Transcript Delibera n. 6/2017/VSGC (PDF

Deliberazione n. 6/2017/VSGC
Repubblica italiana
Corte dei conti
La Sezione del controllo per la Regione Sardegna
composta dai magistrati:
Dott. Francesco Petronio
PRESIDENTE
Dott.ssa Maria Paola Marcia
CONSIGLIERE
Dott.ssa Valeria Mistretta
CONSIGLIERE RELATORE
Dott.ssa Lucia d’Ambrosio
CONSIGLIERE
Dott.ssa Valeria Motzo
CONSIGLIERE
Dott. Roberto Angioni
PRIMO REFERENDARIO
nella Camera di consiglio del 18 gennaio 2017
Visto il testo unico delle leggi sulla Corte dei conti approvato con R.D.
12 luglio 1934, n. 1214 e successive modifiche e integrazioni;
Visto il decreto del Presidente della Repubblica 16 gennaio 1978 n. 21 e
il decreto legislativo 9 marzo 1998 n. 74 (norme di attuazione dello
Statuto speciale per la Sardegna);
Visto l’art. 7 della legge 5 giugno 2003 n. 131, recante l’adeguamento
dell’ordinamento alla legge costituzionale 18 ottobre 2001 n. 3;
Vista la deliberazione n. 6/SEZAUT/2016/INPR della Sezione delle
Autonomie di approvazione delle linee guida per il referto annuale
relativo al 2015 del Sindaco per i comuni con popolazione superiore ai
15.000 abitanti e del Presidente della provincia (art. 148 TUEL);
1
Vista la deliberazione di indirizzi n. 23/2016/INPR conseguentemente
adottata dalla Sezione in data 7 marzo 2016;
Visto il referto annuale del Sindaco del Comune di Sassari sul
funzionamento dei controlli interni per l’esercizio 2015, trasmesso alla
Sezione di controllo della Corte dei conti;
Visti gli atti (regolamenti, deliberazioni ecc.) acquisiti nel corso
dell’istruttoria;
Vista la nota n. 61402229 del 10 gennaio 2017, con la quale il
Magistrato
istruttore
ha
deferito
la
relazione
istruttoria
per
la
discussione collegiale;
Vista l’ordinanza n. 1/2017 del 17 gennaio 2017 con la quale il
Presidente della Sezione del controllo per la Regione autonoma della
Sardegna ha convocato l’odierna Camera di consiglio per deliberare in
ordine alle risultanze istruttorie della relazione annuale relativa al 2015
pervenuta ai sensi dell’art. 148 TUEL dal Comune di Sassari (128.795
abitanti);
Udito il relatore Consigliere Valeria Mistretta
DELIBERA
- di approvare l’allegata relazione conclusiva, che costituisce parte
integrante della presente deliberazione, concernente “Verifica
del
funzionamento dei controlli interni nel Comune di Sassari – esercizio
2015 (art. 148 TUEL) “;
- di formulare espressa raccomandazione al Comune affinché assuma
ogni iniziativa o attività necessarie ad assicurare il buon funzionamento
del sistema di controlli interni e a comunicarne gli esiti a questa Sezione
a mezzo della prevista relazione annuale
OR D I N A
2
Che la deliberazione sia trasmessa al Sindaco del Comune di Sassari,
al Presidente del Consiglio comunale, all’Organo di revisione e al
Consiglio delle Autonomie locali.
Così deliberato nella Camera di consiglio del 18 gennaio 2017.
IL RELATORE
IL PRESIDENTE
Valeria Mistretta
Francesco Petronio
Depositata in Segreteria in data 20 Gennaio 2017
IL DIRIGENTE
Paolo Carrus
3
SEZIONE DEL CONTROLLO
PER LA REGIONE AUTONOMA DELLA SARDEGNA
Verifica del funzionamento
dei controlli interni nel
Comune di SASSARI
| 2015 |
(art. 148 D.Lgs 18 agosto 2000 n. 267)
Relazione
1
Corte dei conti - Sezione controllo Sardegna / Verifica controlli interni nel comune di Sassari 2015
Magistrato relatore: Consigliere Valeria Mistretta
Per la revisione e l’analisi economico–finanziaria:
Dott. Giuseppe Feliciati
2
Corte dei conti - Sezione controllo Sardegna / Verifica controlli interni nel comune di Sassari 2015
Verifica del funzionamento
dei controlli interni nel
Comune di SASSARI
| 2015 |
(art. 148 D.Lgs 18 agosto 2000 n. 267)
3
Corte dei conti - Sezione controllo Sardegna / Verifica controlli interni nel comune di Sassari 2015
INDICE
Premessa ................................................................................................................................... 5
Analisi referto annuale ........................................................... Errore. Il segnalibro non è definito.
1.
Controllo di regolarità amministrativa e contabile .......................................................... 7
2.
Controllo di gestione ....................................................................................................... 9
3.
Controllo strategico....................................................................................................... 13
4.
Controllo sugli equilibri finanziari ................................................................................. 15
5.
Controllo sugli organismi partecipati ............................................................................ 17
6.
Controllo sulla qualità dei servizi .................................................................................. 20
Osservazioni e raccomandazioni della Sezione .......................................................................... 22
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Corte dei conti - Sezione controllo Sardegna / Verifica controlli interni nel comune di Sassari 2015
Premessa
La riforma del sistema dei controlli interni ha modificato gli articoli 147 “Tipologia dei controlli
interni” e 148 “Controlli esterni” del d.lgs. n. 267/2000 (TUEL).
Ai sensi del novellato art. 148, i sindaci dei comuni con popolazione superiore ai 15.000 abitanti e
i presidenti delle città metropolitane e delle province ancora in essere, devono redigere un
questionario recante uno schema di relazione a dimostrazione dell’adeguatezza ed efficacia dei
controlli interni realizzati nel corso dell’esercizio considerato.
Con l’art. 3, co. 1 sub e) del decreto legge 10 ottobre 2012, n. 174, convertito con modificazioni
dalla legge 7 dicembre 2012, n. 213, e da ultimo dall’art. 33 del decreto legge 24 giugno 2014, n.
91, convertito dalla legge 11 agosto 2014, n. 116, nel 2015 è entrata a regime, coinvolgendo nei
controlli strategico, di qualità e sulle società partecipate tutti i comuni con popolazione superiore
ai 15.000 abitanti, compresi quelli esclusi nella fase di prima applicazione.
La Sezione delle Autonomie della Corte dei Conti, con delibera n. 6/2016/INPR, ha approvato
apposite linee guida intese a verificare il corretto funzionamento dei controlli interni degli enti
locali, corredate da uno schema di relazione, recepito dalla Sezione del controllo per la Regione
Sardegna con delibera n. 23/2016/INPR. Quest’ultima ha determinato che le relazioni da
presentare entro il 31 Maggio 2016, siano corredate dal parere dell’organo di revisione dell’ente e
dai documenti indispensabili per una compiuta istruttoria da parte della Sezione, nonché da tutti
i referti di controllo.
Nella delibera n. 6/SEZAUT/2016/INPR, la Sezione delle Autonomie inoltre specifica che il
questionario sull’esercizio 2015 è impostato perseguendo obiettivi di razionalizzazione attuati
attraverso la semplificazione e la drastica riduzione del numero delle domande rispetto ai precedenti
questionari.
Le domande scaturiscono da riflessioni sull’evoluzione degli adempimenti e sulla necessità di avvalersi
di nuovi indicatori. La maggiore omogeneità dei dati, in tal modo raccolti, e la conseguente maggiore
comparabilità tra gli stessi dovrebbero consentire di ottenere informazioni in grado di alimentare referti
più brevi, ma più puntuali e particolareggiati e, soprattutto, che facciano emergere le reali criticità delle
gestioni considerate.
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Corte dei conti - Sezione controllo Sardegna / Verifica controlli interni nel comune di Sassari 2015
Analisi referto annuale
Il referto annuale sul funzionamento del sistema dei controlli interni nel 2015 è strutturato in
forma di questionario, composto da una sezione articolata in 6 punti, ciascuno dei quali riferito ai
seguenti controlli:
1.
controllo di regolarità amministrativa e contabile;
2.
controllo di gestione;
3.
controllo strategico;
4.
equilibri finanziari;
5.
controllo sugli organismi partecipati;
6.
controllo di qualità dei servizi.
Il comune di Sassari, con oltre 100.000 abitanti (128.795 abitanti, dati SIRTEL al 31/12/2012),
già dall’esercizio 2013 era tenuto a svolgere tutti i controlli previsti dall’art. 147 del TUEL.
Lo schema di relazione del “Referto annuale 2015 ex art.148 TUEL” è stato trasmesso dall’Ente
tramite posta certificata il 1° giugno 2016.
In seguito a richiesta istruttoria prot.n. 6396 del 27 settembre 2016, con la quale si chiedeva l’invio
dei report indicati nel questionario, in data 17 ottobre 2016, il Direttore Generale ha inviato, a
mezzo posta elettronica, una nota di risposta con i seguenti allegati:

Lo stato di attuazione dei programmi (già inviato, ma non leggibile);

La deliberazione n. 51 dell'11 novembre 2016 (variazione al bilancio di previsione 2015 e
al pluriennale 2015-2017) con la quale si dà atto del permanere degli equilibri di bilancio;

Una relazione riguardante il controllo di gestione.

Una relazione sulla performance (approvata dalla Giunta con deliberazione n. 198 del 28
giugno 2016)
Nella nota di risposta il Direttore generale ha precisato che, per quanto riguarda la verifica degli
equilibri finanziari, si è indicato nello schema di relazione n. 1 report facendo riferimento alla
ricognizione obbligatoria, avvenuta in data 23 luglio 2015, in sede di approvazione del bilancio di
previsione (deliberazione di Consiglio Comunale n. 36, punto 14) in cui si dava atto "... del
mantenimento degli equilibri di competenza, di cassa e dei residui ".
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1. Controllo di regolarità amministrativa e contabile
Il controllo di regolarità amministrativa e contabile, ha l'obiettivo di garantire la legittimità, la
correttezza e la regolarità dell'azione amministrativa. Per il controllo di regolarità risulta di
fondamentale importanza la programmazione. “Programmazione che deve essere intesa, come
afferma la Sezione delle Autonomie della Corte dei Conti, nella delibera n. 6/2016/INPR,
innanzitutto, come scelta, da attuarsi mediante motivate tecniche di campionamento, degli atti da
sottoporre a controllo, in modo tale da consentire all’amministrazione di monitorare, con particolare
attenzione, alcuni settori di attività dell’ente più delicati di altri. Inoltre, la programmazione delle
attività di controllo deve consistere anche nell’individuazione degli obiettivi attesi e delle finalità da
perseguire, anche in termini di superamento di criticità precedentemente riscontrate, nonché di prassi
operative non conformi alle vigenti disposizioni.
Il Regolamento sui controlli interni del comune di Sassari, approvato con deliberazione del
Consiglio comunale n. 7 del 28 gennaio 2014 ed entrato in vigore in data 23 marzo 2014, prevede
agli artt. da 4 a 7 il controllo di regolarità amministrativa e contabile; il comma 7 dell’art. 4, in
particolare, stabilisce che la metodologia del controllo debba essere esplicitata in un piano annuale
predisposto dal Segretario Generale, sentiti i responsabili dei settori. Nel Piano devono essere
individuate le categorie di atti campionabili, i criteri, le modalità e le percentuali di
campionamento (comunque non inferiori al 5% del totale degli atti), nonché gli indicatori, gli
standard di conformità ai quali parametrare il controllo, i periodi di riferimento per lo svolgimento
dell’attività di controllo, il modello di scheda o griglia di controllo/valutazione in conformità agli
standard predefiniti da utilizzare e infine le modalità operative assicurate per il coinvolgimento
dei dirigenti.
Nella relazione sui controlli interni per l’esercizio 2014, si indicava che con atto organizzativo del 28
ottobre 2014, è stato approvato il "Piano annuale del controllo successivo di regolarità amministrativa
2014 – 2015 (Luglio 2014 – Dicembre 2015)", disciplinante la metodologia per la realizzazione del
controllo di cui trattasi, ai sensi dell’art. 147 bis, comma 2 del D.Lgs. n. 267/2000 e degli artt. 4, 5, 6
e 7 del suddetto regolamento comunale. La relazione riportava inoltre il contenuto del Piano che ha
previsto di assoggettare a controllo, come tipologie di atti, le sole determinazioni dirigenziali e i
procedimenti DUAAP con conferenza di servizi, estratti con modalità di selezione casuale, gestita
informaticamente con un campione del 5% del totale (la scelta di queste due tipologie di atti,
affermava l’Ente, è stata determinata dal fatto che sia le determinazioni dirigenziali che le pratiche
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Corte dei conti - Sezione controllo Sardegna / Verifica controlli interni nel comune di Sassari 2015
DUAAP sono inserite in specifiche procedure informatiche che ne consentono l'immediata
estrapolazione e consultazione).
Il Regolamento prevede anche che le risultanze del controllo debbano essere oggetto di report
semestrali da trasmettere ai Dirigenti dei servizi (unitamente alle direttive alle quali conformarsi),
ai Revisori dei conti, agli Organi di valutazione dei risultati dei dipendenti e al Consiglio
comunale.
Dal questionario relativo al 2015, per quanto riguarda il controllo preventivo, si rileva che sono
stati regolarmente acquisiti i pareri di regolarità contabile e il visto attestante la copertura
finanziaria su tutte le determinazioni dirigenziali comportanti impegno di spesa.
Non sono state adottate deliberazioni (diverse da meri atti di indirizzo) sprovviste del parere di
regolarità tecnica o comportanti riflessi finanziari, sprovviste del necessario parere di regolarità
contabile (ovvero con parere negativo).
Per il controllo successivo invece, sono stati esaminati 170 atti (stessa tipologia di atti dell’anno
precedente ossia determinazioni dirigenziali e i procedimenti DUAAP con conferenza di servizi) e
non sono state rilevate irregolarità; il controllo è stato effettuato con cadenza semestrale e ha
prodotto 2 report.
I report, trasmessi nel corso dell’istruttoria, illustrano con notevole dettaglio i controlli svolti e le
irregolarità di carattere formale rilevate e si chiudono con un giudizio sostanzialmente positivo
circa la tecnica redazionale delle delibere.
Il Segretario Generale, nei report semestrali, osserva la mancanza di elementi di criticità rilevanti
e la presenza di una tecnica accurata nella redazione degli atti esaminati.
I report sono stati trasmessi al Consiglio comunale, al Collegio dei Revisori dei conti, ai
Responsabili dei servizi, al Direttore Generale, al Sindaco e ai RPC (responsabili prevenzione e
corruzione).
Non sono state effettuate indagini o ispezioni volte ad accertare la regolarità amministrativa e
contabile dell’attività posta in essere da specifici uffici o servizi.
Nel questionario non sono fornite risposte alle domande del questionario riguardanti la verifica
da parte dell’organo di controllo delle attestazioni concernenti i pagamenti tardivi ex art. 41 d.l.
66/2014-l. n. 89/2014 e l’istituzione del registro unico delle fatture come previsto dall’art. 42 del
d.l. n. 66/2014- l. n. 89/2014.
Non sono state indicate criticità nel funzionamento di tale controllo.
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Corte dei conti - Sezione controllo Sardegna / Verifica controlli interni nel comune di Sassari 2015
2. Controllo di gestione
La Sezione delle Autonomie della Corte dei Conti, con delibera n. 6/2016/INPR ha chiarito che
attraverso il controllo di gestione l’ente verifica lo stato di attuazione degli obiettivi programmati e,
mediante l’analisi delle risorse acquisite e della comparazione tra i costi e la quantità e qualità dei
servizi offerti, la funzionalità dell’organizzazione dell’ente, l’efficacia, l’efficienza ed il livello di
economicità nell’attività di realizzazione dei predetti obiettivi. In vista dell’implementazione di un
efficace sistema di controllo di gestione, appare centrale la predisposizione di un sistema di contabilità
economico-patrimoniale affidabile ed in grado di fornire informazioni circa l’efficienza gestionale in
termini di costi e di ricavi nonché circa l’adeguatezza delle risorse utilizzate, in relazione alle attività
svolte e, soprattutto, ai risultati conseguiti.
L'ente è tenuto, altresì, ad adottare un elenco di obiettivi con i relativi indicatori, riportanti valori target
da perseguire per ciascun obiettivo. A tale riguardo, l’ente dovrà curare la predisposizione di un
adeguato Piano esecutivo di gestione (PEG).
Gli articoli 14, 15 e 16 del Regolamento sui controlli interni disciplinano il controllo di gestione.
È previsto che l’unità preposta al controllo di gestione sia posta sotto la Direzione generale che
potrà avvalersi degli altri uffici comunali. Le fasi del controllo dovrebbero essere (art. 15 del
Regolamento):
a) predisposizione e aggiornamento di un piano per i centri di costo finalizzata a rilevare per
ciascun servizio erogato e centro di costo i mezzi finanziari acquisiti, i costi dei singoli
fattori produttivi e per i servizi a carattere produttivo i ricavi;
b) predisposizione, nell'ambito del ciclo della performance, di un piano degli obiettivi, che
definisce gli obiettivi gestionali ed operativi, con riferimento sia alla struttura organizzativa
nel suo complesso sia alle sue articolazioni; un apposito sistema degli indicatori da
associare con gli obiettivi;
c) rilevazione dei costi effettivi e di quelli imputati al personale per ogni servizio erogato e
monitoraggio del loro andamento nel tempo;
d) rilevazione dei risultati raggiunti – quantità e qualità dei servizi offerti - per verificare lo
stato di attuazione degli obiettivi;
e) rilevazione degli eventuali scostamenti tra quanto programmato ed attuato e l'introduzione
degli opportuni correttivi;
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Corte dei conti - Sezione controllo Sardegna / Verifica controlli interni nel comune di Sassari 2015
f) comparazione tra i costi sostenuti per erogare dei servizi ed i risultati raggiunti allo scopo
di valutare la funzionalità dell’organizzazione dell’ente, l'efficacia, l'efficienza e il livello
di economicità nell'attività;
g) confronto dei dati dell’ente con i dati contenuti nel rapporto annuale sui parametri
gestionali dei servizi degli enti locali di cui al T.U.E.L. articolo 228, comma 7.
L'unità preposta al controllo di gestione, secondo il Regolamento, dovrebbe fornire agli
amministratori e ai dirigenti, semestralmente, le conclusioni del predetto controllo e rendere
disponibile un sistema di “Business intelligence”, disponibile attraverso l’Intranet, che raccogliendo
dati dai diversi sistemi di contabilità e dal sistema informativo per la performance, consenta agli
amministratori ed ai dirigenti di analizzare i dati direttamente.
Nel questionario è indicato che il numero di personale mediamente impiegato presso l’ufficio
controllo di gestione nel 2015 è stato di 3 unità e che l’Ente si è dotato di un sistema di contabilità
economica atto a consentire una misurazione dei costi e dei ricavi, al fine di valutare l’efficienza
dell’azione amministrativa.
Nonostante il Regolamento preveda che di norma ogni 6 mesi si effettuino dei report, nel 2015 è
stato prodotto un unico report.
In seguito alla richiesta istruttoria di trasmettere il report indicato nel questionario, l’Ente ha
inviato una relazione intitolata “Il controllo di gestione nel comune di Sassari” e un documento
(trasmesso precedentemente) contenente rilevazioni di dati circa il “Risultato Economico Anno
2015 dopo ripartizione”. C’è da sottolineare che per il 2014 l’Ente non aveva trasmesso un referto
sul controllo di gestione, mentre questa relazione indica lo stato di attuazione del sistema del
controllo di gestione dell’Ente ed è ben strutturata con riferimento alla predisposizione e
aggiornamento di un piano per i centri di costo finalizzato a rilevare per ciascun servizio erogato
e centro di costo i mezzi finanziari acquisiti, i costi dei singoli fattori produttivi e per i servizi a
carattere produttivo i ricavi.
In particolare, dalla relazione, si rileva che il settore Bilancio e Attività finanziarie ha in capo le
fasi operative del controllo, in particolare, una professionalità con competenze statisticoeconomiche è stata trasferita dalla Direzione Generale al Settore Bilancio per seguire la fase di
attuazione del controllo di gestione, individuarne eventuali criticità, e predisporre il referto per
l'anno 2016. Nella relazione inoltre si riporta che il sistema di “Business intelligence” è stato reso
disponibile attraverso l’intranet comunale e circa le fasi del controllo previste dal regolamento
illustra quanto segue:
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Corte dei conti - Sezione controllo Sardegna / Verifica controlli interni nel comune di Sassari 2015

la fase a) è stata completata;

per la fase b), il Comune di Sassari si dota annualmente di un piano degli obiettivi e di un
sistema di indicatori; in particolare, il PEG, che “individua gli obiettivi della gestione ed affida
gli stessi, unitamente alle dotazioni necessarie, ai responsabili dei servizi” (art. 169, c. 1
TUEL), e che “è deliberato in coerenza con il bilancio di previsione e con il documento unico
di programmazione” (art. 169, c. 3-bis), troverà piena integrazione col controllo di gestione
una volta che saranno disponibili i risultati di quest'ultimo.

Anche la fase c) è in fase di integrazione all'interno del processo e della struttura logica
sottostanti il controllo di gestione. Oltre alla previsione di automatismi per la rilevazione di
determinati costi indiretti, è in fase di attuazione il caricamento dei costi diretti relativi ai
servizi finali offerti dall'ente.
 Le fasi d), e), f) e g) saranno espletate alla fine dell'esercizio e saranno oggetto del referto del
controllo di gestione.
Nel questionario si indica anche che sono stati elaborati “44” indicatori di efficacia e “103” di
efficienza; il grado di raggiungimento degli obiettivi programmati è indicato come “alto” e il tasso
medio di copertura dei costi e servizi nel 2015 è pari al 38%; il tasso di copertura più alto è stato
riscontrato per le mense scolastiche, mentre il più basso per teatri, spettacoli e mostre.
Sono state segnalate le seguenti criticità nello svolgimento del controllo di gestione:
“L'esercizio 2015 dal punto di vista della gestione finanziaria e contabile, ha visto l'Ente impegnato in
uno sforzo straordinario legato alla prima applicazione della riforma del sistema contabile disposta dal
legislatore. L'attività necessaria per l'armonizzazione, il passaggio delle necessarie competenze agli
operatori dei diversi settori dell'Ente, la regolazione dei sistemi informatici e la stessa traduzione in
nuovi modelli operativi e decisionali dei nuovi principi e delle nuove procedure, sia per ciò che riguarda
la parte tecnica sia per quanto invece spetta agli amministratori, ha richiesto uno sforzo maggiore di
quanto prevedibile e, di conseguenza, l'impiego di risorse superiori a quelle preventivamente stimabili.
E' evidente la correlazione tra il sistema finanziario contabile adottato dall'Ente e la possibilità di
acquisire, gestire ed elaborare le informazioni da esso provenienti al fine di raggiungere un efficiente
sistema di controllo di gestione e di ottenere, di conseguenza una adeguata reportistica. L'attività già
impostata nell'esercizio precedente in questo ambito ha inevitabilmente subito una decelerazione,
dovendosi modificare le procedure di acquisizione/rilevazione dei dati ed essendo naturalmente
prioritario il raggiungimento dell'obiettivo di impianto e prima applicazione del nuovo sistema
contabile. Ciò premesso ne consegue che proprio questa attività straordinaria è da considerarsi il primo
elemento di criticità per ciò che attiene l'effettuazione di un valido e compiuto sistema di controllo di
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Corte dei conti - Sezione controllo Sardegna / Verifica controlli interni nel comune di Sassari 2015
gestione, che si ritiene però potrà essere superato tramite la messa a regime e implementazione della
nuova contabilità. Altro elemento di criticità è invece legato alla disponibilità di risorse umane che per
preparazione e competenza possano essere adeguatamente impiegate nel controllo di gestione. Gli
oggettivi limiti per l'Ente, in questo come in altri ambiti, è dato dalla composizione e distribuzione della
sua dotazione organica, che ha subito e subisce gli effetti della contrazione delle politiche di acquisizione
e rinnovo delle risorse umane, voluta nel corso degli ultimi anni dal Governo e dal legislatore.
L'Amministrazione ha tuttavia stabilito, pure nelle evidenti difficoltà, di attribuire, specificamente con
questo obiettivo, una nuova e qualificata unità operativa al settore bilancio e attività finanziarie, la cui
attività dovrà prevalentemente concentrarsi sul controllo di gestione.”.
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Corte dei conti - Sezione controllo Sardegna / Verifica controlli interni nel comune di Sassari 2015
3. Controllo strategico
Il comune di Sassari era tenuto a svolgere il controllo strategico già nella fase di prima
applicazione della riforma sui controlli interni.
Tale controllo è disciplinato dagli articoli 8, 9 e 10 del Regolamento sui controlli interni.
L’articolo 8 illustra i “Principi generali del controllo” strategico, che si pone soprattutto quale
metodo di valutazione dell’adeguatezza degli strumenti di programmazione strategica, definiti nei
documenti di programmazione strategica ed individuati per il raggiungimento delle finalità
istituzionali e il governo delle funzioni fondamentali. Gli indirizzi strategici vengono declinati nel
Piano della performance in obiettivi strategici da perseguire entro la fine del mandato. Ogni obiettivo
strategico è corredato da uno o più indicatori di outcome opportunamente selezionati per misurare i
risultati raggiunti rispetto alle attese programmate.
L’articolo 9 “modalità del controllo” stabilisce che la struttura tecnica permanente preposta al
controllo strategico sia posta sotto la direzione del Direttore generale e che il controllo strategico
venga realizzato attraverso i processi di:
a. Programmazione; la quale comprende sia la pianificazione strategica (formalizzata nelle
linee programmatiche di mandato del Sindaco) che la programmazione pluriennale
(esplicitata nella relazione previsionale e programmatica, nel bilancio pluriennale e nel
piano della performance) che la programmazione annuale (definita nel bilancio di
previsione, nel piano esecutivo di gestione e nel Piano dettagliato degli obiettivi).
b. Monitoraggio; il quale è volto a misurare l’andamento delle strategie e della gestione
rispetto ai programmi e agli obiettivi definiti nel suddetto sistema integrato di
programmazione
L’art. 10 “Risultanze del controllo” prevede che l'unità preposta al controllo strategico elabori
annualmente

una relazione illustrativa sullo stato di attuazione dei programmi della relazione
previsionale e programmatica da allegare al rendiconto,

una relazione sulla performance che evidenzia, con riferimento all’anno precedente, i
risultati organizzativi raggiunti rispetto ai singoli obiettivi programmati, evidenziando gli
eventuali scostamenti,

un bilancio sociale che dia conto in maniera chiara e leggibile delle principali attività svolte
dall’Ente in termini di coerenza tra gli obiettivi programmati, i risultati raggiunti e gli
effetti sociali e ambientali prodotti;
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Corte dei conti - Sezione controllo Sardegna / Verifica controlli interni nel comune di Sassari 2015
Nel 2015 il controllo strategico è stato svolto dal Servizio programmazione e controllo, struttura
allocata presso la Direzione generale, con due unità di personale.
Sono stati prodotti i 3 report annuali previsti dal Regolamento: il “Bilancio Sociale e di genere
2015”, lo “Stato di attuazione dei programmi 2015” e la “Relazione sulla performance 2015”; tutti
i report sono ben strutturati e danno conto nel dettaglio del controllo svolto.
Sono stati elaborati 14 indicatori di outcome e 44 di efficacia; la percentuale media di
raggiungimento degli obiettivi strategici è stata indicata pari al 98%.
Per quanto riguarda lo stato di attuazione dei programmi è stata adottata nell’anno un'unica
deliberazione di verifica e l’organo di indirizzo politico ha verificato lo stato di attuazione dei
programmi rispetto ai seguenti parametri: risultati conseguiti rispetto agli obiettivi predefiniti,
grado di assorbimento delle risorse rispetto ai risultati ottenuti, tempo di realizzazione rispetto
alle previsioni e rispetto degli standard di qualità prefissati.
L’Ente ha segnalato la seguente criticità riscontrata nello svolgimento del controllo strategico
“pur avendo formalizzato una serie di indicatori di outcome, dato il brevissimo periodo intercorso dalla
data della loro definizione, non si è stati in grado di definire compiutamente l'impatto socio economico”.
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Corte dei conti - Sezione controllo Sardegna / Verifica controlli interni nel comune di Sassari 2015
4. Controllo sugli equilibri finanziari
La logica del controllo sugli equilibri finanziari prevede, come ricordato dalla Sezione delle
Autonomie della Corte dei Conti, con la delibera n. 6/2016/INPR, di identificare i flussi informativi
relativi al monitoraggio di debiti e crediti, con riferimento alla loro formazione, estinzione nonché i
tempi medi di pagamento, in modo da conoscere, in via continuativa, il permanere degli equilibri
finanziari. Il tutto deve, ovviamente, avvenire nel rispetto delle norme disciplinanti il concorso degli
enti locali agli obiettivi di finanza pubblica ed in attuazione del principio del pareggio di bilancio.
Il Regolamento del sistema dei controlli interni al Capo VII Controlli Sugli Equilibri Finanziari,
delinea i principi generali e le modalità del controllo (rimandando al regolamento di contabilità
dell’Ente).
Il Dirigente del servizio finanziario, con la vigilanza dell'Organo di revisione, dirige e coordina il
controllo sugli equilibri, prevedendo comunque il coinvolgimento attivo degli organi di governo,
del Direttore generale, del Segretario generale e dei Dirigenti responsabili, secondo le rispettive
responsabilità.
Nell’esercizio 2015, come indicato nel questionario, il Responsabile del Servizio finanziario ha
adottato atti di indirizzo e coordinamento per lo svolgimento dei controlli sugli equilibri
finanziari.
Nel questionario inoltre, è indicato che è stato adottato un report, ma sul punto il Direttore
generale ha precisato che “si è indicato nello schema di relazione n.1 report facendo riferimento alla
ricognizione obbligatoria. Nel 2015, il bilancio di previsione è stato adottato in data 23 luglio 2015 ed
in quella sede (deliberazione di Consiglio Comunale n°36, punto 14) si dava atto "... del mantenimento
degli equilibri di competenza, di cassa e dei residui alla data odierna".
Dal questionario si rileva anche che il Consiglio comunale è stato coinvolto formalmente solo una
volta nel controllo della salvaguardia degli equilibri finanziari, mentre non si sono rese necessarie
misure per ripristinare l’equilibrio finanziario del bilancio e non è stato previsto l’impiego della
quota libera dell’avanzo di amministrazione per salvaguardare gli equilibri finanziari.
L’Ente ha dichiarato di aver verificato, in corso di esercizio, che il programma dei pagamenti fosse
compatibile con le disponibilità di cassa e in particolare che fosse applicato l’art. 183, comma 8,
del TUEL, in ordine ai provvedimenti che comportano impegni di spesa adottati dal responsabile
della spesa.
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Il controllo sull’eventuale utilizzo dei fondi vincolati confluiti nella cassa, per esigenze correnti, ai
sensi dell’art. 195 del TUEL è stato effettuato “attraverso la creazione da parte del tesoriere di carte
contabili da regolarizzare”.
Non sono state indicate criticità nel funzionamento di tale controllo.
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5. Controllo sugli organismi partecipati
La Sezione delle Autonomie della Corte dei Conti nella delibera n. 6/2016/INPR ha evidenziato
che il controllo sugli organismi partecipati consente all’ente di esprimersi sul grado di
raggiungimento degli obiettivi ad essi affidati, in termini di efficacia, efficienza ed economicità,
in conformità a quanto disposto dall’art. 147-quater del TUEL.
L’ente è tenuto ad effettuare monitoraggi periodici sull’andamento dei propri organismi partecipati,
strumentali alla verifica di eventuali scostamenti rispetto agli obiettivi assegnati, per procedere
tempestivamente a porre in essere le opportune azioni correttive, anche per evitare squilibri economicofinanziari rilevanti per il bilancio dell’ente stesso. Mediante il bilancio consolidato è possibile pervenire
alla dimostrazione dei risultati complessivamente conseguiti in termini di “gruppo ente locale”.
Al Capo VI del Regolamento dei controlli interni sono definiti i principi e le modalità del controllo
sulle società partecipate non quotate.
Il controllo è svolto da una unità di personale specificatamente dedicata, posta sotto la Direzione
generale. Il Regolamento prevede che annualmente la Giunta municipale definisca, nella relazione
previsionale e programmatica, gli obiettivi gestionali ai quali devono tendere le società
partecipate, secondo parametri qualitativi e quantitativi e che rilevino i risultati raggiunti.
L’art. 18 del Regolamento disciplina in particolare le modalità del controllo affermando che” il
Comune organizza un idoneo sistema informativo, finalizzato a rilevare i rapporti finanziari tra il
Comune e le società, la situazione contabile, gestionale e organizzativa delle stesse, i contratti di servizio,
la qualità dei servizi erogati, il rispetto delle norme di legge sui vincoli di finanza pubblica.
Le tipologie di controllo espressamente previste sono il controllo societario, il controllo economicofinanziario, il controllo di efficacia e il controllo sul valore delle partecipazioni. Le modalità e
l’intensità dei controlli, poi, si differenziano in relazione al soggetto controllato, cioè si
differenziano per società strumentali e in house providing, società controllate, società partecipate,
società collegate, aziende speciali, aziende e consorzi governati da normativa specifica.
Per quanto riguarda le risultanze del controllo, l’art. 19 del Regolamento dispone che il Comune
effettui un monitoraggio periodico sull’andamento delle società partecipate non quotate, analizzi gli
scostamenti rispetto agli obiettivi assegnati e individui le opportune azioni correttive, anche in
riferimento a possibili squilibri economico- finanziari rilevanti per il bilancio dell'ente.
Sulla base dei risultati dei controlli infra-annuali, l’Amministrazione adotta le opportune azioni
correttive. I risultati dei controlli sono forniti con cadenza annuale al Consiglio comunale e utilizzati
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per effettuare una ricognizione sulle società partecipate, verificando la sussistenza delle condizioni per
il mantenimento della partecipazione in esse.
I risultati dei controlli sono utilizzati dalla Giunta municipale per la formulazione, nell’annualità
successiva al controllo, degli obiettivi gestionali a cui deve tendere la società partecipata.
I risultati dei controlli sono pubblicati annualmente sul sito Internet istituzionale, nella sezione
“Amministrazione Trasparente”.
Dal questionario 2015 si rileva che non sono stati prodotti report (il Regolamento non prevede
specificamente report con una determinata cadenza temporale, ma solo controlli infrannuali e
annuali e la comunicazione dei risultati a Consiglio e Giunta, oltre alla pubblicazione sul sito del
Comune).
E’ stato elaborato un solo indicatore di economicità. Il tasso medio di raggiungimento degli
obiettivi assegnati è stato del 100% con riferimento al Sostanziale mantenimento dell'equilibrio
economico finanziario.
Non è stato redatto il bilancio consolidato.
Il Comune ha segnalato le seguenti criticità riscontrate nell’effettuare questo tipo di controllo:
“La realizzazione di un efficace controllo sugli organismi partecipati dell'Ente presuppone, perché si
attui concretamente, la presenza di alcuni elementi, tra i quali la disponibilità di professionalità
dedicate, qualificate per competenze specifiche e quantitativamente adeguata al più o meno dettagliato
approfondimento dei vari aspetti della vita degli organismi in questione; la effettiva possibilità di
incidere da parte dell'Ente nella definizione degli obiettivi e nella modalità di perseguimento degli stessi
da parte degli organismi in parola, onde non attribuire la denominazione di controllo a un mero
simulacro di esso. Si deve rilevare, quale elemento generale di criticità alla complessiva attività di
controllo che il Comune deve esercitare, quello della risposta solo parzialmente positiva al quesito sulla
sussistenza degli elementi sopra illustrati. Infatti, la possibilità che ha l'Ente di destinare a questa
funzione unità di personale sufficienti per numero e adeguate per preparazione a un approfondito
controllo in tal senso è in gran parte frustrata dai limiti connessi da un lato alla attuale composizione
e distribuzione all'interno dei diversi settori dell'Ente della propria dotazione organica, dall'altro dai
limiti oggettivi di carattere normativo ed economico alla implementazione di questa dotazione. Sotto il
secondo degli aspetti sopra considerati, invece, non si può non evidenziare che la determinazione di
specifici indicatori gestionali deve necessariamente tener conto della realtà economica in cui operano
gli organismi partecipati, della disciplina normativa contrattuale loro propria, delle fonti di
finanziamento mediante le quali essi si procacciano i mezzi di cui necessitano per lo svolgimento
dell'attività da loro curata, dell'effettivo peso dell'Ente all'interno della compagine sociale. Anche sotto
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questi profili, si deve rilevare che numerosi sono i limiti e le criticità allo svolgimento di una funzione
di controllo pregnante quanto si vorrebbe, e quindi non limitata ad una verifica di criteri di regolarità,
legittimità
dell'azione
degli
stessi, se
si eccettua
l'unico
indicatore
fortemente
voluto
dall'Amministrazione, che è quello del sostanziale mantenimento dell'equilibrio economico finanziario
nella gestione di detti organismi, che per l'esercizio oggetto della presente relazione deve ritenersi
raggiunto.
Il Comune di Sassari ha adottato, con decreto del Sindaco n. 12 del 27 maggio 2015, il Piano di
razionalizzazione delle Società partecipate, al quale ha fatto seguito la relazione sui risultati
conseguiti, adottata con decreto del Sindaco n. 13 del 31 marzo 2016. Entrambi i piani sono stati
trasmessi alla Sezione di controllo che li ha esaminati con la delibera n. 71/2016/VSFG.
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6. Controllo sulla qualità dei servizi
La Sezione delle Autonomie della Corte dei Conti nella delibera n. 6/2016/INPR, afferma che il
controllo sulla qualità dei servizi deve tener conto della tipicità dei bisogni, cui si deve dare risposta e
delle esigenze di trasparenza ed integrità dell’azione amministrativa. La misurazione della qualità, e
quindi della soddisfazione degli utenti interni ed esterni, obbliga gli enti a perseguire obiettivi adeguati,
individuando preventivamente i relativi standard. L’essenziale raffronto tra la qualità programmata e
quella erogata obbliga l’ente a soffermarsi sugli aspetti organizzativi interni, in modo che il processo di
qualità arrivi a un risultato congruo.
Il Regolamento sui controlli interni del Comune disciplina al capo IV il controllo della qualità dei
servizi; in particolare l’art. 12 “Modalità del controllo” prevede: “per ogni servizio erogato
direttamente al cittadino dagli uffici comunali, la qualità effettiva è legata alla presenza di una Carta
dei servizi quale atto di riferimento per la definizione degli standard di qualità secondo le modalità
previste dalla normativa vigente; per ogni servizio erogato al cittadino attraverso organismi gestionali
esterni, la qualità effettiva è legata alle previsioni di appositi disciplinari tecnici da allegare al
Contratto di servizio, che rappresenta lo strumento fondamentale attraverso il quale vengono disciplinati
i rapporti giuridici tra il Comune e le società affidatarie di servizi. Per ciascun servizio, tali
disciplinari debbono contenere la specificazione degli standard qualitativi e tecnici che la società deve
conseguire nella gestione ed erogazione del servizio, nonché le modalità ed i termini della loro
misurazione. Ai fini della rilevazione della qualità effettiva dei servizi resi all'interno
dell'amministrazione vengono utilizzati gli indicatori e gli standard definiti annualmente nel Piano
dettagliato degli obiettivi. Ai fini della rilevazione della qualità percepita, il Settore Gabinetto del
Sindaco e Comunicazione cura, con cadenza almeno annuale, la realizzazione di indagini
demoscopiche (interviste, questionari ecc.), svolte sia direttamente dagli uffici comunali sia mediante
l'affidamento di questo compito ad organizzazioni esterne, finalizzate a rilevare il grado di
soddisfazione della domanda espresso da parte dei portatori di interessi (stakeholder) esterni”.
L’articolo 13 prevede poi che “Le risultanze delle indagini semestrali di rilevazione della customer
satisfaction, realizzate attraverso sondaggi, interviste o questionari, dovranno essere pubblicati sul sito
istituzionale, nella sezione “Amministrazione Trasparente. Per i servizi resi all'interno
dell'amministrazione, il monitoraggio sulla qualità del servizio erogato viene effettuato dalla Direzione
generale e dal Nucleo di Valutazione durante la valutazione annua della performance organizzativa.
Le risultanze del monitoraggio vengono riportate nella Relazione sulla performance.
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Per gli organismi gestionali esterni non partecipati, il Settore che stipula e gestisce il contratto di
servizio verifica annualmente il rispetto degli standard qualitativi e tecnici previsti nei disciplinari
tecnici. In caso di scostamento significativo, si procede alla contestazione delle inadempienze
contrattuali.
Dal questionario 2015 si rileva che il controllo è stato svolto da apposita struttura, alla quale sono
state assegnate due unità di personale, che non sono stati prodotti report periodici (anche in
questa tipologia di controllo non sono previsti dal Regolamento report con una determinata
cadenza temporale), che la periodicità nella misurazione della soddisfazione degli utenti dipende
dalla tipologia del servizio offerto. Il settore “punto città” effettua, ad esempio, delle rilevazioni
mensili mentre altri settori eseguono rilevazioni annuali.
Sono stati elaborati vari indicatori per il 2015 con riferimento alla accessibilità delle informazioni,
alla tempestività tra richiesta ed erogazione, alla trasparenza su criteri e tempi di erogazione, alla
trasparenza sui costi, alla trasparenza sulle responsabilità del servizio, alla correttezza con
l’utenza, all’affidabilità del servizio , alla compiutezza del servizio e alla fissazione degli standard
di qualità (Carta dei servizi).
Il controllo di qualità è stato effettuato su 11 Servizi.
Sono stati trasmessi i seguenti report: Rapporto benessere organizzativo; Report CEAS Baratz;
Customer satisfaction relativa al servizio mensa nell'anno scolastico 2014-2015; Customer
satisfaction Archivio Storico; Customer satisfaction servizi al cittadino e all'impresa 2015;
Customer satisfaction Biblioteca 2015; Customer satisfaction Infosassari 2015, Customer
satisfaction Museo della Città 2015, Relazione sugli asili nido.
Tra le criticità riscontrate nel 2015 è stato segnalato che non sono state applicate tutte le Carte
dei servizi.
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Osservazioni e raccomandazioni della Sezione
Il comune di Sassari era tenuto a svolgere tutti i controlli previsti dall’art. 147 del TUEL fin dal
2013.
Sulla base di quanto trasmesso dal Comune e di quanto acquisito in sede istruttoria, la Sezione
ritiene che l’Ente abbia costituito un sistema dei controlli completamente impiantato, anche se
in via di completamento con riferimento ad alcune tipologie, complessivamente ben strutturato e
idoneo a supportare le esigenze dell’Amministrazione.
In particolare:
il controllo di regolarità amministrativa e contabile risulta svolto regolarmente. Per il controllo
successivo sono stati esaminati 170 atti della stessa tipologia dell’anno precedente (determinazioni
dirigenziali e procedimenti DUAAP con conferenza di servizi); il controllo è stato effettuato con
cadenza semestrale e ha prodotto 2 report che illustrano con notevole dettaglio i controlli svolti e
le irregolarità di carattere formale rilevate e si chiudono con un giudizio sostanzialmente positivo
circa la tecnica redazionale delle delibere.
Il controllo di gestione è stato svolto in modo adeguato. Nel 2015 è stato prodotto un report. Il
Comune ha trasmesso “Il controllo di gestione nel comune di Sassari” e il “Risultato Economico
Anno 2015 dopo ripartizione”. Per il 2014 l’Ente non aveva trasmesso un referto sul controllo di
gestione, mentre questa relazione indica lo stato di attuazione del sistema del controllo di gestione
dell’Ente ed è ben strutturata con riferimento alla predisposizione e aggiornamento di un piano
per i centri di costo finalizzato a rilevare per ciascun servizio erogato e centro di costo i mezzi
finanziari acquisiti, i costi dei singoli fattori produttivi e i ricavi per i servizi a carattere
produttivo. Lo stesso Ente ha segnalato le criticità riscontrate nello svolgimento di questo
controllo e ha indicato le iniziative adottate per superarle.
Il controllo strategico è stato svolto in modo adeguato. Sono stati prodotti i 3 report annuali
previsti dal Regolamento: il “Bilancio Sociale e di genere 2015”, lo “Stato di attuazione dei
programmi 2015” e la “Relazione sulla performance 2015”; tutti i report sono ben strutturati e
danno conto nel dettaglio del controllo svolto.
Il controllo sugli equilibri finanziari è stato svolto regolarmente.
Il controllo sugli organismi partecipati, è stato impiantato, ma ha incontrato numerose difficoltà,
segnalate dallo stesso Ente. E’ stato elaborato un unico indicatore, fortemente voluto
dall'Amministrazione, relativo al sostanziale mantenimento dell'equilibrio economico finanziario
nella gestione di detti organismi che è stato raggiunto.
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Il Comune di Sassari ha adottato, con decreto del Sindaco n. 12 del 27 maggio 2015, il Piano di
razionalizzazione delle Società partecipate, al quale ha fatto seguito la relazione sui risultati
conseguiti, adottata con decreto del Sindaco n. 13 del 31 marzo 2016. Entrambi i piani sono stati
trasmessi alla Sezione di controllo che li ha esaminati con la delibera n. 71/2016/VSFG.
Il controllo sulla qualità dei servizi è previsto nel Regolamento sui controlli interni del Comune
ed è stato svolto nei confronti di 11 servizi; sono stati trasmessi i report che illustrano i controlli
effettuati.
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