Transcript 6_2016. Parere Comune Zoagli

SEZIONE REGIONALE DI CONTROLLO
PER LA LIGURIA
IN RISPOSTA AI DUBBI INTERPRETATIVI POSTI DAL COMUNE DI ZOAGLI, LA SEZIONE HA
AFFERMATO CHE LA QUALIFICAZIONE DI UN RAPPORTO NEGOZIALE IN TERMINI DI
CONTRATTO D’OPERA INTELLETTUALE O DI APPALTO DI SERVIZI DIPENDE DALLA
CONCRETA REGOLAMENTAZIONE DELLA FATTISPECIE NEGOZIALE, QUESTIONE NON
SCRUTINABILE DALLA SEZIONE REGIONALE DI CONTROLLO IN SEDE CONSULTIVA.
PERTANTO, SIA SOTTO TALE PROFILO CHE PER I CONSEGUENTI DUBBI INTERPRETATIVI
CONCERNENTI LA PROCEDURA DI AFFIDAMENTO, HA DICHIARATO INAMMISSIBILE LA
RICHIESTA DI PARERE
Deliberazione 2 febbraio, n.6/2016/SRCLIG
Deliberazione
n.6/2016
LA CORTE DEI CONTI
Sezione Regionale di Controllo per la Liguria
composta dai seguenti magistrati:
Dott. Ermanno GRANELLI
Presidente
Dott.ssa Angela PRIA
Consigliere
Dott. Alessandro BENIGNI
Primo referendario
Dott. Francesco BELSANTI
Primo referendario
Dott. Donato CENTRONE
Primo referendario (relatore)
Dott. Claudio GUERRINI
Primo referendario
Nella camera di consiglio del 28 gennaio 2016 ha assunto la seguente
deliberazione
Vista la lettera, prot. n. 8 del 13 gennaio 2016, con la quale il Presidente del Consiglio delle
autonomie locali ha trasmesso alla Sezione la richiesta di parere formulata in data 8 gennaio 2016
dal Comune di Zoagli, ai sensi dell’art. 7 della legge 5 giugno 2003, n. 131;
Vista l’ordinanza presidenziale n. 5 del 25 gennaio 2016, che ha deferito la questione all’esame
collegiale della Sezione;
Udito in camera di consiglio il magistrato relatore, dott. Donato Centrone;
Premesso che
Il Comune di Zoagli ha formulato una richiesta di parere in merito al legittimo affidamento ad
un professionista esterno del servizio annuale di consulenza gestionale presso l'unità operativa
lavori pubblici. L’istanza richiama la determinazione dell’ex Autorità di vigilanza sui contratti
pubblici (oggi, Autorità nazionale anticorruzione) n. 4/2007, dalla quale evince che le attività
libero-professionali ed intellettuali sono tutte le attività o servizi professionali, compresi i servizi
attinenti all'architettura ed all'ingegneria, nonché le attività tecnico-amministrative connesse,
interpretazione che ritiene confermata dal diritto comunitario, in particolare dall'art. 50 del
Trattato UE, che precisa che i servizi comprendono, tra l'altro, le attività di libera professione.
Premette, altresì, che la definizione legale delle caratteristiche del servizio, intesa quale
svolgimento di attività di consulenza gestionale nei confronti dell'area tecnica (unità operativa
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lavori pubblici), prevista nell'allegato II A del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163, è riferibile
alla nozione elaborata da dottrina e giurisprudenza. Pertanto, la consulenza gestionale si
distinguerebbe da quella pura e semplice per il fatto che la prima abbina all'elaborazione di
valutazioni e soluzioni a problemi posti dall'amministrazione, anche la gestione materiale delle
azioni necessarie a risolverli, mentre la seconda si ferma al primo stadio (l’istante trova conferma
dell’assunto nella deliberazione della Corte dei conti, Sezioni riunite in sede di controllo, n.
6/CONTR del 15 febbraio 2005). Inoltre, la normativa in tema di appalti di servizi è applicabile
anche quando sia un professionista ad essere chiamato a organizzare una prestazione (altrimenti
atteggiantesi a mero lavoro autonomo) quale servizio da adeguare alle utilità indicate dall'ente
pubblico, per un determinato arco temporale e un corrispettivo (in tal senso l’istanza richiama la
sentenza del Consiglio di Stato, n. 2730 del 11 maggio 2012).
Il sindaco evidenzia che il corrispettivo dell'incarico professionale da conferire risulta inferiore
ad euro 40.000, soglia per la quale l'art. 125, comma 11, del citato d.lgs. n. 163 del 2006, nonché
il regolamento comunale dei lavori, servizi e forniture in economia (approvato con deliberazione
commissariale n. 2 del 9 febbraio 2015) permette l'affidamento diretto da parte del responsabile
del procedimento. Precisa, altresì, di aver esperito sul Mercato elettronico della pubblica
amministrazione (MEPA) adeguata verifica, dalla quale è emerso che tali prestazioni non sono
presenti. L’istante ritiene, inoltre, di poter derogare all'applicazione del principio di rotazione,
desumibile, anche se non espressamente indicato, dall'art. 125, comma 14, del d.lgs. n. 163 del
2006, ricorrendo a quanto puntualmente previsto dall'art. 7, comma 1, lett. a) e b), del richiamato
regolamento comunale dei lavori, servizi e forniture in economia (allegato in estratto).
Sulla base di quanto premesso, il Sindaco del Comune di Zoagli rivolge alla Sezione regionale di
controllo, la seguente richiesta di parere: "Se alla luce di quanto sopra dettagliato, sia ammissibile
tale affidamento di incarico di consulenza gestionale a tecnico professionista esterno, in deroga al
principio di rotazione in base al soprarichiamato comma 1 lett. a) e lett. b) dell'art. 7 (allegato in
estratto) del Regolamento Comunale dei lavori, servizi e forniture in economia, approvato con
deliberazione Commissariale di Consiglio n. 2 in data 09.02.2015, potendo costituire grave
pregiudizio operativo all'Amministrazione l'affidamento a diverso professionista che dovese
subentrare ab origine in procedure in corso, ad elevata complessità tecnica ed amministrativa con
oggettivi, ovvi aggravi economici per l'Ente, dettati dal venire meno dell'indispensabile continuità
operativa ad elevata qualità prestazionale".
In merito all’ammissibilità della richiesta
La richiesta di parere risulta ammissibile sotto il profilo soggettivo e procedurale, in quanto
sottoscritta dall’organo legittimato a rappresentare l’ente locale e trasmessa tramite il Consiglio
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delle autonomie locali, nel rispetto delle formalità previste dall’art. 7, comma 8, della legge n. 131
del 2003. Con riferimento alla verifica del profilo oggettivo, occorre rilevare come la predetta
disposizione consenta agli enti locali di chiedere pareri solo in materia di contabilità pubblica.
Le Sezioni regionali della Corte dei conti non svolgono una funzione consultiva a carattere
generale, ma tale attività va interpretata anche alla luce dei poteri sostanziali di controllo conferiti
dalla legislazione. La Sezione delle autonomie, già nell’adunanza del 27 aprile 2004, aveva fissato
principi e modalità per l’esercizio dell’attività consultiva, integrati con le successive delibere n.
5/AUT/2006 e n. 9/SEZAUT/2009. In quelle occasioni è stato precisato che tale funzione non può
intendersi come consulenza generale, ma va ristretta alla sola materia della contabilità pubblica
(disposizioni in materia di bilanci, norme e principi che disciplinano la gestione finanziaria e del
patrimonio, etc.).
In seguito, le Sezioni riunite della Corte dei conti, con una pronuncia di coordinamento,
emanata ai sensi dell’art. 17, comma 31, del decreto-legge 1° luglio 2019, n. 78, convertito dalla
legge 3 agosto 2009, n. 102 (delibera n. 54/CONTR del 17 novembre 2010), hanno nuovamente
definito, esprimendo principi vincolanti per le Sezioni regionali, l’ampiezza della funzione
consultiva attribuita dalla legge. In particolare, è stato affermato “che non è da condividere
qualsivoglia interpretazione dell’espressione “in materia di contabilità pubblica”, che, vanificando
lo stesso limite posto dal legislatore, conduca al risultato di estendere l’attività consultiva in
discorso a tutti i settori dell’azione amministrativa, in tal guisa realizzando, perdippiù,
l’inaccettabile risultato di immettere questa Corte nei processi decisionali degli Enti territoriali”. Ma
soprattutto, che non “sono parimenti condivisibili linee interpretative che ricomprendano nel
concetto di contabilità pubblica qualsivoglia attività degli Enti che abbia, comunque, riflessi di
natura finanziaria, comportando, direttamente o indirettamente, una spesa, con susseguente fase
contabile attinente all’amministrazione della stessa ed alle connesse scritture di bilancio”. I riferiti
principi di diritto sono stati ripresi, dalle medesime Sezioni riunite, nelle successive pronunce (si
rinvia, per esempio, alla deliberazione n. 60/CONTR del 7 dicembre 2010).
Sulla questione specifica posta dal comune istante, la scrivente Sezione regionale di controllo
ha avuto modo di pronunciarsi di recente (deliberazione n. 79/2015/PAR), sottolineando come la
qualificazione di un rapporto negoziale in termini di contratto d’opera intellettuale ovvero di
appalto di servizi non costituisce problematica interpretativa sulla quale è possibile esprimersi in
sede consultiva. In disparte, infatti, la dubbia afferenza alla materia della contabilità pubblica,
anche le informazioni disponibili nell’istanza di parere (non passibili di ampliamento mediante
accertamento istruttorio) non permettono alla Sezione di esprimere un giudizio. La specifica
questione posta dal comune istante imporrebbe, inoltre, di analizzare un regolamento interno,
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scrutinio questo precluso in sede consultiva. In tal senso numerosi precedenti, anche di altre
Sezioni regionali di controllo (si rinvia, per esempio, a SRC Lombardia, deliberazioni n.
128/2013/PAR e n. 461/2013/PAR).
Sotto altro profilo, il quesito chiede anche un parere inerente alla mera interpretazione di
norme afferenti il procedimento di aggiudicazione e di esecuzione di appalti pubblici, che, alla luce
della specifica funzione consultiva attribuita in materia all’ex AVCP, oggi ANAC (cfr. art. 6, comma
7, lett. n), d.lgs. n. 163 del 2006), è stata ritenuta non ammissibile (si rinvia, per esempio, a SRC
Lombardia, deliberazioni n. 532/2012/PAR e n. 463/2012/PAR). Inoltre, le relative potenziali
controversie sono attribuite alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo (art. 244 d.lgs
n. 163 del 2006) e, come palesato sia dalla Sezione delle autonomie che dalle Sezioni riunite in
sede di controllo nelle delibere di orientamento sopra indicate, non sono ammissibili le richieste di
parere che possono interferire con i pronunciamenti di altre magistrature.
Infine, il quesito proposto, data la sua formulazione, appare finalizzato ad ottenere, più che
un’interpretazione, avente rilievo generale, su una norma di contabilità pubblica, un vaglio
preventivo di legittimità su uno specifico incarico di consulenza (o appalto di servizi), valutazione,
invece, rimessa alla concreta potestà gestionale e amministrativa dell’ente istante. La legge,
infatti, non attribuisce alle Sezioni regionali della Corte dei conti, un controllo preventivo di
legittimità su atti (in termini le citate deliberazioni della Sezione per la Lombardia n.
128/2013/PAR e n. 461/2013/PAR).
P.Q.M.
dichiara inammissibile la richiesta di parere.
Copia della presente deliberazione sarà trasmessa, a cura del preposto alla segreteria, al Sindaco
del Comune di Zoagli
Il magistrato relatore
(dott. Donato Centrone)
Il Presidente
(dott. Ermanno Granelli)
Depositato in segreteria il 2.2.2016
P. il funzionario preposto
Claudio di Marino
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DELIBERAZIONI
Dati Deliberazione
Numero
Data Adunanza
Anno
28/01/2016
2016
Relatore Referendario Donato Centrone
Data Deposito
Comune di Zoagli (GE)
Organo Emittente
SEZIONE REGIONALE DI CONTROLLO PER LA LIGURIA
Tipo
PAR
In evidenza *
SI
NO
Omissis **
SI
NO
Dati Materia
Primo Livello
Secondo Livello
Collaborazioni e consulenze
Norme di coordinamento della finanza pubblica
Terzo Livello
Dati Aree
Primo Livello
Regioni ed enti locali
Secondo Livello
Coordinamento della finanza pubblica
In risposta ai dubbi interpretativi posti dal Comune di Zoagli, la Sezione ha affermato
che la qualificazione di un rapporto negoziale in termini di contratto d’opera intellettuale
o di appalto di servizi dipende dalla concreta regolamentazione della fattispecie
negoziale, questione non scrutinabile dalla Sezione regionale di controllo in sede
DESCRIZIONE consultiva. Pertanto, sia sotto tale profilo che per i conseguenti dubbi interpretativi
(Breve sintesi
concernenti la procedura di affidamento, ha dichiarato inammissibile la richiesta di
della
deliberazione) parere.