Transcript América Latina: Metrópolis en mutación

Escuela de Verano 2013
Prospectiva, cambio estructural y
política pública:
triángulo virtuoso para impulsar el
desarrollo en América Latina y el Caribe
Jorge Máttar
Director ILPES/CEPAL
2 de septiembre de 2013
Contenido de la presentación
1. Crisis, coyuntura y largo plazo: redefiniendo la agenda
latinoamericana para el desarrollo…
2. Recuperar ambiciones: de la necesidad a la
oportunidad; el qué y el para qué de la prospectiva en
las circunstancias actuales de la región
3. La construcción de futuros deseados y posibles: el
Mundo y ALyC
4. Una mirada sobre el futuro de las brechas de igualdad
5. Conclusiones y actividades a futuro.
Anexo
1. América Latina y el Caribe: crisis,
coyuntura y largo plazo
• Crisis 2009: oportunidad de ruptura del modelo de
acumulación concentrador de riqueza
• Cambio estructural para desarrollo con igualdad…
• Enfrentar deudas históricas y recientes:
•Distribución del ingreso
•Heterogeneidad productiva
•Baja inversión y bajo ahorro
•Segmentación laboral y de la protección social
•Discriminación racial, étnica y de género
•Disparidades regionales
=> Asuntos de largo plazo que precisan de Planificación
Continuidad y Ruptura del esquema
actual
 Continuidad
• Democracia
• Baja inflación y equilibrios macroeconómicos
• Reducción de la pobreza
• Orientación del gasto público hacia políticas sociales
 Ruptura
• Cambio estructural para el crecimiento con aumento de la
productividad y generación de empleos de calidad
• Articular políticas macro, industriales, sociales y ambientales
• De las ventajas comparativas estáticas a las dinámicas
• De la visión de gobierno (CP) a la Visión de Estado (LP)
• Del pensamiento de corto plazo a la construcción del futuro
Cambio estructural para el desarrollo con
igualdad (CExDI)
“El cambio estructural virtuoso es una transformación
cualitativa de la estructura productiva, que impulsa y fortalece
sectores y actividades intensivos en conocimiento y de rápido
crecimiento de la demanda, al tiempo que genera más y mejor
empleo, que es la llave maestra para la igualdad.“ (a)
Hay un trecho largo por recorrer…
El destino es la igualdad
El camino es el cambio estructural
El vehículo son las políticas
… pero no es lo mismo conocer el camino que recorrer el camino (b)
(y aquí intervienen Estado, Planificación y Prospectiva)
(a) CEPAL, Cambio estructural para la igualdad, 2012
(b) Morpheus, Matrix, 1998
2. Recuperar las ambiciones: de la
necesidad a la oportunidad
Tres Declaraciones (statements):
1. ALyC tiene hoy la posibilidad de recuperar ambiciones
de prosperidad y bienestar, para transitar del mundo
de la necesidad al universo de la oportunidad.
2. La agenda de CExDI con igualdad implica provocar una
ruptura del modelo
3. La prospectiva es una herramienta de la planificación
con enormes posibilidades de contribución en éste
tránsito.
Por qué está volviendo la planificación?
por qué es importante la prospectiva?
Factores externos
• Crisis 2009
• Economía del cambio climático
• Preocupación por modelo primario/maquilador exportador
Factores internos
• Agendas de igualdad y bienestar social
• Avances en gestión pública
• Aumento de inversión pública, gracias a espacios fiscales
Una década de crecimiento y mejoras en bienestar social posibilitan
planificar y pensar más allá del corto plazo, lo que abre el camino al
pensamiento de futuro, a la prospectiva…
Tendencias recientes de la planificación
en ALyC (#)
•
Planificación del desarrollo vuelve a ocupar espacios
de la política pública cedidos antes al mercado.
• Países modernizan, adaptan, acomodan, o de plano
reconstruyen sus sistemas de planificación
• El largo plazo empieza a importar: ejercicios de gran visión.
• La práctica de la planificación precisa ir de la mano de una
visión amplia/holística sobre el desarrollo:
Multi-espacial (MuReNaTeLo)
Pluri-dimensional (MeMaMeMi)
Pluri-institucional (EsSoMe)
Multi-sectorial (AgInSe…)
Multi disciplinario (PoSoEcMA)
Inter-temporal (MCp-CP-Mp-Lp-MLp).
(#)
Resultados preliminares de los Diálogos Ministeriales de Planificación, CEPAL-ILPES, 2013.
Planificación y prospectiva en ALyC:
para qué?
• Dar salida a los desafíos estratégicos, asociados a provocar
el cambio
• Conciliar intereses diversos para construir metas de interés
general
• Conjugar saberes y lenguajes plurales en el proceso
colectivo de producción de conocimiento
• Coordinar instituciones y organizaciones dispares y variadas
en la gestión del cambio estructural.
• Diálogo virtuoso en Cuatro Dimensiones “4P” Planificación-Prospectiva-Política Pública
3. Construcción de futuros deseados y
posibles: evidencia mundial y ALyC
• El Mundo desarrollado piensa el futuro. Estudios EUA (2),
UE, China-BM, Korea, MP, todos al 2030 (cf. agenda ONU post
2015).
• Cambio acelerado, mega-tendencias, mundo multipolar,
influencia de la tecnología, irrupción China/India, papel de la
ciudadanía/redes sociales, el Estado, futuro de la educación,
cambio climático...
• ALyC residual, no cuenta. ALyC piensa poco en su futuro,
menos en el del resto del mundo, y casi nada en el impacto
que devendrá … hay una oportunidad histórica porque …
• Se constata interés por desarrollo de largo plazo, en la
academia, sector privado, y crecientemente en gobiernos
nacionales y subnacionales.
Bibliografía básica reciente sobre
estudios del futuro del Mundo
• European Union Institute for Security Studies (EUISS), Global
trends 2030: Citizens in an Interconnected and Polycentric
World), 2012.
• The Atlantic Council, Envisioning 2030. US Strategy for a
Post-Western World, 2012.
• World Bank, China 2030: Building a Modern, Harmonious,
and Creative High-Income Society, 2012.
•
The Millenium Project, Latinoamerica 2030, 2012.
• National Intelligence Council, Global Trends 2030:
Alternative Worlds, 2012
(http://www.dni.gov/index.php/about/organization/nationalintelligence-council-global-trends).
• McKinsey Global institute, Beyond Korean Style: shaping a
new growth formula, 2011.
Y qué estamos haciendo en ALyC?
Planificación y visiones de futuro




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
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
Argentina
Bolivia
Brasil
Chile
Colombia
Costa Rica
El Salvador
Ecuador
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
Guatemala
Honduras
México
Perú
Panamá
República
Dominicana
Uruguay
Venezuela
País
Argentina
Brasil
Bolivia
Plan/Estrategias/Lineamientos
Estrategia industrial 2020, Agro, Turismo, CyT, MA, territ…
Plazo
2020
Brasil 2022
Plan Nacional de Desarrollo: Bolivia digna, soberana, productiva y
democrática para vivir bien, Plan 2025 en preparación
2022
2006
Costa Rica
Plan Nacional de Desarrollo 2011-2014
Chile
Colombia
Visión 2030 (en proceso)
Agenda Chile País Desarrollado 2010-2018
Plan Nacional de Desarrollo 2010-14
2011
2014
2030
2018
2014
2019
Guatemala
Visión Colombia
Estrategia Nacional 2010/2025
Plan Nacional del Buen Vivir 2009-2013
Plan Quinquenal de Desarrollo 2010-2014 (visión país en
construcción)
Plan Nacional de Unidad Nacional de la Esperanza 2032
Honduras
México
Visión 2030
Visión Nacional 2030 y Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012
2030
2030
Venezuela
Perú
Panamá
Rep Dominicana
Uruguay
Plan de Desarrollo económico y Social de la Nación 2007-2013
Plan Perú 2021
Plan Nacional de Desarrollo
Estrategia Nacional de Desarrollo 2030
Estrategia Nacional de Desarrollo 2030
Plan de Desarrollo 2015
2013
2021
2014
2030
2030
2015
Ecuador
El Salvador
20092013
2014
2032
Prospectiva y visiones de futuro (#)
• La
prospectiva se integra a planes de desarrollo de gobierno
• Acuerdos políticos y procesos de concertación ciudadana,
útiles para ejercicios de prospectiva
• Incorporación de lo ambiental y la sostenibilidad es muy
variable
• Beneficios de visiones de largo plazo se asocian a
mejoramiento de gestión pública y a consolidación de
sistemas de planificación, pero …
• Hay escasa vinculación con gestión y ejercicio de la política
pública.
• Pocas referencias a beneficios en términos de impacto
sobre los indicadores del desarrollo: crecimiento, calidad de
vida, sustentabilidad.
(#) Resultados preliminares de los Diálogos Ministeriales de Planificación, CEPAL-ILPES, 2013.
4. Una mirada sobre el futuro de las
brechas de igualdad
• En La Hora de la Igualdad, brechas por cerrar caminos por
abrir (LHI, 2010) y Cambio estructural para la igualdad
(2012), la CEPAL plantea desafíos y la ruta para alcanzar
desarrollo sostenible con igualdad.
• Aporta recomendaciones de política para cerrar las brechas
que colocan a ALyC como el continente más desigual del
planeta.
• Para darle continuidad a este esfuerzo, se conformaron
grupos de trabajo interdivisional sobre LHI.
• ILPES coordina Grupo de Prospectiva, con propósito de
realizar un estudio sobre brechas del desarrollo de ALyC al
2020.
Metodología y fases del trabajo
• Revisión del estado del arte de la prospectiva económica
a nivel internacional (nicho para LHI?)
• Elaboración de Encuesta para captar opinión sobre
comportamiento futuro de las brechas de la igualdad
• Pruebas piloto de aplicación encuesta
• Consulta encuesta a expertos
• Análisis y propuestas de políticas públicas para cierre de
brechas
El “clima” de la igualdad en la CEPAL:
algunos resultados preliminares
• La “trayectoria prevista” o el “futuro más probable” de las
brechas del desarrollo, está conformado por el conjunto de
opciones escogidas por la mayoría de las personas.
• El sentido y contenido del futuro más probable se resume en
desempeño aceptable sin cambio estructural.
• Por temas encontramos lo siguiente…
Resultados preliminares: trayectoria de
las brechas al 2020
1. Crecimiento económico: optimismo moderado, pero sin cambios
en los ingredientes que lo suscitan
2. Brechas productivas amplias y resistentes
3. Brechas territoriales en ascenso, pero con políticas que intentan
mitigarlas
4. Siguen mejorando los resultados sociales, leve disminución en
desigualdad de ingresos y continuidad en las políticas;
5. Desempeño fiscal mantendrá aceptable tendencia (recaudación,
inversión y gasto social), aunque no se prevén transformaciones
estructurales (nivel y estructura recaudación, regresividad):
6. Cambio climático creciente con impactos sociales negativos y
significativos en agricultura y energía. Se espera mejor respuesta
institucional.
Ejercicio práctico
Mini Delphi
Respuestas estilizadas
1. ¿Qué probabilidad le asigna a un
crecimiento - promedio anual del PIB de
al menos 5% en el período 2015-2030?
Economía de ALyC es poco diversificada, depende de mercados
externos, que son inestables (e.g. precios)
“Efecto China” se está desacelerando
Tendencia de reprimarización de exportaciones
Cumplir 5% depende de cambios estructurales y planeación
Mucha volatilidad
Growth was boosted by the rise in the natural resources
prices… it is necessary to compete in the high technological
sectors, innovate and improve productivity
2.
¿Qué probabilidad le asigna a una
disminución de la pobreza por debajo
del 10% hacia el año 2030?
La pobreza es multildimensional y las brechas sociales aumentan
Bajar la pobreza del 45% al 25% es más facil que del 25% al 10%
No hay una verdadera política de innovación y cambio estructural en AL
Se requiere de políticas redistributivas y de control de la inflación
No se puede hablar de una relación (tendencia) lineal
Se requiere de voluntad política
Las políticas nacionales en combate a la pobreza son cada vez más
eficientes
The main challenge is to find sustainable policies and undertake reforms
Si el crecimiento no sigue aumentando, la disminución de la pobreza se verá
amenazada
3.
¿Qué probabilidad le asigna al índice de
Gini de disminuir por debajo de 0.4 hacia
el año 2030?
Esta situación es estructural, requiere cambios sustantivos
Se necesita cambiar la estructura social, política y económica
Se requieren políticas de redistribución que permitan
compartir el crecimiento
La concentración de la renta en AL es estructual, histórica y no
se reducirá tan drásticamente hasta el 2030
Tax reform is required
El crecimiento de la región no garantiza la redistribución del
ingreso
4.
¿Qué probabilidad le asigna a que la relación
Inversión a Pib se ubique por encima del 25% promedio anual - en el período 2015-2030?
Dependerá de la profundización del sistema financiero y del
acceso a la financiación
Se encuentra ligado a las condiciones externas
La relación histórica es bastante estable
Para que haya inversión debe haber capacidad de ahorro y
condiciones macro propicias para el ahorro y la IED
La baja en el precio de los commodities desinsentivará la
inversión
Las inversiones dependen de muchos factores
Debe asegurarse la estabilidad institucional y política en la
región
5. ¿Qué probabilidad le asigna a que se materialice
un cambio estructural en la mayoría de los
países de América Latina durante 2015-2030?
Poca articulación político-administrativa
Sigue la visión corto plazista de ganar plata facil exportando recursos
naturales sin mayor valor agregado. Si esto no cambia es dificil que haya un
verdadero cambio estructural
Dependera en la medida en que los gobiernos creen las condiciones
Hay que buscar nuestros propios caminos, congruentes con la cultura y
recursos que podemos potenciar
Es cuestión de fortalecer las capacidades para alcanzar el cambio
estructural
No parece posible alcanzar una diversificación de la matriz productiva en 15
años
Se requiere un gran acuerdo que tenga como actor principal al Estado
Las respuestas exhibieron un promedio inferior al 35% en la
probabilidad de ocurrencia de las hipótesis planteadas. Las
mayores probabilidades se registraron en las hipótesis
sobre pobreza y del cociente I/PIB
Probabilidad Promedio y Desvío Estándar
35%
30%
25%
20%
15%
10%
5%
0%
pib
pobreza
Promedio
gini
I/PIB
cambio
estructural
La frecuencia de probabilidades de las respuestas a las
preguntas exhiben una baja probabilidad de
ocurrencia de las hipótesis planteadas
Frecuencia de Probabilidades
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
pib
pobreza
poco probable
gini
algo probable
probable
I/PIB
altamente probable
cambio estructural
5. Para concluir: actividades de la CEPAL
vinculadas con la Prospectiva
Hilo conductor/mainstreaming:
Apoyo a la gestión y políticas públicas para el desarrollo
•
•
•
•
•
•
•
Diálogos ministeriales
Asesoría Paraguay, Costa Rica
Capacitación: I Curso prospectiva, octubre 2013
Seminario Prospectiva y Política pública 2014
Publicaciones (Cuervo; Cuervo y Máttar; Medina; Bitar)
Difusión y Redes
Construcción de visión “ALyC”: presente, futuro, integración,
cooperación y desarrollo.
Gracias!
[email protected]
www.cepal.org/ilpes
Anexo
Proceso de elaboración de escenarios
de cierre de brechas del desarrollo al
2020
Cómo abordar el desafío?:
ingredientes de una respuesta institucional
Gobernar el futuro? Una demanda institucional revelada:
Brasil 2022 / Agenda Chile País Desarrollado: Más Oportunidades y
Mejores Empleos 2018/ Visión Colombia 2019 /
Ecuador - Estrategia Nacional 2010/2025/ Guatemala Plan Nacional de Unidad
Nacional de la Esperanza 2032 / México Visión Nacional 2030 / Plan Perú 2021 /
República Dominicana Estrategia Nacional de Desarrollo 2030/
Uruguay Estrategia Nacional de Desarrollo 2030 /
Cooperación técnica Costa Rica (2011) y Paraguay (2011/2012)
CEPAL/ Capacidades institucionales existentes y por desarrollar:
- Existentes: Capacidades de proyección de corto (fundamentales), mediano
y largo plazo (demografía, cambio climático)
- Por desarrollar: re-introducir el valor y significado de la prospectiva /
Hacer prospectiva significa no solamente definir los futuros posibles y deseables (futuribles)
y sino también definir estrategias, instrumentos y acciones para alcanzarlos (PPPP)
Proyecto con variado conjunto de desafíos: “América Latina al 2020”
Como columna vertebral de un trabajo en múltiples direcciones:
- Un esfuerzo permanente de investigación sobre el estado del arte global de la
Prospectiva económica
- Una encuesta sobre el futuro de las brechas de igualdad “El clima de la igualdad”
- Generación de enlaces inter-divisionales para compartir experiencias y capacidades
- Creación de capacidades de cooperación y capacitación
- Cultivar un ambiente propicio a la prospectiva
Hay un nicho para el “Clima de la Igualdad”?
•Revisión de 8 trabajos de prospectiva económica, estratégicamente
seleccionados y de cobertura internacional/
• No se pretende exhaustiva sino selectiva, para delinear los rasgos
más sobresalientes del estado del arte y no repetir ejercicios
ya realizados
El nicho para el estudio de CEPAL
La revisión constata la gran variedad y dispersión de enfoques,
métodos y arreglos institucionales
Responden a las necesidades estratégicas de su promotor:
- Cepii: Proyección económica y análisis de sensibilidad / Posición de Europa en el mundo?
- EIU: (The Economist Intelligence Unit) Prospectiva económica para el mundo empresarial.
Anticipar cambios para alimentar decisiones (2006-2020)
- OCDE: Prospección para la persuasión (2008-2030) :
Traduce el argumento eco-económico al lenguaje prospectivo: hacer visibles
los costos económicos y humanos de una falta de respuesta
- Giraud: el libre pensamiento al servicio de la prospectiva
- CCGA: (Chicago Council on Global Affairs) Las percepciones sociales como fuente de
anticipación: observador permanente de las percepciones del pueblo norteamericano
acerca de los asuntos extranjeros
- TMP: (The Millennium Project) Prospectiva global a fondo
Toma como punto de partida la identificación previa de los 15 desafíos globales
de la humanidad en dimensiones variadas:
sostenibilidad, democracia, valores, tecnología, salud, instituciones y seguridad.
- Muchos otros…
• La CEPAL ha identificado en las persistencias de las
desigualdades socioeconómicas, institucionales, productivas y
territoriales, uno de los principales obstáculos al desarrollo
económico.
• Por tanto, su ejercicio de prospectiva pretendería ahondar en
el conocimiento de esas brechas y en el impacto que ellas han
de tener en el futuro económico de nuestra región
Estructura de la encuesta y niveles de respuesta por capítulos
Sección
Número de
respuestas
Porcentaje simple (1)
1: Economía mundial y América Latina
121
62%
2: Convergencia productiva (e inserción externa
59
30%
3 El lugar importa: Disparidades y Convergencia
territorial
59
4: Empleo
46
24%
5: Las brechas sociales
70
36%
6: Estado, política, fiscalidad y pactos sociales: una
ecuación por construir
44
7: Los desafíos de largo plazo para el desarrollo con
igualdad
76
Contestar toda la encuesta
35
Total de encuestas diligenciadas
30%
23%
39%
17.95%
195
Estructura de las interrogaciones:
-Cada uno de los temas tratados tiene como telón de fondo La hora de la igualdad
- En la mayoría de los casos, la pregunta está contextualizada, es decir aporta
Información acerca de cómo se viene comportando la variable en cuestión
-Para la mayor parte de ellas, las opciones están orientadas a la selección de tres
tipos de opción: continuación de lo que viene, “empeoramiento” o “mejoramiento”
El criterio de “mejor” o “peor” deriva de lo considerado como lo deseable en LHI
- Cada pregunta incluyó un espacio opcional para explicación de la respuesta
Cuál es la “forma de leer” y la utilidad de
los resultados que se presentarán?
• Los resultados obtenidos tienen múltiples formas de lectura, de
entre las cuales, la más importante y pertinente es la
“interpretación prospectiva”, es decir …
• Una lectura en donde se destaque la ALyC que está por venir. A
partir de lo cual nos interroguemos acerca de si la juzgamos, en el
todo y en sus partes, como deseable
• Donde, nos preguntemos igualmente, el por qué de las sensibles
diferencias de “pesimismo” o de “optimismo” evidentes entre las
partes
• Donde, igualmente, sentemos la inquietud acerca del qué
podríamos o deberíamos hacer como institución para cambiar el
rumbo de “lo indeseable” y consolidar el de lo “deseable”
• La presentación de estos resultados es apenas un inicio de un
recorrido que debería continuar. Por ahora, que sirvan para
provocar la imaginación y convocar voluntades.
El escenario más probable:
• Se ha denominado “futuro más probable” aquel conformado
por el conjunto de opciones escogidas por la mayoría de las
personas encuestadas. Aquella opción seleccionada por el
mayor número de personas es considerada parte de este
pronóstico.
• El sentido y contenido más importante del futuro más
probable de las brechas de igualdad se podría resumir en una
sola frase desempeño aceptable sin cambio estructural.
El futuro deseable
• Esta lectura o relato de futuro se elaboró tomando como
criterio de análisis el grado de proximidad o de distancia de las
respuestas con respecto al clima de igualdad ideal o deseable.
• Esta lectura de futuro mira si los pronósticos de la encuesta
prevén un acercamiento o un alejamiento de esta situación
deseable: futuro social moderadamente promisorio sin
transformación integral.
• Sólo en la dimensión social los pronósticos de acercamiento al
ideal tienen alguna participación significativa, de entre el 30%
al 50%; para el resto de las dimensiones, esta participación
apenas logra superar el 20%.
Escenarios de ruptura
• Esta última lectura o relato de futuro se construye
clasificando las respuestas tomando en consideración
aquellas preguntas cuyas respuestas pudieron clasificarse
en dos opciones diferentes: continuidad o cambio;
• En términos globales, las respuestas consideran que el
dualismo entre los relativamente positivos resultados
sociales y los poco halagüeños resultados en materia
productiva, tienen márgenes de cambio más reducidos
que el resto de los componentes, a saber: economía
mundial, disparidades territoriales y empleo.