il disegno legislativo che nel 2013 è
stato completato dalle normazioni previste e collegate alla legge-base12,
12
Nella legislazione cd “a raggiera” v. decreto legislativo 31 dicembre 2012, n.
235 “Testo unico delle disposizioni in materia di incandidabilità e di divieto di ricoprire cariche elettive e di Governo conseguenti a sentenze definitive di condanna
per delitti non colposi, a norma dell'articolo 1, comma 63, della legge 6 novembre
2012, n. 190” ; decreto legislativo 14 marzo 2013, n. 33 “Riordino della disciplina
- 19 -
ed ha subito evidenziato l’apertura di una fase contraddistinta dalla effettiva discontinuità nel panorama normativo nazionale, nella quale il
processo dinamico maturato sulle esperienze interne è orientato nella direzione della complementarietà ad altre politiche di riforma, rivolte al
miglioramento dell'efficienza e dell'efficacia dell'azione pubblica13.
I nuovi istituti normativi ed organizzativi, ed i corrispondenti sistemi interpretativi degli strumenti di contrasto dei fenomeni corruttivi, intesi in senso lato, si ricongiungono alla nuova concezione della
trasparenza nelle attività amministrative , la quale diviene il naturale
habitat normativo indicato quale “livello essenziale delle prestazioni concernenti i diritti sociali e civili , ai sensi dell’art. 117, secondo comma,
lettera m) della Costituzione” (artt. 11 e 16 decreto legislativo 27 ottobre 2009 n.150).
Le disposizioni di prevenzione della corruzione si applicano a
tutte le pubbliche amministrazioni, tra queste comprese le società a
partecipazione pubblica (art. 1 comma 59)14, perché contengono norme
di diretta attuazione del principio di imparzialità di cui all’art. 97 Cost.,
che -nella sua nuova formulazione- comprende l’equilibrio dei bilanci e
la sostenibilità del debito pubblico 15.
Nell’impianto delle misure di prevenzione e di contrasto, la corruzione intesa come sistema di percezioni misurabili, possiede una dimensione lata, e diviene sinonimo di favoritismo, clientelismo, devia-
riguardante gli obblighi di pubblicità, trasparenza e diffusione di informazioni da
parte delle pubbliche amministrazioni ; decreto legislativo 8 aprile 2013 n. 39 “Disposizioni in materia di inconferibilità e incompatibilità di incarichi presso le pubbliche amministrazioni e presso gli enti privati in controllo pubblico, a norma
dell'articolo 1, commi 49 e 50, della legge 6 novembre 2012, n. 190” ; D.P.R. 16
aprile 2013, n. 62 in attuazione dell’art. 54 del d.lgs. n. 165 del 2001, come sostituito
dalla l. n. 190 “Codice di comportamento per i dipendenti delle pubbliche amministrazioni”.
13 V. Primo Rapporto A.N.AC. sull’attuazione della legge n.190/12-dicembre
2013.
14 V. inoltre art 11 comma 2 D.Lgs. 33/13 cit.: “Alle società partecipate dalla
pubbliche amministrazioni di cui al comma 1 ed alle società da esse controllate ai
sensi dell’art. 2359 del codice civile si applicano, limitatamente alla attività di pubblico interesse disciplinata dal diritto nazionale o dell’Unione Europea, le disposizioni dell’art.1 commi da 15 a 33 della legge 6 novembre 2012 n.190”.
15 Art. 97 comma 1 Cost. “Le pubbliche amministrazioni in coerenza con l’ordinamento dell’Unione europea, assicurano l’equilibrio dei bilanci e la sostenibilità
del debito pubblico”.
- 20 -
zione del sistema procedimentale di scelta degli interessi pubblici a vantaggio di gruppi di interessi privati che ottengono posizioni di dominio
contrattuale e di mercato.
Tuttavia, molte disposizioni recepite nella legge n. 190/12 e nelle
disposizioni successive, operano il riferimento espresso alla disciplina
penale della corruzione, e dei reati contro la P.A., e talvolta contengono
anche il riferimento all’accertamento del fatto criminoso con sentenza
definitiva.
Quindi, è continuamente rimessa alle interpretazioni che formano
il diritto cd. vivente - ed in particolare alla giurisprudenza delle sezioni
giurisdizionali della Corte dei conti, ed alle decisioni delle Sezioni regionali di controllo -, la possibilità di applicare i singoli istituti, utilizzando
il principio di economicità al fine della individuazione dei comportamenti affini e similari a quelli tipicamente devianti dalla buona amministrazione, già sanzionati dal diritto penale16.
3.2. Le transizioni normative e le correzioni di rotta nel
ruolo dell’Anac.
La prospettiva temporale che ha caratterizzato la produzione
delle disposizioni normative, contenute nella legge cd. Anticorruzione n.
190/2012, consente di individuare le fasi e le tappe di sviluppo degli
strumenti di prevenzione amministrativa, e di cogliere contestualmente
i nodi critici che gravano sull’effettività della nuova strategia incentrata sugli strumenti preventivi.
Infatti, -da un lato- la legge n. 190/2012 cit. ha concluso il complesso percorso di revisione globale degli strumenti di contrasto e di prevenzione della corruzione, con il contestuale primo coordinamento tra
le misure già esistenti e gli istituti di nuova generazione.
Contemporaneamente, e -dall’altro lato- dalle disposizioni di delega contenute nella stessa legge 190 cit. sono derivate una serie alquanto eterogenea di interventi legislativi, di recente ulteriormente revisionati dal D.Lgs. n.97/2016, su questioni di rilevanza fondamentale
16
Il concetto di corruzione deve essere inteso in senso lato, come comprensivo
delle situazioni in cui –a prescindere dalla rilevanza penale- venga in evidenza un
malfunzionamento dell’amministrazione a causa dell’uso a fini privati delle funzioni attribuite (v. Circ. DPF n.1-4355 del 25.1.13).
- 21 -
per la definizione dei lineamenti strutturali delle misure di prevenzione
della illegalità e della corruzione17.
L’attuale quadro giuridico, continua a presentare nel suo complesso incoerenze, contraddizioni e cesure logiche, le quali devono - con
immediatezza - collocarsi in evidenza, al fine di emendare e correggere
i percorsi di discontinuità delle riforme normative, e di razionalizzare
l’applicazione delle relative disposizioni con interpretazioni di natura
sistematica.
L’inversione di tendenza, segnata dalla legge n. 190/2012, costituisce - con piena evidenza - un punto di non ritorno, ma richiede percorsi normativi correttamente orientati a definire i principi direttivi e
le linee-guida, che devono ispirare l’applicazione delle misure di prevenzione della corruzione, le quali devono essere dotate di garanzie di effettività, e di criteri di proporzionalità e di adeguatezza, affinché l’esito
complessivo della riforma anti-corruzione, superi definitivamente la
fase di consistenza meramente formale, fondata sulla cultura dell’adempimento 18.
In tale prospettiva, meritano particolare attenzione, le disposizioni normative che hanno progressivamente differenziato e rafforzato
17
V. decreto legislativo 25 maggio 2016 n.97 “Revisione e semplificazione delle
disposizioni in materia di prevenzione della corruzione, pubblicità e trasparenza,
correttivo della legge 6 novembre 2012 n. 190 e del decreto legislativo 14 marzo
2013 n.33, ai sensi dell’art. 7 legge 7 agosto 2015, n. 124 “Deleghe al Governo in
materia di riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche, cd. Riforma Madia
cit.; v. in particolare art.7, Revisione e semplificazione delle disposizioni in materia
di prevenzione della corruzione, pubblicità e trasparenza, “lett. d) precisazione dei contenuti e del procedimento di adozione del Piano nazionale anticorruzione, dei piani
di prevenzione della corruzione e della relazione annuale del responsabile della prevenzione della corruzione, anche attraverso la modifica della relativa disciplina legislativa, anche ai fini della maggiore efficacia dei controlli in fase di attuazione,
della differenziazione per settori e dimensioni, del coordinamento con gli strumenti
di misurazione e valutazione delle performance nonché dell’individuazione dei principali rischi e dei relativi rimedi; conseguente ridefinizione dei ruoli, dei poteri e
delle responsabilità dei soggetti interni che intervengono nei relativi processi”.
18 Dai primi dati statistici raccolti dall’ANAC, emergeva un approccio “passivo”,
orientato alla trasposizione meramente “ripetitiva e tralatizia” nei PTPC delle misure obbligatorie previste dalla normativa e/o elencate nel PNA, senza alcuna programmazione dei puntuali e specifici interventi organizzativi, necessari per dare attuazione a tali misure. Nella sostanza delle prassi e delle esperienze censite e rilevate
dall’ANAC, i Piani triennali sono strumenti formalmente standardizzati, privi dei
necessari contenuti di adattamento ai contesti organizzativi specifici delle PP.AA.
- 22 -
il ruolo e le funzioni dell’ANAC, con l’ampliamento della missione istituzionale, in riferimento al controllo del procedimento di elaborazione,
di attuazione e di monitoraggio, del Piano Triennale di Prevenzione
della Corruzione-PTPC, approvato dalle singole amministrazioni, ma di recente - soprattutto in riferimento ai poteri di vigilanza e di regolazione del sistema dei contratti pubblici contemplato nelle nuove disposizioni del D.Lgs. n. 50/2016 (v. artt. 211-213 - Codice contratti pubblici
- poteri ANAC)19.
L’apertura della nuova fase normativa di contrasto della illegalità, contraddistinta dalla effettiva discontinuità nel panorama normativo nazionale, ha avviato un processo dinamico nella direzione della complementarietà ad altre politiche di riforma, rivolte al miglioramento
dell'efficienza e dell'efficacia dell'azione pubblica20.
Le relazioni normative tra le misure di prevenzione della corruzione, le garanzie di trasparenza, e gli strumenti di misurazione della
performance, sono state revisionate dal legislatore nazionale per la sopravvenienza di evidenti e piuttosto noti fattori ambientali.
Infatti, l’emersione di gravi fatti corruttivi, riconducibili non solo
a fenomeni d’infiltrazione organizzata, accertati sul territorio nazionale
nell’anno 2014, ha determinato l’avvio di processi normativi per la riforma e per la revisione degli istituti, e degli strumenti di prevenzione
amministrativa e di repressione penale, orientati all’effetto del ripristino della trasparenza contrattuale e dell’economicità della spesa pubblica.
19
Art. 213 (Autorità Nazionale Anticorruzione) comma 1. La vigilanza e il controllo sui contratti pubblici e l'attività di regolazione degli stessi, sono attribuiti,
nei limiti di quanto stabilito dal presente codice, all’Autorità nazionale anticorruzione (ANAC) di cui all'articolo 19 del decreto legge 24 giugno 2014, n.90, convertito, con modificazioni, dalla legge 11 agosto 2014, n. 114, che agisce anche al fine
di prevenire e contrastare illegalità e corruzione. Comma 2. L'ANAC, attraverso
linee guida, bandi-tipo, capitolati-tipo, contratti-tipo ed altri strumenti di regolazione flessibile, comunque denominati, garantisce la promozione dell'efficienza,
della qualità dell’attività delle stazioni appaltanti, cui fornisce supporto anche facilitando lo scambio di informazioni e la omogeneità dei procedimenti amministrativi e favorisce lo sviluppo delle migliori pratiche.
20 V. Relazione annuale Anac 2015, Roma, Senato della Repubblica 14 luglio
2016.
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Nel contesto della prevenzione dell’illegalità economica nei contratti pubblici, sono già state introdotte nell’anno 2014 le misure straordinarie della gestione commissariale degli appalti pubblici, viziati
dall’aggiudicazione ad imprese infiltrate dalle organizzazioni criminali21.
I fenomeni di corruzione si combinano con le logiche dell’infiltrazione criminale22, concepite dalle organizzazioni di tipo mafioso, secondo le dinamiche impresse dalla crisi economica23.
Pertanto, gli interessi territoriali della criminalità organizzata si
spostano e si allocano nelle aree geografiche dove la pubblica amministrazione riesce a conservare, oppure ad ottenere, significativi spazi finanziari per la gestione della spesa24.
21
V. art. 32 decreto legge n. 90.14 (cd. D.L. Madia) -Misure straordinarie di gestione, sostegno e monitoraggio di imprese nell'ambito della prevenzione della corruzione- comma 1. “Nell'ipotesi in cui l'autorità' giudiziaria proceda per i delitti di cui
agli articoli 317 c.p., 318 c.p., 319 c.p., 319-bis c.p., 319-ter c.p., 319-quater c.p.,
320 c.p., 322, c.p., 322-bis,c.p. 346-bis, c.p., 353 c.p. e 353-bis c.p., ovvero, in presenza di rilevate situazioni anomale e comunque sintomatiche di condotte illecite o
eventi criminali attribuibili ad un'impresa aggiudicataria di un appalto per la realizzazione di opere pubbliche, servizi o forniture, il Presidente dell'ANAC, in presenza di fatti gravi e accertati anche ai sensi dell'articolo 19, comma 3, lett. a) del
presente decreto, propone al Prefetto competente, alternativamente: a) di ordinare
la rinnovazione degli organi sociali mediante la sostituzione del soggetto coinvolto
e, ove l'impresa non si adegui nei termini stabiliti, di provvedere alla straordinaria
e temporanea gestione dell'impresa appaltatrice limitatamente alla completa esecuzione del contratto d'appalto oggetto del procedimento penale; b) di provvedere
direttamente alla straordinaria e temporanea gestione dell'impresa appaltatrice limitatamente alla completa esecuzione del contratto di appalto oggetto del procedimento penale”.
22 “Il metodo corruttivo, ha avvertito la DDA di Milano, non è una rinunzia al
tradizionale metodo mafioso, ma è una modalità di esso più raffinata, “pericolosa
al pari della capacità d’intimidazione della politica e della vita amministrativa nel
territorio” perché altera i principi di legalità, imparzialità e trasparenza dell’azione
amministrativa, oltre a quelli di libertà d’iniziativa economica e di concorrenza”
(Procuratore generale Roberto Alfonso, intervento all’Assemblea generale della
Corte d’Appello di Milano per l’inaugurazione dell’Anno giudiziario 2017, Milano
28 gennaio 2017).
23 “Crisi economica e corruzione procedono di pari passo, in un circolo vizioso,
nel quale l’una è causa ed effetto dell’altra” (Pres. R. Squitieri, Discorso per l’inaugurazione dell’anno giudiziario della Corte dei Conti, Roma, 10.2.2015).
24 - Per la economia con lineamenti evoluti e progrediti della Regione Lombardia
e della Città Metropolitana e del Comune di Milano, anche nel settore dei cd. Investimenti innovativi, v. Relazione per l’inaugurazione dell’Anno giudiziario 2017,
Milano 28 gennaio 2017, Pres. Corte d’Appello Milano, Marina Tavassi.
- 24 -
Si tratta di fenomeni, di logiche e di dinamiche, che non sfuggono
all’attenzione della giurisdizione della Corte dei conti, la quale nella predisposizione delle misure di prevenzione e di contrasto finanziario, si
avvale non solo dei consolidati strumenti normativi ed organizzativi
d’intervento, ma anche dei nuovi raccordi con il sistema dei controlli
rafforzati dal codice di giustizia contabile (v. art. 52 CGC obbligo di
denunzia di danno e onere di segnalazione).
Non è facile valutare i dati statistici per sviluppare il rapporto
tra la corruzione cd. emersa e la corruzione cd. sommersa, ed anzi le più
autorevoli fonti di cognizione della materia indicano la elevata fallacità
di qualsiasi sistema di misurazione fondato sulla percepibilità economica del grado di diffusione dei sistemi corruttivi.
3.3. L’evoluzione normativa nella “leva” della prevenzione.
La cd. “sartoria dell’appalto pubblico”.
Le misure di reazione all’illegalità amministrativa tendono a costituirsi in un sistema unitario, nel quale gli interventi di contrasto repressivo, e la strategia del contrasto preventivo appartengono ad un
sistema integrato di garanzie, poste a tutela dell’integrità dei bilanci
pubblici.
La continuità giuridica tra il contrasto preventivo ed il contrasto
repressivo, affida alla tutela finanziaria-contabile di natura risarcitoria/sanzionatoria, un ruolo non solo conseguenziale, ma anche complementare alla tutela penale.
Tuttavia, dalla fisionomia complessiva della leva preventiva
nell’azione di contrasto alle patologie corruttive, emergono le disposizioni di potenziamento -in forma quasi esclusiva- dei poteri conoscitivi,
di vigilanza e di regolazione flessibile, all’ANAC, la quale tende ad assumere il ruolo di cabina di regia nazionale e di perno istituzionale di
un sistema, tendenzialmente unitario, di prevenzione amministrativa e
di anticorruzione in tutte le amministrazioni pubbliche.
Le misure della prevenzione amministrativa, già ampiamente
contemplate nella legge n. 190/2012 cit., e dalla serie delle disposizioni
normative conseguenti, hanno immediatamente manifestato il bisogno
- 25 -
del riassetto normativo, al fine di collocare in ordine sistematico, l’eccesso delle disposizioni provenienti da una legislazione concepita sotto
la pressione dell’emergenza e dell’urgenza.
L’efficienza dei sistemi di enforcement è correlata anche al radicamento di una solida e condivisa cultura della legalità nella società e nelle
istituzioni, che costituisce la forza primaria per vincere sulle corruttele,
sui ritardi, sulle omissioni e sugli sprechi nella pubblica amministrazione.
La ri-configurazione del profilo istituzionale dell’Autorità Nazionale Anticorruzione (ANAC), con la contemporanea soppressione
dell’Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici (AVCP), e l’assorbimento delle relative funzioni25, è stata completata dal decreto legislativo 18 aprile 2016 n. 50 (Codice dei contratti pubblici)26.
La riforma legislativa del sistema dei contratti pubblici è intervenuta a consolidare la mission istituzionale dell’ANAC, che è stata individuata “nell’obiettivo di svolgere un’azione efficace di prevenzione
e di contrasto alla corruzione nelle pubbliche amministrazioni, in tutti
gli ambiti di intervento -non soltanto quello dei contratti pubblici, particolarmente esposto a forme di illegalità e di mala gestione- attraverso
il controllo sull’applicazione delle norme previste per la prevenzione
della corruzione e di quelle in materia di trasparenza sulle attività delle
amministrazioni pubbliche”27.
25
v. art. 19 decreto legge 24 giugno 2014, n. 90, convertito in legge 11 agosto
2014, n. 114, cit. Il repentino compimento del percorso avviato dal legislatore alla
fine del 2012 va anche ricondotto alla situazione di grave allarme sociale determinatasi all’indomani dei casi giudiziari che hanno visto coinvolti, nei mesi immediatamente precedenti l’adozione del d.l. 90/2014, importanti appalti legati alla realizzazione dell’Esposizione Universale di Milano (Expo 2015) e del Modulo sperimentale elettromeccanico (Mose) della laguna di Venezia, proseguita con le successive
inchieste del filone c.d. Mafia Capitale (relazione ANAC 2015).
26 “Attuazione delle direttive 2014/23/UE, 2014/24/UE e 2014/25/UE sull'aggiudicazione dei contratti di concessione, sugli appalti pubblici e sulle procedure d'appalto degli enti erogatori nei settori dell'acqua, dell'energia, dei trasporti e dei servizi postali, nonché per il riordino della disciplina vigente in materia di contratti
pubblici relativi a lavori, servizi e forniture. (16G00062) (GU Serie Generale n.91
del 19-4-2016 - Suppl. Ordinario n. 10).
27 Dalla constatazione che le disfunzioni lungo l’intero ciclo di vita dell’appalto
sono riconducibili all’operato tanto delle stazioni appaltanti quanto delle imprese
esecutrici, emerge con tutta evidenza come la possibilità per il Paese di dotarsi di
beni e servizi ma soprattutto di infrastrutture efficienti, realizzate a costi e tempi
accettabili per la collettività, passi anche attraverso una necessaria riforma delle
- 26 -
Pertanto, sul fondamento dei cambiamenti normativi e delle innovazioni organizzative intervenute, la missione istituzionale è stata
interpretata dall’ANAC con il ri-disegno delle competenze nella «prevenzione della corruzione nell’ambito delle amministrazioni pubbliche,
nelle società partecipate e controllate anche mediante l’attuazione della
trasparenza in tutti gli aspetti gestionali, nonché mediante l’attività di
vigilanza nell’ambito dei contratti pubblici, degli incarichi e comunque
in ogni settore della PA che potenzialmente possa sviluppare fenomeni
corruttivi, evitando nel contempo di aggravare i procedimenti con ricadute negative sui cittadini e sulle imprese, orientando i comportamenti
e le attività degli impiegati pubblici, con interventi in sede consultiva e
di regolazione»28.
E’ alquanto palese la svolta normativa in favore del consolidamento e del rafforzamento del ruolo dell’ANAC, quale Autorità di coordinamento, di vigilanza e di controllo sull’effettività delle misure di prevenzione amministrativa.
La programmazione della prevenzione non è un semplice settore
di attività, assoggettato a riforma permanente, ma esprime il nuovo
modo di essere delle organizzazioni pubbliche, secondo le linee- guida
dell’integrità e della trasparenza della gestione della spesa, e della valutazione della performance, nell’interesse del cittadino, titolare del diritto
di accedere e di conoscere tutti i dati e le informazioni relative all’andamento amministrativo.
Nella distinzione concettuale tra i due schemi di devianza amministrativa, discriminati per appartenenza alla corruzione sistemica od
alla corruzione burocratica-pulviscolare, l’intero sistema della prevenzione ruota sulla figura organizzativa del RPC (responsabile della prevenzione della corruzione), ed intorno a tale figura deve essere ricostruita
“regole del gioco”, che si auspica siano meno legate al formalismo procedurale e più
attente alla sostanza, cioè alla capacità di individuare gli attori migliori, sia dal lato
della domanda sia dal lato dell’offerta ……. Va nella giusta direzione il “rating di
legalità” attribuito dall’Autorità garante della concorrenza e del mercato (AGCM)
alle imprese più virtuose” (rapporto ANAC 2015 cit.).
28 V. il Piano di riordino disponibile nella sezione Attività, area Piano di riordino
del sito istituzionale dell’Autorità, www.anticorruzione.it.
- 27 -
la rete delle relazioni programmatorie e di attuazione, sulla quale poggia l’effettività e la efficacia della pianificazione di contrasto dei fenomeni devianti dalla buona amministrazione.
La rete di relazioni organizzative, da costruire all’interno ed
all’esterno di ciascuna amministrazione, deve poggiare sulla consapevolezza della combinazione e della commistione tra le due categorie ontologiche di devianza finanziaria, e sulla certezza storico-ambientale
che la corruzione sistemica e la corruzione burocratico- pulviscolare, sono
antagoniste delle misure di ripristino, e degli interventi di attivazione
dei percorsi di ottimizzazione della spesa e di eliminazione degli sprechi
e delle inefficienze29, ed esprimono dinamiche di ritorno di logiche d’illegalità amministrativa che si ripetono uguali a sé stesse, nel lungo periodo.
Per interrompere la frequenza dei fenomeni ripetitivi nelle logiche e nelle dinamiche di devianza finanziaria, in pregiudizio dell’integrità della finanza pubblica, e del buon andamento amministrativo, è
fondamentale operare con verifiche di effettività e riscontri di efficienza
sulle relazioni tra le istituzioni di garanzia, e sui rapporti integrati tra
le competenze di contrasto preventivo e di contrasto repressivo.
Sul versante delle riforme amministrative, tuttora in itinere, rimangono aperte molteplici questioni di rilevanza strategica, tra le quali
il tema del rafforzamento della separazione tra politica ed amministrazione -senza immunità giurisdizionali- (v. art. 11 legge 124.15 cit.), ed
il coordinamento e la semplificazione del sistema dei controlli con il
ruolo di centralità assunto dall’Anac, la quale condivide competenze
contigue, ed interseca molte competenze limitrofe alle attribuzioni
della Corte dei conti, sulle quali è necessario attivare le necessarie misure di coordinamento organizzativo (v. es. obblighi denunzia).
In tali complessi ed articolati fenomeni normativi ed organizzativi, coinvolti nel disegno di riforma generale della pubblica amministrazione, si collocano le funzioni di controllo e di giurisdizione della
Corte dei conti, a garanzia del buon andamento amministrativo con
29
v. rif. in rapporto Anac 2015 sull’emersione dei fenomeni ambientali : Mose,
Expo, Roma Capitale, Centro sociale di Mineo, Infrastrutture strategiche.
- 28 -
strumenti di prevenzione, dissuasione e contrasto territoriale delle pratiche di cattiva amministrazione.
Il ruolo della Corte dei conti nel sistema di contrasto preventivo
dell’illegalità amministrativo-finanziaria, diviene ancora più fondamentale, qualora si presti attenzione alle recenti dinamiche di recepimento nazionale delle direttive comunitarie in materia di contratti pubblici (direttive 2014/23/UE, 2014/24/UE e 2014/25/UE sull'aggiudicazione dei contratti di concessione e sugli appalti pubblici).
Infatti, nel nuovo contesto giuridico europeo, la elasticità e la flessibilità della negoziazione, costituisce il parametro di maggiore efficienza e qualità degli appalti pubblici, che tende a sostituirsi ai meccanismi rigidi, asettici e meramente automatici di selezione dei concorrenti e dei soggetti aggiudicatari.
Nelle più recenti letture delle dinamiche normative nella materia
dei contratti pubblici, il bando di gara diviene quasi un abito sartoriale
cucito sulla fisionomia dei bisogni d’efficienza delle pubbliche amministrazioni.
Ed è alquanto ovvio come la sartoria dell’appalto pubblico si presti
al duplice ed antitetico utilizzo, poiché potrà essere una virtuosa occasione d’innovazione e d’incremento dell’efficienza amministrativa, ma
potrà anche rappresentare -al contrario- un’area di negoziazione e di
scambio, informata a pratiche corruttive ed a comportamenti subdoli
di spreco e di mala-amministrazione delle risorse pubbliche.
Tale considerazione avvalora ancora di più la necessità di rafforzamento delle sinergie tra le misure di prevenzione amministrativa, con
l’avvalimento del patrimonio informativo in dotazione all’Anac, proveniente dalla vigilanza operata sul sistema dei contratti pubblici e sulle
singole procedure di affidamento e di esecuzione negoziale, la quale è
stata ampliata dai poteri di cd. regolazione flessibile.
Particolare attenzione dovrà essere dedicata ai profili innovativi
della legislazione anticorruzione30, ed ai nuovi strumenti di vigilanza
30
v. il nuovo regime di pubblicità e di trasparenza delle informazioni accessibili
che comprende “i rilievi ancorché non recepiti della Corte dei conti, e la nuova disciplina dei poteri e della responsabilità del responsabile della prevenzione della corruzione-RPC (art 27 e 41 d.lgs. 97.2016 cit.),
- 29 -
affidati all’Anac, con la dotazione di banche-dati, e la gestione di elenchi ed informazioni aggiuntive, che incrementano i poteri d’analisi per
l’accertamento delle patologie contrattuali31.
4. La giurisprudenza costituzionale sugli interessi e nelle
materie di rilevanza per la finanza e la contabilità pubblica.
4.1. Il coordinamento della finanza pubblica.
In analogia agli anni precedenti, la disamina degli orientamenti
della giurisprudenza costituzionale per l’anno 2016, nei valori rilevanti
per il buon andamento e l’efficienza amministrativa, consente di rinvenire molteplici indirizzi, ed affermazioni di particolare interesse, che
coinvolgono la fisionomia delle funzioni di controllo, e di giurisdizione
della Corte dei conti, con la conferma interpretativa dei principi e delle
regole di raccordo e di coordinamento tra le due diverse attribuzioni.
Innanzitutto, gli indirizzi della giustizia costituzionale continuano
a rafforzare i principi fondamentali fissati dalla legislazione statale in
materia di coordinamento della finanza pubblica, nella loro funzionalità a garantire l’equilibrio economico-finanziario del complesso delle
amministrazioni pubbliche, ed il rispetto dei parametri di unità economica della Repubblica, con la contestuale prevenzione delle situazioni
di squilibrio (artt. 81,119,120 Cost.).
Ed infatti, proprio sulla dimensione normativa e sui lineamenti di
contenuto, del potere statale di coordinamento della finanza pubblica,
la giurisprudenza costituzionale è intervenuta più volte anche nell’anno
2016, con diverse decisioni di fondamentale rilevanza.
Così, da un lato, in relazione alle disposizioni di contenimento definito nelle opinioni più critiche come “indiscriminato”- della spesa,
con incidenza sui trasferimenti dello Stato verso le Autonomie territoriali, il Giudice costituzionale è ritornato ad enunciare l’orientamento,
31
v. Schema linee-guida in corso d’approvazione in attuazione dell’art. 192,
comma 1, del d.lgs. 18 aprile 2016 n. 50 (codice contratti pubblici), il quale,
nell’esercizio della delega conferita dall’articolo 1, comma 1, lettera e) della legge
28 gennaio 2016, n.11, ha istituito presso l’ANAC, «anche al fine di garantire adeguati livelli di pubblicità e trasparenza nei contratti pubblici, un elenco delle amministrazioni aggiudicatrici e degli enti aggiudicatori che operano mediante affidamenti diretti nei confronti di proprie società in house».
- 30 -
secondo il quale “le politiche statali di riduzione delle spese pubbliche
possano incidere anche sull’autonomia finanziaria degli enti territoriali;
tuttavia, tale incidenza deve, in linea di massima, essere mitigata attraverso la garanzia del loro coinvolgimento nella fase di distribuzione
del sacrificio e nella decisione sulle relative dimensioni quantitative, e
non può essere tale da rendere impossibile lo svolgimento delle funzioni
degli enti in questione” (sentenza n. 129/16 dep. 6 giugno 2016).
Ma, dall’altro lato, lo stesso Giudice delle leggi, pronunziandosi
sulle disposizioni della legislazione statale (art. 1 commi 611-612 legge
23 dicembre 2014 n190-legge di stabilità 2015)32, poste a garanzia del
processo di razionalizzazione, e di riduzione delle società pubbliche, secondo criteri di aggregazione e di soppressione di enti, e di contenimento
dei costi, ha confermato la piena legittimità dei principi di coordinamento della finanza pubblica, orientati a scopi puntuali e specifici («a)
eliminazione delle società e delle partecipazioni societarie non indispensabili al perseguimento delle proprie finalità istituzionali, anche mediante
messa in liquidazione o cessione; b) soppressione delle società che risultino
composte da soli amministratori o da un numero di amministratori superiore a quello dei dipendenti; c) eliminazione delle partecipazioni detenute
in società che svolgono attività analoghe o similari a quelle svolte da altre
32
v. comma 611 legge stabilità 2015 cit. ”Fermo restando quanto previsto
dall’articolo 3, commi da 27 a 29, della legge 24 dicembre 2007, n. 244, e successive
modificazioni, e dall’articolo 1, comma 569, della legge 27 dicembre 2013, n. 147, e
successive modificazioni, al fine di assicurare il coordinamento della finanza pubblica, il contenimento della spesa, il buon andamento dell’azione amministrativa e
la tutela della concorrenza e del mercato, le regioni, le province autonome di Trento
e di Bolzano, gli enti locali, le camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura, le Università e gli istituti di istruzione universitaria pubblici e le autorità
portuali, a decorrere dal 1º gennaio 2015, avviano un processo di razionalizzazione
delle società e delle partecipazioni societarie direttamente o indirettamente possedute, in modo da conseguire la riduzione delle stesse entro il 31 dicembre 2015, anche tenendo conto dei seguenti criteri: a) eliminazione delle società e delle partecipazioni societarie non indispensabili al perseguimento delle proprie finalità istituzionali, anche mediante messa in liquidazione o cessione; b) soppressione delle società che risultino composte da soli amministratori o da un numero di amministratori superiore a quello dei dipendenti; c) eliminazione delle partecipazioni detenute
in società che svolgono attività analoghe o similari a quelle svolte da altre società
partecipate o da enti pubblici strumentali, anche mediante operazioni di fusione o
di internalizzazione delle funzioni; d)aggregazione di società di servizi pubblici locali
di rilevanza economica; e)contenimento dei costi di funzionamento, anche mediante
riorganizzazione degli organi amministrativi e di controllo e delle strutture aziendali, nonché attraverso la riduzione delle relative remunerazioni”.
- 31 -
società partecipate o da enti pubblici strumentali, anche mediante operazioni di fusione o di internalizzazione delle funzioni; d) aggregazione di
società di servizi pubblici locali di rilevanza economica; e) contenimento
dei costi di funzionamento, anche mediante riorganizzazione degli organi
amministrativi e di controllo e delle strutture aziendali, nonché attraverso
la riduzione delle relative remunerazioni»), ed ha incluso espressamente
nel potere statale di coordinamento della finanza pubblica, la introduzione e la specificazione del divieto di frazionamento e di parcellizzazione
delle partecipazioni azionarie, il quale si ricongiunge al contestuale obbligo di fusione e d’internalizzazione delle funzioni amministrative (v. C.
Cost. n.144/2016 dep. 16 giugno 2016).
Peraltro, non è superfluo rilevare che tra i principi di delega recepiti nel riordino dell’assetto normativo delle società pubbliche, previsto
dalla legge n.124/2015 (v.infra par.5.4), è stata espressamente contemplata l’introduzione di un sistema sanzionatorio per l’omessa attuazione dei principi di razionalizzazione e di riduzione, fondato anche
sulla riduzione dei trasferimenti dello Stato (v. art. 18).
4.2. Equilibrio di bilancio ed armonizzazione dei conti pubblici.
Nell’anno 2016 la giurisprudenza costituzionale ha proseguito
nell’opera d’interpretazione del significato del principio di equilibrio di
bilancio, individuando gli scostamenti dai principi del d.lgs. n. 118 del
2011 in tema di armonizzazione dei conti pubblici, i quali non costituiscono solamente un vizio formale dell’esposizione dei dati nelle scritture
contabili, ma risultano strumentali ad una manovra elusiva della salvaguardia degli equilibri del bilancio regionale, presidiati dall’art. 81
Cost.
Pertanto, il principio dell’equilibrio tendenziale del bilancio, «consiste nella continua ricerca di un armonico e simmetrico bilanciamento
tra risorse disponibili e spese necessarie per il perseguimento delle finalità pubbliche», e non può essere eluso dal legislatore regionale (nella
specie: Regione Molise) il quale, potrà utilizzare la discrezionalità normativa nei limiti della priorità dell’impiego delle risorse disponibili per
- 32 -
i doverosi provvedimenti di riequilibrio finanziario (C. Cost. 279/2016
del 16/12/2016, Pres. Grossi, Red. Carosi)33.
In tal modo, il principio di equilibrio di bilancio di cui all’art. 81,
terzo e quarto comma, Cost. nel combinato disposto all’art. 117, secondo comma, lettera e), Cost., rinviene le proprie garanzie di attuazione nei modelli previsti dalla legislazione statale in tema di armonizzazione dei conti pubblici.
4.3. Il divieto di “giurisdizione frazionata” ed il diritto punitivo “in senso lato”.
Altrettanto significativi sono i principi affermati dalla giustizia costituzionale sui criteri di lettura delle materie ripartite tra diverse giurisdizioni, e sull’ambito del cd. diritto punitivo extra-penale che confluisce nell’area del diritto sanzionatorio amministrativo.
Infatti, sul versante dei criteri di riparto della giurisdizione, il Giudice costituzionale ha osservato che il principio di concentrazione delle
tutele ostacola la sussistenza di materie “a giurisdizione frazionata”, in
funzione della differente soggettività dei contendenti (C. Cost.
179/2016).
In particolare, nella specie offerta dalla giurisdizione esclusiva del
Giudice amministrativo, “elementari ragioni di coerenza e di parità di
trattamento esigono che l’amministrazione possa avvalersi della concentrazione delle tutele che è propria della giurisdizione esclusiva e che
33
“La manovra elusiva consiste essenzialmente nel programmare una spesa superiore a quella consentita dalle risorse disponibili nell’esercizio finanziario 2016,
nel biennio successivo e nel lungo periodo di rientro dai disavanzi pregressi. 4.– La
lesione di detti equilibri è talmente estesa da investire la stessa struttura del bilancio, invalidandone sostanzialmente l’intera costruzione. Tali interrelazioni possono
essere così sintetizzate: a) impiego di un avanzo di amministrazione presunto per
allargare, in assenza dei presupposti normativi, la possibilità di spesa, destinando,
tra l’altro, non meglio identificate «economie di spesa su fondi vincolati», ed indebita utilizzazione di tale avanzo in concomitanza all’applicazione pro rata (artt. 10
e 11 della medesima legge regionale) di due disavanzi già accertati in precedenti
esercizi, il cui ripiano è stato deliberato rispettivamente in nove e ventinove anni;
b) non corretta contabilizzazione del «Fondo crediti di dubbia esigibilità» che, in
tal modo, consente, anziché impedire, la spendita di risorse di incerta realizzazione;
c) mancata esposizione e sterilizzazione delle anticipazioni di liquidità, acquisite nel
2013 e nel 2014 per un ammontare complessivo pari ad euro 71.745.187,00, ai sensi
degli artt. 2 e 3 del d.l. n. 35 del 2013 e successive modifiche ed integrazioni, nonché
mancata copertura per l’intero triennio del pagamento della quota interessi e della
quota capitale di dette anticipazioni” (C. cost.279.2016).
- 33 -
quindi le sia riconosciuta la legittimazione attiva per convenire la parte
privata avanti il giudice amministrativo”34.
L’affermazione del principio, fondato sul rilievo che l’ordinamento
non conosce materie “a giurisdizione frazionata” ritorna utile nell’approccio al difficile tema dei poteri di cognizione sulle società a partecipazione pubblica, e sul sindacato di economicità nelle ipotesi di abuso
dello schermo societario.
Per quanto riguarda, invece, i principi generali del diritto sanzionatorio di natura amministrativa, la Corte costituzionale ha esaminato
la questione relativa all’art. 1 legge 24 novembre 1981, n. 689 (Modifiche al sistema penale), nella parte in cui non prevede l’applicazione,
all’autore dell’illecito amministrativo, della legge successiva più favorevole (principio della lex mitior, o della retroattività del trattamento
sanzionatorio più favorevole, sopravvenuto rispetto alla commissione
del fatto).
In tale prospettiva, la Corte ha messo in evidenza come la Corte di
Strasburgo e la relativa giurisprudenza CEDU, abbia elaborato alcuni
criteri idonei ad individuare di volta in volta le caratteristiche “intrinsecamente punitive”, idonee ad estendere la portata applicativa
dell’art. 7 della CEDU anche a fattispecie cui l’ordinamento interno attribuisce natura diversa da quella criminale (sentenza 8 giugno 1976,
Engel e altri contro Paesi Bassi).
A tali fini, il criterio seguito per identificare l’ambito di operatività
dell’art. 7 della CEDU è riconducibile al profilo normativo che si tratti
di sanzioni amministrative, originariamente rilevanti sul piano penale,
34
Con ordinanza depositata il 6 agosto 2015 il Tribunale amministrativo
regionale per la Puglia, sezione staccata di Lecce, ha sollevato, in riferimento agli
artt. 103, primo comma, e 113, primo comma, della Costituzione, questione di legittimità costituzionale dell’art. 133, comma 1, lettera a), numero 2), e lettera f),
del decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104 (Attuazione dell’articolo 44 della legge
18 giugno 2009, n. 69, recante delega al governo per il riordino del processo amministrativo). Le disposizioni vengono censurate nella parte in cui, secondo il diritto
vivente, esse ricomprendono, nelle materie di giurisdizione esclusiva da esse stesse
indicate, le controversie nelle quali sia la pubblica amministrazione – e non l’amministrato – ad adire il giudice amministrativo. Ciò contrasterebbe con il sistema
di giustizia amministrativa delineato dagli artt. 103 e 113 Cost., i quali, ad avviso
del rimettente, prevederebbero un sistema di tutela attivabile esclusivamente ad
iniziativa del privato leso da un provvedimento della pubblica amministrazione.
- 34 -
ovvero di sanzioni che possano in qualche modo evolvere nella limitazione della libertà personale del soggetto sanzionato (C. Cost. ord.
2/2017) 35.
Tali argomentazioni aprono un importante contesto di approfondimento sulle fattispecie sanzionatorie, rimesse alla giurisdizione della
Corte dei conti con discipline a regime tipizzato, sulle quali il nuovo
codice di giustizia contabile, ha introdotto una disciplina processuale
specifica (v. artt.133 ss.).
4.4. I diritti fondamentali ed i limiti alla discrezionalità finanziaria del legislatore.
Sulla tutela dei diritti fondamentali della Persona, e sulla presunta
natura di diritti finanziariamente condizionati, anche se incomprimibili
nel loro nucleo essenziale, la giurisprudenza costituzionale ha elaborato
importanti orientamenti di self-restraint della discrezionalità legislativa, per prevenire coperture finanziarie inadeguate od aleatorie rispetto all’entità dei bisogni individuali e sociali.
Infatti, la natura fondamentale dei diritti della Persona36 impone
alla discrezionalità del legislatore un limite invalicabile nel «rispetto di
un nucleo indefettibile di garanzie per gli interessati» (sentenza n. 80
del 2010), tra le quali rientrano le prestazioni essenziali (nella specie: il
servizio di trasporto scolastico e di assistenza per lo studente disabile) che
costituiscono la componente necessaria ad assicurare l’effettività del diritto.
Una programmazione finanziaria, disposta dalla legislazione regionale, che lasci incerta nell’ an e nel quantum la misura della copertura
35
Con la questione di costituzionalità è stata denunciata la violazione degli artt.
3 e 117, primo comma, della Costituzione, quest’ultimo in relazione all’art. 7 della
Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali,
firmata a Roma il 4 novembre 1950, ratificata e resa esecutiva con legge 4 agosto
1955, n. 848 (CEDU); ed in relazione all’art. 15 del Patto internazionale relativo ai
diritti civili e politici, adottato a New York il 16 dicembre 1966, ratificato e reso
esecutivo con legge 25 ottobre 1977, n. 881; nonché all’art. 49 della Carta dei diritti
fondamentali dell’Unione europea, proclamata a Nizza il 7 dicembre 2000;
36
Nella specie, diritti delle persone con disabilità, tutelati anche a livello internazionale dall’art. 24 della Convenzione delle Nazioni Unite adottata dall’Assemblea generale delle Nazioni Unite il 13 dicembre 2006, ratificata e resa esecutiva con
legge 3 marzo 2009, n. 18)
- 35 -
finanziaria, si traduce in una condizione negativa della possibilità di
produrre il servizio e di garantirne l’effettività, in base alle esigenze presenti sul territorio, con palese ed immediata lesione del precetto contenuto nell’art. 38, terzo e quarto comma, Cost. (diritto all’assistenza ed
alla previdenza sociale).
La effettività del diritto fondamentale, non può che derivare dalla
certezza delle disponibilità finanziarie, nel quadro dei compositi rapporti amministrativi e finanziari degli enti territoriali coinvolti (C. Cost.
275/2016 Pres. Grossi, Red. Prosperetti)37.
4.5. Il buon andamento amministrativo ed i regimi di spoil system.
La giurisprudenza costituzionale rimane costante nella tendenza
restrittiva verso le discipline fondate sui meccanismi automatici di decadenza dirigenziale (cd. spoil system), i quali contrastano con il principio del buon andamento amministrativo (art. 97 Cost.), quando non si
rivolgono al personale addetto ad uffici di diretta collaborazione con
l’organo di governo.
Pertanto, la Corte costituzionale ha ribadito l’incompatibilità con
l’art. 97 Cost. delle disposizioni di legge che prevedano meccanismi di
decadenza automatica dall’incarico dirigenziale, dovuti a cause estranee alle vicende del rapporto di servizio, e non correlate a valutazioni
concernenti i risultati conseguiti, quando tali meccanismi siano riferiti
non al personale addetto ad uffici di diretta collaborazione con l’organo
di governo, oppure a figure apicali, per le quali risulti decisiva la personale adesione agli orientamenti politici dell’organo nominante, ma ai
titolari di incarichi dirigenziali che comportino l’esercizio di funzioni
amministrative di attuazione dell’indirizzo politico, anche quando tali
37
“In tal modo, il godimento del diritto allo studio degli studenti disabili, tutelato dalla Costituzione, sarebbe rimesso ad arbitrari stanziamenti di bilancio di
anno in anno decisi dall’ente territoriale e, nella fattispecie, dalla norma censurata.
Quest’ultima considererebbe le spese per i contributi alle Province per il servizio di
trasporto degli alunni disabili come spese non obbligatorie, cosicché i contributi
regionali per il trasporto dei disabili potrebbero essere ridotti già nella fase amministrativa di formazione delle unità previsionali di base, senza che di ciò vi sia alcuna evidenza o limite a garanzia dell’effettivo godimento dei diritti costituzionalmente garantiti. Il finanziamento del servizio potrebbe essere ridotto in modo repentino e incontrollato, di anno in anno, rendendo del tutto variabile ed inattendibile la continuità e la pianificazione dell’organizzazione dello stesso da parte delle
Province, con inevitabili ripercussioni sulle famiglie e sulla possibilità di queste di
poter assicurare la frequenza scolastica ai propri figli” (C. cost. 275/16 cit.).
- 36 -
incarichi siano conferiti a soggetti esterni (C. Cost. 269/2016, Pres.
Grossi, Red. Zanon)38.
In applicazione di tali principi, è stata così affermata, in particolare, l’illegittimità costituzionale di disposizioni regionali che prevedevano la decadenza automatica dei direttori generali delle aziende sanitarie locali (sentenze n. 27 del 2014, n. 152 del 2013, n. 228 del 2011, n.
104 del 2007), o anche di altri enti regionali (sentenze n. 20 del 2016 e,
ancora, n. 34 del 2010), sul presupposto che essi costituiscono figure
tecnico-professionali incaricate non già del compito di collaborare direttamente al processo di formazione dell’indirizzo politico, ma di perseguire gli obiettivi definiti dagli atti di pianificazione e indirizzo degli
organi di governo della Regione.
Nella valutazione dell’illegittimità costituzionale della decadenza
automatica di tali figure a seguito del rinnovo degli organi di indirizzo
politico regionale, la Corte ha dato rilievo al fatto che «le relative nomine richiedano il rispetto di specifici requisiti di professionalità, che le
loro funzioni abbiano in prevalenza carattere tecnico-gestionale, e che i
loro rapporti istituzionali con gli organi politici della Regione non siano
diretti, bensì mediati da una molteplicità di livelli intermedi» (sentenza
n. 20 del 2016).
4.6. La riforma amministrativa ed il principio di leale collaborazione tra Stato e Regioni nelle materie a competenza ripartita.
La legge di riforma amministrativa, 7 agosto 2015, n. 124 (Deleghe
al Governo in materia di riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche), è stata assoggettata allo scrutinio di costituzionalità, nelle sue
più importanti disposizioni innovative e di riordino, con particolare riferimento alla disciplina contenuta negli artt. 1-Carta della cittadinanza digitale, 11-Dirigenza pubblica, 16-Procedure e criteri comuni
per l’esercizio di deleghe legislative di semplificazione, 17-Riordino
della disciplina del lavoro alle dipendenze della pubblica amministrazione, 18-Riordino della disciplina delle partecipazioni societarie delle
38
Nel merito, le censure di incostituzionalità sono state prospettate sull’art. 1,
comma 1, legge reg. Calabria n. 12 del 2005.
- 37 -
amministrazioni pubbliche, e 19- Riordino della disciplina dei servizi
pubblici locali di interesse economico generale.
Il sindacato di costituzionalità è stato sollevato in riferimento agli
artt. 3, 81, 97, 117, secondo, terzo e quarto comma, 118 e 119 della Costituzione, nonché al principio di leale collaborazione di cui agli artt. 5
e 120 Cost.
Il Giudice costituzionale ha operato con rigorosi criteri di distinzione tra le materie di riforma amministrativa, e di selezione dei profili
disciplinati dalle diverse disposizioni di delega, concludendo per la caducazione dei complessi normativi nei quali, le molteplici interferenze
con le competenze regionali, non sono risolvibili mediante il criterio
della prevalenza della legislazione statale.
Nei limiti di tali processi normativi, specificamente ed esattamente individuati, diviene – dunque - necessario che l’adozione dei decreti legislativi attuativi, avvenga con una forma di raccordo con le Regioni, non limitata al parere della Conferenza unificata, la quale è stata
ritenuta lesiva del principio di leale collaborazione, perché inidonea a
realizzare un confronto autentico con le autonomie regionali 39.
Infatti, solo la Conferenza Stato-Regioni, e l’intesa da conseguire
in tale sede, costituiscono l’istituto e la procedura idonea allo svolgi-
39
La Corte costituzionale ha dichiarato 1) l’illegittimità costituzionale dell’art.
11, comma 1, lettere a), b), numero 2), c), numeri 1) e 2), e), f), g), h), i), l), m), n),
o), p) e q), e comma2, della legge 7 agosto 2015, n. 124 (Deleghe al Governo in materia di riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche), nella parte in cui prevede che i decreti legislativi attuativi siano adottati previa acquisizione del parere
reso in sede di Conferenza unificata, anziché previa intesa in sede di Conferenza
Stato-Regioni; 2) l’illegittimità costituzionale dell’art. 17, comma 1, lettere a), b),
c), d), e), f), l), m), o), q), r), s) e t), della legge n. 124 del 2015, nella parte in cui, in
combinato disposto con l’art. 16, commi 1 e 4, della medesima legge n. 124 del 2015,
prevede che il Governo adotti i relativi decreti legislativi attuativi previo parere in
sede di Conferenza unificata, anziché previa intesa in sede di Conferenza Stato-Regioni; 3) l’illegittimità costituzionale dell’art. 18, lettere a), b), c), e), i), l) e m), numeri da 1) a 7), della legge n. 124 del 2015, nella parte in cui, in combinato disposto
con l’art. 16, commi 1 e 4, della medesima legge n. 124 del 2015, prevede che il
Governo adotti i relativi decreti legislativi attuativi previo parere, anziché previa
intesa, in sede di Conferenza unificata; 4) l’illegittimità costituzionale dell’art. 19,
lettere b), c), d), g), h), l), m), n), o), p), s), t) e u), della legge n. 124 del 2015, nella
parte in cui, in combinato disposto con l’art. 16, commi 1 e 4, della medesima legge
n. 124 del 2015, prevede che il Governo adotti i relativi decreti legislativi attuativi
previo parere, anziché previa intesa, in sede di Conferenza unificata.
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mento di “genuine trattative”, che garantiscono il reale ed effettivo coinvolgimento delle autonomie regionali, il quale diviene necessario per
contemperare la compressione delle loro competenze, in conformità al
principio di leale collaborazione tra Stato e Regioni (artt. 5 e 120 Cost.),
nelle materie a competenza ripartita (C. Cost. 251/2016, Pres. Grossi,
Red. Sciarra).
Quindi, il sindacato di costituzionalità sulle riforme amministrative, derivanti dalla legge n. 124/2015, non ha investito i profili di merito e di contenuto normativo, inerenti i criteri ed i principi direttivi
delle singole deleghe, ma si è finora limitato alla individuazione degli
strumenti e delle procedure per prevenire e risolvere eventuali contrasti
nelle competenze ripartite tra lo Stato e le Regioni.
Rimangono, comunque, escluse da tale tipo di sindacato le discipline d’efficienza amministrativa e di contrasto dell’illegalità amministrativa, contenute nella revisione e nella semplificazione delle disposizioni in materia di prevenzione della corruzione (art. 7 legge n. 124/15),
e nel riordino della procedura dei giudizi dinanzi la Corte dei conti (art.
20 legge n. 124/15).
- 39 -
5. Il conflitto tra le giurisdizioni ed i criteri di riparto nella
giurisprudenza della Corte di Cassazione.
5.1. Le oscillazioni della giurisprudenza di legittimità.
Gli orientamenti giurisprudenziali della Corte di Cassazione esprimono significative linee di tendenza rivolte ad un ambito molto eterogeneo di fattispecie, sulle quali i criteri di riparto della giurisdizione
sono elaborati ed applicati – con particolare rigore – al fine di ricondurre alla giurisdizione della Corte dei conti i fatti ed i comportamenti,
le condotte di gestione, gli atti ed i procedimenti, attraverso i quali si
manifesta la gestione patrimoniale e finanziaria degli interessi pubblici.
Purtroppo, nonostante la natura organica e sistematica da lungo
tempo conferita a tale assetto di principi giurisprudenziali, e la puntualità delle risposte direttamente fornite, o comunque desumibili dai criteri di riparto, considerati prima nel loro insieme e poi singolarmente, i
dibattiti d’opinione sulle attribuzioni della Corte dei conti continuano
–con ciclicità periodica- a riproporre dubbi ed atteggiamenti critici
sull’assenza di limiti veri ed efficaci apposti alle interpretazioni espansive della giurisdizione finanziaria.
Tuttavia, la semplice menzione in tali dibattiti della presenza
delle garanzie amministrativo-contabili in contesti strategici alla gestione delle risorse pubbliche, dovrebbe già essere di per sé sufficiente a
dissolvere qualsiasi dubbio sulla necessità oltre che sulla opportunità
degli strumenti di tutela finanziaria, qualificati da neutralità ed oggettività.
Il Giudice della giurisdizione è particolarmente impegnato nella
elaborazione e nella specificazione dei criteri di mediazione delle competenze ridistribuite tra più Ordini di Giurisdizione, i quali sono definiti
con una continua ricerca di appropriatezza argomentativa, al fine di
garantire soluzioni improntate all’effettività ed alla pienezza della tutela giurisdizionale degli interessi pubblici, evitando in tal modo duplicazioni o sovrapposizioni di giudizi, privi tra loro di rapporti di reciproca integrazione.
Nella naturale oscillazione tra i diversi orientamenti, rimane comunque ferma l’apertura del quadro evolutivo (v. ab initio ord. Sez.
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Un. n. 4511/2006), fondato sul pieno e definitivo superamento del rapporto di servizio inteso quale relazione bilaterale intersoggettiva, e sulla
naturale transizione verso una diversa concezione teleologico-funzionale
caratterizzata da un criterio di collegamento oggettivo con la giurisdizione finanziaria, nella quale viene in rilievo la sostanza delle regole di
gestione e la natura pubblica delle risorse finanziarie utilizzate, con ripercussioni sulla stessa nozione di danno alle pubbliche finanze, configurabile nelle ipotesi di “eccesso di potere finanziario” viziate dalla “violazione degli obblighi nascenti dalla finalizzazione dell’impiego delle pubbliche risorse”.
Anche nella giurisprudenza di legittimità dell’anno 2016, le questioni sulle quali si sono concentrate le maggiori attenzioni hanno come
oggetto i profili della estensione della responsabilità amministrativa nei
confronti di soggetti che, con varie forme, modi e titoli di legittimazione, entrano in rapporto di collaborazione funzionale con la P.A. in
relazioni alle finalità istituzionali di realizzazione degli interessi pubblici.
La produzione di massime, di regole interpretative, di criteri
astratti e di principi applicativi, attribuisce alla giurisprudenza della
Corte di Cassazione il fondamentale significato della individuazione dei
principi fondamentali, necessari per operare la lettura attuale e moderna delle aree di giurisdizione riservate alla Corte dei conti, e per prevenire e/o dirimere i contrasti d’orientamento.
Senonchè, anche negli orientamenti del 2016, la condivisione
estensiva del rapporto di servizio con la P.A. riceve una palese limitazione nei criteri d’ermeneutica giuridica utilizzati per la interpretazione
del complesso fenomeno delle attività d’impresa e delle attività di rilevanza economica della pubblica amministrazione, soprattutto in relazione alla configurazione giuridica assunta dalla società di capitali a
partecipazione pubblica (v. infra 5.3).
5.2. La generalità della giurisdizione contabile nelle materie di contabilità pubblica.
Nel riordino e nella razionalizzazione dei criteri di ripartizione
della giurisdizione, elaborati dalla Corte di cassazione, emergono opzioni e tendenze interpretative, le quali devono assoggettarsi ad attenta
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e meticolosa analisi, non solo per la particolare rilevanza degli interessi
finanziari sottesi alle tipologie dei casi controversi, ma soprattutto per
l’elevato rischio che la limitazione del sindacato giurisdizionale della
Corte dei conti, possa produrre l’effetto improprio della costituzione di
insidiose aree protette da immunità di fatto.
Tale risultato nell’elaborazione, nell’interpretazione e nell’applicazione dei criteri di riparto di giurisdizione, sarebbe in palese contrasto
con la sopravvenienza della legislazione anticorruzione, espressamente
ampliativa del perimetro delle pubbliche amministrazione, per fini di
etica, legalità e trasparenza finanziaria.
Ciò che nella giurisprudenza della Corte di cassazione emerge -ma
in quadro di discontinuità, e con motivazioni talvolta contraddittorie,
ed oscillanti-, è la natura esclusiva della giurisdizione della Corte dei
conti nelle materie di contabilità pubblica.
Il Giudice di legittimità, infatti, è ritornato ad affermare la natura
espansiva delle materie di contabilità pubblica, ed a riconoscere nella
Corte dei conti il «giudice naturale della tutela degli interessi pubblici e
della tutela da danni pubblici», poiché la nozione allargata di agente
contabile, è “in perfetta armonia con l’art. 103 Cost., la cui forza espansiva deve considerarsi un vero e proprio principio regolatore della materia“
(Cass. Sez. Un. 1548/17).
Senonché, le precedenti affermazioni sulla riconduzione alla Corte
dei conti della posizione di giudice naturale della contabilità e della finanza pubblica, non sono costanti, e rinviano alla interpositio legislatoris “in positivo” ai fini della sussistenza della giurisdizione, quando invece nel passato più recente l’art. 103 Cost. è stato ritenuto capace di
spontanea forza attrattiva, salva la interpositio legislatoris “in negativo”
mirata alla sottrazione puntuale di specifiche materie secondo criteri di
ragionevolezza normativa.
Tale tendenza interpretativa presenta molteplici profili di disallineamento e di disarmonia con l’interpretazione evolutiva delle materie
di contabilità pubblica, proposta dalla stessa Corte dei conti nelle nuove
competenze di giurisdizione esclusiva.
Diviene, dunque, necessario procedere verso soluzioni di migliore
bilanciamento tra le esigenze di specialità degli strumenti di tutela nelle
- 42 -
materie di contabilità pubblica, che si muovono verso il diritto di sequela
delle risorse collettive, e le esigenze di generalità della giurisdizione ordinaria, che si muovono –viceversa- verso la applicazione diffusa del
diritto comune, con una troppo rigorosa riduzione degli spazi giuridici
per la differenziazione del sindacato sulla finanza pubblica.
5.3. I criteri di riparto della giurisdizione nei confronti delle società
a partecipazione pubblica. Le società in house.
Anche nella giurisprudenza dell’anno 2016, la Corte di Cassazione
ha utilizzato la distinzione tra il danno arrecato alla partecipazione di
capitale del socio pubblico (danno erariale alla P. A.), ed il danno cagionato direttamente alla società partecipata, e solo indirettamente al
patrimonio pubblico (danno al patrimonio sociale).
Su tale distinzione opera il criterio innovativo della ripartizione di
giurisdizione tra Corte dei conti e Giudice ordinario, poiché solo il danno
al patrimonio pubblico (o danno alla partecipazione sociale-pubblica) è
assorbito dalla cognizione del Giudice della finanza pubblica, mentre
viceversa il danno diretto solo ed esclusivamente al patrimonio sociale
(danno societario) è attratto dagli strumenti di tutela civile-risarcitoria
riservati alla competenza del Giudice ordinario, salva la posizione di vigilanza della giurisdizione finanziaria sull’eventuale omesso esercizio
dei diritti dell’azionista pubblico per il ripristino del valore della propria
partecipazione (cd. tutela di secondo grado).
Ma i nuovi criteri di ripartizione della giurisdizione tra AGO e CdC,
fondati sulla distinzione tra il danno al patrimonio sociale (danno alla
società partecipata) ed il danno al patrimonio pubblico (danno alla partecipazione pubblica) , continuano ad essere chiosati dalla giurisprudenza della Corte dei conti come un ritorno a logiche di limitazione dei
poteri di cognizione del Giudice della Finanza Pubblica, il quale deve
arretrare l’ambito delle proprie attribuzioni laddove il comportamento
indagato per lesività finanziaria sia riconducibile ad atti di gestione societaria.
Nella sostanza dei fatti processuali, l’indirizzo estensivo mirato
all’ampliamento dell’area delle patologie gestionali assorbite dalla giurisdizione di responsabilità amministrativo-contabile della Corte dei
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conti (cd. diritto di sequela delle risorse pubbliche), è interrotto dalla utilizzazione di criteri correttivi laddove le fattispecie viziate da illiceità
dannosa, insorgano nell’ambito della amministrazione di società a partecipazione pubblica.
Sulla natura delle società pubbliche, la Corte di cassazione -pur
ammettendo la diffusione di indici normativi di pubblicità reale che includono tali soggettività nel bilancio consolidato delle pubbliche amministrazioni- ha ripristinato gli orientamenti originari e risalenti, fondati
sulla natura neutrale dello strumento societario, e sulla sua appartenenza alla disciplina di diritto comune, nella quale sussistono già disposizioni speciali , applicabili alla ipotesi che della neutralità dello strumento partecipativo si avvalgano gli enti pubblici (art. 2449 cod. civ.
“società con partecipazione dello Stato o degli enti pubblici”) .
Pertanto, la neutralità dell’istituto giuridico, e l’alterità soggettiva tra le persone fisiche e giuridiche che assumono la qualità di soci –
da un lato -, e la società costituita per effetto del conferimento di capitali - dall’altro lato -, inducono alla conclusione secondo la quale “il
danno cagionato dagli organi della società al patrimonio sociale, che nel
sistema del codice civile può dar vita all'azione sociale di responsabilità ed
eventualmente a quella dei creditori sociali, non è idoneo a configurare anche un'ipotesi di azione ricadente nella giurisdizione della Corte dei conti:
perché non implica alcun danno erariale, bensì unicamente un danno sofferto da un soggetto privato (appunto la società), riferibile al patrimonio
appartenente soltanto a quel soggetto e non certo ai singoli soci - pubblici o
privati “.
Tuttavia nell’ambito del complesso fenomeno delle società pubbliche, con particolare riferimento alle procedure di evidenza pubblica, è
possibile operare la distinzione tra: l'affidamento a società totalmente
estranee alla pubblica amministrazione, l'affidamento a società con
azionariato misto - in parte pubblico ed in parte privato - ed infine l'affidamento a società c.d. in house.
E proprio in tale ultima distinzione, ma solo nei limiti di tale ultima distinzione, è possibile squarciare il velo dell’apparente alterità soggettiva, poiché il fenomeno dell’in house providing è – nella realtà dei
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fatti - un fenomeno interno all’amministrazione, la quale si avvale di
una longa manus per realizzare le proprie finalità istituzionali.
Dunque, la società in house, come evidenziato dalla sua stessa denominazione, non è un'entità in grado di collocarsi al di fuori dell'ente
pubblico, il quale ne dispone – viceversa - come di una propria articolazione interna, cosicché l'affidamento pubblico “in house contract” non
consente di configurare un rapporto contrattuale intersoggettivo (v.
Corte Cost. n. 46/13), e "l'ente in house non può ritenersi terzo rispetto
all'amministrazione controllante, ma deve viceversa considerarsi come uno
dei servizi propri dell'amministrazione stessa".
Tuttavia, tale conclusione presuppone la compresenza di tutti i requisiti strutturali della società in house, da assoggettare a rigoroso accertamento processuale, al fine di verificare : I) la interezza e la integralità della partecipazione pubblica senza deroghe delle disposizioni
statutaria in favore della cedibilità delle quote a privati; II) l'esercizio
dell'attività in prevalenza qualitativa a favore degli stessi soci pubblici
; III) ed infine, la sottoposizione al controllo analogo a quello esercitato dagli enti pubblici sui propri uffici, senza alcuna analogia od affinità con la etero-direzione del gruppo d’impresa (v. di recente anche
Cass. Sez. Un. n. 24591/16 su revoca sindaco società in house; Cass. Sez.
Un. n. 24737/16 su società di capitali-centrale di committenza qualificata
ente pubblico non economico).
Sotto il profilo delle condizioni funzionali, il requisito della prevalente destinazione delle attività principali in favore dell'ente o degli enti
partecipanti alla società, garantisce che le ipotetiche attività accessorie,
oltre ad essere marginali – per quantità e per qualità -, non siano tali da
implicare una significativa presenza della società in regime di concorrenza con altre imprese operanti sul mercato della produzione dei beni
o dei servizi. Poiché altrimenti si costituirebbero situazioni di commistione e di confusione gestionale, sintomatiche della distorsione della
libera concorrenza nel mercato, e contrarie al diritto comunitario (v. di
recente anche CGE 8 dicembre 2016 causa C-553/15).
5.4. Il Testo unico delle società a partecipazione pubblica (D. Lgs.
n. 175/2016). I punti critici e l’evoluzione delle materie di contabilità
pubblica.
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Gli orientamenti della Corte di cassazione, sulle società pubblichein generale-, e sulle gestioni in house -in particolare-, si propongono di
ricondurre la soluzione del problema del riparto di giurisdizione entro
un quadro coerente di principi giuridici, e fondano le premesse argomentative sui lineamenti normativi della materia, la quale non avrebbe
ancora acquisito le “caratteristiche di un sistema conchiuso ed a sé stante”,
ma continuerebbe ad apparire come “un insieme di deroghe alla disciplina generale, sia pure con ampio ambito di applicazione”.
La natura frammentaria della normativa, la quale è il risultato
dell’impulso di risposta ad esigenze contingenti di finanza pubblica, non
consentirebbe -ad avviso del Giudice di legittimità- di andare “oltre il
dettato della singola disposizione” al fine di riconoscere la giurisdizione
generale della Corte dei conti.
Pertanto, all’interprete non rimane che adeguarsi alla “drastica alternativa”, la quale consente la giurisdizione sulla finanza pubblica nella
ipotesi delle società in house (individuate per requisiti rigorosamente
specificati), oppure ancora nelle sole ipotesi nelle quali sussistano “previsioni normative che eccezionalmente lo stabiliscano, quantunque si tratti
di danno arrecato ad un patrimonio facente capo non già ad un soggetto
pubblico bensì ad un ente di diritto privato”.
In tale contesto interpretativo, di elevata complessità, è intervenuta l’approvazione del decreto legislativo n.175/2016 (Testo unico in
materia di società a partecipazione pubblica), con il quale il legislatore
statale persegue la finalità di riordino di una molteplicità di discipline,
da coordinare secondo principi e criteri univoci, per eliminare le contraddizioni e le antinomie normative pre-esistenti.
Invero, negli anni anteriori molteplici autorevoli opinioni avevano
ripreso i temi della crisi del primato della legge, per indicare la necessità
che lo stato della legislazione vigente -nei diversi ambiti più direttamente coinvolti dall’interpretazione giurisprudenziale-, fosse ricondotto a canoni e criteri di chiarezza, comprensibilità, precisione ed univocità di significati normativi, al fine di recuperare la certezza del diritto40.
40
"L'incertezza e il caos delle norme compromettono una giustizia equa, efficiente e celere. E quello delle leggi mal fatte non è un problema della magistratura,
- 46 -
La proliferazione di testi normativi, disorganici perché dedicati
alla soluzione di problemi congiunturali e di questioni specifiche, e
frammentari perché privi di una visione d’insieme della materia, o
dell’attività, assoggettata all’intervento di riforma, determina confusione nelle prassi applicative, ed ancora più grave incertezza ed oscillazione nelle interpretazioni giurisprudenziali41.
E non può sussistere dubbio che il disordine legislativo, e la sovrapposizione ciclica di testi normativi, con disposizioni diverse ed innovative sulla medesima materia, o su ambiti appartenenti alla stessa
materia, abbia condizionato e complicato l’esercizio del controllo e della
giurisdizione della Corte dei conti, generando la necessità di stabilizzare
gli orientamenti in atti d’indirizzo dotati di coerenza ed univocità.
Al disordine legislativo ed alla crisi del primato della legge, reagiscono molteplici delle disposizioni di delega normativa, contenute nella
legge n. 124/2015 cit., le quali menzionano espressamente la finalità di
ridefinizione e precisazione degli ambiti di applicazione delle discipline
vigenti (art.7), di semplificazione e razionalizzazione giuridica dell’organizzazione e delle competenze attribuite ad organi ed enti pubblici di
settore (artt. 8,10,11,13), e di riordino e di coordinamento innovativo
delle discipline pre-esistenti secondo criteri direttivi orientati al superamento delle contraddizioni, delle lacune e dell’incoerenza tra i diversi
regimi normativi applicabili per materia (artt. 16-20).
Dunque, la disciplina delle società pubbliche richiedeva certamente l’opera chiarificatrice del legislatore, su regole e principi, da interpretare a garanzia della trasparenza, e del buon andamento nell’amministrazione degli interessi pubblici, perché contraddistinta dall’eccesso di una legislazione frammentaria e micro-settoriale.
ma un problema per la magistratura …. i problemi della giustizia ci sono, ma occorre ben distinguere le cause e i rimedi che riguardano le leggi da quelli che possono
riguardare le prassi giudiziarie " (V. Onida , Presidente emerito Corte costituzionale, Presidente della Scuola superiore della magistratura, Corriere della sera 29
agosto 2015).
41 C'è una sovrabbondanza di testi normativi disorganici e in continua modificazione. Dipende da come lavorano il Parlamento e soprattutto il governo. Decreti
"omnibus" vengono presentati e poi votati con un maxiemendamento. L'accavallarsi di disposizioni varie in simili provvedimenti approvati in blocco non favorisce
certo la chiarezza. Ora la qualità delle leggi è persino peggiorata: certi testi sono
talvolta quasi incomprensibili (V. Onida cit.).
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Sulle soluzioni normative adottate nel decreto legislativo
n.175/2016, e sul complesso dell’articolato normativo, è stato già sottolineato nei primi commenti che, alla ipotesi di controllo cd. gestionale preventivo da affidare alla Corte dei conti, è stato preferito un regime
conoscitivo fondato su oneri di comunicazione (art. 5 d.lgs. 175 cit.)42,
mentre il regime di responsabilità patrimoniale nel sistema delle partecipazioni pubbliche è stato attratto dalla disciplina ordinaria delle società di capitali, salve le deroghe recepite con la codificazione dei principi provenienti dalla giurisprudenza della Corte di cassazione (art. 12
D.Lgs. n. 175 cit.)43.
La presa d’atto delle scelte di riordino adottate nella legislazione
di riforma amministrativa, e degli speculari orientamenti della Corte di
cassazione, che risultano codificati nel d.lgs. n. 175/16 cit., non deve
tuttavia servire a dimenticare il compito fondamentale dell’interprete,
che è quello di elaborare criteri organici e sistematici di applicazione
delle disposizioni normative, proprio in quelle materie nelle quali la legislazione continui ad essere viziata da lacune e da contraddizioni discendenti dalla permanente frammentarietà, e dalla discontinuità della
disciplina vigente. Pertanto, nella formazione della giurisprudenza
della Corte dei conti , non può essere ignorata la molteplicità delle fonti
del diritto , le quali -sia pure con modi e contenuti eterogenei ed asistematici44- hanno da tempo ampliato il perimetro delle pubbliche amministrazioni, includendovi non solo le società per azioni a partecipazione
42
Art. 5 comma 3. “L'amministrazione invia l'atto deliberativo di costituzione
della società' o di acquisizione della partecipazione diretta o indiretta alla Corte dei
conti, a fini conoscitivi, e all'Autorità' garante della concorrenza e del mercato, che
può' esercitare i poteri di cui all'articolo 21-bis della legge 10 ottobre 1990, n. 287”.
43 Art. 12 Responsabilità degli enti partecipanti e dei componenti degli organi
delle società partecipate. Comma 1. I componenti degli organi di amministrazione
e controllo delle società partecipate sono soggetti alle azioni civili di responsabilità previste dalla disciplina ordinaria delle società di capitali, salva la giurisdizione della Corte dei conti per il danno erariale causato dagli amministratori e dai
dipendenti delle società in house. E' devoluta alla Corte dei conti, nei limiti della
quota di partecipazione pubblica, la giurisdizione sulle controversie in materia di
danno erariale di cui al comma 2. Comma 2. Costituisce danno erariale il danno,
patrimoniale o non patrimoniale, subito dagli enti partecipanti, ivi compreso il
danno conseguente alla condotta dei rappresentanti degli enti pubblici partecipanti
o comunque dei titolari del potere di decidere per essi, che, nell'esercizio dei propri
diritti di socio, abbiano con dolo o colpa grave pregiudicato il valore della partecipazione.
44 V. ,in particolare, la legge 6 luglio 2012 n. 94 per l'inclusione delle società a
partecipazione pubblica nel novero delle amministrazioni pubbliche, alle quali si
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pubblica, ma anche tutte le soggettività private beneficiarie a qualsiasi
titolo di contributi, sovvenzioni, sussidi e provvidenze pubbliche, nazionali e comunitarie.
Peraltro, nell’ambito delle fattispecie eterogenee, attratte dai confini mobili della pubblica amministrazione, non può essere ignorato
neppure che tra le figure soggettive ibride, si annoverano le situazioni
gestorie qualificate dalla più attenta dottrina come “semi-amministrazioni” od ancora come “enti pubblici in forma di società”, tra le quali nel quadro normativo delle società in house- continuano a presentarsi
profili di agevolazione della “fuga dell’amministrazione verso il diritto
privato” mediante “l’abuso dello schermo societario”.
In tali figure organizzative, la neutralità della forma soggettiva
della società di capitali, sottende l’investimento di risorse pubbliche che
sfuggono al controllo di economicità dell’azione amministrativa (art. 1
legge n. 241/1990), qualora l’ordinamento degli istituti di garanzia e
delle tutele giurisdizionali, non riesca a predisporre un criterio di collegamento immediato con il controllo e la giurisdizione della Corte dei
conti.
estende l'opera di supervisione, monitoraggio e coordinamento nell'approvvigionamento di beni e servizi, demandata al commissario straordinario nominato dal Governo; l'art. 147-quater- TUEL, introdotto dal d.l. 10.10.2012, n. 174, convertito
con modificazioni nella legge 7.12.12.n. 213, per l'assoggettamento delle società partecipate a vincoli economici derivanti dal c.d. patto di stabilità e per i conseguenti
maggiori controlli, da parte degli enti pubblici partecipanti; l'art. 4 d.l. 6 luglio 2012
n. 95 convertito con modificazioni nella legge 7 agosto 2012 n. 135, per le regole
particolari in tema di nomina e di compensi spettanti ai componenti dei consigli di
amministrazione ed ai dipendenti delle società a partecipazione pubblica, con la
espressa previsione della responsabilità “a titolo di danno erariale, per le retribuzioni ed i compensi erogati in virtù dei contratti stipulati" nell’ipotesi di “violazione
dei vincoli di spesa stabiliti dai commi precedenti”. V. anche Art. 49 bis - Misure
per il rafforzamento della spending review- in decreto-legge 21 giugno 2013, n. 69,
coordinato con la legge di conversione 9 agosto 2013, n. 98, recante: «Disposizioni
urgenti per il rilancio dell’economia» (cd. Decreto del fare).
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PARTE SECONDA
LE ATTIVITÀ INQUIRENTI NELL’ANNO 2016
1. La rilevazione dei carichi di lavoro. La gestione dell’archivio istruttorio. Il ciclo delle informazioni nelle notizie di
danno.
1.1. L’andamento generale delle attività istruttorie e degli
accertamenti.
La descrizione dell’andamento generale, nelle attività e nei risultati conseguiti con l’esercizio delle funzioni inquirenti nell’anno 2016, è
supportata dai quadri di sintesi, e dalle tabelle di raffronto (v. infra),
che propongono i medesimi schemi ed i criteri, utilizzati nelle impostazioni degli anni anteriori, con qualche innovazione di complemento informativo, che potrà essere sviluppata -con maggiori dettagli e con migliore precisione statistica- negli anni successivi.
Nell’anno 2016 la Corte dei conti di Milano, in generale, e la procura regionale, in particolare, ha attraversato un tempo di transizione ed
ha avviato una fase di revisione, nella quale -senza alcuna soluzione di
continuità con la complessiva organizzazione già esistente, e con il relativo avviamento- si è resa urgente e necessaria l’opera di riordino generale dell’archivio istruttorio, in un disegno di nuova e/o diversa redistribuzione dei carichi complessivi di lavoro.
La ri-organizzazione dell’archivio istruttorio e la revisione dei criteri di gestione dei connessi carichi di lavoro, sono segnate da alcuni
fattori di spinta e di accelerazione nei processi di riordino delle molteplici linee d’attività.
Un importante fattore di induzione all’innovazione organizzativa
è costituito dall’impatto del nuovo Codice di giustizia contabile, il quale
-salva la revisione normativa nel prossimo biennio, e la razionalizzazione applicativa nell’interpretazione giurisprudenziale- assoggetta le
attività istruttorie a disposizioni analitiche e puntuali, distinte per tipi
di atti, prevedendo modalità tipiche, assistite da un regime diffuso di
nullità processuali.
- 50 -
Né può essere ignorato l’impatto normativo della nuova disciplina
dedicata alla prescrizione, la quale è contraddistinta da disposizioni
speciali e derogatorie, rispetto alla disciplina patrimoniale del codice civile (v. artt. 66 CGC).
Altrettanto importante è il fattore di rilevazione annuale, correlato al ciclo delle informazioni di danno, che sopravvengono con percentuali statistiche palesemente crescenti, e confluiscono nella mole già
consistente dell’archivio istruttorio pregresso (denunzie pervenute nel
2016 n. 1988).
Entrambi i fattori -normativo il primo, informativo il secondohanno imposto l’avviamento di una fase di revisione dell’organizzazione dell’ufficio e dei carichi di lavoro, e d’impostazione di un programma condiviso, sugli obiettivi di semplificazione degli adempimenti
interni, e di verifica dei requisiti di concretezza e di attualità del danno
nelle istruttorie più remote, al fine di ottimizzare i tempi ed i modi degli
accertamenti probatori ed investigativi.
Ciò sommariamente premesso sui processi di lavoro avviati nella
fase di transizione, dagli allegati e dalle informazioni statistiche predisposte anche con criteri storico-comparativi, è evidente come la valutazione globale delle attività espletate dalla Procura Regionale per la
Lombardia nell’anno 2016, consenta di individuare le caratteristiche e
la specificità dei flussi di lavoro, e la presenza di diversi indici di quantità e di qualità, relativi all’organizzazione degli accertamenti e delle
investigazioni, ed agli esiti realizzati nelle diverse aree d’intervento.
1.2. I dati statistici generali.
In relazione ai dati statistici generali, rilevanti per la valutazione
complessiva dell’andamento delle attività inquirenti, si osserva che:
•
anche per l’effetto del programma di riordino dell’archivio istruttorio, l’indice globale di smaltimento delle denunzie di danno, ha superato la sopravvenienza annuale (per il 2016: n. 1940 istruttorie aperte,
n. 3581 istruttorie complessivamente archiviate), e pertanto il carico complessivo dell’archivio istruttorio è stato ridotto da n. 9.588 nel 2015 a
n. 7.846 nel 2016;
- 51 -
•
é stato incrementato – in percentuale moderata - l’indice di deposito degli atti di citazione (n. 95 nel 2015, n. 98 nel 2016), con un margine complessivo di produttività qualitativa e quantitativa, che si presenta -in termini relativi- il più elevato di tutte le precedenti statistiche
nell’ultimo triennio, ed espone l’esito di una costante tendenza in aumento; viceversa l’indice di deposito degli inviti a dedurre espone un
moderato decremento (n. 118 nel 2015, n. 112 nel 2016).
Ovviamente tutti i dati statistici di tipo meramente quantitativo, devono essere integrati da criteri di rilevanza qualitativa, al fine
di esprimere le conseguenti considerazioni incidenti, sulle cause e sui
fattori d’incremento o di decremento percentuale, e sul metodo di programmazione delle attività per l’anno 2017 (v. infra par.6).
In tale contesto, il carico di lavoro individuale, assegnato ai singoli Magistrati, oscilla attualmente all’interno dei parametri compresi
tra n. 1000 (parametro minimo) e n.1.500 (parametro massimo) istruttorie.
Tali valori di riferimento, necessari per la specificazione degli indicatori di benessere organizzativo, anche per le unità di Segreteria, collocate in ausilio delle attività individuali, richiedono adeguate riflessioni, in riferimento al cd. Margine operativo utile da rinvenire in un ragionevole parametro di mediazione quantitativa e qualitativa, tra i carichi di lavoro sostenibili ed i carichi di lavoro esigibili.
1.3. Il programma di deflazione istruttoria.
Dunque, in relazione agli obiettivi di semplificazione e di deflazione nella gestione ordinaria dell’archivio istruttorio, nell’anno 2016, i
dati statistici evidenziano che la pianificazione del lavoro, ha prodotto
esiti progressivamente positivi, con percentuali di smaltimento delle
istruttorie, le quali superano la quantità degli affari sopravvenuti.
E’ stata avviata, con apposite linee d’indirizzo, l’attività di analisi e di smaltimento accelerato degli affari pregressi, la quale ha consentito di procedere alla eliminazione delle istruttorie prive di attualità
nell’efficienza dannosa della fattispecie, o comunque prive di elementi
idonei all’instaurazione del giudizio di responsabilità.
- 52 -
La revisione impostata, con decorrenza dall’anno 2016, è orientata a produrre risultati di progressivo miglioramento nella gestione
dell’archivio istruttorio, poiché la rilevanza quantitativa e qualitativa
delle sopravvenienze annuali, impone l’organizzazione del lavoro, -da
un lato- secondo criteri di selettività degli indicatori di gravità finanziaria, e -dall’altro lato- secondo criteri di trattazione semplificata degli
affari classificabili in categorie seriali.
Infatti, il progressivo decremento delle pendenze istruttorie provenienti dalle notizie di danno, può essere costantemente migliorato
con il perfezionamento dei tempi di definizione delle fattispecie seriali,
e con la elaborazione di protocolli interni, migliorativi del percorso di
archiviazione immediata, e di archiviazione accelerata delle denunzie,
risultate - dopo i primi accertamenti - prive di fondamento probatorio.
Le misure di auto-organizzazione adottate nel 2016, sono orientate all’individuazione di linee-guida improntate alle buone pratiche
d’ufficio, le quali devono consentire di sostenere l’impatto connesso
all’incremento percentuale delle nuove istruttorie (n. 1940 nel 2016, a
fronte di n. 1628 sopravvenienze nel 2015), e di elevare -soprattutto con
la migliore organizzazione degli adempimenti e degli accertamenti sulle
fattispecie seriali- l’indice di smaltimento dei carichi di lavoro.
In tale contesto, contraddistinto dalla ricerca dei criteri di efficienza nella gestione dei carichi di lavoro, emergono le utilità interpretative discendenti dalla nuova disciplina dell’archiviazione immediata,
per difetto di specificità e concretezza, oppure per manifesta infondatezza della notizia di danno (art. 54 del CGC)45.
Infatti, il nuovo regime processuale dell’archiviazione possiede
una vocazione interpretativa che consente di valorizzare la qualità della
45
Ai sensi dell’art. 54 del codice di giustizia contabile, acquisita la notizia di
danno, il procuratore regionale svolge una prima valutazione sulla stessa, onde discriminare le notizie palesemente prive di qualsiasi fondamento, e, perciò, del tutto
inidonee a costituire base per una eventuale istruttoria, dalle notizie, invece, sufficientemente circostanziate e non chiaramente prive di un qualsivoglia fondamento
giuridico. Nella nuova disposizione normativa, il pubblico ministero deve valutare
ciascuna notizia di danno secondo i criteri della sufficiente specificità e concretezza
del fatto, e della non manifesta infondatezza in diritto. Quindi, il primo scrutinio è
orientato, non solo al fatto menzionato nella notizia, ma alla stessa notizia intesa
quale atto d’informazione e fonte di conoscenza.
- 53 -
denunzia di danno, intesa come fonte di prima conoscenza del fatto di
gestione, la quale è il primo requisito necessario per elevare la qualità
dell’istruttoria, e la qualità dell’ipotetico giudizio di responsabilità amministrativa, in una prospettiva di cd. prognosi preventiva.
I criteri di perfezionamento nella gestione dell’archivio istruttorio, devono essere costantemente orientati alla ricerca di una tendenziale condizione di benessere organizzativo, fondata su una più ragionevole proporzione tra i carichi quantitativi di lavoro e le risorse umane
disponibili, da impegnare nelle aree di criticità dalle quali provengono
le aspettative di urgente ripristino della sana gestione finanziaria.
Quindi, in sintesi, l’efficienza nell’individuazione e nella specificazione delle buone pratiche di lavoro, presuppone che le linee-guida da
elaborare con i Colleghi Magistrati, e da condividere con il Personale
Amministrativo, siano incentrate sulla ricerca di soluzioni gestionali
semplificate, le quali devono consentire -nella programmazione delle attività per l’anno 2017- di liberare ulteriori spazi di tempo-lavoro, da
dedicare all’approfondimento ed alla definizione delle istruttorie e delle
competenze a natura complessa, che manifestano un indice statistico
progressivamente crescente.
1.4. Il monitoraggio qualitativo delle attività.
Il progressivo decremento delle complessive pendenze istruttorie,
e la concentrazione delle maggiori energie investigative alle attività
istruttorie di contenuto complesso, presuppone lo sviluppo di alcuni
fattori di auto-organizzazione, da condividere con i Colleghi Magistrati
e con il Personale amministrativo in servizio presso l’ufficio della Procura regionale.
Infatti, la sopravvenienza di fenomeni gestionali ad elevata complessità di accertamento istruttorio, e la diffusione degli effetti di specifiche patologie d’amministrazione, genera la ineludibile necessità di
scelte d’organizzazione fondate sulla rigorosa selezione delle aree contraddistinte dalla urgenza e della necessità delle attività informative ed
investigative.
La finalità di garantire l’uniformità e l’uguaglianza nell’esercizio
dell’azione di responsabilità amministrativa sulle fattispecie viziate
dalla gravità della devianza finanziaria, non deve essere associata ad
- 54 -
una presunta fisionomia di esemplarità della giurisdizione della Corte
dei conti, la quale -invece nei suoi tratti funzionali- assume e conserva
oramai da lungo periodo, la finalità d’intervento diffuso in tutti gli ambiti gestionali, che manifestano indici d’inefficienza e di diseconomicità,
incompatibili con il buon andamento amministrativo, senza alcuna discriminazione o disparità di trattamento tra fenomeni omogenei ed assimilabili tra loro.
La tendenziale stabilità nella copertura dell’organico dei Magistrati inquirenti, consolidatasi negli anni anteriori, e la stabilità dei relativi fattori di avviamento organizzativo, deve essere utilizzata per
una maggiore speditezza nella gestione della fase di apertura e di assegnazione delle istruttorie, con la semplificazione normativa, garantita
dal contestuale accesso alla misura della archiviazione immediata degli
atti privi di immediata rilevanza all’impulso investigativo, oppure delle
notizie carenti dei requisiti di qualità, di sufficienza e di idoneità,
all’esito della valutazione di prognosi preventiva.
La utilizzazione dei criteri statistico-qualitativi consente di percepire la presenza degli indicatori di complessità istruttoria distinti per
materia. La utilizzazione dei criteri quantitativi, esprime la possibilità
di individuare fenomeni significativi e tendenziali nella lettura complessiva dei dati statistici,
Infatti, anche nell’anno 2016 le attività inquirenti, considerate
nella sostanza dei contenuti, e sviluppate con le corrispondenti distinzioni per ambiti e/o per tipologie di materia, presentano un raggio -molteplice e variegato- di apertura istruttoria, su complesse aree di attività
amministrativa, le quali hanno richiamato un’alta e costante attenzione investigativa.
Sono individuabili diverse emergenze istruttorie, contraddistinte
da tratti eterogenei tra loro, e per ciascuna area gestionale, l’ufficio inquirente deve sviluppare una particolare metodologia per l’investigazione e gli accertamenti documentali.
La costante percezione di diffuse aspettative sulla celere definizione di accertamenti, su fattispecie che coinvolgono gli interessi generali della Comunità territoriale al buon andamento amministrativo ed
- 55 -
alla sana gestione finanziaria di bilancio, induce alla programmazione
del lavoro secondo puntuali scelte di priorità.
La pressione degli interessi diffusi sull’effettività delle indagini e
degli accertamenti della Corte dei conti, si manifesta nel fenomeno delle
frequenti richieste -che provengono con cadenza crescente, ed a vario
titolo, da posizioni soggettive, di natura eterogenea- di informazioni
sullo stato e sull’esito delle istruttorie.
Sul punto in questione, la riforma del processo contabile ha perfezionato con disposizioni specifiche il regime di accesso agli atti ed ai
provvedimenti istruttori a garanzia del contraddittorio e del diritto di
difesa nell’interesse del presunto responsabile, ma non ha risolto tutte
le questioni problematiche connesse al bilanciamento delle esigenze di
riservatezza e di conoscibilità delle attività pre-processuali nell’interesse del soggetto denunziante e/o della pubblica amministrazione danneggiata.
Allo stato della legislazione vigente, non può sussistere alcun dubbio, sull’inapplicabilità della parallela disciplina prevista per il processo
penale, e sulla permanenza della distinzione tra l’azione di responsabilità amministrativa e l’azione collettiva pubblica, a tutela dell’efficienza amministrativa (v. class action per utenti e consumatori in d. lgs.
n. 198/2009).
I dati statistici generali, e specifici alle singole aree d’intervento,
dimostrano che, le energie investigative sono state -in maggiore parteorientate verso i fatti e gli eventi di maggiore rilievo, sotto il profilo
dell’entità delle risorse pubbliche impiegate, e della gravità ed evidenza
macroscopica delle violazioni di legge.
L’esercizio delle funzioni inquirenti, è quotidianamente contraddistinto dalla costante percezione di condividere momenti di vita collettiva nei quali è particolarmente insistente, pressante e diffuso il bisogno
di efficienza nella utilizzazione delle risorse pubbliche.
Nella gestione delle risorse finanziarie, di provenienza e/o di destinazione pubblica, gli sprechi, gli sperperi, e le diseconomicità di qualsiasi genere, ed ancora le dispersioni, i disservizi e le sottrazioni dei van-
- 56 -
taggi e delle utilità patrimoniali, richiedono interventi di urgente ripristino del buon andamento, in favore del benessere comune, e del legittimo e lecito benessere individuale.
Dalla proporzione, palesemente precaria tra le risorse umane disponibili ed i carichi di lavoro, ponderati con logiche qualitative e quantitative, la cui provenienza è distribuita secondo i diversi ambiti e livelli
d’amministrazione, deriva la permanente necessità del rigoroso monitoraggio selettivo degli ordini di priorità istruttoria.
2. Le citazioni ed i giudizi nelle materie di particolare rile-
vanza ed interesse processuale.
Molteplici sono le istruttorie definite con citazione in giudizi, tuttora in corso di trattazione processuale. Tra di queste, a conferma degli
indici di qualità delle istruttorie definite, sono in evidenza diverse tipologie di fattispecie viziate da grave offensività finanziaria, la quale ha
richiesto lo svolgimento di accertamenti probatori di natura complessa.
2.A. Citazioni in casi di particolare interesse per rilevanza finanziaria, amministrativa e/o ambientale delle singole fattispecie per giudizi
in corso di trattazione
***
2.A.1. Citazione V.2014/01519- Quote Latte- danno erariale per un
totale di euro 117.072.524,84 (84.991.818,18, oltre interessi).
***
In considerazione della particolare rilevanza finanziaria della
materia, si evidenzia l’accertamento sulla gestione delle cd. “Quote
Latte”, in relazione alla quale la Sezione giurisdizionale ha pronunziato
la sentenza-ordinanza n.93/16 (v. infra par.3).
La relazione conclusiva degli accertamenti esperiti dalla Guardia
di finanza, Nucleo di P.T., di Milano (G.d.F.) in ordine alla violazione
da parte delle società cooperative “La Lombarda, s.r.l.”, e “La Latteria
di Milano, s.r.l.”, della normativa concernente le c.d. quote latte, per le
annualità 2003/2004 e 2008/2009, ha fondato la prospettazione della
sussistenza di un danno erariale per la sorte capitale di euro
- 57 -
84.991.818,18, conseguente al mancato versamento, da parte di entrambe le società cooperative, nella qualità pubblicistica di primo acquirente, in favore dell’Agenzia nazionale per le erogazioni in agricoltura (AGEA, dell’importo relativo al c.d. prelievo supplementare, derivante dallo sforamento dei contingenti di quote latte assegnati agli allevatori
La somma capitale del danno erariale contestato ammonta ad
euro 84.991.818,18; i relativi accessori (interessi e rivalutazione) calcolati alla data del 30 settembre 2015 ammontano ad euro 32.080.706,66;
l’importo complessivo indicato nell’atto di citazione è pari ad euro
117.072.524,84 oltre accessori per il periodo successivo al 30 settembre
2015
La Sezione giurisdizionale ha pronunziato la sentenza-ordinanza
dichiarativa della sussistenza della giurisdizione della Corte dei conti (v.
infra par. 3 cit.).
2.A.2. Citazione V.2015/00201 e V.2016/00114 Operazione cd.
Smile- danno erariale pari ad euro 3.838.872,03 in pregiudizio delle
Aziende Socio Sanitarie Territoriali - ASST Vimercate (già Azienda
Ospedaliera di Desio e Vimercate) e ASST Monza.
***
L’Azienda Ospedaliera di Desio-Vimercate ha denunziato la fattispecie di danno erariale, poi accertata con indagini congiunte e condivise con la Procura della Repubblica di Monza, in relazione alla gara
per l’affidamento del servizio ambulatoriale di odontoiatria di cui alla
delibera n. 669 del 17 giugno 2010.
Dagli accertamenti istruttori è emerso che negli ultimi anni diverse aziende ospedaliere della Regione Lombardia, hanno optato per
un sistema di esternalizzazione dei servizi odontoiatrici mediante indizione di gare d'appalto, attraverso le quali affidare a società private,
l'intera gestione di tale servizio, con l'obbligo di fornire ai cittadini
utenti le prestazioni a carico del Servizio Sanitario Nazionale, oltre alla
possibilità di fornire anche attività a pagamento per le prestazioni
escluse.
- 58 -
Il sistema prevede, in particolare, che la base d'asta venga individuata sulla scorta del fatturato presunto degli ambulatori, sia per l'attività c.d. in solvenza, che per quella a carico del S.S.N.
Su tale base d'asta i soggetti che partecipano alla gara indicano
la percentuale di sconto, che corrisponde alla quota di fatturato che
l'aggiudicatario dovrà conferire all'azienda ospedaliera appaltante.
Le anomalie procedimentali e le illiceità gestionali nell'affidamento di tale servizio, sono state rilevate sia nella fase di predisposizione del bando di gara, che nella successiva fase di esecuzione del contratto, aggiudicato all'unica partecipante, Associazione Temporanea di
Imprese (A.T.I.) dichiarata (ma in realtà costituita solo successivamente) tra le società SERVICEDENT s.r.l. ed ELLEDENT s.r.l.
E’ in corso di deposito un ulteriore atto di citazione per altre componenti di danno patrimoniale riscontrate nella prosecuzione e nella definizione degli accertamenti documentali.
2.A.3. Citazione V.2014/00804- EXPO- danno erariale in pregiudizio della società legale EXPO 2015 S.p.A., ed in subordine dei soci pubblici (Ministero dell’economia e delle finanze, Regione Lombardia, Comune di Milano, Provincia di Milano – oggi Città Metropolitana di Milano, Camera di commercio, industria, artigianato e agricoltura di Milano), pari all’importo di 1.050.000,00 (euro 550.000,00 a titolo di danno
da tangente ed euro 500.000,00 a titolo di danno all’immagine)
***
La fattispecie illecita, viziata da grave pregiudizio finanziario subito dalla società pubblica “EXPO 2015 S.p.A.”, è stata accertata
nell’ambito dell’appalto integrato, per la progettazione esecutiva e
l’esecuzione dei lavori di realizzazione delle Architetture di Servizio di
Expo 2015, connessi anche ad altre procedure di gara.
I comportamenti illeciti sono ascritti alla responsabilità personale del Direttore Generale della Divisione Construction and Dismantling, responsabile dell’Ufficio Contratti della società EXPO 2015.
La condanna penale ex art. 444 c.p.p. è stata pronunziata dal
Tribunale di Milano-Sezione Giudice per le Indagini Preliminari con
- 59 -
sentenza di patteggiamento n. 3725/2014, depositata in data
27.11.2014; la statuizione di condanna è stata preceduta dall’applicazione della misura della custodia cautelare in carcere, disposta con ordinanza del G.I.P. del 5.5.2014.
I fatti di gestione della ingente provvista finanziaria di provenienza pubblica, hanno generato rilevante allarme sociale, come dimostrato dalla particolare gravità delle imputazioni penali, soggettivamente incluse nella sentenza di patteggiamento della pena criminale,
tra le quali si trascrive il primo capo di contestazione:
“FRIGERIO Gianstefano - CATTOZZO Sergio - GRILLO Luigi
- GREGANTI Primo - MALTAURO Enrico - PARIS ANGELO 1) del
reato previsto dall'art. 416 comma 1°,2° e 3° C.P. perché, utilizzando
la sede in Milano del Centro Culturale Tommaso Moro, via Andrea Doria
quale "schermo" e base logistica operativa per definire le strategie di intervento sugli enti pubblici con riferimento alle procedure di appalto, per gli
incontri tra gli associati e degli stessi con gli imprenditori e con i pubblici
ufficiali di riferimento dell'associazione di seguito indicati, per la ricezione
del denaro dagli imprenditori e la suddivisione degli utili dell' associazione
tra i vari associati,
FRIGERIO Gianstefano quale capo, promotore ed organizzatore
dell'associazione, con funzioni direttive e di coordinamento degli altri associati;
CATTOZZO Sergio quale promotore ed organizzatore dell'associazione, con funzioni direttive e di coordinamento degli altri associati;
GRILLO Luigi e GREGANTI Primo quali organizzatori incaricati dell'attività di raccordo con il mondo politico sia con finalità di copertura e protezione in favore dell'imprese di riferimento sia con finalità di
appoggio ai pubblici ufficiali coinvolti nelle procedure di appalto allo scopo
di assicurare agli stessi sviluppi di carriera nell'ambito degli enti e delle
società pubbliche quale corrispettivo del trattamento preferenziale riservato
alle imprese;
in concorso con IACACCIA Walter (nei cui confronti si procede
separatamente) quale partecipe con funzioni di mediatore agli ordini di
- 60 -
FRIGERIO Gianstefano tra imprese e pubblici ufficiali intervenendo sugli imprenditori in particolare nei rapporti con GENERAL SMONTAGGI S.p.a. in relazione agli appalti indetti da SOGIN S.p.A. (…);
MALTAURO Enrico quale partecipe, dominus della Impresa di
costruzioni G. MALTAURO S.p.a ed imprenditore di riferimento dell'associazione con le funzioni di tenere i contatti con i pubblici ufficiali unitamente agli altri componenti dell'associazione e di dotare dei mezzi finanziari l'associazione provvedendo stabilmente alla formazione delle provviste
di denaro corruttive e per le turbative destinate a pubblici ufficiali - mediante il versamento periodico da parte di quest'ultimo all'associazione a
partire almeno dal dicembre del 2012 e sino all'epoca attuale di denaro contante e altresì mediante pagamenti effettuati utilizzando lo schermo di falsi
contratti di consulenza e collaborazione con gli associati - in relazione agli
appalti pubblici a cui era interessata la società Impresa di costruzioni G.
MALTAURO S.p.a tra cui gli appalti presso SOGIN spa e presso EXPO
spa, nonché con la sottoscrizione di contratti pubblicitari sulla rivista II
Punto diretta da FRIGERIO Angelo, figlio di FRIGERIO Gianstefano e
con relativi versamenti.
PARIS Angelo quale partecipe, pubblico ufficiale Direttore Generale della Divisione Construction and Dismantling nonché Responsabile
Ufficio Contratti di EXPO SpA 2015, che contribuiva al perseguimento
del programma associativo ponendo funzione e compiti di pubblico ufficiale
costantemente al servizio degli interessi delittuosi perseguiti dal sodalizio;
in particolare assicurava in modo sistematico la sua disponibilità a commettere un numero indeterminato di delitti contro la P.A. finalizzati al
controllo illecito dell'assegnazione di appalti e forniture, attivandosi in favore di Maltauro Enrico, degli imprenditori e dei responsabili di società
cooperative sostenuti dal sodalizio, che anche in via riservata incontrava su
sua sollecitazione o su indicazione degli altri associati, nonché, sempre al
fine di consentire a questi ultimi le aggiudicazioni delle procedure di gara,
rivelava costantemente informazioni riservate riferite alle attività di ufficio
svolte, allo stato ed al contenuto dei procedimenti gestiti dall'ente appaltante
diretti alla formazione dei bandi di gara ed atti equipollenti, ed alla indicazione delle procedure in corso di aggiudicazione; si associavano tra loro
allo scopo di commettere più delitti di turbativa ex art.353 e 353 bis c.p. ,
di corruzione propria ex artt.321 c.p. 319, 319 bis, di rivelazione di segreti
- 61 -
di ufficio ex art 326 c.p. e di traffico di influenze illecite ex art. 346 bis
c.p.; in Milano da Novembre 2013 e sino al marzo 2014”.
Sulla gestione della società EXPO 2015, e sugli appalti affidati
dalla medesima società direttamente od indirettamente, nella qualità
di stazione appaltante, è in corso di deposito un ulteriore atto di citazione.
Sono in corso di svolgimento molteplici attività di approfondimento istruttorio, le quali sono incluse nella programmazione delle attività inquirenti per l’anno 2017.
2.A.4. Citazioni in fattispecie di rimborso illegittimo delle spese dei
gruppi politici istituiti presso il Consiglio regionale per la Lombardia.
Nel 2016 citazioni V.2014/363 euro 25.000; V.2014/855- euro
93.410,83; V.2015/1198- euro 52.287,92; V.2015/1451- euro 33.430,07;
V.2015/01200 euro 39.764.04); V.2016/00073 euro 16.615,04;
V.2016/00074 euro 16.910,02.
Segnalazione recupero di complessivi euro 1.185.429,21 euro.
***
La Procura della Corte dei Conti per la Regione Lombardia ha
eseguito le indagini a tutela dell’Erario, aventi ad oggetto la gestione
delle spese per attività di rappresentanza, comunicazione, informazione
e consulenze/collaborazioni, sostenute dai membri del Consiglio Regionale per la Lombardia nelle legislature VIII e IX, per il periodo gennaio
2008 - dicembre 2012.
L’attività investigativa della Procura contabile (c.d. indagine
“Rimborsi Facili”) delegata al Nucleo di Polizia Tributaria della Guardia di Finanza di Milano ha consentito l’individuazione di serialità multiple di spese, presentate a rimborso, ritenute radicalmente estranee al
mandato consiliare, e spesso attinenti ad interessi meramente personali
del singolo consigliere.
Allo stato degli atti, la Procura erariale ha emesso n. 42 inviti a
fornire deduzioni per la contestazione di un pregiudizio arrecato alla
Regione Lombardia pari a circa 2 milioni di euro; la Sezione giurisdizionale ha pronunziato n. 31 sentenze di condanna in favore della Regione Lombardia, nei confronti di n. 65 convenuti, individuati nella
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qualità di consiglieri e/o capigruppo; l’entità dei recuperi, connessi al
pagamento delle somme riscosse a titolo di risarcimento da parte dei
responsabili, è pari al complessivo importo di 1.185.429,21 euro (v. infra par.5 - Recuperi).
2.A.5. Citazione V.2007/01580-V2008/01590, in favore dell’Agenzia Regionale per l’Istruzione, la Formazione e il Lavoro– A.R.I.F.Limporto danno euro 556.160,41
***
L’Agenzia Regionale per l’Istruzione, la Formazione e il Lavoro
-A.R.I.F.L.-, nella qualità di ente pubblico, strumentale della Regione
Lombardia, ha ottenuto, l’assegnazione di fondi comunitari, pari a
circa 20 milioni di euro per la progettazione e costruzione di un portale
destinato a garantire l’offerta di lavoro ai cittadini.
L’attività investigativa eseguita dal Nucleo di Polizia Tributaria
della Guardia di Finanza di Milano ha consentito l’accertamento di reiterate violazioni normative nel conferimento e nella gestione degli incarichi esterni, per un totale complessivo di 896 collaborazioni illegittime, in favore di 515 prestatori d’opera.
Gli approfondimenti documentali hanno consentito di riscontrare una scopertura finanziaria, dovuta alla mancata registrazione di
impegni nella contabilità dell’Ente con conseguente generazione di fittizie disponibilità sui capitoli di spesa. La Regione Lombardia ha provveduto al ripianamento delle perdite di bilancio con un contributo
straordinario di euro 2.500.000,00.
Le principali cause del disavanzo sono state individuate nei fatti
di: irregolare contabilizzazione degli impegni di spesa inerenti il Portale
FIL Borsa Lavoro Lombardia; eccessivo ricorso ad affidamenti di incarichi professionali e di consulenze esterne, in violazione della normativa
di riferimento; illegittima assunzione di personale dirigente a tempo determinato oltre i limiti previsti dalla normativa; distribuzione al personale di premi incentivanti, in assenza della verifica del raggiungimento
di specifici parametri di rendimento.
- 63 -
Nel periodo esaminato 2005-2010, i militari della Guardia di Finanza hanno quantificato un esborso contra-legem in misura pari ad
euro 12.978.672.
In tale contesto info-investigativo la Procura della Corte dei
Conti per la Regione Lombardia ha emesso il primo atto di citazione nei
confronti di n. 4 responsabili, in relazione a n. 117 consulenze conferite
nell’anno 2005, per un esborso complessivo di euro 1.206.265,08, contestando un danno erariale pari a 556.160,41 euro.
Sono in corso di valutazione gli esiti degli accertamenti probatori
espletati sugli altri profili di gestione viziati da palesi illegittimità, originariamente segnalati dal Ministero dell’Economia- Ragioneria Generale dello Stato- S.I.F.P. con la trasmissione della verifica amministrativo-contabile effettuata presso ARIFL- (art. 11 l.r. 22/2006), già Agenzia regionale per il lavoro–ARL- (art. 9 l.r. n. 1/1999).
2.A.6. Citazione V.2014/01365- danno euro 975.518,94 in pregiudizio dell’Agenzia Regionale per la Protezione dell’Ambiente- Lombardia, per illegittimo conferimento di incarichi dirigenziali esterni
***
In data 29 maggio 2014 perveniva un dettagliato e documentato
esposto a firma dei consiglieri regionali del gruppo “Movimento 5
Stelle”, avente ad oggetto l’illegittimo conferimento di incarichi dirigenziali esterni da parte di ARPA Lombardia.
La citazione è stata depositata all’esito di analitiche verifiche
sulla sussistenza dei requisiti normativi oggettivi e soggettivi per il conferimento esterno dei singoli incarichi dirigenziali.
***
2.B. Citazioni in fattispecie significative e qualificate dall’entità finanziaria del danno e/o dall’offensività delle condotte.
***
2.B.1. Citazioni per danni connessi e/o conseguenziali a fattispecie
di reato
- 64 -
***
- Citazione V.2011/01393-1394-1395-1396-1397-1398-13991400-1401-1402-1403-1404-1405-1406-; danno patrimoniale diretto €.
338.530,45; danno all’immagine €. 375.250,00, per la somma complessiva di € 713.780,45, quantificata per condotte di corruzione in pregiudizio dell’Agenzia delle Entrate-Lombardia;
- Citazione V.2016/00569- danno patrimoniale diretto €.
466.698,46; danno all’immagine €. 56.000, per la somma complessiva di
€. 522.698,46 - quantificata per condotte di corruzione in pregiudizio
dell’Agenzia delle Entrate-Lombardia;
All’esito di attività ispettive interne, la Direzione regionale delle
Entrate ha trasmesso gli accertamenti effettuati sulle operazioni di
sgravio fiscale.
I medesimi fatti sono divenuti oggetto di indagine penale. Dagli
accertamenti probatori è emerso un diffuso sistema di corruzione consolidato all’interno dell’Agenzia delle Entrate di Milano e degli altri uffici territoriali, attraverso il quale numerosi funzionari pubblici, dietro
pagamenti in denaro da parte dei contribuenti o dei loro commercialisti,
effettuavano operazioni correttive con sgravi illeciti, che hanno generato gravi danni di natura patrimoniale all’erario, per l’impossibilità
giuridica di procedere alla re-iscrizione in ruolo degli importi illegittimamente sgravati, oltre ai danni all’immagine per la risonanza dei fatti
e delle condanne penali.
- Citazione V.2011/1614- risarcimento in favore dei comuni di
Arese e Pogliano Milanese dell’importo di € 300.000,00, a titolo di danno
da tangente, ed in favore del comune di Arese della somma di euro
600.000,00, a titolo di danno all’immagine.
A seguito di complessi ed articolati accertamenti probatori sono
emersi comportamenti ed atti contrari ai doveri d'ufficio, imputabili
anche nei confronti del Sindaco di Arese, finalizzati alla stipulazione in
favore della società “Unogas s.p.a.” di un contratto pluriennale per la
fornitura del gas alla s.r.l. Società Municipalizzata Gas -a totale partecipazione pubblica, ed esercente un servizio pubblico economico di interesse generale- per un prezzo non vantaggioso per i Comuni che si approvvigionavano per il tramite della propria società partecipata.
- 65 -
- Citazione V.2003/00918-V.2003/01558- danno €. 241.213,00 in
pregiudizio dell’amministrazione provinciale di Milano (ora Città metropolitana di Milano).
La complessa fattispecie coinvolge il direttore centrale del
patrimonio-servizi generali della provincia di Milano, il quale in attuazione del programma di una associazione per delinquere, turbava le
gare di appalto indette dalla provincia di Milano per la manutenzione
di immobili pubblici, mediante accordi collusivi, promesse e accordi
fraudolenti; ed in particolare, in violazione della normativa di settore,
faceva ricorso all’affidamento diretto, al cottimo fiduciario ed alla trattativa privata in difetto dei presupposti, favorendo l’assegnazione delle
commesse allo stesso operatore economico, anche mediante l’artificioso
frazionamento dei valori contrattuali per lavori che dovevano -viceversa- considerarsi unitari.
- Citazione V.2015/65- danno euro 144.753,5 per gli illegittimi affidamenti contrattuali conseguenti alle disposizioni impartite ai service
manager; euro 113.249,10 a titolo di danno alla concorrenza, in pregiudizio dell’Azienda lombarda edilizia residenziale (ALER).
In esito alla delega istruttoria la Guardia di Finanza, Nucleo
P.T., di Milano (GdF) le risultanze dell’attività di indagine hanno evidenziato la sussistenza di fatti di rilevanza penale connessi all’esercizio
di funzioni pubblicistiche, imputabili al direttore generale ed al direttore dell’area gestionale dell’Azienda lombarda edilizia residenziale
(ALER), nonché al dirigente coordinatore delle filiali Aler della provincia di Milano, in relazione alle disposizioni impartite ai service manager
di non superare, per ogni singolo contratto stipulato con i fornitori dei
servizi di pulizia e gestione del verde condominiale, le soglie fissate
dall'art. 125, comma 9°, d.lgs. 163/2006 e all'art. 4 del "Regolamento
ALER per lavori, forniture e servizi in economia", attuando in tal modo
un artificioso frazionamento delle singole commesse direttamente conferite da ALER per il tramite dei suddetti amministratori condominiali, con elusione delle soglie previste dalla citata normativa.
La figura del service manager è connessa alle c.d. “autogestioni”,
previste dalla legge regionale nr. 27 del 04.12.2009 (Testo Unico delle
leggi regionali in materia di edilizia residenziale pubblica).
- 66 -
Tale forma di autogestione è stata applicata agli stabili interamente di proprietà ALER, mentre in precedenza, sino al 2009, vi era la
figura di un responsabile (all’interno dell’ente), detto building manager,
che fungeva da referente per l’Azienda.
- Citazione V.2011/00109- danno euro 63.000,00 in pregiudizio del
comune di Trezzano Sul Naviglio- corruzione e danno all’immagine.
Con nota della Procura della Repubblica di Milano datata
09.02.2011 era trasmessa la sentenza penale di condanna n. 9880/10 del
28.9.2010 pronunziata dal Tribunale di Milano nei confronti del dipendente dell’ufficio tecnico del comune di Trezzano, responsabile di atti
contrari ai doveri d’ufficio con asservimento sistematico della pubblica
funzione agli interessi privati, propri e di soggetti terzi.
- Citazione V.2008/01872- € 67.241,00 peculato per ammanco contabile.
La Camera di commercio, industria, artigianato e agricoltura
(CCIAA) di Brescia ha comunicato la denuncia di danno erariale, per
irregolarità nella gestione della cassa protesti, con distrazione dei diritti
di segreteria, che risultavano riscossi contestualmente alla ricezione
delle istanze di cancellazione e/o di visura, ma non versati nella cassa
dell’ente.
***
2.B.2. Citazioni per frodi e/o irregolarità in contributi comunitari
e/o nazionali e regionali.
***
- Citazione-V.2012/1743- frode comunitaria- danno € 541.171,76
in pregiudizio della Regione Lombardia
L’Istituto europeo studi e tecnologie avanzate, (IESTA), società
cooperativa milanese attiva dal 13 giugno 2008 nell’ambito dei corsi di
formazione e di aggiornamento professionale, nella qualità di ente di
formazione IESTA beneficiario di finanziamenti pubblici ai fini dell’attuazione di progetti di formazione continua, ha documentato falsamente alla Regione Lombardia, anche attraverso la contraffazione dei
registri didattici, il corretto svolgimento dì corsi di formazione organiz-
- 67 -
zati e gestiti presso la sede del medesimo istituto, procurandosi l'ingiusto profitto derivante dall'incasso dei fondi erogati dalla Regione Lombardia ai sensi della legge 236/93.
- Citazioni V.2015/01203- V.2014/01631- V.2014/01636 per illecita
percezione contributi comunitari nel settore agricolo. Danno euro
12.481,67.
Le azioni intraprese si inseriscono nell’ambito di una complessa
attività istruttoria -con ulteriori sviluppi programmati per l’anno 2017, intrapresa a seguito di n. 171 denunce pervenute dalla Guardia di Finanza nell’ambito di specifiche analisi di rischio, inserite nel cd. Progetto Bonifica, per la verifica sostanziale delle domande di aiuto documentate sulla disponibilità di terreni viziata dall’inesistenza del titolo
di possesso e/o di detenzione.
In tale contesto si è reso necessario attivare un costante e proficuo contatto con l’Organismo pagatore regionale (OPR) che ha permesso fino ad oggi di verificare n. 75 posizioni.
Le fattispecie illecite introdotte per citazione a giudizio -non sanate da pagamento spontaneo successivo all’invito a dedurre o da compensazione con i successivi contributi spettanti-, afferiscono le domande di aiuto per particelle catastali annotate in contratti di affitto
verbale, stipulati da soggetti, danti causa e locatori, in realtà deceduti
in data anteriore alla sottoscrizione negoziale, peraltro disconosciuta
dagli eredi e/o dai comproprietari.
***
2.B.3. Citazioni per situazioni di incompatibilità e di conflitto d’interesse nell’esercizio non autorizzato di attività professionali extra-lavorative (violazione dell’art.53 d.lgs. n.165/2001-TUPI)
***
- Citazione V.2015/00001- Esercizio illegittimo e non autorizzato
dell’attività professionale medica- danni multipli alle PP.AA. - danno
all’Università di Milano-Bicocca per l’importo di euro 8.289.302,77
- 68 -
Il Comando carabinieri per la tutela della salute (NAS) di Milano
ha trasmesso l’esito della delega istruttoria, con le note riepilogative
dell’attività di indagine svolte nei confronti del direttore di struttura
complessa di odontoiatria dell’Azienda ospedaliera San Gerardo di
Monza, e professore ordinario di clinica odontoiatrica dell’Università di
Milano-Bicocca.
Il danno è stato quantificato in relazione ai ricavi complessivi derivanti dallo svolgimento, dall’anno 2002 all’anno 2013, di attività professionale non autorizzata, in violazione dell’art.53 d.lgs. n.165/2001.
- Citazione V.1983/2013- danno euro 544.580,00 in pregiudizio
dell’Azienda ospedaliera Carlo Poma di Mantova
La Guardia di Finanza, Nucleo di P.T., di Mantova, in esecuzione
della delega istruttoria, ha comunicato gli accertamenti esperiti nei confronti di un medico ortopedico dipendente dell’Azienda ospedaliera
Carlo Poma di Mantova, per fatti causativi di danno all’erario, connessi
alla violazione dell’art.53 d.lgs. n.165/2001, in relazione ai ricavi complessivi derivanti dallo svolgimento di attività professionale non autorizzata.
- Citazione V.1019/2015- danno € 208.383,75 in pregiudizio
dell‘Azienda Ospedaliera Carlo Poma di Mantova (ora, Azienda Socio
Sanitaria Territoriale di Mantova – ASST Mantova) ex art. 53 TU.PI.
Con nota datata 5.5.2015 la Guardia di Finanza, Nucleo di P.T.,
di Mantova ha riferito sugli accertamenti esperiti nei confronti di un
medico di chirurgia generale, con l'incarico di responsabile della struttura semplice di endocrinologia presso l’A.O. Carlo Poma di Mantova,
in relazione ad una fattispecie di danno erariale connessa allo svolgimento di attività professionale intra moenia.
- Citazione V.2013/2330- danno euro 197.279,91 in pregiudizio
dell’Azienda ospedaliera «Ospedale di Circolo di Melegnano»
La Guardia di Finanza, Nucleo di Polizia Tributaria di Lecco,
Sezione Tutela Spesa Pubblica, ha segnalato una fattispecie di responsabilità amministrativa, derivante dalla prestazione di attività liberoprofessionali extramoenia nel periodo 1° gennaio 2008 – 31 dicembre
2013, da parte del Dirigente Responsabile della Struttura Semplice
- 69 -
“Coordinamento attività mediche correlate alla degenza riabilitativa”,
dipendente con contratto di lavoro a tempo indeterminato in regime di
esclusiva con l’Azienda Ospedaliera Ospedale di Circolo di Melegnano,
ed in servizio presso il Presidio ospedaliero di Cassano D’Adda.
2.C. Citazioni in materie di rilevanza giuridica per l’applicazione
delle discipline proprie della contabilità pubblica e dei contratti pubblici.
***
2.C.1. Citazioni per responsabilità nella progettazione e nella direzione dei lavori
***
- Citazione-vertenza n. 2013/1528- responsabilità direttore lavorieuro 259.195,22 in favore dell’Azienda ospedaliera San Carlo Borromeo
di Milano, in atto ASST Santi Paolo e Carlo, Milano.
L’Azienda ospedaliera San Carlo Borromeo di Milano ha
denunziato una fattispecie di danno erariale connessa alla realizzazione
dei lavori per l’adeguamento strutturale ed impiantistico del reparto di
radiologia.
L’atto di citazione è stato emesso nei confronti del progettista/direttore dei lavori per il danno conseguente al pagamento, da parte
dell’amministrazione committente, di opere e materiali in eccesso rispetto a quelli effettivamente forniti dall’impresa in esecuzione dell’appalto, in conseguenza dell’emissione di SAL per lavori contabilizzati ma
in realtà non eseguiti. Il danno contestato è pari ad euro 259.195,22.
- Citazione Vertenza n. 2014/00512- in favore del comune di San
Giorgio in Lomellina, dell’importo di € 144.891,12- progettista-direttore
lavori
Dagli accertamenti tecnici espletati dalla stessa P.A. risulta che
la progettazione e l’esecuzione delle opere non sono avvenute in conformità ai canoni di perizia e diligenza richiesti dalla natura dell’incarico
affidato dall’amministrazione. Il professionista incaricato ha progettato l’opera con la previsione di utilizzazione di materiali prefabbricati
inidonei. La progettazione esecutiva ha determinato la realizzazione di
un manufatto affetto da macroscopiche difformità rispetto alle ordinarie linee guida delle previsioni progettuali.
- 70 -
La peculiarità della fattispecie è connessa alla declaratoria del difetto di giurisdizione pronunziato dal giudice ordinario in favore della
Corte dei conti, alla quale ha fatto seguito l’instaurazione da parte
dell’ente locale di un giudizio ad istanza di parte per far valere la responsabilità del progettista/direttore lavori. Il giudizio ad istanza di
parte si è concluso con un provvedimento della Sezione (ordinanza-sentenza) che ha dichiarato la giurisdizione della Corte dei conti, con assegnazione alla Procura regionale del termine per l’eventuale introduzione del giudizio di responsabilità. Esperita l’istruttoria documentale,
l’ufficio inquirente ha esercitato l’azione per il danno erariale quantificato in euro 144.891,12.
***
2.C.2- Gestione fondo unico di amministrazione (FUA)- Ministero
della Giustizia.
***
- Citazione V.2016/00070- danno € 51.411,42 in pregiudizio del
Ministero della Giustizia
- Citazione V.2016/00150- danno € 49.574,28 in pregiudizio del
Ministero della Giustizia
A seguito di verifica amministrativo – contabile eseguita nei confronti della Procura della Repubblica presso il Tribunale di Busto Arsizio dal 18.3.2015 al 02.04.2015, il Ministero dell’Economia e delle Finanze, Dipartimento della Ragioneria Generale dello Stato, Ispettorato
Generale di Finanza, ha trasmesso, con nota in data 20.11.2015 prot.
89926, la relazione ispettiva, segnalando, in particolare, alcuni rilievi
idonei a configurare la fattispecie di responsabilità erariale.
In particolare, la relazione ispettiva ha posto in evidenza l’illegittima attribuzione del fondo unico di amministrazione (FUA) nel periodo 2009-2012 a favore del personale in servizio sulla base della presenza in servizio e del profilo professionale di appartenenza, in violazione di una pluralità di disposizioni legali e contrattuali, tra cui in particolare gli artt. 4 e 32 del CCNL Comparto Ministeri del 16 febbraio
1999 e l’art. 23 del CCNL Comparto Ministeri del 12 giugno 2003.
- 71 -
All’esito dell’istruttoria documentale è emerso che i fondi previsti
dalla contrattazione collettiva nazionale per l’incentivazione della produttività collettiva ed individuale sono stati corrisposti “a pioggia”,
sulla base delle sole presenze in servizio, senza alcuna predeterminazione di obiettivi gestionali effettivi e misurabili e senza la valutazione
ex post della loro realizzazione.
Sulla materia la Sezione giurisdizionale per la Lombardia ha pronunziato la sentenza processuale n.157/16 dichiarativa della competenza territoriale della Sezione giurisdizionale per il Lazio (v. infra
punto D).
***
2.C.3. Supplenze annuali e gestione delle graduatorie scolastiche- Ministero dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca.
***
- Citazione V.2016/00072- danno euro 98.543,27
- Citazione V.2016/00075- danno euro 18.591,65
- Citazione V.2016/00071- danno euro 16.086,31
- Citazione V.2016/00073- danno euro 16.615,04
- Citazione V.2016/00074- danno euro 16.910,02.
***
A seguito di una denuncia anonima che segnalava gravi irregolarità nella formazione delle graduatorie dei collaboratori scolastici, l’Ufficio Scolastico Provinciale di Milano ha avviato una verifica interna,
ed ha accertato che in numerosi casi le domande dei partecipanti alle
procedure di selezione risultavano corredate da allegazioni di titoli privi
di riscontro documentale.
Le verifiche attivate dall’autorità scolastica hanno riguardato la
posizione di numerosi collaboratori scolastici per la presunta stipulazione di contratti di supplenza negli anni scolastici 2003/2004,
2004/2005, 2005/2006, 2006/2007 e 2007/2008 presso svariate scuole statali, rilevanti per l’inserimento nella graduatoria permanente del personale A.T.A.
- 72 -
2.C.4. Uso illecito di carta di credito del Comune di Segrate da parte
del Sindaco pro tempore.
- Citazione V.2016/00126- danno euro 34.403,09
***
A seguito della denuncia dell’Amministrazione comunale, seguita
da segnalazione proveniente dalla Sezione regionale di controllo della
Corte dei conti è stata avviata l’indagine mirata ad accertare la sussistenza di una ipotesi di responsabilità contabile ed amministrativa,
conseguente all’utilizzazione illecita della carta di credito del Comune
di Segrate, assegnata al Sindaco per le spese istituzionali, di rappresentanza e di missione.
In esito all’istruttoria svolta, sul fondamento della documentazione acquisita è emerso il comportamento del Sindaco pro tempore del
Comune di Segrate, viziato dall’utilizzazione illecita della carta di credito, a causa di pagamenti per spese non riconducibili ad adempimenti
istituzionali e/o spese di rappresentanza e missioni, con la indebita liquidazione dei corrispondenti importi, in assenza dei presupposti formali e sostanziali, previsti dalla normativa di settore, per l’addebito a
carico de bilancio del Comune di Segrate.
Le spese, inoltre, non risultano compiutamente rendicontate e
documentate con idonei giustificativi contabili attestanti l’occasione
istituzionale degli esborsi e la riferibilità al Sindaco. Nella maggior
parte, le spese contestate riguardano pranzi ed occasioni conviviali,
spese per viaggio, carburante, pedaggi, nonché per l’acquisto di beni
mobili in violazione del procedimento formale di spesa per l’acquisizione dei medesimi beni al patrimonio dell’Ente.
***
2.C.5. Citazione V.2015/00237- danno euro 132.048,97 in pregiudizio del Comune di Toscolano Maderno
Gli accertamenti documentali hanno evidenziato l’illegittimità di
un atto di transazione e di una fideiussione rilasciata in rapporti bancari
nell’interesse di un organismo partecipato.
***
- 73 -
2.C.6. Citazione V.2010/00560- danno euro 36.051,75 in pregiudizio della Regione Lombardia
***
La fattispecie dannosa discende da una illegittima procedura
concorsuale per l’assunzione di dirigenti presso la Regione Lombardia,
con lite ritenuta di natura temeraria. Sono in corso pagamenti spontanei a titolo risarcitorio.
3. Le sentenze depositate nell’anno 2016 nei giudizi di responsabilità amministrativa e contabile.
***
Si ritengono meritevoli di evidenza le seguenti decisioni, in considerazione della particolare natura della fattispecie, e/o della rilevanza
finanziaria del danno erariale, e/o del percorso argomentativo adottato
dal Collegio giudicante:
•
Sentenza n. 8/2016 di condanna in accoglimento della citazione V.2007/01350, per il danno di euro 112.435,00 in pregiudizio della
Regione Lombardia. Il danno è correlato all’ingiusto profitto conseguito nella differenza tra la rendicontazione all’amministrazione regionale delle opere relative al progetto per il lido di Menaggio, e la rendicontazione effettiva delle spese reali sostenute. La fattispecie ha coinvolto un consigliere regionale della Lombardia eletto nel collegio elettorale di Como, in conflitto d’interessi perché socio occulto della Lago
di Como s.r.l., costituita allo scopo di realizzare e poi gestire commercialmente il predetto lido di Menaggio.
•
Sentenza n. 65/16 di condanna al pagamento della somma
di euro 100.000 per illegittimo conferimento dell’incarico di direttore
generale di un comune (Comune di San Giorgio di Lomellina), con attribuzione di una indennità annua;
•
Sentenza-ordinanza n.93/16 pronunziata in materia di
quote-latte, nella quale è affermata la giurisdizione della Corte dei conti
sulla fattispecie del cd. Prelievo supplementare (“varie sono le figure di
soggetti non esercenti un pubblico servizio ma nei confronti delle quali è
indubbia la giurisdizione contabile in quanto legate all'Amministrazione
- 74 -
da una relazione funzionale che ne implichi la partecipazione alla gestione
di risorse pubbliche e la conseguente doverosa osservanza di vincoli e obblighi volti ad assicurare la corretta gestione di tali beni”…”Da tutto ciò consegue che la mera negazione, in sede penale e nei confronti di taluni soggetti,
della qualità di incaricato di pubblico servizio ai fini dell'applicazione della
fattispecie di cui all'art.314 c.p., non vale ad escludere il radicarsi della
giurisdizione contabile in capo agli stessi soggetti, giurisdizione che, invece,
trae ragione dal rapporto di servizio - nei termini appena chiariti - con la
Pubblica Amministrazione”), con esercizio contestuale del potere sindacatorio di acquisizione delle prove, alla luce delle previsioni della Parte
II, Titolo III, Capo IV (Assunzione dei mezzi di prova) del Codice di
giustizia contabile (v. art.94 commi 1 e 2, applicabile al giudizio per
effetto dell'art.2, comma 1, norme transitorie), per il definitivo accertamento e la esatta quantificazione del danno erariale prospettato (euro
84.991.818,18, oltre interessi per un totale di euro 117.072.524,84; v.
retro sub A1);
•
Sentenza n. 95/16 di condanna al pagamento di euro 35.000
per responsabilità del giudice (danni da ritardo accertati “sulla base dei
decreti di condanna della Corte d’Appello del 3/6/2009 e 25/11/2009,
fondati su plateali inerzie istruttorie”);
•
Sentenza n. 96/16 di condanna al pagamento della somma
pari ad euro 374.323,97 in favore del Comune di Trenzano (BS), per
grave responsabilità contabile accertata nei confronti dell’economo comunale;
•
Sentenza n. 97/16 di condanna al risarcimento del danno di
euro 50.000 equitativamente ridotto ad euro 30.000, per illegittimo conferimento di un incarico dirigenziale “extra dotazione a tempo determinato” ex art.110, co.2, d.lgs.n.267/2000, in favore di soggetto privo del
requisito culturale costituito dal diploma di laurea, presso il Comune di
Giussano;
•
Sentenza n. 138/16 di condanna al pagamento di euro
40.000 (importo ridotto) nei confronti di progettista/direttore dei lavori;
•
Sentenza n. 143/16 di condanna al pagamento di euro
26.000 circa per falsi affitti di fondi rustici (contributi UE);
- 75 -
•
Sentenza n. 144/16 di condanna al pagamento di euro
21.000 circa, per condotte discriminatorie nell’attribuzione del cd. Bonus bebè (con esclusione dei cittadini extracomunitari), accertate
presso il Comune di Tradate;
•
Sentenza n. 157/16 dichiarativa della competenza territoriale della Sezione giurisdizionale per il Lazio in materia di gestione del
FUA-Ministero Giustizia (v. retro punto C.3);
•
Sentenza n. 158/16 di condanna al pagamento di euro
15.340 per incarichi di consulenza riconducibili alla gestione EXPO
2015 (primo accertamento in materia);
•
Sentenza n. 199/16 di condanna al pagamento di somme per
euro 300.000 circa per danno da tangente e danno all’immagine subito
dai Comuni di Arese e di Pogliano Milanese;
•
Sentenza n. 215/16 di condanna al pagamento di somma superiore ad 1 ml di euro nei confronti di medico esercente la professione
sanitaria in carenza di titolo di laurea presso l’Ospedale civile di Legnano.
***
4. Notazioni brevi sullo stato dei giudizi d’appello.
Tra i principi giurisprudenziali affermati in grado d’appello per
impugnazione proposta dall’ufficio del pubblico ministero e/o dalle
parti private, si evidenziano le questioni interpretative sulla decorrenza
del termine di prescrizione nelle fattispecie di danno civile cd. indiretto,
e nelle fattispecie di colpa sanitaria da iper-prescrizione di farmaci; nonché la formazione del giudicato di condanna su una complessa fattispecie per un danno erariale di rilevante entità, connesso al conferimento
di incarichi professionali e di consulenza presso il Comune di Milano,
nella quale il Giudice d’appello ha utilizzato i criteri del sindacato di
ragionevolezza economica sulla scelta discrezionale della pubblica amministrazione (v. sentenza Cdc II Centr. App. n. 1391 del 22.12.2016).
La Procura regionale ha proposto alcuni atti d’appello per questioni di diritto sollevate, in materia di danno derivante dal riconoscimento giudiziale di mansioni superiori (sentenza n. 39 del 11.3.2016), e
- 76 -
da illegittimo licenziamento con riconoscimento di spettanze retributive in sede transattiva (sentenza n. 6 del 2.2.2016), ed anche sul presunto danno diretto derivante dall’inquadramento di n.113 dipendenti
comunali in qualifica superiore senza procedura selettiva (sentenza n.
120 del 7.7.2016, di assoluzione per interruzione del nesso di causalità).
Sono stati proposti anche gli atti d’appello incidentale avverso le
sentenze n.220-G.27092 e n.221-G.27344, pronunziate sul danno diretto
alla Commissione europea per finanziamenti indebiti, erogati nell’ambito di 22 progetti di ricerca e innovazione tecnologica. La denunzia di
danno si origina da una segnalazione dell’Olaf per una frode, di rilevanza finanziaria, in danno della Commissione Europea, ideata ed organizzata da un gruppo di imprese (network), riconducibili alla società
Sineura s.r.l. con sede in Milano.
Nel giudizio d’appello, con l’avallo della Commissione europea,
anch’essa appellante in forma incidentale, è stato evidenziato che la
particolare natura e disciplina dei finanziamenti, ha elevato i requisiti
oggettivi e le condizioni richieste dalla normativa di settore per l’accettazione delle proposte progettuali (cd. proposals), da mere formalità ad
elementi indispensabili ad assicurare la realizzazione degli obiettivi dei
progetti.
Ne consegue, ad avviso delle parti appellanti, la erroneità della
distinzione tra violazioni formali (non dannose sotto il profili erariale)
e false rendicontazioni (ritenute parzialmente dannose solo in caso di
false fatturazioni).
5. Recuperi e risarcimenti spontanei all’esito e per l’effetto
dell’esercizio delle funzioni inquirenti. Tutela cautelare e tutela
esecutiva.
***
Tra gli indicatori finanziari, idonei a valutare l’effettività
delle attività di recupero finanziario dei danni erariali e della tutela cautelare, si evidenziano le seguenti fattispecie:
•
Nell’ambito dell’istruttoria 2011/46, relativa ai rimborsi indebiti
ottenuti dalla casa di cura S. Rita di Milano (vicenda nota come cd.
- 77 -
Clinica degli orrori), dopo l’emissione dell’invito a dedurre con contestuale sequestro conservativo, la società di gestione della clinica ha offerto il risarcimento del danno diretto.
Sul fondamento dell’istruttoria condivisa con gli uffici regionali
e della ASL interessata, è stato ritenuto congruo il pagamento della
somma di euro 1.285.466,00.
A seguito del pagamento della predetta somma a beneficio della
ASL di Milano, è stato emesso provvedimento di archiviazione per avvenuto risarcimento del danno.
Allo stato degli atti, il danno all’immagine non è stato contestato
per difetto del reato proprio in danno della P.A.
•
Nell’ambito delle istruttorie sulla gestione delle spese dei gruppi
consiliari (n. 42 inviti a dedurre; n.31 sentenze di condanna), l’entità dei
recuperi connessi al pagamento delle somme riscosse a titolo di risarcimento da parte dei responsabili, è pari all’importo di euro 1.185.429,21
(v. retro par. 2.A.6).
•
Nel contesto delle informazioni utili a valutare l’effettività degli
strumenti di tutela cautelare, è utile collocare in evidenza la fattispecie
relativa alla c.d. “operazione Smile” (v. retro par.), nella quale la Sezione giurisdizionale –in accoglimento della domanda – ha autorizzato
il sequestro conservativo su beni e crediti nell’interesse dell’azienda
ospedaliera di Desio e Vimercate, fino a concorrenza dell’importo di
euro 1.700.000,00 a titolo di danno alla concorrenza, di danno da interruzione del nesso sinallagmatico e di danno da disservizio (v. ordinanza
del Giudice designato n. 57/2016, confermata con l’ordinanza collegiale
n. 77/2016, pronunziata nella fase di reclamo).
•
Per la violazione delle norme finanziarie che limitano i compensi
nei confronti degli amministratori pubblici, anche per le società pubbliche, con estensione dei limiti ai compensi per le cariche negli enti regionali e locali, è stato autorizzato il sequestro conservativo, in relazione a
fatti di gestione accertati presso la società Serravalle S.p.A.
(V.2015/01105).
- 78 -
6. Considerazioni di metodo e di orientamento per materia.
6.1 Alcune osservazioni generali.
Nell’osservazione delle materie di gestione della finanza pubblica,
meritevoli di monitoraggio e di particolare attenzione investigativa
emergono una molteplicità di fattispecie contrattuali, sulle quali deve
essere intensificato e perfezionato lo scambio informativo con l’Anac e
con l’Arac (v. infra).
Inoltre, il fenomeno del disavanzo finanziario delle società per
azioni a partecipazione pubblica locale, le quali hanno beneficiano di
operazioni finanziarie di ricapitalizzazione, richiede l’incremento degli
accertamenti documentali e probatori, al fine di verificare la effettiva
utilità dei costi di gestione.
Gli indici di priorità delle singole fattispecie sono demarcati dalla
legislazione finanziaria improntata alla revisione ed al contenimento
della spesa pubblica, ma anche dalla sopravvenienza di stati di decozione finanziaria, definiti con dichiarazione di fallimento, dalla quale
emergono palesi indizi di illegittimità nelle pregresse operazioni di ricapitalizzazione delle perdite d’esercizio.
Particolare attenzione deve essere dedicata alle denunzie per fatti
di reato commessi da amministratori e dipendenti pubblici in pregiudizio della pubblica amministrazione, in relazione alle quali diviene importante valorizzare non solo il rapporto di conseguenzialità, ma anche il
concorrente rapporto di complementarietà tra la tutela penale e la tutela
finanziaria-contabile, al fine di garantire la piena ed effettiva integrità
della finanza pubblica (v. infra).
L’incremento percentuale, quantitativo e/o qualitativo di tali tipologie di notizie di danno (v. tabella in allegato), è supportato da strategie di contrasto fondate su sinergie investigative e collaborative, da
sempre operanti con l’Autorità giudiziaria ordinaria, e con le stesse amministrazioni danneggiate.
La difficoltà di valutazione dei dati statistici generali, per sviluppare il rapporto tra la corruzione emersa e la corruzione sommersa, e/o tra
la corruzione denunziata e la corruzione praticata, induce ad accantonare
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l’accesso a tale tipo di valutazione46, ed a procedere verso la intensificazione ed il perfezionamento delle strategie di contrasto.
E proprio sotto tale profilo, si osserva che con particolare attenzione e puntualità, le Procure della Repubblica presso i Tribunali ordinari trasmettono, l’informativa di reato ex art. 129 disp. att. c.p.p, prevista per i casi di esercizio dell’azione per responsabilità penale su fatti
che ledono gli interessi patrimoniali della pubblica amministrazione.
E sempre sotto il medesimo profilo di fondamentale rilevanza organizzativa e funzionale, i protocolli d’intesa con l’AGO, i quali hanno
certamente prodotto immediati effetti positivi, devono essere revisionati, aggiornati ed integrati, in considerazione dell’evoluzione della legislazione anticorruzione e della sopravvenienza delle disposizioni contenute nel nuovo codice dei giudizi dinanzi la Corte dei conti, al fine di
rafforzare i principi di leale cooperazione, di immediatezza e di semplificazione, nei rapporti di scambio informativo ed investigativo sulle attività di comune interesse.
In relazione alla natura degli accertamenti probatori, ed in coincidenza alla emersione di indici di aggravamento dei fenomeni devianti,
riferiti a materie e/o ad aree territoriali di gestione, la Procura Regionale ha progressivamente adeguato il raggio delle attività informative
ed investigative.
Nei rapporti con la Stampa , gli uniformi indirizzi di coordinamento adottati dalla Procura Generale nel corso del tempo, confermati
nelle più recenti linee-guida adottate dal Consiglio di Presidenza (v. del.
210/2016), sono sempre contrassegnati dalla rigorosa attribuzione
all’Ufficio del Pubblico Ministero della posizione di “attento osservatore
esterno”, con i conseguenti profili di neutralità connessi alla rilevanza
primaria della tutela della riservatezza, la quale impone una rigorosa
46
La Corte è fortemente sensibile all’allarme sulla corruzione sollevato anche in
sede europea, trattandosi di una tematica che, incidendo direttamente sulla finanza
pubblica, tocca il “core business” dell’Istituto, nel complesso delle proprie funzioni.
Quanto ai dati sull’incidenza della corruzione, devo appena sottolineare che non
sussistono criteri univoci sulla base dei quali elaborare credibili stime quantitative;
a maggior ragione risulta arduo esprimersi con riguardo alle dinamiche del fenomeno. È un’attività molto delicata, che impone serenità di giudizio e che, quindi,
per non indurre disorientamento e perplessità nell’opinione pubblica, richiede particolare sobrietà anche nella comunicazione (Pres. Squitieri- Discorso per l’inaugurazione dell’anno giudiziario 2014, Corte dei conti, Roma 14 febbraio 2014).
- 80 -
etica professionale improntata all’obbligo di segretezza sulle attività
d’ufficio incidenti su posizioni soggettive, che può ritenersi cessato solo
con l’instaurazione del giudizio pubblico di responsabilità amministrativa.
Tuttavia, nel corso degli ultimi anni, la emersione di fattispecie di
gestione degli interessi pubblici, in relazione alle quali le Comunità territoriali manifestano diffusi stati di disagio e di particolare attenzione,
hanno indotto la Corte dei conti a ricercare nel sistema della comunicazione istituzionale, strumenti di maggiore apertura per la effettiva realizzazione del diritto d’informazione.
L’interesse alla esatta conoscenza delle attività orientate alla tutela delle aspettative diffuse di protezione del diritto alla buona amministrazione, deve -però- essere soddisfatto con garanzie di pieno ed oggettivo equilibrio, al fine di assicurare la veridicità, l’appropriatezza e
la inerenza della notizia al fatto meritevole di divulgazione e di conoscenza.
6.2. Il giudizio di conto a garanzia della economicità e della trasparenza finanziaria.
Nell’esercizio delle attribuzioni giurisdizionali, le nuove disposizioni del Codice di giustizia contabile, contribuiscono a restituire importanza ed attualità al giudizio di conto, da annoverare tra gli strumenti fondamentali per conferire “certezza legale” alle gestioni pubbliche.
La obbligatorietà del giudizio di conto, e la sua indefettibilità ed
inderogabilità, non può essere elusa con rappresentazioni sintetiche
delle partite a “carico” e delle partite a “discarico” dell’agente contabile, e richiede -pertanto- che tutti i movimenti in entrata ed in uscita
siano analiticamente descritti per specificazione degli importi, della
causale e dei capitoli ripartiti tra la parte dei residui e la parte di competenza.
E dunque, l’inesatto adempimento dell’obbligo di resa del conto
equivale all’inadempimento degli obblighi gravanti sull’agente contabile, ed alla carenza di “certezza” sulla legalità finanziaria della gestione
pubblica.
- 81 -
Sull’estensione del giudizio, e sui requisiti formali e sostanziali per
l’adempimento dell’obbligo di resa del conto, nella formazione dell’anagrafe degli agenti contabili (art. 138 CGC), sarà importante adottare
una concezione allargata, che comprende tutte le amministrazioni finora rimaste ai margini del riscontro giurisdizionale, ed anche i soggetti
privati che abbiano di fatto maneggio di danaro pubblico, in armonia
con l’art. 103 Cost., la cui forza espansiva costituisce criterio regolatore
della materia.
L’estensione del giudizio di conto comprende e gli agenti concessionari della riscossione di tributi comunali. Infatti, non si è mai dubitato della sussistenza del rapporto di servizio, poiché la giurisprudenza
della Corte dei conti ha affermato e consolidato il principio dell’assoggettamento della figura soggettiva dell’agente addetto alla riscossione
delle entrate pubbliche alla speciale disciplina dell’agente contabile.
E pertanto, nell’ipotesi dell’omesso versamento dei tributi e dei
proventi pubblici, a fronte dell'azione di responsabilità amministrativocontabile promossa dalla Procura regionale, incombe sull’agente contabile la dimostrazione che l'inadempimento dell'obbligo di restituzione
non sia imputabile a propria condotta, laddove invece la parte attrice è
gravata dall’onere di provare i soli fatti costitutivi della pretesa risarcitoria, e cioè l'esistenza del rapporto di servizio, nonché la non corrispondenza della prestazione effettiva con quella cui l’agente contabile è ,viceversa, obbligato.
6.3. Le spese dei gruppi consiliari.
La materia ha assunto progressiva rilevanza non solo per la connessione tipologica a fattispecie emerse con connotati di particolare gravità nei diversi ambiti regionali, ma anche per la introduzione normativa di un apposito controllo della Sezione regionale della Corte dei
conti sulla rendicontazione annuale dell’esercizio di spesa da parte di
ciascun gruppo consiliare del Consiglio regionale, da predisporre secondo linee guida deliberate dalla Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e di
- 82 -
Bolzano, e recepite con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri
(art. 1 comma 9 legge n.213/2012) 47.
La introduzione del nuovo istituto fondato sulla rendicontazione
amministrativa della spesa ha contribuito al rafforzamento del raccordo tra la funzione di controllo e la funzione inquirente, entrambe
intestate alla stessa Corte dei conti, e consente l’immediata attivazione
- delle verifiche e dei riscontri contabili.
I principi affermati dalla Corte costituzionale con la sentenza
235/15 cit., contribuiscono al raccordo tra il controllo e la giurisdizione
della Corte dei conti, a superamento di un presunto regime di separazione funzionale, fondato sull’interpretazione di alcuni punti di motivazione contenuti nella risalente sentenza n. 29/95.
Inoltre, il giudice di legittimità ha evidenziato -in recenti decisioni,
pronunziate sulla spesa dei partititi politici, e dei gruppi consiliari- la
funzione conformativa dell’azione di responsabilità amministrativa, la
quale concorre a segnare itinerari di orientamento per la corretta gestione amministrativa e finanziaria, e rappresenta un istituto di garanzia per la finanza pubblica in favore della collettività (Cass. Sez. Un.
Civ. ord. 10094/15).
La stessa giurisprudenza della Corte dei conti, consolidatasi progressivamente in materia, riconosce –oramai pacificamente- che, in ossequio al generale principio di rilevanza costituzionale della rendicontazione contabile (artt. 3, 81, 97, 100, 103 Cost.), tutte le spese effettuate dai consiglieri debbono essere sorrette da “adeguata documentazione” circa l’attinenza della spesa alle funzioni istituzionali dei gruppi
consiliari (C. cost. n. 104/2016; n. 235/2015; n. 107/2015; n. 263/2014; n.
39/2014), ostensiva degli aspetti soggettivi, temporali e modali della
47
Un nuovo versante è stato aperto in merito alla gestione, da parte dei gruppi
consiliari dei Consigli regionali, delle risorse ad essi trasferite (contestualmente
all’introduzione, con l’art. 1, commi 9, 10 e seguenti, del D.L. 174 del 2012, del
rendiconto di tale gestione e del controllo, su di esso, della Sezione regionale di controllo). La Corte, nelle sue diverse componenti, opera osservando il principio della
proporzione fra mezzi e risultati, evitando azioni dimostrative ed azzardate e non
trascurando prudenza e doveroso riserbo (Procuratore Generale S.Nottola, Discorso per l’inaugurazione dell’anno giudiziario 2014 cit.).
- 83 -
spesa effettuata, non potendosi ritenere sufficienti giustificazioni generiche o globali (Corte dei conti, Sez. Terza Appello n. 464 e n. 427/2016;
Cass. Sez. VI penale n. 23066/2009).
6.4. I debiti fuori bilancio nella gestione patrimoniale e finanziaria
degli enti locali.
I profili di gestione assoggettati ,con maggiore frequenza, ad accertamento documentale e probatorio sono: la riscossione delle entrate
degli enti locali , con particolare riferimento anche alla riscossione dei
contributi di costruzione conseguenti al rilascio di permessi di costruire,
ovvero al deposito di denunce di inizio attività; il ricorso a consulenti e
collaboratori esterni, nonostante la presenza di professionalità interne
disponibili, e quindi in violazione del principio di auto-sufficienza economica; e gli incarichi dirigenziali esterni di cd. alta professionalità conferiti in carenza dei titoli obbligatori di legittimazione soggettiva .
La diffusione dei vincoli ed obblighi informativi sulla gestione dei
bilanci degli enti locali ha assunto fondamentale e sempre maggiore rilevanza, a garanzia del buon andamento della pubblica amministrazione, e della integrità e della trasparenza nella gestione di bilancio degli
enti locali.
Sotto il profilo del puntuale rafforzamento degli obblighi informativi, è’ emblematica: la disciplina introdotta sulle sentenze di accoglimento del ricorso avverso il silenzio inadempimento dell’amministrazione, che sono trasmesse in via telematica alla Corte dei conti (art. 1
d.l. 9.2.2012 n.5 conv. in legge 4.4.2012 n.35), la quale è adesso collegata all’indennizzo da ritardo nella conclusione del procedimento; ed
anche la disciplina sull’obbligo di tempestiva comunicazione entro il
termine di trenta giorni alla Corte dei conti, di copia integrale del decreto di acquisizione cd. sanante, previsto dall’art. 42 bis T.U. in materia di espropriazione per pubblica utilità (DPR 8.6.2011, modificato con
d.l. 6 luglio 2011 n.98 conv. in legge 15.7.2011 n.111) ; ed infine, ancora
più di recente, la disciplina che prevede sanzioni specifiche, nei confronti dei responsabili dei competenti servizi degli enti locali, nell’ipotesi di omissione della richiesta degli spazi finanziari in deroga al patto
di stabilità interno, o di omessa liquidazione dei pagamenti per i debiti
scaduti della p.a. , oltre alle sanzioni specifiche nei confronti dei revisori
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dei conti, nell’ipotesi di omissione della segnalazione dell’inadempimento al pubblico ministero finanziario (art. 1 , commi 549-550, legge
n. 147/2013 -legge di stabilità per l’anno 2014).
Peraltro, tale ultima disposizione, espressamente applicabile anche alle società pubbliche, contribuisce all’ulteriore ampliamento delle
fattispecie sanzionatorie e punitive, riservate alla giurisdizione della
Corte dei conti.
6.5. Frodi ed irregolarità nella gestione dei contributi nazionali e
comunitari.
Le attività informative ed investigative sulla gestione dei contributi pubblici, hanno ricevuto un notevole impulso48 che ha consentito
di sottoporre ad approfondite verifiche probatorie una molteplicità di
fattispecie viziate da irregolarità nella fase di istruzione documentale,
necessaria per la liquidazione dei contributi comunitari.
Nella giurisprudenza della Corte dei Conti, l’elemento fondamentale che consente di individuare nelle fattispecie relative alla gestione
delle risorse comunitarie una situazione di danno per l’erario, è costituito dall’indebita destinazione delle risorse a finalità diverse da quelle
previste, in modo che sia vanificato lo scopo dell’erogazione medesima,
e ciò sotto diversi profili: al momento dell'erogazione, se essa è disposta
al di fuori dei presupposti di legge e/o dei presupposti di fatto; dopo l'erogazione, nella vigenza del vincolo di destinazione se esso non è rispettato,
ovvero se tale vincolo sia leso da condotte devianti dalla sana e corretta
gestione finanziaria; al momento in cui è sorto il diritto al recupero (perché i contributi sono stati erogati non correttamente ovvero non è rispettato il loro vincolo di destinazione) e non si procede tempestivamente ed
efficacemente al loro recupero, anche coattivo.
L’azione investigativa e d’accertamento della procura regionale, è
conforme al principio di diritto europeo secondo il quale, costituisce “ir-
48
Nell’anno 2013 la Procura Generale ha rinnovato l’Accordo di cooperazione
amministrativa già stipulato nel 2006 con l’OLAF (Ufficio europeo per la lotta antifrode). Il nuovo Accordo sostituisce, il precedente protocollo, con gli aggiornamenti e le integrazioni divenute necessarie, in considerazione dello sviluppo dei rapporti di collaborazione investigativa e dell’evoluzione della giurisdizione contabile.
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regolarità qualsiasi violazione di una disposizione del diritto comunitario derivante da un’azione o un’omissione di un operatore economico
che possa avere come conseguenza un pregiudizio al bilancio generale
della comunità o ai bilanci da queste gestite” (v. CGE 26 maggio 2016cause riunite C/260/14 e C/261/14).
E proprio sotto tale profilo, la evoluzione della giurisprudenza sugli ambiti di giurisdizione assorbiti nelle attribuzioni della Corte dei
Conti è palesemente ed unanimemente orientata a ricondurre alla cognizione del giudice della finanza pubblica tutte le condotte di gestione
che incidono su fondi a destinazione vincolata, in relazione ai quali il
privato fruitore o destinatario del contributo diviene il terminale di una
attività funzionalmente dipendente e collegata all’interesse pubblico,
da cui discende l’assunzione della qualità di soggetto agente ,sia pure
occasionalmente, nell’interesse della Pubblica Amministrazione per effetto dell’atto di concessione del contributo.
In relazione al principio di assimilazione tra risorse nazionali e comunitarie sancito dall’art. 325 del TFUE (ex art. 280 del TCE), ogni
vantaggio indebito e contrario agli obiettivi del diritto europeo, conseguito con violazioni formali del patto di fedeltà e di leale cooperazione
con gli enti gestori dei contributi, integra l’ipotesi del danno finanziario
arrecato alla gestione delle risorse nazional/comunitarie.
6.6. Gli incarichi professionali, di studio e di consulenza.
Molteplici ed eterogenee sono le fattispecie di interesse, sottoposte
al vaglio critico del sindacato finanziario, per la preposizione ad incarichi dirigenziali in difetto dei titoli di legittimazione professionale, e per
il conferimento di incarichi di studio, ricerca o consulenza, di dubbia
utilità economica per la pubblica amministrazione.
Gli orientamenti della giurisprudenza della Corte dei conti sono
oramai consolidati in approfondite riflessioni sui presupposti, sui limiti,
sulla utilità e sulla remunerabilità delle prestazioni commissionate al
professionista esterno, e quindi tutti gli accertamenti probatori definiti,
ed in corso di definizione, sono mirati a circoscrivere specifiche e puntuali fattispecie.
- 86 -
Sul contenuto dei giudizi instaurati nella materia degli incarichi
professionali e delle consulenze, l’accertamento dei comportamenti amministrativi difformi dai limiti e dai vincoli apposti alla facoltà di devoluzione esterna dei compiti di gestione propri della P. A., è sempre
ricondotto al principio di auto-sufficienza economica recepito nelle discipline di contenimento della spesa.
Quanto alla natura ed ai limiti del giudizio di responsabilità amministrativa, sul sindacato di economicità espletato dalla Corte dei
conti in relazione all’atto di conferimento dell’incarico professionale, la
Corte di Cassazione ha reiterato l’affermazione di principio conforme
alla ammissione della valutazione dei mezzi scelti dall’amministrazione,
secondo criteri di adeguatezza, oppure –viceversa– di esorbitanza ed
estraneità rispetto al fine pubblico da perseguire, senza che ciò costituisca eccedenza del potere giurisdizionale sulla riserva d’amministrazione.
La disciplina della materia è stata assoggettata a continue revisioni normative che hanno progressivamente tipizzato i presupposti di
legittimità formale, sostanziale e finanziaria dell’atto di conferimento
dell’incarico esterno, il quale è stato, poi, anche inserito nella categoria
dei provvedimenti vincolati da regimi informativi, comunicativi e di
pubblicità, finalizzati a garantire la trasparenza amministrativa ed il
controllo conoscitivo, in una logica complessiva di contenimento della
spesa pubblica.
6.7. Gli accertamenti sulla spesa sanitaria. Edilizia e servizi sanitari.
La colpa medica.
Costante si conferma l’attenzione istruttoria ed informativa sulla
gestione della spesa sanitaria, in tutti i suoi complessi e variegati profili,
tra i quali sono inserite le numerose fattispecie di danno da colpa sanitaria, e gli accertamenti sul sistema di realizzazione di opere di edilizia
ospedaliera, che si avvalgono talvolta dello strumento contrattuale del
project financing.
Per soddisfare le aspettative che manifestano l’affidamento del cittadino/utente del servizio, su trasparenti garanzie di governo clinico del
sistema sanitario, la Procura Regionale perfezionerà i criteri di ricerca
- 87 -
e di selezione informativa, traendo elementi di conoscenza dalle notizie
provenienti dal sistema dei controlli interni della Regione.
E’ certo che il diritto alla salute, nel plesso degli articoli 4- 9 e 32
della costituzione (tutela della salute, tutela dell’ambiente, tutela del paesaggio), appartiene -oggi- ai cd diritti “di terza generazione”, qualificati
dalla dimensione di solidarietà sociale, la quale tutela l’affidamento in
un sistema sanitario professionale ed organizzato secondo logiche manageriali di buona pratica clinica, con la massima razionalizzazione dei
rischi per il paziente.
Ma è altrettanto certo che le garanzie giuridiche per l’accesso a
prestazioni e terapie appropriate ed aggiornate alle conoscenze scientifiche, non possono comprendere regimi di responsabilità oggettiva, operanti in forma automatica ogni qualvolta si riscontri una tipologia di
danno alla salute del paziente.
Emerge -quindi- la necessità di ricondurre ad unità i criteri di
accertamento della gravità della colpa medica.
Infatti, gli indici di aggravamento – tutti di natura empirico/fattuale – sono talvolta utilizzati in senso quantitativo per accertare
la macroscopica distanza dall’uniforme parametro della comune diligenza, prudenza e perizia. Talaltra sono, invece, utilizzati in senso qualitativo al fine di adattare il comune ed uniforme parametro alla natura
eterogenea della colpa professionale, il cui contenuto varia al variare
della tipologia dell’attività di gestione49.
L’interpretazione “quantitativa” della colpa grave produce l’effetto indiretto di restringere il sindacato investigativo alle condotte inescusabili, ed assimilabili alla intenzionalità dolosa (culpa lata dolo equiparatur).
La interpretazione “qualitativa” consente – invece – l’estensione
del sindacato investigativo, poiché il costante riferimento alla diligenza
richiesta dalla natura dell’attività professionale esercitata, consente
l’ampliamento della colpa grave alle condotte inadeguate rispetto alle
49V.
art. 1176 comma 2 cod. civ.: “nell’adempimento delle obbligazioni inerenti
all’esercizio di un’attività professionale la diligenza deve valutarsi con riguardo alla
natura dell’attività esercitata”.
- 88 -
sempre maggiori conoscenze richieste nella cura professionale degli interessi del paziente, e dell’utente del servizio50.
Tale questione contiene importanti punti di criticità incidenti sulle
dinamiche di imputazione della responsabilità amministrativa, e merita quindi approfondimento anche alla luce degli orientamenti della
Corte di Cassazione che procedono alla più analitica distinzione tra la
negligenza, l’imprudenza e l’imperizia.
Peraltro, la colpa medica è stata di recente ricondotta all’area segnata dalle linee-guida, poiché l’art. 3 della legge 189/2012 (cd. decreto
“Balduzzi”), contiene la disposizione secondo la quale : “L'esercente la
professione sanitaria che nello svolgimento della propria attività' si attiene
a linee guida e buone pratiche accreditate dalla comunità' scientifica non
risponde penalmente per colpa lieve. In tali casi resta comunque fermo l'obbligo di cui all'articolo 2043 del codice civile.”.
Al fine della regolazione del sistema di responsabilità amministrativa sulla ripartizione del rischio di danno alla salute, secondo criteri ragionevoli e giuridicamente prevedibili, è necessaria -quindi- la
elaborazione di regole e parametri giurisprudenziali, fondati sulle lineeguida della buona pratica clinica, da utilizzare per la individuazione
delle ipotesi di colpa medica, viziate da errore grave ed inescusabile51.
6.8. La dirigenza amministrativa ed i rapporti fiduciari. Le incompatibilità ed i conflitti d’interesse. I cumuli d’impiego e le situazioni
di cd. “doppio lavoro”.
Sugli incarichi dirigenziali assumono rilevanza gli orientamenti
della giustizia costituzionale, la quale -proprio con riferimento alla dirigenza amministrativa- ha affermato più volte che la «netta e chiara
separazione tra attività di indirizzo politico-amministrativo e funzioni
gestorie» costituisce la condizione «necessaria per garantire il rispetto
50V.
art. 2236 cod. civ. “Se la prestazione implica la soluzione di problemi tecnici
di speciale difficoltà, il prestatore d’opera non risponde dei danni se non in caso di
dolo o di colpa grave”; art. 2392 cod. civ.: “Gli amministratori devono adempiere i
doveri ad essi imposti dalla legge e dallo statuto con la diligenza richiesta dalla natura dell’incarico e dalle loro specifiche competenze”.
51 Gli indirizzi della giurisprudenza della Corte di cassazione distinguono tra errore “lieve” ed errore “rimarchevole”, riconoscendo alle linee guida la natura di
strumento di codificazione del sapere scientifico e tecnologico, da utilizzare per la
individuazione delle ipotesi di deviazione ragguardevole rispetto all’agire appropriato e definito dalle regole d’azione standardizzate.
- 89 -
dei principi di buon andamento e di imparzialità dell’azione amministrativa» (v. giur. cost. retro sub. 4)
Infatti, al principio di imparzialità sancito dall’art. 97 Cost. si accompagna, come «naturale corollario», la separazione «tra politica e
amministrazione, tra l’azione del “governo” – che, nelle democrazie
parlamentari, è normalmente legata agli interessi di una parte politica,
espressione di forze di maggioranza –, e l’azione dell’“amministrazione”
– che, nell’attuazione dell’indirizzo politico della maggioranza, è vincolata invece ad agire senza distinzione di parti politiche, al fine del perseguimento delle finalità pubbliche obbiettivate dall’ordinamento»
(sentenza n.81/2013 cit).
La separazione tra funzioni di indirizzo politico-amministrativo e
funzioni di gestione amministrativa, quindi, costituisce un principio di
carattere generale, che trova il suo fondamento nell’art. 97 Cost, ma
l’individuazione dell’esatta linea di demarcazione tra gli atti da ricondurre alle funzioni dell’organo politico, e gli atti da ricondurre alla competenza della dirigenza amministrativa, spetta al legislatore.
Tuttavia, a sua volta, anche il potere legislativo incontra un limite
nello stesso art. 97 Cost., poiché nella individuazione degli atti di indirizzo politico amministrativo e degli atti di natura gestionale, il legislatore non può compiere scelte irragionevoli e contrastanti con il principio
di separazione tra politica e amministrazione, poiché altrimenti sussisterebbe la lesione dell’imparzialità della pubblica amministrazione.
Ciò premesso, la Corte Costituzionale ha precisato che il necessario
grado di fiduciarietà negli incarichi di diretta collaborazione, non consente la assunzione di personale in deroga a criteri selettivi idonei a valorizzare il possesso di esperienze professionali specifiche, e di particolare competenze derivanti da pregresse esperienze istituzionali ed amministrative.
Ed i medesimi principi costituzionali sul buon andamento amministrativo ritornano nel quadro normativo delle disposizioni vigenti in
materia di cumulo di incarichi, di incompatibilità e di conflitto d’interessi tra funzioni ed incarichi, che risultano rafforzate e consolidate nei
più recenti interventi legislativi.
- 90 -
Infatti, la legge 6 novembre 2012 n. 190 recante “Disposizioni per
la prevenzione e la repressione della corruzione e dell'illegalità nella
pubblica amministrazione”, all’art. 1 comma 42 -nella introduzione di
alcune modifiche apportate all’art. 53 decreto legislativo 30 marzo
2001, n. 165- ha confermato la giurisdizione della Corte dei conti sulla
responsabilità patrimoniale del dipendente pubblico gravato dall’obbligazione restitutoria dei compensi illegittimamente percepiti, prevedendo espressamente che «(comma 7-bis) L'omissione del versamento del
compenso da parte del dipendente pubblico indebito percettore costituisce
ipotesi di responsabilità erariale soggetta alla giurisdizione della Corte dei
conti») .
7. Qualche annotazione sui temi di fondamentale rilevanza
organizzativa ed istruttoria.
7.I. Anticorruzione. Obblighi di denunzia. Rapporti con il sistema dei controlli interni.
La progressiva messa a regime degli strumenti previsti dalla recente legislazione anticorruzione, con particolare riferimento ai piani
triennali di prevenzione ed al ruolo assegnato ai RR.PP.CC., propone
numerose questioni di rilievo organizzativo e relazionale, con particolare riferimento agli obblighi di denunzia, ed ai rapporti con il sistema
dei controlli interni, innestati nelle singole amministrazioni.
E’ fondamentale l’adozione di orientamenti, coerenti e sistematici,
sull’interpretazione degli obblighi di denunzia, previsti anche nei confronti dell’Anac, per le controversie sui contratti pubblici nelle quali
emerga una ipotesi di danno erariale. La lettura integrata delle discipline vigenti consente, di ritenere che gli obblighi di denunzia verso
l’Anac si aggiungono ma non sostituiscono, il sistema informativo, già
esistente e collaudato, di immediata comunicazione dei fatti dannosi di
gestione contrattuale alla Procura regionale della Corte dei conti.
Peraltro, nel protocollo d’intesa stipulato dalla Corte dei conti con
l’Anac in data 28 maggio 2015, è espressamente indicato come “il ruolo
general-preventivo e dissuasivo svolto dalle procure contabili e dalle sezioni giurisdizionali, con le loro azioni e le loro pronunce, contribuisce
non poco alla moralizzazione dei comportamenti nel settore pubblico,
- 91 -
con un indubbio effetto indiretto di deterrenza e prevenzione della corruzione (moral suasion)”52.
Nel complesso delle relazioni informative (cd. network investigativo)
confluiscono anche le comunicazioni provenienti dall’Arac (Agenzia regionale anticorruzione istituita con legge regionale n. 5/2016) e dal sistema regionale dei controlli interni.
7.II. Contratti pubblici e danno erariale. Società a partecipazione pubblica.
Nelle nuove prospettive aperte dalla legislazione anticorruzione,
assumono particolare rilevanza i rapporti informativi su fattispecie negoziali di importante entità finanziaria.
In particolare, sulla gestione della società EXPO 2015, l’ufficio inquirente ha -allo stato degli atti- definito quasi integralmente la fase
conseguenziale all’esercizio dell’azione penale, mentre sta sviluppando
la fase complementare alle indagini penali, mediante il riordino ed il completamento delle fonti probatorie, sulle quali è fondamentale la collaborazione richiesta all’Anac.
Tali situazioni processuali, e probatorie hanno già inciso sulle attività istruttorie svolte nell’anno 2016, e saranno riprese nello svolgimento delle attività per l’anno 2017.
Quanto alle società pubbliche, le più attente indagini condotte
dalla Corte dei conti sui sistemi di governance delle partecipazioni azionarie, hanno sempre evidenziato la necessità di comprendere il grado di
dipendenza degli organismi partecipati dalla committenza degli enti
controllanti, per il conseguimento di un sano equilibrio tra costi e ricavi.
Infatti, la presenza contestuale di dipendenza accentuata e di squilibrio aziendale degli organismi partecipati, determina impatti significativi sul bilancio dell’ente titolare della partecipazione unica o maggioritaria, il quale si trova impegnato a garantire continue operazioni
di risanamento.
E’ unanime e risalente nel tempo, l’opinione dei Magistrati della
Corte dei conti sulla necessità di procedere ad una revisione strutturale
52
Il protocollo d’intesa è pubblicato in Rivista Corte dei conti n.3/4-2015, parte
III-documentazione, pagg.564 ss.
- 92 -
dell’organizzazione complessiva delle partecipazioni azionarie in mano
pubblica, per una serie molteplici di fenomeni di criticità economica, e
di efficienza gestionale, rilevati nell’esercizio delle funzioni di controllo
e di giurisdizione.
Infatti, la “societarizzazione” delle funzioni amministrative, e la
proliferazione del modello societario, con la dilatazione del sistema in
house, impongono la necessità di avviare processi di razionalizzazione
organizzativa degli apparati pubblici, al fine di eliminare la duplicazione, la sovrapposizione e la interferenza disfunzionale tra aree di attività, settori d’intervento, e segmenti di competenze, da trattare con
logiche di semplificazione al fine dell’assorbimento e della contrazione
dei costi di gestione.
Il processo normativo ed organizzativo di riordino delle società
pubbliche, non può ignorare che l’effettività della tutela dell’integrità
della finanza pubblica, presuppone la contestualità, e la convergenza
delle competenze di controllo e di giurisdizione della Corte dei conti,
senza alcuna sottrazione di aree o di settori gestionali, e senza alcuna
asimmetria di materia tra le funzioni riservate a ciascuna delle predette
competenze.
7.III. I danni da reato.
La più recente disciplina di revisione e di modifica dei delitti contro la pubblica amministrazione, costituisce il “terreno di sperimentazione di continue riforme, nel tentativo di adeguare il sistema repressivo
alla realtà di un malcostume purtroppo radicato e dilagante nel governo
della cosa pubblica”, poiché i fenomeni corruttivi rappresentano la più
grave “zavorra dello sviluppo economico del Paese”, e la giustizia penale
non può assumere “il ruolo improprio di esclusivo indicatore del livello di
etica pubblica richiesto alla generalità dei consociati”53.
Infatti, la recente legge 27 maggio 2015, n. 69 (in Gazz. Uff., 30
maggio 2015, n. 124), si distingue, oltre che per l’inasprimento delle previsioni edittali -sia per le pene principali, sia per quelle accessorie-, so-
53
Relazione del Procuratore Generale, P. Ciccolo, all’inaugurazione dell’anno
giudiziario 2017, Corte di Cassazione, Roma 30 gennaio 2017.
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prattutto per l’individuazione di un movente economico comune all’intera gamma dei delitti previsti e puniti dagli artt. 314, 317, 318, 319,
319-ter, 319-quater, 320 e 322-bis cod. pen.
I delitti contro la pubblica amministrazione, sono tutti ricondotti
alla nuova frontiera della politica di contrasto dell’illegalità amministrativa, orientata alla sottrazione dell’ingiusto arricchimento, quale
parte minima, normativamente supposta come esistente -di un più ampio
pregiudizio, espressamente fatto salvo dalle disposizioni di riforma-, che
l’autore del fatto ha conseguito, o tentato di conseguire, con la programmazione della condotta illecita.
La nuova strategia di contrasto dell’illegalità amministrativa, desumibile dalle disposizioni della legge 69/2015 (v. artt. 2-4 e 6), persegue
l’intento di indurre e compulsare condotte “ripianatorie”, garantite
dalla restituzione del prezzo del reato, oppure dal recupero penale
dell’illecito profitto, oppure ancora dal pagamento di una somma equivalente, a titolo di riparazione pecuniaria in favore dell’amministrazione lesa dalla condotta del pubblico ufficiale, o dell’incaricato di un
pubblico servizio, salvo ed impregiudicato il diritto al risarcimento del
danno.
Come rilevato dalla stessa Corte di cassazione, la legislazione sanzionatoria si muove -anche- verso la progressiva contrazione del panpenalismo, per riscoprire risposte alternative all’incriminazione penale,
e modelli punitivi più agili, fondati sull’applicazione della sanzione amministrativa o civile, che presuppone la trasformazione e/o la degradazione dell’originario illecito penale in altra tipologia di violazione54.
Si ritornano a riscoprire le risposte alternative all’incriminazione
penale attraverso modelli punitivi più agili, fondati sull’applicazione
della sanzione amministrativa o civile, alla cui base è -ovviamente- la
degradazione dell’originario illecito penale in altra tipologia di violazione.
54
“Le cause di questa totalizzante occupazione degli spazi dell’illecito ad opera
dell’incriminazione penale sono variegate ed affondano in modelli culturali e sociali
del nostro Paese di difficile scandaglio. Affinché l’incriminazione penale conservi il
senso proprio della deterrenza e la funzione general-preventiva, che le è propria,
occorre recuperarne la rarefazione e contrastarne l’inflazione” (PG. P. Ciccolo cit.).
- 94 -
Oltretutto, al sistema penale la giurisprudenza della Cedu ha posto
-con espressioni alquanto perentorie-, la necessità di razionalizzazione
dell’apparato sanzionatorio, mediante l’eliminazione del cd. “doppio binario” punitivo, onde evitare la frequente ipotesi di bis in idem sanzionatorio.
La spinta verso una stagione normativa, alternativa al pan-penalismo, richiede una efficace svolta culturale, poiché la efficienza dei sistemi sanzionatori/recuperatori/risarcitori, che si originano in circuiti
diversi dal processo penale, costituisce una condizione imprescindibile
per la tutela dell’integrità della finanza pubblica.
Non possono -dunque- essere ignorate le implicazioni organizzative richieste allo Stato-apparato, ed alla pluralità dei sistemi giurisdizionali, nella direzione dell’innovazione, della semplificazione e della
modernizzazione dei rapporti tra le giurisdizioni.
8. L’organizzazione dell’ufficio e delle funzioni. Le risorse
disponibili. Auto-organizzazione ed etero-organizzazione.
Nella revisione dell’organizzazione dell’ufficio, la Procura Regionale si avvale -oggi- di ottime potenzialità di risultato, in considerazione del costante impegno e della dedizione professionale dei Magistrati, che con entusiasmo, capacità ed elevato senso delle istituzioni,
applicano abilità, conoscenze ed energie intellettuali.
Nella revisione e nell’aggiornamento dei fattori organizzativi, le
competenze professionali del personale amministrativo assumono un
ruolo fondamentale, sotto il profilo della fattiva collaborazione, alla redistribuzione ed allo smaltimento dei carichi di lavoro, ed alla elaborazione di nuovi protocolli interni per lo svolgimento delle attività d’ufficio, con logiche di proporzionalità e di adeguatezza rispetto alla complessità dei servizi affidati.
Gli adempimenti per la de-materializzazione dei documenti nei
processi e nei fascicoli istruttori, e l’adozione di metodi di semplificazione del lavoro con standard uniformi per la trattazione degli affari seriali, sono i più importanti indicatori di efficienza sui quali è stato richiesto l’importante contributo di tutto il Personale amministrativo.
- 95 -
Un fattore relazionale di fondamentale rilevanza per l’orientamento strategico delle indagini risiede nel modello di collaborazione instaurato con la Guardia di Finanza, ispirato da principi di efficienza e
di ottimizzazione del rendimento investigativo, che risulta valorizzato
dall’ordine di priorità processuale espresso nel nuovo codice di giustizia
contabile (v. art. 56 CGC-deleghe istruttorie).
Allo stato degli atti, risultano delegate alla Guardia di Finanza le
indagini sui più complessi ed importanti settori di attività delle pubbliche amministrazioni.
Importanza analoga assumono i rapporti di collaborazione con il
servizio NAS dell’Arma dei Carabinieri, soprattutto per gli accertamenti di competenza nella materia sanitaria.
Efficienti protocolli di collaborazione sono stati instaurati con le
Procure della Repubblica operanti nel territorio regionale, poiché le
buone prassi hanno compreso il coordinamento fra le attività di polizia
economico-finanziaria e le attività di polizia giudiziaria.
Le collaborazioni di lavoro sono fondate sull’immediato collegamento informativo e documentale a carattere di reciprocità, con soluzioni che superano le letture formali e burocratiche insite nella interpretazione ampiamente superata dell’art. 129 disp. att. cod. proc. pen.
I rapporti tra il processo penale ed il processo di responsabilità amministrativa si avvalgono – dunque – di forme di coordinamento investigativo funzionali alla reciproca interazione ed integrazione tra le
fonti di prova, pienamente utilizzabili con le garanzie dei contraddittorio nel giudizio dinnanzi alla Corte dei conti.
L’interazione e l’integrazione tra i distinti fenomeni processuali e/o
investigativi si è estesa anche alle ipotesi definite dal Giudice penale con
rito alternativo, quale la sentenza di «patteggiamento», oppure ancora
alle indagini concluse con semplice decreto di archiviazione.
Il coordinamento investigativo è agevolato dalla considerazione
che il danno erariale nella giurisprudenza della Corte dei conti ha assunto dimensioni economiche e patrimoniali eccedenti il profitto od il
provento da reato. Ciò perché l’illiceità erariale rappresenta un cerchio
concentrico molto più ampio dell’illiceità penale, in quanto la clausola
- 96 -
generale di diritto pubblico sulla quale si fonda il regime della responsabilità amministrativa occupa un perimetro molto più esteso rispetto
a quello garantito dalla tipicità dei fatti di reato contro la P.A.
Tra le linee-guida di organizzazione dell’ufficio, sussiste la tendenza a realizzare la completa attualizzazione delle attività investigative su fatti ed informazioni correnti, al fine di garantire lo svolgimento
di accertamenti quasi concomitanti alle fattispecie denunziate. Tuttavia, su tale linea d’indirizzo organizzativo incidono i limiti di compatibilità con le risorse umane disponibili.
Gli elementi statistici relativi allo stato della esecuzione e dei recuperi si annoverano tra i fattori incidenti sulla qualità della tutela finanziaria degli interessi pubblici (v. CGC artt. 212 ss.).
Infatti, la verifica dello stato dei procedimenti di recupero esecutivo appartiene ad un contesto di valutazioni sempre più condizionato
e dipendente dal bisogno di ricercare gli indicatori di effettività del servizio della Giustizia.
I risultati conseguiti dall’organizzazione del servizio di monitoraggio sulle attività esecutive delle pubbliche amministrazioni per il recupero delle somme quantificate nelle sentenze di condanna dimostrano –
con indicatori dotati di certezza documentale – l’importanza della vigilanza amministrativa, e l’accrescimento dell’effettività della tutela
pubblica.
Tuttavia le misure di auto-organizzazione trovano il loro limite
naturale nelle risorse disponibili, sulle quali è possibile operare una programmazione per obiettivi, con criteri di proporzionalità e di adeguatezza, rispetto alla difficoltà qualitativa dei carichi di lavoro, che segna
un costante indice di crescita. Dovrebbero soccorrere gli strumenti di
etero-organizzazione, i quali - però- dipendono dai fattori contingenti
che incidono sulla vita dell’Istituto con andamenti che sfuggono a criteri di prevedibilità.
- 97 -
9.Conclusioni.
Il perfezionamento della figura professionale del Magistrato preposto alla tutela del buon andamento e dell’efficienza amministrativa , nel
duplice esercizio delle funzioni di controllo, e di giurisdizione - secondo
la capacità e la deontologia propria del modello del Giudice Europeo - ,
è intimamente connesso alla qualità della legislazione di contabilità e di
finanza pubblica, ed all’adeguatezza normativa degli strumenti di tutela e di garanzia, in essa contemplati, ed è fortemente dipendente dal
contesto complessivo delle risorse disponibili.
Il raccordo permanente delle funzioni di controllo con l’istituto
della responsabilità amministrativa-contabile, considerato nel duplice
profilo della finalità risarcitoria-restitutoria , e della finalità sanzionatoria, interdittiva e di deterrenza, è fondato sul contesto normativo generato dalla nuova Costituzione economica, poiché la Corte dei conti
appartiene al sistema delle garanzie giurisdizionali e lo completa con lo
svolgimento del ruolo infungibile di Giudice della finanza e dell’economia pubblica.
Oggi più di ieri, è profondamente errato e fuorviante procedere
alla lettura separata delle funzioni della Corte dei conti, distinguendo le
competenze del controllo collaborativo dalle competenze giurisdizionali, non solo perché le tendenze legislative più recenti si muovono
verso sempre più frequenti raccordi, e reciproche integrazioni, ma soprattutto perché la formazione di circuiti distinti e separati per l’esercizio delle attribuzioni, indebolisce il sistema di garanzie di legalità che
invece si intende rafforzare.
Infatti, appare molto riduttivo continuare ad indicare nella responsabilità amministrativa un semplice istituto di chiusura del sistema dei controlli, poiché le recenti disposizioni normative poste a tutela della integrità e della trasparenza dei bilanci pubblici-prima-, ed il
consolidamento dei rapporti di collegamento tra le tutele giurisdizionali
-poi-, dimostrano la centralità dell’azione pubblica di danno erariale,
posta a salvaguardia del buon andamento delle pubbliche amministrazioni, della sana e corretta gestione finanziaria, e quindi dei diritti fondamentali della Persona e del Cittadino.
- 98 -
La doppia funzione, compensativa/risarcitoria e sanzionatorio/punitiva, della responsabilità amministrativa, e la doppia legittimazione del PM contabile nel sistema delle Garanzie oggettive di Legalità,
confermano tale conclusione.
La legislazione di contrasto dei fenomeni corruttivi e di illegalità
amministrativa evidenzia la necessità di riscoprire il valore delle sinergie tra gli istituti di garanzia, gli strumenti di prevenzione e le competenze d’intervento per l’eliminazione delle patologie economico finanziarie che gravano sui bilanci pubblici.
L’etica, l’integrità e la trasparenza della gestione della finanza
pubblica, indicano i contenuti programmatici del diritto alla buona amministrazione, –già compreso tra i diritti fondamentali della Persona, e
richiedono che il dovere di fedeltà alla Repubblica nell’osservanza della
Costituzione e delle sue leggi, sia puntualmente e correttamente rispettato -in primo luogo- proprio dai cittadini ai quali sono affidate funzioni
pubbliche, da esercitare con disciplina ed onore (art.54 Cost.).
La capacità espansiva delle materie di contabilità pubblica, da razionalizzare con letture giurisprudenziali più omogenee tra loro, conferma che nella lettura della Costituzione, la Corte dei conti è il «giudice
naturale della tutela degli interessi pubblici e della tutela dai danni pubblici», e che la risposta alle legittime aspettative della Comunità sui
temi della buona amministrazione, non può essere data con pienezza ed
effettività senza un quadro normativo ed interpretativo, che sia idoneo
a prevenire la formazione di aree di immunità di fatto e di diritto.
Pertanto, sul fondamento delle superiori considerazioni, con la serena e consapevole coscienza professionale, condivisa con Tutti i Colleghi Magistrati ed il Personale amministrativo, di avere conferito e di
continuare a conferire, il massimo impegno consentito dalle risorse disponibili, nell’esercizio delle funzioni giurisdizionali, la Procura Regionale
SIG. PRESIDENTE
- chiede alla Sezione Giurisdizionale di dichiarare aperto, in nome
del Popolo Italiano, l’anno giudiziario 2017 della Corte dei conti presso
la Regione Lombardia.
- 99 -
ALLEGATI
DATI STATISTICI
PERSONALE DI MAGISTRATURA
in servizio al 31.12.2016
Procuratore Regionale
Dott. Salvatore Pilato dal 25.07.2016
(Dott. Antonio Caruso fino al 24.07.2016)
Vice Procuratore
Generale
Dott. Michele Scarpa
Sostituto Procuratore
Generale
Dott. Alessandro Napoli
Dott. Barbara Pezzilli
Dott. Antonino Grasso
Dott. Fabrizio Cerioni
Dott. Luigi D’Angelo
Dott. Laura Monfeli
Posti previsti
in organico
Personale
in servizio
1
1
10
7
PERSONALE AMMINISTRATIVO
in servizio al 31.12.2016
Area
III
II
*
Dipendenti
Dott. Luca Carati
Sig. Fabio Bonini
Dott.ssa Marianna De Lorenzis
Dott.ssa Catia Paola Di Rienzo
Dott. Mauro Donno
Dott.ssa Marisa Lagonigro
Dott.ssa Patrizia La Torella
Dott. Angelo Lunghi
Dott. Paolo Medica
Dott.ssa Mariangela Serra
Sig. Vittorio Armellini
Sig. Antonio Baiona
Sig. Giovanni Bragutti
Dott.ssa Roberta Briasco
Sig.ra Milena Capetti
Dott.ssa Santa Errico
Dott.ssa Lucia Iossa
Sig.ra Giuseppina Lasco
Sig.ra Rosa Marrulli
Sig.ra Ignazia Immacolata Nucera
Sig. Roberto Saltarella
Sig.ra Teresa Tropea
di cui n. 2 dipendenti part time
Posti previsti
in organico
Personale
in servizio
11
10
12
12 *
SITUAZIONE DELLE ISTRUTTORIE
Tipologia
n.
PENDENTI al 01.01.2016
9588
Aperte
1940
Archiviazioni
(di cui n. 6 riparazioni spontanee)
Numero atti di citazione
(di cui n. 2 riassunzioni)
3581
98
Giudizi per resa del conto
PENDENTI al 31.12.2016
3
7846
SITUAZIONE DEI CONTI GIUDIZIALI
ESTINZIONI
Totale
Giacenza al 01.01.2016
735
Conti pervenuti dalla sezione
464
Esaminati
652
Giacenza al 31.12.2015
547
DISCARICO
Giacenza al 01.01.2016
Totale
0
Conti pervenuti dalla sezione
39
Discaricati
15
Giacenza al 31.12.2016
24
ISTRUTTORIE ANNO 2016
Provenienza delle denunzie
Tipologia
n.
DENUNZIE ENTI LOCALI
359
DENUNZIE AMMINISTRAZIONI DELLO STATO
1139
DENUNZIE ENTI PUBBLICI
208
DENUNZIE DI PRIVATI
136
NOTIZIE STAMPA
28
ANONIME
33
CONSIGLIERI COMUNALI, PROVINCIALI, REGIONALI
85
TOTALE
1988
Dati statistici sull’apertura delle istruttorie
Fascicoli
aperti
nell’anno
n.
% Variazione
rispetto al
2011
% Variazione
rispetto al
2012
% Variazione
rispetto al
2013
% Variazione
rispetto al
2014
2012
2007
+22,38%
2013
2347
+43,11%
+16,94%
2014
1853
+12,99%
-7,67%
-21,05%
2015
1626
-0,85%
-18,98%
-30,72%
-12,25%
2016
1940
+18,29%
-3,33%
-17,34%
+4,70%
% Variazione
rispetto al
2015
+19,31%
Reati commessi da pubblici dipendenti
Fascicoli
aperti
nell’anno
n.
% Variazione
rispetto al 2011
% Variazione
rispetto al 2012
% Variazione
rispetto al 2013
% Variazione
rispetto al 2014
2012
194
+136,59%
2013
145
+76,83%
-25,26%
2014
147
+79,27%
-24,23%
+1,38%
2015
107
+30,49%
-44,85%
-26,21%
-27,21%
2016
157
+91,46%
-19,07%
+8,28%
+6,80%
% Variazione
rispetto al 2015
+46,73%
Riconoscimento di Debiti fuori bilancio
Anno 2016
Ente
Tot. n. 271
COMUNI
245
PROVINCE
19
REGIONE
0
MINISTERI
3
ALTRE AMM.NI
40
ATTI DEPOSITATI
Tipologia
n.
Citazioni
98
Sequestri
5
Reclami
1
Istanze fissazione termine resa del conto
3
Istanze di parte
1
Giudizi di conto
0
Appelli
23
ATTIVITÀ ISTRUTTORIA
Tipologia
n.
Inviti a dedurre (n. 252 destinatari)
112
Richieste istruttorie
1233
Audizioni personali
71
Deleghe alla Guardia di Finanza e Organi di Polizia Giudiziaria
55
EVOLUZIONE DELL’ATTIVITÀ DELL’UFFICIO
nel periodo 2007 – 2016
Anno
Istruttorie
Pendenti al 01/01
Istruttorie
Aperte nell’anno
Citazioni
Archiviazioni
2010
5103
1813
46
764
2011
6106
1640
66
1434
2012
6246
2013
93
841
2013
7325
2348
107
937
2014
8629
1950
97
1175
2015
9307
1628
95
1252
2016
9588
1940
98
3575
2017
7846
-
-
-
CONFERIMENTO INCARICHI PROFESSIONALI E CONSULENZE
SEGNALATE
DAL CONTROLLO
IN CORSO AL
31/12/2016
ANNO
TOTALE
2012
65
1
51
2013
41
5
32
2014
37
5
29
2015
31
0
29
2016
37
1
30
ESPOSIZIONE IN TERMINI ECONOMICI
DELL’ATTIVITÀ
Importo globale delle richieste di risarcimento formulate dalla
Procura Regionale negli atti di citazione
€ 30.605.706,77
Importo dei sequestri
€
6.105.474,73
RIPARAZIONI SPONTANEE
Anno
Importo versato
2012
€
42.979,20
2013
€
725.512,10
2014
€
467.710,92
2015
€ 1.162.736,42
2016
€ 1.649.953,86
PROCEDIMENTI MONITORI
Anno di
n.
Importi
riferimento
2012
4
€
7.500,00
2013
14
€ 23.445,24
2014
2
€
2015
12
€ 22.105,41
2016
7
€ 13.700,00
3.510,91
TIPOLOGIE PER EVENTI OMOGENEI
TIPOLOGIA DELLE VERTENZE APERTE
ANNI
2012 2013 2014 2015 2016
Assenteismo
5
0
1
3
1
Attività contenziosa spese di giustizia
5
2
3
6
4
Attività contrattuale
8
18
19
13
22
Bilancio, conto del patrimonio
63
11
35
25
22
Canoni, concessioni, locazioni beni
12
4
6
8
11
Assegni, indennità, compensi, premi
29
18
45
39
23
Incarichi professionali e consulenze
65
41
37
31
37
Contributi pubblici
73
77
111
52
37
Danno al patrimonio
284
319
102
42
194
Danno ambientale e abusi edilizi
11
5
6
9
3
Debiti fuori bilancio-passività arretrate
256
195
299
233
271
Entrate
15
25
4
2
4
Equa riparazione Legge 89/2001 art.5
29
89
61
56
72
Erogazione somme non dovute
10
1
52
7
10
Frodi comunitarie
4
4
46
87
55
Furti o rapina
45
25
12
10
14
Illeciti commessi da pubblici dipendenti
189
145
146
104
156
Incidenti
540
469
573
533
654
Infortuni
5
2
7
7
2
Interessi passivi per ritardato pagamento
1
0
0
0
0
Dissesto finanziario
2
0
1
0
0
Lesioni da attività sanitaria
90
108
141
119
166
Opere pubbliche
31
21
18
19
17
Personale
53
9
33
18
28
Piani regolatori e piani di lottizzazione
27
4
7
2
5
Procedimento di gara e scelta del contraente
62
19
36
30
26
Rendicontazione
16
683
22
1
18
Sanzioni amministrative contravvenzioni
9
0
1
2
4
Scomputo oneri di urbanizzazione
4
1
3
11
3
Spese rappresentanza
5
4
8
0
2
Verifiche amministrative-contabili, ispezioni,
relazioni dei revisori dei conti
19
15
17
15
22
Varie
40
33
1
142
57
TOTALE
2007 2347 1853 1626 1940
Anno
Amm.ne danneggiata
STATO
E. LOCALI
2011
REGIONI
ALTRI ENTI
TOTALE
STATO
E. LOCALI
2012
REGIONI
ALTRI ENTI
TOTALE
STATO
E. LOCALI
2013
REGIONI
ALTRI ENTI
TOTALE
STATO
E. LOCALI
2014
REGIONI
ALTRI ENTI
TOTALE
STATO
E. LOCALI
2015
REGIONI
ALTRI ENTI
TOTALE
*
n. sentenze di
condanna di I
grado
n. sentenze
n. sentenze Importo di condanna di I
condanna di I condanna di grado (Sentenze passate
grado appellate
II grado
in giudicato)
15
13
3
19
50
4
6
0
2
12
1
2
0
5
8
418.218,35
293.592,18
58.512,02
1.106.211,17
1.876.533,72
19
15
4
6
5
5
1
1
1
4
0
0
44
18
7
7
11
43
48
18
23
2
91
21
3
12
5
8
6
31
7
5
20
1
45
12
1
25
Escluso importi condono erariale
3
3
13
12
6
Importo di condanna di II grado
Importo recuperato nell'anno
di riferimento in esito a sentenze esecutive di I e II grado
anche pregresse *
4.000,00
196.713,27
882.856,10
750.884,03
1.700.000,00
1.900.713,27
475.669,10
2.109.409,23
4.035.970,96
328.449,73
53.429,39
473.561,35
506.889,74
300.000,00
928.062,98
109.319,16
806.889,74
553.665,25
453.399,04
1.184.543,25
1.000.275,98
745.530,02
1.974.587,83
2.981.652,12
153.451,00
164.233,61
3
6
15
4.891.411,43
485.559,31
144.623,00
243.426,09
663.942,50
1.537.550,90
2.755.401,53
1.4793.936,33
645.568,20
474.683,19
5.369.589,25
3.292.324,14
575.623,97
317.684,61
541.482,38
978.012,61
1.734.963.12
3.480.769,12
524.739,70
105.712,40
95.054,41
8.105,47
733.611,98
227.075,94
324.830,20
2
1
24
2.544.703,02
7.841,40
6.420.492,53
23.787,40
10.000,00
1.553.282,39
253.045,99
8.911,76
813.863,89
8
22
1
2
147.161,11
Report Attività di Procura
Fase Precedente al giudizio
5120
N° documenti prodotti
2560
1280
640
320
160
80
40
20
Richieste Istruttorie
Audizioni
Inviti a dedurre
Archiviazioni
2012
928
106
115
841
2013
1554
121
141
937
2014
1254
59
98
1175
2015
1252
96
118
1252
2016
1233
71
112
3575
125
N° documenti prodotti
Report Attività di Procura
Fase del giudizio
25
5
1
Citazioni
Sequestri
Giudizi di resa del
conto
Appelli
2012
93
7
7
7
2013
107
8
16
22
2014
97
15
15
11
2015
95
4
5
40
2016
98
5
3
23
CORTE DE CONTI - CENTRO UNICO PER LA FOTORIPRODUZIONE E LA STAMPA - ROMA
SEZIONE GIURISDIZIONALE PER LA LOMBARDIA
INAUGURAZIONE
DELL’ANNO GIUDIZIARIO
2017
Procura regionale
Relazione di sintesi
MILANO, 17 FEBBRAIO 2017
TESTO TESTO TESTO TESTO TESTO
SEZIONE GIURISDIZIONALE PER LA LOMBARDIA
INAUGURAZIONE
DELL’ANNO GIUDIZIARIO
2017
PROCURA REGIONALE
RELAZIONE DI SINTESI
MILANO, 17 FEBBRAIO 2017
1. Introduzione.
1.1. Il buon andamento amministrativo ed il bisogno di conoscere. L’inaugurazione dell’anno giudiziario 2017 costituisce la sede
naturale nella quale esporre, tutte le informazioni fondamentali per
rendere un bilancio chiaro, completo e trasparente delle attività svolte
dalla Corte dei conti, a tutela dell’integrità e della economicità nella
gestione dei bilanci pubblici, e dell’efficienza amministrativa.
Nei diversi ambiti regionali, e con particolare intensità nelle aree
territoriali gravate da specifici fenomeni di mala-amministrazione sostenuti da fattori socio-economici ed ambientali, è sempre più palese,
forte e costante, la manifestazione dell’interesse del Cittadino -come
singolo, o come soggetto inserito a vario titolo in aggregazioni sociali
intermedie- a conoscere l’organizzazione ed il funzionamento degli istituti di garanzia, collocati a tutela dell’integrità della finanza pubblica.
Il bisogno di conoscere proviene da aspettative -di origine e di natura complessa- tutte riconducibili all’interesse generale in favore della
buona amministrazione e del buon andamento nella gestione delle risorse pubbliche. Le risposte al bisogno di conoscere presuppongono la
piena e completa trasparenza dei rapporti tra il Cittadino, e le sue Istituzioni amministrative e di garanzia.
Le diverse cause della crisi economica hanno riversato sul diritto
amministrativo la ricerca degli spazi, degli strumenti e delle riforme
dell’intervento pubblico. I temi dell’efficienza amministrativa, uniti ai
temi dell’economicità nella gestione delle risorse pubbliche e dell’effettività degli strumenti di controllo e di tutela dell’integrità della finanza
pubblica allargata, assumono una rilevanza strategica per le risposte
che il diritto amministrativo e le discipline di contabilità pubblica possono dare ai vecchi ed ai nuovi bisogni di buona amministrazione.
1.2. La riforma amministrativa. L’apertura di una stagione
normativa di ritorno al riformismo amministrativo è avvenuta in un contesto nel quale la crisi economica e l’emersione contestuale dei disagi
sociali, si ricongiunge naturalmente alle istanze di efficienza delle gestioni pubbliche, intese come sistema condizionante le libertà ed i diritti
dei cittadini, i quali costituiscono l’essenza ed il fondamento stesso dello
Stato democratico.
-1-
Il disegno riformatore concepito con l’approvazione della legge 7
agosto 2015, n. 124 (“Deleghe al Governo in materia di riorganizzazione
delle amministrazioni pubbliche”, cd. Riforma Madia), procede oltre il
semplice riordino, e la manutenzione normativa, degli istituti legislativi
progressivamente introdotti dalla più recente legislazione di contabilità
e di finanza pubblica, a tutela della buona gestione delle risorse pubbliche. Il processo di riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche,
avviato dalla legge n.124/2015 cit. evoca con immediatezza gli analoghi
percorsi delle riforme amministrative di natura strutturale, risalenti
agli anni ’90. L’impronta peculiare del processo normativo, consiste
nella riforma dell’amministrazione pubblica, intesa come tema unitario,
e come sistema dei poteri pubblici che si presenta “al cittadino con una
voce sola, coerente nel tempo”.
La ricostruzione ed il rafforzamento del rapporto di fiducia tra il
cittadino e la pubblica amministrazione, unitariamente intesa quale sistema di servizio nell’interesse inclusivo di tutti i consociati, è rimessa al
recupero di alcuni valori-chiave, che derivano dal fondamento dello
Stato democratico e dal metodo della partecipazione democratica.
1.3. Il binomio della trasparenza e dell’efficienza. “Potere visibile” e “Opacità per confusione”. Recuperando con maggiore coerenza e consapevolezza i temi riformisti degli anni ’90, il principio del
buon andamento amministrativo, supera definitivamente la sua indeterminatezza, per la doppia appartenenza alla scienza dell’amministrazione ed al diritto amministrativo, e si coniuga in modo inscindibile, con
il valore dell’efficienza amministrativa.
Nell’aspirazione a una democrazia intesa come “regime del potere
visibile” (secondo la nota definizione di Norberto Bobbio), la trasparenza si colloca non solo come strumento di prevenzione dei fenomeni
corruttivi, ma anche come istituto primario per il ri-avvicinamento del
cittadino alla pubblica amministrazione, nell’ambito di una visione più
ampia dei diritti fondamentali sanciti dall’articolo 2 della Costituzione
(v. CdS 515/16). Tuttavia, il valore della trasparenza richiede regole e
criteri direttivi di semplificazione normativa (cfr. art. 7, comma 1 legge
n. 124/15 cit.), poiché la “burocrazia della trasparenza” e la “opacità per
confusione” costituiscono situazioni di significato esattamente contrario.
-2-
2. La Corte dei conti nel sistema di prevenzione generale dell’illegalità amministrativa e finanziaria.
2.1. Raccordi e sinergie tra controllo e giurisdizione. Un
nuovo “modus operandi”. Nel contesto della riforma amministrativa,
emerge la necessità di riflettere sulla posizione istituzionale della Corte
dei conti, poiché il sistema di tutela del buon andamento e dell’efficienza amministrativa, reclama un’azione di contrasto effettiva e sistematica, nei confronti di qualsiasi forma di illegalità finanziaria ed economica, che costituisca causa di cattivo uso e di spreco delle risorse pubbliche. Ritorna di straordinaria attualità la concezione della Corte dei
conti collocata nei principi costituzionali, come “pilastro dello Stato democratico”, al fine di consentire al cittadino un controllo diffuso sulle
attività di amministrazione delle risorse pubbliche, per maggior parte
provenienti dal prelievo fiscale, e sulle gestioni assorbite dalle materie
di contabilità pubblica ex art. 103 Cost.
I princìpi interpretativi preposti al raccordo tra l’assetto dei controlli ed il sistema delle responsabilità pubbliche, dimostrano che la tutela dell’efficienza amministrativa richiede un modello di collegamento
sempre più improntato, non a divieti e preclusioni, ma a sinergie organiche e sistematiche tra gli strumenti di garanzia della legalità. E’ necessario e fondamentale, la realizzazione di un ordinamento unitario
delle garanzie di legalità finanziarie ed economiche, predisposte per l’integrità e per l’efficienza della gestione delle pubbliche risorse. I fenomeni d’inefficienza amministrativa si contrastano con le misure d’efficienza giudiziaria, e la complessità del ruolo della Corte dei conti nella
duplice funzione di controllo e di giurisdizione, quale magistratura preposta alla tutela degli equilibri di bilancio, del buon andamento e
dell’efficienza amministrativa, richiede una completa sinergia tra le due
funzioni contemplate in diverse disposizioni costituzionali (artt. 100 e
103 Cost.), attraverso la quale si eleva la qualità della realizzazione dei
diritti fondamentali della Persona (artt. 2-3 Cost.).
Dal medesimo contesto, considerato nella sua complessità normativa e nelle sue dinamiche evolutive, appare alquanto evidente la progressiva elaborazione di un nuovo “modus operandi” che contraddistingue la rinnovata presenza della Corte dei conti nei rapporti istituzionali,
e nei contesti amministrativi dei diversi ambiti territoriali.
-3-
2.2. Il Codice dei giudizi dinanzi alla Corte dei conti. Il fondamentale interesse per l’ammodernamento degli strumenti e delle tecniche di tutela processuale, è richiamato nella delega normativa per la
riforma dei giudizi dinanzi la Corte dei conti, la quale ha recuperato un
ritardo oggettivo, protrattosi per un lungo arco temporale, con decorrenza almeno dal 1994, che individua il riferimento temporale per la
codificazione della clausola generale del danno ingiusto in diritto pubblico (art. 1 legge 14 gennaio 1994 n.20).
L’approvazione del decreto legislativo 26 agosto 2016 n.174, che
introduce il nuovo Codice di giustizia contabile, costituisce una delle
tappe fondamentali nei percorsi di attuazione delle deleghe contenute
nella legge 7 agosto 2015 n.124 (cd. Riforma Madia), la quale indica e
circoscrive le materie qualificate da rilevanza strategica per la riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche secondo i più moderni principi di efficienza degli apparati e delle funzioni amministrative. La transizione normativa dal Regolamento di procedura (regio decreto 13 agosto
1933 n.1038, oggi integralmente abrogato) al Codice per i giudizi dinanzi
alla Corte dei conti, introdotto con decreto legislativo 26 agosto 2016
n.174, adottato ai sensi dell’art. 20 legge 124/2015 cit., costituisce un
evento auspicato ed atteso da lungo tempo. La codificazione, in un testo
unitario, del codice della giustizia contabile presenta l’immediata ed
evidente utilità della concentrazione in una disciplina unica dell’insieme
disseminato di norme, stratificato in molteplici interventi legislativi avvenuti in tempi diversi e lontani tra loro, con decorrenza dalla legislazione pre-unitaria (v. dossier studi Senato).
Tuttavia, nei primi approcci mirati all’individuazione ed alla valutazione della portata innovativa delle norme del nuovo codice, - senza
alcun allarmismo, né prevenzione concettuale, ma con prudenza, misura
ed equilibrio - è necessario rivolgere i parametri del metodo interpretativo verso una duplice direzione. La prima direzione è rivolta a verificare la coerenza sistematica della nuova disciplina rispetto ai principi
del giusto processo, ai principi generali del processo civile, ed ai connessi
e conseguenti orientamenti interpretativi, progressivamente consolidati nella giurisprudenza costituzionale e nella giurisprudenza di legittimità (coerenza sistematica interna).
-4-
La seconda direzione è rivolta a verificare l’adeguatezza e la proporzionalità degli istituti processuali, assoggettati all’opera di codificazione, rispetto ai lineamenti, alla struttura ed ai principi che ispirano il
cantiere delle riforme amministrative, attratte dai temi fondamentali
dell’efficienza e della trasparenza amministrativa (coerenza sistematica
esterna).
E’ innegabile che i giudizi dinanzi alla Corte dei conti costituiscono
la sede naturale per un sindacato pieno ed effettivo dei fenomeni reali
di mala-amministrazione, sui quali la natura del potere sindacatorio riservato al Giudice, diviene lo strumento fondamentale per avvicinare
la realtà processuale alla verità sostanziale, superando le situazioni di
“probatio diabolica” che molto spesso gravano sull’esercizio dell’azione
pubblica. In tale prospettiva, non può trascurarsi il faticoso percorso
giurisprudenziale attraverso il quale, la natura cd. sindacatoria del giudizio di responsabilità amministrativa è divenuta il sinonimo della pienezza e della effettività delle garanzie nella tutela dell’integrità della finanza pubblica.
E nella medesima prospettiva, non può essere ignorato il bisogno
di valorizzazione del ruolo del pubblico ministero, nelle diverse qualificazioni formali e sostanziali : “parte necessaria” in tutti i rapporti processuali che si costituiscono per effetto dell’esercizio delle funzioni fondamentali, di controllo e di giurisdizione, riservate alla competenza
della Corte dei conti; “parte imparziale” con funzione obiettiva e neutrale nell’interesse generale al corretto esercizio delle gestioni amministrative e contabili; ed infine organo “promotore di giustizia”1 a tutela
dei valori collettivi posti dall’ordinamento giuridico, ed a vigilanza
della conformazione delle gestioni pubbliche alle disposizioni della legislazione finanziaria, per il contrasto effettivo dei fenomeni reali di
mala-amministrazione. Peraltro, in tale contesto, al nuovo sistema dei
controlli, definito dalla legge 213/12, corrisponde anche la doppia funzione della responsabilità amministrativa, poiché la finalità compensativa-risarcitoria, e la finalità sanzionatorio-punitiva, si presentano con
regimi giuridici, non autonomi, ma reciprocamente collegati tra loro.
Sul Pubblico Ministero, inteso quale organo “promotore di giustizia”, v. relazione del Procuratore regionale per la Sicilia, Francesco Rapisarda, per l’inaugurazione dell’anno giudiziario 2001.
1
-5-
3. La legislazione e le strategie di contrasto della corruzione.
3.1. Le misure di contrasto preventivo nella tutela dell’integrità
delle risorse pubbliche. L’entrata in vigore della legge n. 190/2012, recante le “Disposizioni per la prevenzione e la repressione della corruzione e dell'illegalità nella pubblica amministrazione”, ha costituito il
momento di avvio di un nuovo processo di revisione e di ri-organizzazione degli strumenti di contrasto dei fenomeni di mala-amministrazione, mala-gestione e mal-funzionamento degli apparati pubblici.
Le negatività del fenomeno corruttivo, inteso in senso lato , sono
misurabili per: le conseguenze di tipo economico, riscontrabili nelle patologie degli effetti prodotti sugli strumenti e sulle misure di sostegno e
di crescita dell’economia reale del Paese (lesione delle prospettive di sviluppo equo e sostenibile); le conseguenze di tipo funzionale, valutabili
nella lesione della libera concorrenza nel mercato, poiché la natura sistemica dei circuiti criminogeni esclude ed espelle le imprese organizzate secondo principi di legalità aziendale e fiscale (lesione della efficienza nel mercato); e le conseguenze di tipo etico-sociale , poiché la percezione della corruzione come costume diffuso nella amministrazione
degli interessi pubblici, induce alla implicita condivisione di modelli di
comportamento radicalmente antagonisti della legalità sostanziale, e
profondamente offensivi della immagine delle istituzioni nazionali e comunitarie (lesione dell’etica della funzione pubblica).
Al di là dell’enfasi posta sulla “necessità che occorre prevenire la
corruzione e non solo reprimerla”, il disegno legislativo che nel 2013 è
stato completato dalle normazioni previste e collegate alla legge-base,
ha subito evidenziato l’apertura di una fase contraddistinta dalla effettiva discontinuità nel panorama normativo nazionale, nella quale il processo dinamico maturato sulle esperienze interne è orientato nella direzione della complementarietà ad altre politiche di riforma. Nell’impianto
delle misure di prevenzione e di contrasto, la corruzione intesa come
sistema di percezioni misurabili, possiede una dimensione lata, e diviene
sinonimo di favoritismo, clientelismo, deviazione del sistema procedimentale di scelta degli interessi pubblici a vantaggio di gruppi di interessi privati che ottengono posizioni di dominio contrattuale e di mercato.
-6-
3.2. Le transizioni normative e le correzioni di rotta nel
ruolo dell’Anac. L’inversione di tendenza, segnata dalla legge n.
190/2012, costituisce - con piena evidenza - un punto di non ritorno, ma
richiede percorsi normativi correttamente orientati a definire i principi
direttivi e le linee-guida, che devono ispirare l’applicazione delle misure
di prevenzione della corruzione, le quali devono essere dotate di garanzie di effettività, e di criteri di proporzionalità e di adeguatezza, affinché
l’esito complessivo della riforma anti-corruzione, superi definitivamente la fase di consistenza meramente formale, fondata sulla cultura
dell’adempimento. In tale prospettiva, meritano particolare attenzione,
le disposizioni normative che hanno progressivamente differenziato e
rafforzato il ruolo e le funzioni dell’ANAC, con l’ampliamento della missione istituzionale, e più di recente -soprattutto- in riferimento ai poteri
di vigilanza e di regolazione del sistema dei contratti pubblici contemplato nelle nuove disposizioni del D.Lgs. n. 50/2016 (v. artt. 211-213 Codice contratti pubblici - poteri ANAC).
Le relazioni normative tra le misure di prevenzione della corruzione, le garanzie di trasparenza, e gli strumenti di misurazione della
performance, sono state revisionate dal legislatore nazionale per la sopravvenienza di evidenti e piuttosto noti fattori ambientali. Infatti,
l’emersione di gravi fatti corruttivi, riconducibili non solo a fenomeni
d’infiltrazione organizzata, accertati sul territorio nazionale nell’anno
2014, ha determinato l’avvio di processi normativi per la riforma e per
la revisione degli istituti, e degli strumenti di prevenzione amministrativa e di repressione penale, orientati all’effetto del ripristino della trasparenza contrattuale e dell’economicità della spesa pubblica.
Nel contesto della prevenzione dell’illegalità economica nei contratti pubblici, sono già state introdotte nell’anno 2014 le misure straordinarie della gestione commissariale degli appalti pubblici, viziati
dall’aggiudicazione ad imprese infiltrate dalle organizzazioni criminali2.
V. art. 32 decreto legge n. 90.14 (cd. D.L. Madia), Misure straordinarie di gestione, sostegno e monitoraggio di imprese nell'ambito della prevenzione della corruzione.
2
-7-
I fenomeni di corruzione si combinano con le logiche dell’infiltrazione criminale3, concepite dalle organizzazioni di tipo mafioso, secondo
le dinamiche impresse dalla crisi economica. Crisi economica e corruzione procedono con relazioni reciproche, formando un circolo vizioso,
nel quale l’una è causa ed effetto dell’altra. Pertanto, gli interessi territoriali della criminalità organizzata si spostano (cd. a-territorialità
dell’impresa criminosa) e si allocano nelle aree geografiche dove la pubblica amministrazione riesce a conservare, oppure ad ottenere, significativi spazi finanziari per la gestione della spesa4. Si tratta di fenomeni,
di logiche e di dinamiche, che non sfuggono all’attenzione della giurisdizione della Corte dei conti, la quale nella predisposizione delle misure
di prevenzione e di contrasto finanziario, si avvale non solo dei consolidati strumenti normativi ed organizzativi d’intervento, ma anche dei
nuovi raccordi con il sistema dei controlli rafforzati dal codice di giustizia contabile (v. art. 52 CGC obbligo di denunzia di danno e onere di
segnalazione).
3.3. L’evoluzione normativa nella “leva” della prevenzione.
La cd. “Sartoria dell’appalto pubblico”. Le misure di reazione all’illegalità amministrativa tendono a costituirsi in un sistema unitario, nel
quale gli interventi di contrasto repressivo, e la strategia del contrasto
preventivo appartengono ad un sistema integrato di garanzie. La continuità giuridica tra il contrasto preventivo ed il contrasto repressivo,
affida alla tutela finanziaria-contabile di natura risarcitoria/sanzionatoria, un ruolo non solo conseguenziale, ma anche complementare alla
tutela penale. Tuttavia, dalla fisionomia complessiva della leva preventiva nell’azione di contrasto alle patologie corruttive, emergono le di-
“Il metodo corruttivo, ha avvertito la DDA di Milano, non è una rinunzia al
tradizionale metodo mafioso, ma è una modalità di esso più raffinata, “pericolosa
al pari della capacità d’intimidazione della politica e della vita amministrativa nel
territorio” perché altera i principi di legalità, imparzialità e trasparenza dell’azione
amministrativa, oltre a quelli di libertà d’iniziativa economica e di concorrenza”
(Procuratore generale Roberto Alfonso, intervento all’Assemblea generale della
Corte d’Appello di Milano per l’inaugurazione dell’Anno giudiziario 2017, Milano
28 gennaio 2017).
4 - Per la economia con lineamenti evoluti e progrediti della Regione Lombardia
e della Città Metropolitana e del Comune di Milano, anche nel settore dei cd. Investimenti innovativi, v. Relazione per l’inaugurazione dell’Anno giudiziario 2017,
Milano 28 gennaio 2017, Pres. Corte d’Appello Milano, Marina Tavassi.
3
-8-
sposizioni di potenziamento -in forma quasi esclusiva- dei poteri conoscitivi, di vigilanza e di regolazione flessibile, conferiti all’ANAC, la
quale tende ad assumere il ruolo di cabina di regia nazionale e di perno
istituzionale di un sistema, tendenzialmente unitario, di prevenzione
amministrativa. La ri-configurazione del profilo istituzionale dell’Autorità Nazionale Anticorruzione è stata completata dal decreto legislativo 18 aprile 2016 n. 50 (Codice dei contratti pubblici).
La rete di relazioni organizzative, da costruire all’interno ed
all’esterno di ciascuna amministrazione, deve poggiare sulla consapevolezza della combinazione e della commistione tra le due categorie ontologiche di devianza finanziaria, e sulla certezza storico-ambientale
che la corruzione sistemica e la corruzione burocratico- pulviscolare, sono
antagoniste delle misure di ripristino, e degli interventi di attivazione
dei percorsi di ottimizzazione della spesa e di eliminazione degli sprechi
e delle inefficienze, ed esprimono dinamiche di ritorno di logiche d’illegalità amministrativa che si ripetono uguali a sé stesse, nel lungo periodo. Per interrompere la frequenza dei fenomeni ripetitivi nelle logiche e nelle dinamiche di devianza finanziaria, in pregiudizio dell’integrità della finanza pubblica, e del buon andamento amministrativo, è
fondamentale operare con verifiche di effettività e riscontri di efficienza
sulle relazioni tra le istituzioni di garanzia, e sui rapporti integrati tra
le competenze di contrasto preventivo e di contrasto repressivo.
Il ruolo della Corte dei conti nel sistema di contrasto preventivo
dell’illegalità amministrativo-finanziaria, diviene ancora più fondamentale, qualora si presti attenzione alle recenti dinamiche di recepimento nazionale delle direttive comunitarie in materia di contratti pubblici (direttive 2014/23/UE, 2014/24/UE e 2014/25/UE sull'aggiudicazione dei contratti di concessione e sugli appalti pubblici).
Infatti, nel nuovo contesto giuridico europeo, la elasticità e la flessibilità della negoziazione, costituisce il parametro di maggiore efficienza e qualità degli appalti pubblici, che tende a sostituirsi ai meccanismi rigidi, asettici e meramente automatici di selezione dei concorrenti e dei soggetti aggiudicatari. Nelle più recenti letture delle dinamiche normative nella materia dei contratti pubblici, il bando di gara diviene quasi un abito sartoriale cucito sulla fisionomia dei bisogni d’efficienza delle pubbliche amministrazioni.
-9-
Ed è alquanto ovvio come la sartoria dell’appalto pubblico si presti
al duplice ed antitetico utilizzo, poiché potrà essere una virtuosa occasione d’innovazione e d’incremento dell’efficienza amministrativa, ma
potrà anche rappresentare -al contrario- un’area di negoziazione e di
scambio, informata a pratiche corruttive ed a comportamenti subdoli
di spreco e di mala-amministrazione delle risorse pubbliche.
Tale considerazione avvalora ancora di più la necessità di rafforzamento delle sinergie tra le misure di prevenzione amministrativa, con
l’avvalimento del patrimonio informativo in dotazione all’Anac, proveniente dalla vigilanza operata sul sistema dei contratti pubblici e sulle
singole procedure di affidamento e di esecuzione negoziale, la quale è
stata ampliata dai poteri di cd. regolazione flessibile.
Particolare attenzione dovrà essere dedicata ai profili innovativi
della legislazione anticorruzione, ed ai nuovi strumenti di vigilanza affidati all’Anac, con la dotazione di banche-dati, e la gestione di elenchi
ed informazioni aggiuntive, che incrementano i poteri d’analisi per l’accertamento delle patologie contrattuali.
4. La giurisprudenza costituzionale sugli interessi e nelle materie
di rilevanza per la finanza e la contabilità pubblica.
In analogia agli anni precedenti, la disamina degli orientamenti
della giurisprudenza costituzionale per l’anno 2016, consente di rinvenire molteplici indirizzi di rilievo per la tutela del buon andamento e
dell’efficienza amministrativa.
4.1. Equilibrio di bilancio ed armonizzazione dei conti pubblici. La giurisprudenza costituzionale ha proseguito nell’opera d’interpretazione del significato del principio di equilibrio di bilancio, individuando gli scostamenti dai principi del d.lgs. n. 118 del 2011 in tema
di armonizzazione dei conti pubblici, che risultano strumentali ad una
manovra elusiva della salvaguardia degli equilibri del bilancio regionale, presidiati dall’art. 81 Cost. (C. Cost. 279/2016 del 16/12/2016, Pres.
Grossi, Red. Carosi).
- 10 -
4.2. Il divieto di “giurisdizione frazionata”. Il diritto punitivo “in senso lato”. Altrettanto significativi sono i principi affermati
dalla giustizia costituzionale sui criteri di lettura delle materie ripartite
tra diverse giurisdizioni, e sull’ambito del cd. diritto punitivo extra-penale che confluisce nell’area del diritto sanzionatorio amministrativo.
Infatti, sul versante dei criteri di riparto della giurisdizione, il Giudice costituzionale ha osservato che il principio di concentrazione delle
tutele ostacola la sussistenza di materie “a giurisdizione frazionata”, in
funzione della differente soggettività dei contendenti (C. Cost.
179/2016). L’affermazione del principio, fondato sul rilievo che l’ordinamento non conosce materie “a giurisdizione frazionata” ritorna utile
nell’approccio al difficile tema dei poteri di cognizione sulle società a
partecipazione pubblica, e sul sindacato di economicità nelle ipotesi di
abuso dello schermo societario.
Per quanto riguarda, invece, i principi generali del diritto sanzionatorio di natura amministrativa, la Corte costituzionale ha esaminato
la questione relativa all’art. 1 legge 24 novembre 1981, n. 689 (Modifiche al sistema penale), nella parte in cui non prevede l’applicazione,
all’autore dell’illecito amministrativo, della legge successiva più favorevole (principio della lex mitior).
In tale prospettiva, la Corte ha messo in evidenza come la Corte di
Strasburgo e la relativa giurisprudenza CEDU, abbia elaborato alcuni
criteri idonei ad individuare di volta in volta le caratteristiche “intrinsecamente punitive”, idonee ad estendere la portata applicativa
dell’art. 7 della CEDU anche a fattispecie cui l’ordinamento interno attribuisce natura diversa da quella criminale (sentenza 8 giugno 1976,
Engel e altri contro Paesi Bassi). A tali fini, il criterio seguito per identificare l’ambito di operatività dell’art. 7 della CEDU è riconducibile al
profilo normativo che si tratti di sanzioni amministrative, originariamente rilevanti sul piano penale, ovvero di sanzioni che possano in
qualche modo evolvere nella limitazione della libertà personale del soggetto sanzionato (C. Cost. ord. 2/2017). Tali argomentazioni aprono un
importante contesto di approfondimento sulle fattispecie sanzionatorie, rimesse alla giurisdizione della Corte dei conti con discipline a regime tipizzato, sulle quali il nuovo codice di giustizia contabile, ha introdotto una disciplina processuale specifica (v. artt.133 ss.).
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4.3. I diritti fondamentali ed i limiti alla discrezionalità finanziaria del legislatore. Sulla tutela dei diritti fondamentali della
Persona, e sulla presunta natura di diritti finanziariamente condizionati, la giurisprudenza costituzionale ha elaborato importanti orientamenti di self-restraint della discrezionalità legislativa, per prevenire coperture finanziarie inadeguate od aleatorie rispetto all’entità dei bisogni individuali e sociali. Infatti, la natura fondamentale dei diritti della
Persona impone alla discrezionalità del legislatore un limite invalicabile
nel «rispetto di un nucleo indefettibile di garanzie per gli interessati»,
tra le quali rientrano le prestazioni essenziali (nella specie: il servizio di
trasporto scolastico e di assistenza per lo studente disabile) che costituiscono la componente necessaria ad assicurare l’effettività del diritto (C.
Cost. 275/2016 Pres. Grossi, Red. Prosperetti).
4.4. La riforma amministrativa ed il principio di leale collaborazione tra Stato e Regioni nelle materie a competenza ripartita. La legge di riforma amministrativa, 7 agosto 2015, n. 124 (Deleghe
al Governo in materia di riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche), è stata assoggettata allo scrutinio di costituzionalità, nelle sue
più importanti disposizioni innovative e di riordino. Il Giudice costituzionale ha operato con rigorosi criteri di distinzione tra le materie di
riforma amministrativa, e di selezione dei profili disciplinati dalle diverse disposizioni di delega, concludendo per la caducazione dei complessi normativi nei quali, le molteplici interferenze con le competenze
regionali, non sono risolvibili mediante il criterio della prevalenza della
legislazione statale.
Nei limiti di tali processi normativi, specificamente ed esattamente individuati, diviene necessario che l’adozione dei decreti legislativi attuativi, avvenga con una forma di raccordo con le Regioni, che
non sia limitata al parere della Conferenza unificata. Infatti, solo la
Conferenza Stato-Regioni, costituisce l’istituto idoneo allo svolgimento
di “genuine trattative”, che garantiscono il reale ed effettivo coinvolgimento delle autonomie regionali in conformità al principio di leale collaborazione tra Stato e Regioni (artt. 5 e 120 Cost.) nelle materie a competenza ripartita (C. Cost. 251/2016, Pres. Grossi, Red. Sciarra).
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5. Il conflitto tra le giurisdizioni ed i criteri di riparto nella giurisprudenza della Corte di Cassazione.
5.1. Le oscillazioni d’indirizzo. Gli orientamenti giurisprudenziali della Corte di Cassazione esprimono significative linee di tendenza
rivolte ad un ambito molto eterogeneo di fattispecie, sulle quali i criteri
di riparto della giurisdizione sono elaborati ed applicati – con particolare rigore – al fine di ricondurre alla giurisdizione della Corte dei conti
i fatti ed i comportamenti, le condotte di gestione, gli atti ed i procedimenti, attraverso i quali si manifesta la gestione patrimoniale e finanziaria degli interessi pubblici..
Nella naturale oscillazione tra i diversi orientamenti, rimane comunque ferma l’apertura del quadro evolutivo (v. ab initio ord. Sez.
Un. n. 4511/2006), fondato sul pieno e definitivo superamento del rapporto di servizio inteso quale relazione bilaterale intersoggettiva, e sulla
naturale transizione verso una diversa concezione teleologico-funzionale
caratterizzata da un criterio di collegamento oggettivo con la giurisdizione finanziaria, nella quale viene in rilievo la sostanza delle regole di
gestione e la natura pubblica delle risorse finanziarie utilizzate, con ripercussioni sulla stessa nozione di danno alle pubbliche finanze, configurabile nelle ipotesi di “eccesso di potere finanziario” viziate dalla “violazione degli obblighi nascenti dalla finalizzazione dell’impiego delle pubbliche risorse”.
5.2. Il Testo unico delle società a partecipazione pubblica. Gli
orientamenti della Corte di cassazione, sulle società pubbliche- in generale-, e sulle gestioni in house -in particolare-, si propongono di ricondurre la soluzione del problema del riparto di giurisdizione entro un
quadro coerente di principi giuridici, e fondano le premesse argomentative sui lineamenti normativi della materia, la quale non avrebbe ancora acquisito le “caratteristiche di un sistema conchiuso ed a sé stante”,
ma continuerebbe ad apparire come “un insieme di deroghe alla disciplina generale, sia pure con ampio ambito di applicazione”.
La natura frammentaria della normativa, la quale è il risultato
dell’impulso di risposta ad esigenze contingenti di finanza pubblica, non
consentirebbe -ad avviso del Giudice di legittimità- di andare “oltre il
dettato della singola disposizione” al fine di riconoscere la giurisdizione
- 13 -
generale della Corte dei conti. Pertanto, all’interprete non rimane che
adeguarsi alla “drastica alternativa”, la quale consente la giurisdizione
sulla finanza pubblica nella ipotesi delle società in house (individuate
per requisiti rigorosamente specificati), oppure ancora nelle sole ipotesi
nelle quali sussistano “previsioni normative che eccezionalmente lo stabiliscano, quantunque si tratti di danno arrecato ad un patrimonio facente
capo non già ad un soggetto pubblico bensì ad un ente di diritto privato”.
In tale contesto interpretativo, di elevata complessità, è intervenuta l’approvazione del decreto legislativo n.175/2016 (Testo unico in
materia di società a partecipazione pubblica), con il quale il legislatore
statale persegue la finalità di riordino di una molteplicità di discipline,
da coordinare secondo principi e criteri univoci, per eliminare le contraddizioni e le antinomie normative pre-esistenti.
Certamente il regime delle società pubbliche richiedeva l’opera
chiarificatrice del legislatore. Tuttavia, sulle soluzioni normative adottate nel decreto legislativo n.175/2016, e sul complesso dell’articolato
normativo, è stato già sottolineato nei primi commenti che, all’ipotesi
di controllo cd. gestionale-preventivo da affidare alla Corte dei conti, è
stato preferito un regime conoscitivo fondato su oneri di comunicazione
(art. 5 d.lgs. 175 cit.)5, mentre il regime di responsabilità patrimoniale
nel sistema delle partecipazioni pubbliche è stato attratto dalla disciplina ordinaria delle società di capitali, salve le deroghe recepite con la
codificazione dei principi provenienti dalla giurisprudenza della Corte
di cassazione (art. 12 D.lgs. n. 175 cit.)6.
Art. 5 comma 3. “L'amministrazione invia l'atto deliberativo di costituzione
della società' o di acquisizione della partecipazione diretta o indiretta alla Corte dei
conti, a fini conoscitivi, e all'Autorità' garante della concorrenza e del mercato, che
può' esercitare i poteri di cui all'articolo 21-bis della legge 10 ottobre 1990, n. 287”.
6 Art. 12 Responsabilità degli enti partecipanti e dei componenti degli organi
delle società partecipate. Comma 1. I componenti degli organi di amministrazione
e controllo delle società partecipate sono soggetti alle azioni civili di responsabilità previste dalla disciplina ordinaria delle società di capitali, salva la giurisdizione della Corte dei conti per il danno erariale causato dagli amministratori e dai
dipendenti delle società in house. E' devoluta alla Corte dei conti, nei limiti della
quota di partecipazione pubblica, la giurisdizione sulle controversie in materia di
danno erariale di cui al comma 2. Comma 2. Costituisce danno erariale il danno,
patrimoniale o non patrimoniale, subito dagli enti partecipanti, ivi compreso il
danno conseguente alla condotta dei rappresentanti degli enti pubblici partecipanti
o comunque dei titolari del potere di decidere per essi, che, nell'esercizio dei propri
diritti di socio, abbiano con dolo o colpa grave pregiudicato il valore della partecipazione.
5
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In tale nuovo contesto normativo, e nell’ambito delle fattispecie
eterogenee, attratte dai confini mobili della pubblica amministrazione,
non può essere ignorato che tra le figure soggettive ibride, si annoverano le situazioni gestorie qualificate dalla più attenta dottrina come
“semi-amministrazioni” od ancora come “enti pubblici in forma di società”, tra le quali i comportamenti delle società in house continuano a
proporsi nei profili di agevolazione della “fuga dell’amministrazione
verso il diritto privato” mediante “l’abuso dello schermo societario”.
6. Le attività inquirenti nell’anno 2016. Il ciclo delle informazioni
nelle notizie di danno.
6.1. L’andamento generale delle attività istruttorie e degli
accertamenti. La descrizione dell’andamento generale, nelle attività e
nei risultati conseguiti con l’esercizio delle funzioni inquirenti nell’anno
2016, è supportata dai quadri di sintesi, e dalle tabelle di raffronto.
Nell’anno 2016 la Corte dei conti di Milano, in generale, e la procura regionale, in particolare, ha attraversato un tempo di transizione ed
ha avviato una fase di revisione, nella quale -senza alcuna soluzione di
continuità con la complessiva organizzazione già esistente, e con il relativo avviamento- si è resa urgente e necessaria l’opera di riordino generale dell’archivio istruttorio, in un disegno di nuova e/o diversa redistribuzione dei carichi complessivi di lavoro. La ri-organizzazione dell’archivio istruttorio e la revisione dei criteri di gestione dei connessi carichi
di lavoro, sono segnate da alcuni fattori di spinta e di accelerazione nei
processi di riordino delle molteplici linee d’attività.
Un importante fattore di induzione all’innovazione organizzativa
è costituito dall’impatto del nuovo Codice di giustizia contabile, il quale
-salva la revisione normativa nel prossimo biennio, e la razionalizzazione applicativa nell’interpretazione giurisprudenziale- assoggetta le
attività istruttorie a disposizioni analitiche e puntuali, distinte per tipi
di atti, prevedendo modalità tipiche, assistite da un regime diffuso di
nullità processuali. Né può essere ignorato l’impatto normativo della
nuova disciplina dedicata alla prescrizione, la quale è contraddistinta
da disposizioni speciali e derogatorie, rispetto alla disciplina patrimoniale del codice civile (v. artt. 66 CGC).
- 15 -
Altrettanto importante è il fattore di rilevazione annuale, correlato al ciclo delle informazioni di danno, che sopravvengono con percentuali statistiche palesemente crescenti, e confluiscono nella mole già
consistente dell’archivio istruttorio pregresso (n. 1988 denunzie pervenute nel 2016). Entrambi i fattori -normativo il primo, informativo il
secondo- hanno imposto l’avviamento di una fase di revisione dell’organizzazione dell’ufficio e dei carichi di lavoro, e d’impostazione di un
programma condiviso, sugli obiettivi di semplificazione degli adempimenti interni, e di verifica dei requisiti di concretezza e di attualità del
danno nelle istruttorie più remote, al fine di ottimizzare i tempi ed i
modi degli accertamenti probatori ed investigativi.
6.2. I dati statistici generali. In relazione ai dati statistici generali, rilevanti per la valutazione complessiva dell’andamento delle attività inquirenti, si osserva che:

anche per l’effetto del programma di riordino dell’archivio istruttorio, l’indice globale di smaltimento delle denunzie di danno, ha superato la sopravvenienza annuale (per il 2016: n. 1940 istruttorie aperte,
n. 3581 istruttorie complessivamente archiviate), e pertanto il carico complessivo dell’archivio istruttorio è stato ridotto da n. 9.588 nel 2015 a
n. 7.846 nel 2016;

é stato incrementato – in percentuale moderata - l’indice di deposito degli atti di citazione (n. 95 nel 2015, n. 98 nel 2016), con un margine complessivo di produttività qualitativa e quantitativa, che si presenta -in termini relativi- il più elevato di tutte le precedenti statistiche
nell’ultimo triennio, ed espone l’esito di una costante tendenza in aumento; viceversa l’indice di deposito degli inviti a dedurre espone un
moderato decremento (n. 118 nel 2015, n. 112 nel 2016).
Ovviamente tutti i dati statistici di tipo meramente quantitativo, devono essere integrati da criteri di rilevanza qualitativa, al fine
di esprimere le conseguenti considerazioni incidenti, sulle cause e sui
fattori d’incremento o di decremento percentuale, e sul metodo di programmazione delle attività per l’anno 2017. In tale contesto, il carico
di lavoro individuale, assegnato ai singoli Magistrati, oscilla attualmente all’interno dei parametri compresi tra n. 1000 (parametro minimo) e n.1.500 (parametro massimo) istruttorie.
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Tali valori di riferimento, necessari per la specificazione degli indicatori di benessere organizzativo, anche per le unità di Segreteria, collocate in ausilio delle attività individuali, richiedono adeguate riflessioni sul cd. Margine operativo utile da rinvenire in un ragionevole parametro di mediazione quantitativa e qualitativa, tra i carichi di lavoro
sostenibili ed i carichi di lavoro esigibili.
6.3. Il programma di deflazione istruttoria. Dunque, in relazione agli obiettivi di semplificazione e di deflazione nella gestione ordinaria dell’archivio istruttorio, nell’anno 2016, i dati statistici evidenziano che la pianificazione del lavoro, ha prodotto esiti progressivamente positivi, con percentuali di smaltimento delle istruttorie, le quali
superano la quantità degli affari sopravvenuti. La revisione impostata,
con decorrenza dall’anno 2016, è orientata a produrre risultati di progressivo miglioramento nella gestione dell’archivio istruttorio, poiché
la rilevanza quantitativa e qualitativa delle sopravvenienze annuali,
impone l’organizzazione del lavoro, -da un lato- secondo criteri di selettività degli indicatori di gravità finanziaria, e -dall’altro lato- secondo
criteri di trattazione semplificata degli affari classificabili in categorie
seriali.
Le misure di auto-organizzazione adottate nel 2016, sono orientate all’individuazione di linee-guida improntate alle buone pratiche
d’ufficio, le quali devono consentire di sostenere l’impatto connesso
all’incremento percentuale delle nuove istruttorie (n. 1940 nel 2016, a
fronte di n. 1628 sopravvenienze nel 2015), e di elevare -soprattutto con
la migliore organizzazione degli adempimenti e degli accertamenti sulle
fattispecie seriali- l’indice di smaltimento dei carichi di lavoro. I criteri
di perfezionamento nella gestione dell’archivio istruttorio, devono essere costantemente orientati alla ricerca di una tendenziale condizione
di benessere organizzativo, fondata su una più ragionevole proporzione
tra i carichi quantitativi di lavoro e le risorse umane disponibili, da impegnare nelle aree di criticità dalle quali provengono le aspettative di
urgente ripristino della sana gestione finanziaria. L’efficienza nelle
buone pratiche di lavoro, deve consentire di liberare ulteriori spazi di
tempo-lavoro, da dedicare all’approfondimento ed alla definizione delle
istruttorie e delle competenze a natura complessa, che manifestano un
indice statistico progressivamente crescente.
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6.4. Il monitoraggio qualitativo delle attività. Il progressivo
decremento delle complessive pendenze istruttorie, e la concentrazione
delle maggiori energie investigative alle attività istruttorie di contenuto
complesso, presuppone lo sviluppo di alcuni fattori di auto-organizzazione, da condividere con i Colleghi Magistrati e con il Personale amministrativo in servizio presso l’ufficio della Procura regionale. Infatti, la
sopravvenienza di fenomeni gestionali ad elevata complessità di accertamento istruttorio, e la diffusione degli effetti di specifiche patologie
d’amministrazione, genera la ineludibile necessità di scelte d’organizzazione fondate sulla rigorosa selezione delle aree contraddistinte dalla
urgenza e della necessità delle attività informative ed investigative.
La finalità di garantire l’uniformità e l’uguaglianza nell’esercizio
dell’azione di responsabilità amministrativa sulle fattispecie viziate
dalla gravità della devianza finanziaria, non deve essere associata ad
una presunta fisionomia di esemplarità della giurisdizione della Corte
dei conti, la quale -invece nei suoi tratti funzionali- assume e conserva
oramai da lungo periodo, la finalità d’intervento diffuso in tutti gli ambiti gestionali, che manifestano indici d’inefficienza e di diseconomicità,
incompatibili con il buon andamento amministrativo, senza alcuna discriminazione o disparità di trattamento tra fenomeni omogenei ed assimilabili tra loro.
I dati statistici generali, e specifici alle singole aree d’intervento,
dimostrano che, le energie investigative sono state -in maggiore parteorientate verso i fatti e gli eventi di maggiore rilievo, sotto il profilo
dell’entità delle risorse pubbliche impiegate, e della gravità ed evidenza
macroscopica delle violazioni di legge.
L’esercizio delle funzioni inquirenti, è quotidianamente contraddistinto dalla costante percezione di condividere momenti di vita collettiva nei quali è particolarmente insistente, pressante e diffuso il bisogno
di efficienza nella utilizzazione delle risorse pubbliche. Nella gestione
delle risorse finanziarie, di provenienza e/o di destinazione pubblica, gli
sprechi, gli sperperi, e le diseconomicità di qualsiasi genere, ed ancora
le dispersioni, i disservizi e le sottrazioni dei vantaggi e delle utilità patrimoniali, richiedono interventi di urgente ripristino del buon andamento, in favore del benessere comune, e del legittimo e lecito benessere
individuale.
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7. Le citazioni ed i giudizi nelle materie di particolare rilevanza ed
interesse processuale.
Molteplici sono le istruttorie definite con citazione in giudizi, tuttora in corso di trattazione processuale. Tra di queste, a conferma degli
indici di qualità delle istruttorie definite, sono in evidenza diverse tipologie di fattispecie viziate da grave offensività finanziaria, la quale ha
richiesto lo svolgimento di accertamenti probatori di natura complessa.
7.1. Citazioni in casi di particolare interesse per rilevanza
finanziaria, amministrativa e/o ambientale delle singole fattispecie per giudizi in corso di trattazione
- Citazione V.2014/01519- Quote Latte- danno erariale per un totale di euro 117.072.524,84 (84.991.818,18, oltre interessi).
- Citazione V.2015/00201 e V.2016/00114 Operazione cd. Smiledanno erariale pari ad euro 3.838.872,03 in pregiudizio delle Aziende
Socio Sanitarie Territoriali - ASST Vimercate (già Azienda Ospedaliera
di Desio e Vimercate) e ASST Monza.
- Citazione V.2014/00804- EXPO- danno erariale in pregiudizio
della società legale EXPO 2015 S.p.A., ed in subordine dei soci pubblici
(Ministero dell’economia e delle finanze, Regione Lombardia, Comune
di Milano, Provincia di Milano – oggi Città Metropolitana di Milano,
Camera di commercio, industria, artigianato e agricoltura di Milano),
pari all’importo di 1.050.000,00 (euro 550.000,00 a titolo di danno da
tangente ed euro 500.000,00 a titolo di danno all’immagine). Sulla gestione della società EXPO 2015, e sugli appalti affidati dalla medesima
società direttamente od indirettamente, nella qualità di stazione appaltante, è in corso di deposito un ulteriore atto di citazione. Sono in corso
di svolgimento molteplici attività di approfondimento istruttorio, le
quali sono incluse nella programmazione delle attività inquirenti per
l’anno 2017.
- Citazioni in fattispecie di rimborso illegittimo delle spese dei
gruppi politici istituiti presso il Consiglio regionale per la Lombardia.
Nel 2016 sono state depositate le citazioni: V.2014/363 euro 25.000;
V.2014/855- euro 93.410,83; V.2015/1198- euro 52.287,92; V.2015/1451euro 33.430,07; V.2015/01200 euro 39.764.04); V.2016/00073 euro
- 19 -
16.615,04; V.2016/00074 euro 16.910,02. Sono stati recuperati complessivi euro 1.185.429,21 euro.
- Citazione V.2007/01580-V2008/01590, in favore dell’Agenzia
Regionale per l’Istruzione, la Formazione e il Lavoro– A.R.I.F.L- importo danno euro 556.160,41. A seguito dell’instaurazione del giudizio
la Commissione Europea ha chiesto alla Regione Lombardia, informazioni e chiarimenti sulla fattispecie di gestione.
- Citazione V.2014/01365- danno euro 975.518,94 in pregiudizio
dell’Agenzia Regionale per la Protezione dell’Ambiente- (ARPA) Lombardia, per illegittimo conferimento di incarichi dirigenziali esterni.
7.2. Citazioni in fattispecie significative e qualificate
dall’entità finanziaria del danno e/o dall’offensività delle condotte.
7.2.A. Citazioni per danni connessi e/o conseguenziali a fattispecie di reato.
- Citazione V.2011/01393-1394-1395-1396-1397-1398-1399-14001401-1402-1403-1404-1405-1406-; danno patrimoniale diretto €.
338.530,45; danno all’immagine €. 375.250,00, per la somma complessiva di € 713.780,45, quantificata per condotte di corruzione in pregiudizio dell’Agenzia delle Entrate-Lombardia; - Citazione V.2016/00569danno patrimoniale diretto €. 466.698,46; danno all’immagine €.
56.000, per la somma complessiva di €. 522.698,46 - quantificata per
condotte di corruzione in pregiudizio dell’Agenzia delle Entrate-Lombardia; - Citazione V.2011/1614- risarcimento in favore dei comuni di
Arese e Pogliano Milanese dell’importo di € 300.000,00, a titolo di
danno da tangente, ed in favore del comune di Arese della somma di
euro 600.000,00, a titolo di danno all’immagine; - Citazione
V.2003/00918-V.2003/01558- danno €. 241.213,00 in pregiudizio
dell’amministrazione provinciale di Milano (ora Città metropolitana di
Milano); - Citazione V.2015/65- danno euro 144.753,5 per gli illegittimi
affidamenti contrattuali conseguenti alle disposizioni impartite ai service manager; euro 113.249,10 a titolo di danno alla concorrenza, in
pregiudizio dell’Azienda lombarda edilizia residenziale (ALER); - Citazione V.2011/00109- danno euro 63.000,00 in pregiudizio del comune di
Trezzano Sul Naviglio- corruzione e danno all’immagine.
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7.2.B. Citazioni per frodi e/o irregolarità in contributi comunitari e/o nazionali e regionali. - Citazione-V.2012/1743- frode
comunitaria- danno € 541.171,76 in pregiudizio della Regione Lombardia; - Citazioni V.2015/01203- V.2014/01631- V.2014/01636 per illecita
percezione contributi comunitari nel settore agricolo. Danno euro
12.481,67.
7.2.C. Citazioni per situazioni di incompatibilità e di conflitto d’interesse nell’esercizio non autorizzato di attività professionali extra-lavorative (violazione dell’art.53 d.lgs. n.165/2001TUPI). - Citazione V.2015/00001- Esercizio illegittimo e non autorizzato dell’attività professionale medica- danni multipli alle PP.AA. danno all’Università di Milano-Bicocca per l’importo di euro
8.289.302,77; - Citazione V.1983/2013- danno euro 544.580,00 in pregiudizio dell’Azienda ospedaliera Carlo Poma di Mantova; - Citazione
V.1019/2015- danno € 208.383,75 in pregiudizio dell‘Azienda Ospedaliera Carlo Poma di Mantova (ora, Azienda Socio Sanitaria Territoriale
di Mantova – ASST Mantova) ex art. 53 TU.PI.; - Citazione
V.2013/2330- danno euro 197.279,91 in pregiudizio dell’Azienda ospedaliera «Ospedale di Circolo di Melegnano».
7.3. Citazioni in materie di rilevanza giuridica per l’applicazione delle discipline proprie della contabilità pubblica e dei
contratti pubblici.
7.3.A. Citazioni per responsabilità nella progettazione e
nella direzione dei lavori. - Citazione-vertenza n. 2013/1528- responsabilità direttore lavori- euro 259.195,22 in favore dell’Azienda ospedaliera San Carlo Borromeo di Milano, in atto ASST Santi Paolo e Carlo,
Milano; -Citazione n. 2014/00512- in favore del comune di San Giorgio
in Lomellina, dell’importo di € 144.891,12- progettista-direttore lavori.
7.3.B. Gestione fondo unico di amministrazione (FUA)Ministero della Giustizia. - Citazione V.2016/00070- danno €
51.411,42 in pregiudizio del Ministero della Giustizia; - Citazione
V.2016/00150- danno € 49.574,28 in pregiudizio del Ministero della Giustizia.
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7.3.C. Supplenze annuali e gestione delle graduatorie scolastiche- Ministero dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca. - Citazione V.2016/00072- danno euro 98.543,27; - Citazione
V.2016/00075- danno euro 18.591,65; - Citazione V.2016/00071- danno
euro 16.086,31; - Citazione V.2016/00073- danno euro 16.615,04; - Citazione V.2016/00074- danno euro 16.910,02.
7.3.D. Fattispecie d’illecito in attività di rilevanza contrattuale e/o concorsuale. - Citazione V.2016/00126- danno euro
34.403,09 per uso illecito di carta di credito del Comune di Segrate da
parte del Sindaco pro tempore; - Citazione V.2015/00237- danno euro
132.048,97 in pregiudizio del Comune di Toscolano Maderno, per illegittimità di una transazione e di una fideiussione bancaria rilasciata
nell’interesse di un organismo partecipato; - Citazione V.2010/00560danno euro 36.051,75 in pregiudizio della Regione Lombardia, per lite
ritenuta di natura temeraria nel giudizio amministrativo di annullamento di una procedura concorsuale per l’assunzione di dirigenti.
8. Le sentenze depositate nell’anno 2016 nei giudizi di responsabilità amministrativa e contabile.
Si ritengono meritevoli di evidenza le seguenti decisioni, in considerazione della particolare natura della fattispecie, e/o della rilevanza
finanziaria del danno erariale, e/o del percorso argomentativo adottato
dal Collegio giudicante:
•
Sentenza n. 8/2016 di condanna in accoglimento della citazione V.2007/01350, per il danno di euro 112.435,00 in pregiudizio della
Regione Lombardia. Il danno è correlato all’ingiusto profitto conseguito nella differenza tra la rendicontazione all’amministrazione regionale delle opere relative al progetto per il lido di Menaggio, e la rendicontazione effettiva delle spese reali sostenute. La fattispecie ha coinvolto un consigliere regionale della Lombardia eletto nel collegio elettorale di Como, in conflitto d’interessi perché socio occulto della Lago
di Como s.r.l., costituita allo scopo di realizzare e poi gestire commercialmente il predetto lido di Menaggio.
•
Sentenza n. 65/16 di condanna al pagamento della somma
di euro 100.000 per illegittimo conferimento dell’incarico di direttore
- 22 -
generale di un comune (Comune di San Giorgio di Lomellina), con attribuzione di una indennità annua;
•
Sentenza-ordinanza n.93/16 pronunziata in materia di
quote-latte, nella quale è affermata la giurisdizione della Corte dei conti
sulla fattispecie del cd. Prelievo supplementare (“varie sono le figure di
soggetti non esercenti un pubblico servizio ma nei confronti delle quali è
indubbia la giurisdizione contabile in quanto legate all'Amministrazione
da una relazione funzionale che ne implichi la partecipazione alla gestione
di risorse pubbliche e la conseguente doverosa osservanza di vincoli e obblighi volti ad assicurare la corretta gestione di tali beni”…”Da tutto ciò consegue che la mera negazione, in sede penale e nei confronti di taluni soggetti,
della qualità di incaricato di pubblico servizio ai fini dell'applicazione della
fattispecie di cui all'art.314 c.p., non vale ad escludere il radicarsi della
giurisdizione contabile in capo agli stessi soggetti, giurisdizione che, invece,
trae ragione dal rapporto di servizio - nei termini appena chiariti - con la
Pubblica Amministrazione”), con esercizio contestuale del potere sindacatorio di acquisizione delle prove, alla luce delle previsioni della Parte
II, Titolo III, Capo IV (Assunzione dei mezzi di prova) del Codice di
giustizia contabile (v. art.94 commi 1 e 2, applicabile al giudizio per
effetto dell'art.2, comma 1, norme transitorie), per il definitivo accertamento e la esatta quantificazione del danno erariale prospettato (euro
84.991.818,18, oltre interessi per un totale di euro 117.072.524,84; v.
retro sub A1);
•
Sentenza n. 95/16 di condanna al pagamento di euro 35.000
per responsabilità del giudice (danni da ritardo accertati “sulla base dei
decreti di condanna della Corte d’Appello del 3/6/2009 e 25/11/2009,
fondati su plateali inerzie istruttorie”);
•
Sentenza n. 96/16 di condanna al pagamento della somma
pari ad euro 374.323,97 in favore del Comune di Trenzano (BS), per
grave responsabilità contabile accertata nei confronti dell’economo comunale;
•
Sentenza n. 97/16 di condanna al risarcimento del danno di
euro 50.000 equitativamente ridotto ad euro 30.000, per illegittimo conferimento di un incarico dirigenziale “extra dotazione a tempo determinato” ex art.110, co.2, d.lgs.n.267/2000, in favore di soggetto privo del
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requisito culturale costituito dal diploma di laurea, presso il Comune di
Giussano;
•
Sentenza n. 138/16 di condanna al pagamento di euro
40.000 (importo ridotto) nei confronti di progettista/direttore dei lavori;
•
Sentenza n. 143/16 di condanna al pagamento di euro
26.000 circa per falsi affitti di fondi rustici (contributi UE);
•
Sentenza n. 144/16 di condanna al pagamento di euro
21.000 circa, per condotte discriminatorie nell’attribuzione del cd. Bonus bebè (con esclusione dei cittadini extracomunitari), accertate
presso il Comune di Tradate;
•
Sentenza n. 157/16 dichiarativa della competenza territoriale della Sezione giurisdizionale per il Lazio in materia di gestione del
FUA-Ministero Giustizia (v. retro punto C.3);
•
Sentenza n. 158/16 di condanna al pagamento di euro
15.340 per incarichi di consulenza riconducibili alla gestione EXPO
2015 (primo accertamento in materia);
•
Sentenza n. 199/16 di condanna al pagamento di somme per
euro 300.000 circa per danno da tangente e danno all’immagine subito
dai Comuni di Arese e di Pogliano Milanese;
•
Sentenza n. 215/16 di condanna al pagamento di somma superiore ad 1 ml di euro nei confronti di medico esercente la professione
sanitaria in carenza di titolo di laurea presso l’Ospedale civile di Legnano.
8. Notazioni brevi sullo stato dei giudizi d’appello.
Tra i principi giurisprudenziali affermati in grado d’appello si
evidenziano le questioni interpretative sulla decorrenza del termine di
prescrizione nelle fattispecie di danno civile cd. indiretto, nonché la formazione del giudicato di condanna su una complessa fattispecie per un
danno erariale di rilevante entità, connesso al conferimento di incarichi
professionali e di consulenza presso il Comune di Milano, nella quale il
Giudice d’appello ha utilizzato i criteri del sindacato di ragionevolezza
economica sulla scelta discrezionale della pubblica amministrazione (v.
sentenza Cdc II Centr. App. n. 1391 del 22.12.2016).
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9. Recuperi e risarcimenti spontanei all’esito e per l’effetto
dell’esercizio delle funzioni inquirenti. Tutela cautelare e tutela esecutiva.
Tra gli indicatori idonei a valutare l’effettività delle attività di
recupero finanziario e della tutela cautelare, si evidenziano le seguenti
fattispecie:
•
Nell’ambito dell’istruttoria 2011/46, relativa ai rimborsi indebiti
ottenuti dalla casa di cura S. Rita di Milano (vicenda nota come cd.
Clinica degli orrori), dopo l’emissione dell’invito a dedurre con contestuale sequestro conservativo, la società di gestione della clinica ha offerto il risarcimento del danno diretto. Sul fondamento dell’istruttoria
condivisa con gli uffici regionali e della ASL interessata, è stato ritenuto
congruo il pagamento della somma di euro 1.285.466,00. A seguito del
pagamento della predetta somma a beneficio della ASL di Milano, è
stato emesso provvedimento di archiviazione per avvenuto risarcimento del danno.

Nell’ambito delle istruttorie sulla gestione delle spese dei gruppi
consiliari (n. 42 inviti a dedurre; n.31 sentenze di condanna), l’entità dei
recuperi connessi al pagamento delle somme riscosse a titolo di risarcimento da parte dei responsabili, è pari all’importo di euro 1.185.429,21
(v. retro par. 2.A.6).

Nel contesto delle informazioni utili a valutare l’effettività degli
strumenti di tutela cautelare, è utile collocare in evidenza la fattispecie
relativa alla c.d. “operazione Smile” (v. retro par.), nella quale la Sezione giurisdizionale –in accoglimento della domanda – ha autorizzato
il sequestro conservativo su beni e crediti nell’interesse dell’azienda
ospedaliera di Desio e Vimercate, fino a concorrenza dell’importo di
euro 1.700.000,00 a titolo di danno alla concorrenza, di danno da interruzione del nesso sinallagmatico e di danno da disservizio.

Per la violazione delle norme finanziarie che limitano i compensi
nei confronti degli amministratori, anche di società pubbliche, è stato
autorizzato il sequestro conservativo, in relazione a fatti di gestione accertati presso la società Serravalle S.p.A. (V.2015/01105).
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10. Qualche annotazione sui temi di fondamentale rilevanza organizzativa ed istruttoria.
10.1. Anticorruzione. Obblighi di denunzia. Rapporti con il
sistema dei controlli interni. La progressiva messa a regime degli
strumenti previsti dalla recente legislazione anticorruzione, con particolare riferimento ai piani triennali di prevenzione ed al ruolo assegnato
ai RR.PP.CC., propone numerose questioni di rilievo organizzativo e
relazionale, con particolare riferimento agli obblighi di denunzia, ed ai
rapporti con il sistema dei controlli interni, innestati nelle singole amministrazioni.
E’ fondamentale l’adozione di orientamenti, coerenti e sistematici,
sull’interpretazione degli obblighi di denunzia, previsti anche nei confronti dell’Anac, per le controversie sui contratti pubblici nelle quali
emerga una ipotesi di danno erariale. La lettura integrata delle discipline vigenti consente, di ritenere che gli obblighi di denunzia verso
l’Anac si aggiungono, ma non sostituiscono il sistema informativo, già
esistente e collaudato, di immediata comunicazione dei fatti dannosi di
gestione contrattuale alla Procura regionale della Corte dei conti.
Peraltro, nel protocollo d’intesa stipulato dalla Corte dei conti con
l’Anac in data 28 maggio 2015, è espressamente indicato come “il ruolo
general-preventivo e dissuasivo svolto dalle procure contabili e dalle sezioni giurisdizionali, con le loro azioni e le loro pronunce, contribuisce
non poco alla moralizzazione dei comportamenti nel settore pubblico,
con un indubbio effetto indiretto di deterrenza e prevenzione della corruzione (moral suasion)”7.
Nel complesso delle relazioni informative (cd. network investigativo)
confluiscono anche le comunicazioni provenienti dall’Arac (Agenzia regionale anticorruzione istituita con legge regionale n. 5/2016) e dal sistema regionale dei controlli interni.
10.2. Contratti pubblici e danno erariale. Società a partecipazione pubblica. Nelle nuove prospettive aperte dalla legislazione
anticorruzione, assumono particolare rilevanza i rapporti informativi
su fattispecie negoziali di importante entità finanziaria.
Il protocollo d’intesa è pubblicato in Rivista Corte dei conti n.3/4-2015, parte
III-documentazione, pagg.564 ss.
7
- 26 -
In particolare, sulla gestione della società EXPO 2015, l’ufficio inquirente ha -allo stato degli atti- definito quasi integralmente la fase
conseguenziale all’esercizio dell’azione penale, mentre sta sviluppando
la fase complementare alle indagini penali, mediante il riordino ed il completamento delle fonti probatorie, sulle quali è fondamentale il rapporto
di collaborazione richiesto all’Anac. Tali situazioni processuali, e probatorie hanno già inciso sulle attività istruttorie svolte nell’anno 2016,
e saranno riprese nello svolgimento delle attività per l’anno 2017.
Quanto alle società pubbliche, le più attente indagini condotte
dalla Corte dei conti sui sistemi di governance delle partecipazioni azionarie, hanno sempre evidenziato la necessità di comprendere il grado di
dipendenza degli organismi partecipati dalla committenza degli enti
controllanti, per il conseguimento di un sano equilibrio tra costi e ricavi.
E’ unanime e risalente nel tempo, l’opinione dei Magistrati della
Corte dei conti sulla necessità di procedere ad una revisione strutturale
dell’organizzazione complessiva delle partecipazioni azionarie in mano
pubblica, per una serie molteplici di fenomeni di criticità economica, e
di efficienza gestionale, rilevati nell’esercizio delle funzioni di controllo
e di giurisdizione.
10.3. I danni da reato. La più recente disciplina di revisione e di
modifica dei delitti contro la pubblica amministrazione, costituisce il
“terreno di sperimentazione di continue riforme, nel tentativo di adeguare
il sistema repressivo alla realtà di un malcostume purtroppo radicato e dilagante nel governo della cosa pubblica”, poiché i fenomeni corruttivi rappresentano la più grave “zavorra dello sviluppo economico del Paese”, e
la giustizia penale non può assumere “il ruolo improprio di esclusivo indicatore del livello di etica pubblica richiesto alla generalità dei consociati”8. I delitti contro la pubblica amministrazione, sono tutti ricondotti alla nuova frontiera della politica di contrasto dell’illegalità amministrativa, orientata alla sottrazione dell’ingiusto arricchimento,
quale parte minima, normativamente supposta come esistente -di un più
ampio pregiudizio, espressamente fatto salvo dalle disposizioni di riforma-, che l’autore del fatto ha conseguito, o tentato di conseguire, con
Relazione del Procuratore Generale, P. Ciccolo, all’inaugurazione dell’anno
giudiziario 2017, Corte di Cassazione, Roma 30 gennaio 2017.
8
- 27 -
la programmazione della condotta illecita. La nuova strategia di contrasto dell’illegalità amministrativa, desumibile dalle disposizioni della
legge 69/2015 (v. artt. 2-4 e 6), persegue l’intento di indurre e compulsare condotte “ripianatorie”, garantite dalla restituzione del prezzo del
reato, oppure dal recupero penale dell’illecito profitto, oppure ancora
dal pagamento di una somma equivalente, a titolo di riparazione pecuniaria in favore dell’amministrazione lesa dalla condotta del pubblico
ufficiale, o dell’incaricato di un pubblico servizio, salvo ed impregiudicato il diritto al risarcimento del danno.
La spinta verso una stagione normativa, alternativa al pan-penalismo, richiede una efficace svolta culturale, poiché la efficienza dei sistemi sanzionatori/recuperatori/risarcitori, che si originano in circuiti
diversi dal processo penale, costituisce una condizione imprescindibile
per la tutela dell’integrità della finanza pubblica.
10.4. Le spese dei gruppi consiliari. I principi affermati dalla
Corte costituzionale con la sentenza 235/15 cit., contribuiscono al raccordo tra il controllo e la giurisdizione della Corte dei conti, a superamento di un presunto regime di separazione funzionale, fondato sull’interpretazione di alcuni punti di motivazione contenuti nella risalente
sentenza n. 29/95. Inoltre, il giudice di legittimità ha evidenziato -in
recenti decisioni, pronunziate sulla spesa dei partititi politici, e dei
gruppi consiliari- la funzione conformativa dell’azione di responsabilità amministrativa, la quale concorre a segnare itinerari di orientamento per la corretta gestione amministrativa e finanziaria, e rappresenta un istituto di garanzia per la finanza pubblica in favore della collettività (Cass. Sez. Un. Civ. ord. 10094/15). La stessa giurisprudenza
della Corte dei conti, consolidatasi progressivamente in materia, riconosce –oramai pacificamente- che, in ossequio al generale principio di
rilevanza costituzionale della rendicontazione contabile (artt. 3, 81, 97,
100, 103 Cost.), tutte le spese effettuate dai consiglieri debbono essere
sorrette da “adeguata documentazione” circa l’attinenza della spesa
alle funzioni istituzionali dei gruppi consiliari (C. cost. n. 104/2016),
ostensiva degli aspetti soggettivi, temporali e modali della spesa effettuata, non potendosi ritenere sufficienti giustificazioni generiche o globali (Corte dei conti, Sez. Terza Appello n. 464 e n. 427/2016; Cass. Sez.
VI penale n. 23066/2009).
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10.5. Frodi ed irregolarità nella gestione dei contributi nazionali e comunitari. Le attività informative ed investigative sulla gestione dei contributi pubblici, hanno ricevuto un notevole impulso che
ha consentito di sottoporre ad approfondite verifiche probatorie una
molteplicità di fattispecie. L’azione investigativa e d’accertamento
della procura regionale, è conforme al principio di diritto europeo secondo il quale, costituisce “irregolarità qualsiasi violazione di una disposizione del diritto comunitario derivante da un’azione o un’omissione di un operatore economico che possa avere come conseguenza un
pregiudizio al bilancio generale della comunità o ai bilanci da queste
gestite” (v. CGE 26 maggio 2016-cause riunite C/260/14 e C/261/14).
10.6. Gli incarichi professionali, di studio e di consulenza.
Molteplici ed eterogenee sono le fattispecie di interesse, sottoposte al
vaglio critico del sindacato finanziario, per la preposizione ad incarichi
dirigenziali in difetto dei titoli di legittimazione professionale, e per il
conferimento di incarichi di studio, ricerca o consulenza, di dubbia utilità economica per la pubblica amministrazione.
10.7. Gli accertamenti sulla spesa sanitaria. Edilizia e servizi
sanitari. La colpa medica. Costante si conferma l’attenzione istruttoria ed informativa sulla gestione della spesa sanitaria, in tutti i suoi
complessi e variegati profili, tra i quali sono inserite le numerose fattispecie di danno da colpa sanitaria, e gli accertamenti sul sistema di realizzazione di opere di edilizia ospedaliera, che si avvalgono talvolta
dello strumento contrattuale del project financing.
10.8. La dirigenza amministrativa. Incompatibilità e conflitti d’interesse. Cumuli d’impiego e “doppio lavoro”. I principi
costituzionali sul buon andamento amministrativo ritornano nel quadro normativo delle disposizioni vigenti in materia di cumulo di incarichi, di incompatibilità e di conflitto d’interessi tra funzioni ed incarichi,
che risultano rafforzate e consolidate nei più recenti interventi legislativi. Infatti, la legge 6 novembre 2012 n. 190 recante “Disposizioni per
la prevenzione e la repressione della corruzione e dell'illegalità nella
pubblica amministrazione”, all’art. 1 comma 42 -nella introduzione di
alcune modifiche apportate all’art. 53 decreto legislativo 30 marzo
2001, n. 165- ha confermato la giurisdizione della Corte dei conti sulla
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responsabilità patrimoniale del dipendente pubblico gravato dall’obbligazione restitutoria dei compensi illegittimamente percepiti, prevedendo espressamente che «(comma 7-bis) L'omissione del versamento del
compenso da parte del dipendente pubblico indebito percettore costituisce
ipotesi di responsabilità erariale soggetta alla giurisdizione della Corte dei
conti»).
11. L’organizzazione dell’ufficio e delle funzioni. Le risorse disponibili. Auto-organizzazione ed etero-organizzazione.
Nella revisione dell’organizzazione dell’ufficio, la Procura Regionale si avvale -oggi- di ottime potenzialità di risultato, in considerazione del costante impegno e della dedizione professionale dei Magistrati, che con entusiasmo, capacità ed elevato senso delle istituzioni,
applicano abilità, conoscenze ed energie intellettuali.
Nella revisione e nell’aggiornamento dei fattori organizzativi, le
competenze professionali del personale amministrativo assumono un
ruolo fondamentale, sotto il profilo della fattiva collaborazione, alla redistribuzione ed allo smaltimento dei carichi di lavoro.
Un fattore relazionale di fondamentale rilevanza per l’orientamento strategico delle indagini risiede nel modello di collaborazione instaurato con la Guardia di Finanza, ispirato da principi di efficienza e
di ottimizzazione del rendimento investigativo, che risulta valorizzato
dall’ordine di priorità processuale espresso nel nuovo codice di giustizia
contabile (v. art. 56 CGC-deleghe istruttorie). Allo stato degli atti, risultano delegate alla Guardia di Finanza le indagini sui più complessi
ed importanti settori di attività delle pubbliche amministrazioni.
Importanza analoga assumono i rapporti di collaborazione con il
servizio NAS dell’Arma dei Carabinieri, soprattutto per gli accertamenti di competenza nella materia sanitaria.
Efficienti protocolli di collaborazione sono stati instaurati con le
Procure della Repubblica operanti nel territorio regionale, poiché le
buone prassi hanno compreso il coordinamento fra le attività di polizia
economico-finanziaria e le attività di polizia giudiziaria, con soluzioni
che superano le letture formali e burocratiche insite nella interpretazione ampiamente superata dell’art. 129 disp. att. cod. proc. pen.
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Il coordinamento investigativo è agevolato dalla considerazione
che il danno erariale ha assunto dimensioni economiche e patrimoniali
eccedenti il profitto od il provento da reato. Ciò perché l’illiceità erariale
rappresenta un cerchio concentrico molto più ampio dell’illiceità penale, in quanto la clausola generale di diritto pubblico sulla quale si
fonda il regime della responsabilità amministrativa occupa un perimetro molto più esteso.
Nei rapporti con la Stampa, gli uniformi indirizzi di coordinamento adottati dalla Procura Generale nel corso del tempo, confermati
nelle più recenti linee-guida adottate dal Consiglio di Presidenza (v. del.
210/2016), sono contrassegnati dalla rigorosa attribuzione all’Ufficio
del Pubblico Ministero della posizione di “attento osservatore esterno”,
con i conseguenti profili di neutralità connessi alla rilevanza primaria
della tutela della riservatezza, la quale impone una rigorosa etica professionale improntata all’obbligo di segretezza, che può ritenersi cessato
solo con l’instaurazione del giudizio pubblico di responsabilità amministrativa. Tuttavia, nel corso degli ultimi anni, la emersione di fattispecie di gestione degli interessi pubblici, in relazione alle quali le Comunità territoriali manifestano diffusi stati di disagio e di attenzione, ha
indotto la Corte dei conti a ricercare nel sistema della comunicazione
istituzionale, strumenti di maggiore apertura per la effettiva realizzazione del diritto d’informazione, con garanzie di equilibrio, al fine di
assicurare la veridicità, l’appropriatezza e la inerenza della notizia al
fatto meritevole di divulgazione e di conoscenza.
Gli elementi statistici relativi allo stato della esecuzione e dei recuperi si annoverano tra i fattori incidenti sulla qualità della tutela finanziaria (v. CGC artt. 212 ss.), e dimostrano – con indicatori dotati di certezza documentale – l’importanza della vigilanza amministrativa.
Tuttavia le misure di auto-organizzazione trovano il loro limite
naturale nelle risorse disponibili, sulle quali è possibile operare una programmazione per obiettivi, con criteri di proporzionalità e di adeguatezza, rispetto alla difficoltà qualitativa dei carichi di lavoro, che segna
un costante indice di crescita. Dovrebbero soccorrere gli strumenti di
etero-organizzazione, i quali - però- dipendono dai fattori contingenti
che incidono sulla vita dell’Istituto con andamenti che sfuggono a criteri di prevedibilità.
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Conclusioni
Il perfezionamento della figura professionale del Magistrato preposto alla tutela del buon andamento e dell’efficienza amministrativa , nel
duplice esercizio delle funzioni di controllo, e di giurisdizione - secondo
la capacità e la deontologia propria del modello del Giudice Europeo - è
intimamente connesso alla qualità della legislazione di contabilità e di
finanza pubblica, ed all’adeguatezza normativa degli strumenti di tutela e di garanzia, in essa contemplati, ed è fortemente dipendente dal
contesto complessivo delle risorse disponibili.
Il raccordo permanente delle funzioni di controllo con l’istituto
della responsabilità amministrativa-contabile, considerato nel duplice
profilo della finalità risarcitoria-restitutoria , e della finalità sanzionatoria, interdittiva e di deterrenza, è fondato sul contesto normativo generato dalla nuova Costituzione economica, poiché la Corte dei conti
appartiene al sistema delle garanzie giurisdizionali e lo completa con lo
svolgimento del ruolo infungibile di Giudice della finanza e dell’economia pubblica.
Oggi più di ieri, è profondamente errato e fuorviante procedere
alla lettura separata delle funzioni della Corte dei conti, non solo perché
le tendenze legislative più recenti si muovono verso sempre più frequenti raccordi, e reciproche integrazioni, ma soprattutto perché la formazione di circuiti distinti e separati per l’esercizio delle attribuzioni,
indebolisce il sistema di garanzie di legalità che invece si intende rafforzare.
E’ molto riduttivo indicare nella responsabilità amministrativa
un semplice istituto di chiusura del sistema dei controlli, poiché le recenti disposizioni normative poste a tutela della integrità e della trasparenza dei bilanci pubblici-prima-, ed il consolidamento dei rapporti
di collegamento tra le tutele giurisdizionali -poi-, dimostrano la centralità dell’azione pubblica di danno erariale, posta a salvaguardia del
buon andamento delle pubbliche amministrazioni, della sana e corretta
gestione finanziaria, e quindi dei diritti fondamentali della Persona e
del Cittadino.
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La legislazione di contrasto dei fenomeni corruttivi e di illegalità
amministrativa evidenzia la necessità di riscoprire il valore delle sinergie tra gli istituti di garanzia, gli strumenti di prevenzione e le competenze d’intervento per l’eliminazione delle patologie economico finanziarie che gravano sui bilanci pubblici.
L’etica, l’integrità e la trasparenza della gestione della finanza
pubblica, indicano i contenuti programmatici del diritto alla buona amministrazione, –già compreso tra i diritti fondamentali della Persona, e
richiedono che il dovere di fedeltà alla Repubblica nell’osservanza della
Costituzione e delle sue leggi, sia puntualmente e correttamente rispettato -in primo luogo- proprio dai cittadini ai quali sono affidate funzioni
pubbliche, da esercitare con disciplina ed onore (art.54 Cost.).
La risposta alle legittime aspettative della Comunità sui temi
della buona amministrazione, non può essere data senza un quadro normativo ed interpretativo, che sia idoneo a prevenire la formazione di
aree di immunità di fatto e di diritto.
Pertanto, sul fondamento delle superiori considerazioni, con la serena e consapevole coscienza professionale, condivisa con Tutti i Colleghi Magistrati ed il Personale amministrativo, di avere conferito e di
continuare a conferire, il massimo impegno consentito dalle risorse disponibili, nell’esercizio delle funzioni giurisdizionali, la Procura Regionale
SIG. PRESIDENTE
- chiede alla Sezione Giurisdizionale di dichiarare aperto, in nome
del Popolo Italiano, l’anno giudiziario 2017 della Corte dei conti presso
la Regione Lombardia.
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PROCURA REGIONALE PRESSO LA SEZIONE GIURISDIZIONALE PER LA REGIONE LOMBARDIA
RELAZIONE DEL PROCURATORE REGIONALE
Antonio Caruso
MILANO, 25 FEBBRAIO 2016