Transcript slide 2 - Il lavoro pubblico dopo la riforma

La riforma degli anni ’90 e le successive correzioni
 La prima delega: la legge n. 421 del 1992….
……e Il Decreto Legislativo n. 29 del 1993 (c.d. prima
privatizzazione).
 La seconda delega: la legge n. 59 del 1997….
attuata da una serie di d. lgs. modificativi del primo (il più
importante è il d. lgs. n. 80 del 1998) (c.d. seconda
privatizzazione)
oggi integralmente sostituiti dal
Decreto Legislativo n.165 del 2001, il cui testo è stato, negli
anni, oggetto di numerose modifiche
La terza delega: la legge n. 15 del 2009, attuata con il d. lgs.
150/2009 (c.d. Riforma “Brunetta”)
Le finalità generali della riforma
Sono dichiarate dall’art. 1, comma 1, d. lgs. n. 165/2001:
“Le disposizioni del presente decreto disciplinano
l’organizzazione degli uffici e i rapporti di lavoro e di
impiego alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche
(…) al fine di:
a) Accrescere l’efficienza delle pubbliche amministrazioni;
b) Razionalizzare il costo del lavoro pubblico in un’ottica di
contenimento della spesa per il personale entro i vincoli
di finanza pubblica;
c) Realizzare la migliore utilizzazione delle risorse umane
nella PA (formazione e sviluppo professionale dei
dipendenti in condizioni di pari opportunità), con
garanzia di condizioni uniformi fra lavoratori del settore
pubblico e privato”
I “contenuti” della riforma

Trovano applicazione tutte le norme dettate per il lavoro alle
dipendenze dei privati salvo normative speciali

I rapporti di lavoro sono regolati contrattualmente (viene quindi
meno la regolazione unilaterale)

La pubblica amministrazione, nell’ambito del rapporto di lavoro,
agisce come il privato datore di lavoro

C’è il passaggio dalla giurisdizione amministrativa al giudice
ordinario
GLI EFFETTI DELLA RIFORMA SUGLI ATTI DI
GESTIONE

Non è più l’atto di nomina a costituire il rapporto, ma il
contratto individuale

Gli atti di gestione non sono più atti di diritto amministrativo,
ma atti di diritto comune (muta il regime giuridico del rapporto)

Quindi, gli atti di gestione:

non devono essere motivati se non quando prescritto
(p.es. dal contratto collettivo o dalla legge)
GLI EFFETTI DELLA RIFORMA SUL
FUNZIONAMENTO ORGANIZZATIVO
 C’è un datore di lavoro che si identifica nel dirigente
(manager del settore pubblico)
 Il dirigente-datore di lavoro, responsabilizzato in ordine
al perseguimento dei risultati, è chiamato a:
 gestire al meglio la “risorsa umana” (motivare,
promuovere lo sviluppo professionale…)
 gestire la fase negoziale e del “conflitto”
La consacrazione della riforma nella
giurisprudenza della Corte
costituzionale
•Sentenza n. 313/1996
•Sentenza n. 309/1997
Le finalità specifiche della Riforma
Brunetta
“Le disposizioni del presente decreto assicurano una
migliore organizzazione del lavoro, il rispetto degli ambiti
riservati rispettivamente alla legge e alla contrattazione
collettiva, elevati standard qualitativi ed economici delle
funzioni e dei servizi, l'incentivazione della qualità della
prestazione lavorativa, la selettività e la concorsualità nelle
progressioni di carriera, il riconoscimento di meriti e
demeriti, la selettività e la valorizzazione delle capacità e
dei risultati ai fini degli incarichi dirigenziali, il
rafforzamento dell'autonomia, dei poteri e della
responsabilità della dirigenza, l'incremento dell'efficienza
del lavoro pubblico ed il contrasto alla scarsa produttività e
all'assenteismo, nonché la trasparenza dell'operato delle
amministrazioni pubbliche anche a garanzia della legalità”.
I principi generali della disciplina.
Le questioni delle quali ci
occuperemo:
1) Il campo di applicazione
2) Il sistema delle fonti
3) Il rapporto fra “politica” e
“amministrazione”
4) Il riparto delle competenze
legislative fra Stato e Regioni
Titolo I:
Art. 1, commi 1 e 2
La definizione del “campo di
D. Lgs. n. 165
applicazione” della disciplina
Le disposizioni del D. Lgs. n. 165
disciplinano l’organizzazione degli uffici
e i rapporti di lavoro e di impiego alle
dipendenze
delle
amministrazioni
pubbliche.
Per
amministrazioni
pubbliche
si
intendono, fra le altre, tutte le
amministrazioni dello Stato……
Le esclusioni
•
•
•
•
•
Art. 3 D. Lgs. n. 165
Magistrati ordinari amministrativi e contabili
Avvocati e procuratori dello stato
Personale militare e forze di polizia di stato
Personale carriere diplomatiche e prefettizie
Dipendenti enti speciali: Banca d’Italia,
Consob Autorità garante per la concorrenza.
• Personale del Corpo nazionale dei vigili del
fuoco
• Personale
della
carriera
dirigenziale
penitenziaria
• Professori e ricercatori universitari.
….. La ratio delle
esclusioni
Art. 3 D. Lgs. n. 165
1) peculiarità delle funzioni svolte
(magistrati, docenti univ.);
2) Esercizio di compiti di particolare
rilievo connesso alla realizzazione
di funzioni di particolare rilevanza
dal punto di vista della collettività
(comparto sicurezza);
3) svolgimenti di ruoli di garanzia o
controllo (Banca d’Italia)
In alcune amministrazioni, pertanto,
si configura la seguente situazione:
“Convivenza” di personale con
rapporto di lavoro
“contrattualizzato” con personale
“non contrattualizzato” (per. es.
magistrati/cancellieri; docenti
universitari/personale non
docente).
In linea generale, al personale in
regime di diritto pubblico, si applica:
1) La disciplina “speciale” in vigore;
2) Gi eventuali d.p.r. di recepimento degli
accordi sindacali ex l. n. 83/93 (o
previsti da altre leggi speciali);
3) Le controversie sono sottoposte alla
giurisdizione esclusiva amministrativa.
Il sistema delle fonti (1)
Linee fondamentali di organizzazione
degli uffici, conferimento della
titolarità, organizzazione delle
dotazioni organiche: sono definite
mediante leggi o atti organizzativi di
natura amministrativa, sulla base dei
principi di legge (art. 2, comma 1)
Il sistema delle fonti (2)
I rapporti di lavoro: sono
disciplinati mediante il codice
civile (libro V, capo I, tit. II),
le leggi sui rapporti di lavoro
subordinato nell’impresa,
fatte salve le disposizioni del
d. lgs. 165/01 (art. 2, comma
2, prima parte)
Il sistema delle fonti (3)
Art. 2, comma 3, prima parte:
“I rapporti di lavoro sono
regolati contrattualmente. I
contratti collettivi sono
stipulati secondo i criteri e le
modalità previste nel titolo III
del presente decreto”.
Da qui il “doppio” connotato del
sistema regolativo
1) La “privatizzazione”, riferita
all’applicazione di discipline del settore
privato, ove non diversamente specificato
dal d. lgs. n. 165/01;
2) La “contrattualizzazione”, consistente
nella matrice contrattuale del rapporto di
lavoro e nell’applicazione dei CCNL
stipulati secondo le procedure previste
dallo stesso d. lgs. n. 165/01.
La gerarchia delle fonti: l’art. 2,
comma 2, seconda parte
Il vecchio testo:
Il nuovo testo dopo il d. lgs.
“Brunetta”:
“Eventuali disposizioni di legge, “Eventuali disposizioni di legge,
regolamento o statuto, che
regolamento o statuto, che
introducano discipline dei
introducano discipline dei
rapporti di lavoro la cui
rapporti di lavoro la cui
applicabilità sia limitata ai
applicabilità sia limitata ai
dipendenti delle amministrazioni
dipendenti delle
pubbliche, o a categorie di essi,
amministrazioni pubbliche, o a
possono essere derogate da
categorie di essi, possono
successivi contratti o accordi
essere derogate da successivi
collettivi e, per la parte derogata,
contratti o accordi collettivi e,
non sono ulteriormente
per la parte derogata non sono
applicabili, solo qualora ciò sia
ulteriormente applicabili, salvo
espressamente previsto dalla
legge”.
che la legge disponga
espressamente in senso
contrario”.
La funzione del contratto individuale
Il contratto individuale è destinato
ad essere “condizionato” dai
contenuti delle norme di legge e/o
dei contratti collettivi.
La sanzione della nullità delle disposizioni
contrattuali contrarie a norme imperative
introdotta dal d. lgs. 150/2009
Art. 2, comma 3bis:
“Nel caso di nullità delle disposizioni
contrattuali per violazione di norme
imperative e dei limiti fissati alla
contrattazione collettiva, si applicano gli
articoli 1339 e 1419, secondo comma, del
codice civile”.
Il rapporto politica - amministrazione:
l’indirizzo politico-amministrativo (art. 4,
co. 1, d. lgs. n. 165/2001)
Le funzioni di indirizzo politico sono esercitate
dagli “organi di governo”:
- decisione sugli atti normativi e adozione degli
atti di indirizzo
- definiscono obiettivi, priorità, piani, programmi
e direttive generali
- individuano le risorse umane, materiali ed
economiche e le ripartiscono fra gli uffici
dirigenziali generali
- richiedono pareri al Consiglio di stato
Le funzioni e responsabilità dirigenziali (art. 4,
co. 2, d. lgs. n. 165/2001)
“Ai dirigenti spetta l'adozione degli atti e
provvedimenti amministrativi, compresi tutti gli
atti che impegnano l'amministrazione verso
l'esterno, nonché la gestione finanziaria, tecnica e
amministrativa mediante autonomi poteri di spesa
di organizzazione delle risorse umane, strumentali
e di controllo. Essi sono responsabili in via
esclusiva dell'attività amministrativa, della
gestione e dei relativi risultati”.
Tali attribuzioni “possono essere derogate soltanto
espressamente e ad opera di specifiche disposizioni
legislative” (art. 4, co. 3)
Il potere di organizzazione
(art. 5 del d.lgs 165/2001)
• Comma 1 : Le amministrazioni pubbliche assumono ogni
determinazione organizzativa al fine di assicurare l’attuazione
dei principi di cui all’art. 2 comma 1 e la rispondenza al pubblico
interesse dell’azione amministrativa (macro organizzazione)
• Comma 2: Nell’ambito delle leggi e degli atti organizzativi di cui
all’art. 2 comma 1, le determinazioni per l’organizzazione degli
uffici e le misure inerenti alla gestione dei rapporti di lavoro
sono assunte in via esclusiva dagli organi preposti alla gestione
con le capacità ed i poteri del privato datore di lavoro, fatta
salva la sola informazione ai sindacati, ove prevista nei contratti
collettivi. Rientrano in particolare nell’esercizio dei poteri
dirigenziali le misure inerenti la gestione delle risorse umane nel
rispetto del principio di pari opportunità nonché la direzione,
l’organizzazione del lavoro nell’ambito degli uffici (micro
organizzazione)
Riassumendo…
1. Il presupposto normativo della Riforma riposa nella distinzione della
disciplina del rapporto dall’organizzazione, riservata, ai sensi dell’art.
2 del D. Lgs. 165/01, alla legge ed ai provvedimenti amministrativi.
2. In realtà, la riserva di legge o provvedimento amministrativo è limitata
alla MACRO-ORGANIZZAZIONE. Essa riguarda la definizione delle linee
fondamentali di organizzazione degli uffici; l’individuazione gli uffici di
maggiore rilevanza e i modi di conferimento della titolarità dei
medesimi; la determinazione delle dotazioni organiche complessive.
3. La MICRO-ORGANIZZAZIONE, cioè l’attività organizzativa di dettaglio
degli uffici, insieme con l’organizzazione del lavoro e la gestione del
personale, è attribuita alla competenza dei dirigenti, che vi attendono
con la capacità e i poteri del privato datore di lavoro, ai sensi dell’art. 5
comma 2 del D.Lgs. 165/2001.
4. Le determinazioni in materia di micro-organizzazione o di gestione dei
rapporti di lavoro, oggi attratte nell’orbita privatistica, dunque, sono da
considerarsi atti di natura non imperativa, bensì atti di diritto comune.
Il riparto di competenze
fra Stato e Regioni
In materia di lavoro
pubblico
Art. 1, comma 3 D.
Lgs. n. 165
Le disposizioni del presente decreto costituiscono principi
fondamentali ai sensi dell’art. 117 della Costituzione. Le
Regioni a Statuto ordinario si attengono ad esse tenendo
conto delle peculiarità dei rispettivi ordinamenti.
I princìpi desumibili dall'articolo 2 della legge 23 ottobre 1992,
n. 421, e successive modificazioni, e dall'articolo 11, comma
4, della legge 15 marzo 1997, n. 59, e successive
modificazioni ed integrazioni, costituiscono altresì, per le
Regioni a statuto speciale e per le provincie autonome di
Trento e di Bolzano, norme fondamentali di riforma
economico-sociale della Repubblica.
Il riparto di competenze Stato – Regioni in
materia di lavoro pubblico
QUESITO PRINCIPALE:
Il riferimento ai “principi fondamentali” definisce una
competenza generale “concorrente” fra Stato e
Regioni in materia di disciplina del lavoro pubblico,
con conseguente applicazione dell’art. 117, 3° comma,
ult. parte Cost.? E se sì, con quali effetti?
Quesiti conseguenti:
• Si possono individuare ambiti di competenza esclusiva dello Stato in
materia di lavoro pubblico?
• Viceversa, esistono o no spazi per l’affermazione di competenze
esclusive delle Regioni?
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Le competenze statali esclusive secondo il d. lgs. n.
150/09
L’art. 74, comma 1, d. lgs. 150/2009 individua un
elenco di istituti rientranti nella competenza
legislativa esclusiva dello Stato, ai sensi
dell’art. 117, comma 2, lett. l) (giurisdizione e
norme processuali, ordinamento civile e
penale, giustizia amministrativa) e lett. m)
(determinazione dei livelli essenziali delle
prestazioni concernenti i diritti civili e sociali
che debbono essere garantiti su tutti il territorio
nazionale)
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Le competenze regionali, da esercitarsi sulla base
dei “principi generali” dettati dal legislatore statale,
secondo il d. lgs. n. 150/09
L’art. 74, comma 2, d. lgs. 150/2009
individua un elenco di norme
costituenti “principi generali
dell’ordinamento”, ex art. 97 Cost., ai
quali si adeguano le Regioni e gli enti
locali negli ambiti di rispettiva
competenza
I limiti alla competenza delle regioni a
statuto speciale: la sentenza della Corte
Costituzionale n. 308/2006
• Dichiara l’illegittimità costituzionale
dell’art. 39 comma 9 della legge regionale
siciliana 10/2000 in quanto concorre alla
disciplina del trattamento economico del
personale delle regioni e degli enti
regionali in violazione del principio della
disciplina del trattamento economico a
mezzo di contratti (art. 45 d. lgs. n. 165,
considerata quale norma fondamentale di
riforma economico-sociale della
Repubblica)
(segue) La sentenza della Corte
Costituzionale n. 189/2007
• Dichiara l’illegittimità costituzionale di
alcune disposizioni di legge regionale
siciliana che dispongono in materia di
trattamento economico degli addetti agli
uffici stampa degli enti locali siciliani (art.
2 l. n. 421 del 1992 e art. 45 d. lgs. n. 165,
quali norme fondamentali di riforma
economico-sociale della Repubblica)
(segue) La sentenza della Corte
Costituzionale n. 151/2010
• Dichiara l’illegittimità costituzionale di
alcune disposizioni di legge regionale
della Val d’Aosta che dispongono in
materia di malattia del dipendente
pubblico (fasce di reperibilità, controlli,
sanzioni), in deroga alla disciplina del
d.lgs. n. 165/01, come modificato dalla
riforma Brunetta, in quanto si tratta di
profili che appartengono alla materia
dell’ordinamento civile (di competenza
esclusiva dello Stato)