Transcript ezione 23 giugno 2012 – Boccuzzi - Regolazione dell`attività e dei

A new framework for banking crisis
management. The international debate
Giuseppe Boccuzzi
Napoli, 23 giugno 2012
La crisi economico-finanziaria.
Le fasi
• 2007-2008: crisi del mercato immobiliare e dei
mutui subprime negli USA. Fallimento di Lehman
Brothers e insolvenze bancarie a catena negli USA e
in Europa. Gli interventi pubblici di salvataggio
• 2009: crisi economica a livello globale
• 2011: allargamento della crisi ai debiti sovrani e
alle finanze pubbliche di molti paesi, soprattutto
dell’eurozona (Portogallo, Irlanda, Grecia e Italia).
La crisi finanziaria 2007-2008
Come è potuto accadere?
La molteplicità delle cause (macro e micro)
•Gli errori di previsione e di
interpretazione dei fenomeni che hanno
preceduto la crisi
•La sottovalutazione degli eventi
•Le distorsioni insite nel modello “OTD”
delle banche
•Le carenze nella regolamentazione
finanziaria
La crisi finanziaria
LE CARENZE DELLA REGOLAMENTAZIONE
FINANZIARIA
• capitale di scarsa qualità, inadeguato ad assorbire tutte le
perdite;
• eccesso di leva finanziaria;
• distorti incentivi presenti nei meccanismi di remunerazione
dei managers basati su risultati di breve periodo (insufficiente
gestione del rischio);
• eccessiva trasformazione delle scadenze e sottovalutazione
del rischio di liquidità;
• crescita del peso dei mercati non regolamentati (CDS, shadow
banking system);
• potenziale prociclicità della regolamentazione prudenziale e
contabile
La crisi finanziaria
LE CARENZE DELLA REGOLAMENTAZIONE FINANZIARIA
“…before the crisis, governments, regulators and the financial
services industry had for years been affected, in more than one
dimension, by a sort of collective and pervasive blindness.
… though it was widely recognized that risk was being priced and
traded globally, this did not lead to greater international cooperation
in financial regulation”.
“. . . we failed to recognise the extent to which savings-investment
imbalances, the growth of complex securitised credit intermediation,
changing patterns of maturity transformations, rising embedded
leverage, a burgeoning shadow banking sector, and rapid creditfuelled growth, had created large systemic vulnerabilities”.
M. Draghi
Le crisi bancarie
• La crisi finanziaria ha determinato crisi di
banche di grandissime dimensioni, soprattutto
negli Stati Uniti.
• Anche molti Paesi europei sono stati investiti da
crisi bancarie di grandi proporzioni (Gran
Bretagna, Germania, Irlanda, Belgio, Islanda,
Svizzera)
crisi sistemica
In alcuni Paesi le banche in crisi erano di dimensioni
tali da superare le stesse dimensioni dei bilanci
statali (Irlanda, Islanda, Svizzera)
“too big to be saved”?
Le crisi bancarie
Le banche in crisi sono state oggetto di interventi di
salvataggio da parte degli Stati perché ritenute “too big, too
interconnected, too complex to fail”
mancanza di infrastrutture finanziarie prontamente disponibili per i
servizi offerti da tali banche
gravi esternalità negative
Preoccupazione per gli effetti di eventuali
insolvenze sul sistema finanziario e sull’economia
Sono stati attivati strumenti eccezionali di intervento da parte dei
Governi, banche centrali, autorità di vigilanza, sistemi di
assicurazione dei depositi
(ricapitalizzazioni, garanzie, rilievi di asset tossici dai bilanci delle banche)
Le crisi bancarie
La crisi non ha colpito tutti i
paesi nella stessa misura
Alcuni Paesi (tra cui l’Italia) non hanno registrato
crisi bancarie
assenza di
titoli tossici
modello di banca
commerciale:
•“originate to hold”
• clientela retail
regolamentazione
più severa
Le crisi bancarie
Gli interventi pubblici e il problema del moral hazard
Come evitare il ripetersi per il futuro di crisi sistemiche
di tale portata?
Come evitare che le banche possano essere considerate
“too big to fail”?
Come evitare che i contribuenti possano essere chiamati
a pagare il costo della crisi?
Il processo di riforma
È stata posta in discussione l’architettura
istituzionale della supervisione bancaria in molti
Paesi, in particolare in Europa
ESRB
Le nuove autorità europee
ESAs
Riforme sostanziali sono state realizzate in
molti Paesi e il processo è ancora in corso
(USA, Germania, Gran Bretagna, Francia, Belgio, Irlanda)
La riforma della regolamentazione finanziaria
Le diverse opzioni sul tappeto nelle sedi
internazionali
Misure
strutturali
Separazione banca commerciale –
banca d’investimento
Le banche non solo sono troppo grandi per fallire, ma sono
anche troppo grandi per essere gestite e controllate
(dall’interno e dagli organi esterni)
Misure
prudenziali
Basilea 3
ha prevalso la seconda ma… il dibattito è ancora aperto
La riforma della regolamentazione finanziaria
Due linee direttrici:
• rafforzare le regole prudenziali per prevenire le crisi
bancarie
• formulare regole più efficaci per la gestione delle crisi
bancarie, allo scopo di ridurre i costi e l’impatto di
eventuali crisi sui diversi stakeholders
evitare che il costo delle insolvenze bancarie ricada sui
contribuenti
privatizzazione dei profitti – socializzazione delle perdite
La gestione delle crisi: un nuovo “framework”
Quali regole e principi?
•
•
•
•
•
•
la preservazione della stabilità finanziaria;
il mantenimento della fiducia;
la protezione dei depositanti;
la continuità dei servizi bancari essenziali;
la disciplina di mercato;
la mitigazione del moral hazard
La gestione delle crisi: un nuovo “framework”
Quali regole per banche di differenti dimensioni?
piccole e medie banche domestiche
grandi banche nazionali
banche internazionali (Systemically Important
Financial Institutions – SIFIs)
La gestione delle crisi bancarie: un approccio integrato
1. Il rafforzamento della prevenzione
2. L’intervento precoce (early intervention)
3. La gestione e la risoluzione
4. La liquidazione
1. Il rafforzamento della prevenzione
1.
La vigilanza macro-prudenziale
2.
La vigilanza micro-prudenziale (Basilea 3 e per le
SIFIs un requisito più elevato di capitale)
3.
L’ampiamento del perimetro della regolamentazione
(hedge funds e private equity, derivati OTC, società
di rating)
4. Contingency plans (living wills)
1. Il rafforzamento della prevenzione
Contingency plans (living wills)
le banche, soprattutto quelle di rilevanza sistemica, sono chiamate a
predisporre, quando in vita, piani di emergenza al fine di essere
preparate a fronteggiare condizioni avverse
Recovery plans
Resolution plans
volti al recupero delle
situazioni di debolezza
che connotano i profili
tecnici della banca
volti a realizzare un’ordinata
risoluzione della banca
in caso di insolvenza
Poteri di intervento delle Autorità
2. L’early intervention
la banca presenta debolezze in particolari aree aziendali
che, se non affrontate in modo tempestivo ed efficace,
potrebbero estendersi nel tempo all’intera situazione
finanziaria della banca
Quali strumenti?
• aumenti di capitale;
• restrizioni di rami di attività, incluso il disinvestimento di
attività più rischiose;
• restrizioni alla distribuzione di dividendi;
• richiesta di supporto finanziario intra-gruppo;
• revisione delle strutture di gestione dei rischi e dei presidi di
controllo;
• sostituzione degli amministratori
3. Crisis management and resolution
La banca sta fallendo o è probabile che fallisca.
Non è in grado di risolvere da sola i propri
problemi e si rende necessaria l’attivazione di strumenti
di risoluzione e di poteri di intervento delle Autorità
Quali presupposti (triggers)?
giusto equilibrio tra autonomia privata e intervento pubblico
nella delicata fase della pre-insolvenza
3. Crisis management and resolution
Going concern solutions
ristrutturazione della banca che rimane come entità giuridica.
Super SRR
aumento di
capitale
fusione
trasferimento di
alcune attività a
un’altra banca
la necessità di un piano di risanamento
3. Crisis management and resolution
Super special resolution regime (super-SRR)
La partecipazione dei creditori alle perdite
L’haircut dei creditori non garantiti e non assicurati e/o la
conversione dei crediti in capitale
due differenti modalità:
l’approccio contrattuale
l’emissione di contingent
convertible bond
l’approccio regolamentare
la decisione di haircut e di
conversione è presa dalle Autorità
PUO’ UN’AUTORITA’ AMMINISTRATIVA AVERE TALE POTERE?
3. Crisis management and resolution
Gone concern solutions
non sono realizzabili operazioni di ristrutturazione
quindi
risoluzione o liquidazione
tre strumenti per un’ordinata risoluzione
la vendita di tutto
o parte del business
della banca
(attivi, passivi, diritti)
la costituzione
di una
“bridge bank”
una soluzione
temporanea
la separazione tra
“bad bank” e “good bank”
4. la liquidazione
quando le altre misure di risoluzione della crisi
non sono perseguibili
La banca cessa di esistere come entità giuridica
Le attività sono liquidate e i realizzi sono distribuiti ai
creditori secondo le regole concorsuali
I depositanti sono tutelati dai sistemi di garanzia dei
depositi
La gestione delle crisi di banche operanti cross-border
Un problema complesso
Le banche sono internazionali quando sono in vita, diventano
nazionali quando falliscono
Quale modello?
•
•
•
•
le regole dell’insolvenza (approccio universale o territoriale);
le modalità di trasferimento degli attivi tra le varie
società dei gruppi;
le modalità di interazione tra le Autorità del Paese di
origine della capogruppo e le Autorità dei Paesi in cui sono
insediate le controllate;
il ruolo di Autorità transnazionali.
La gestione delle crisi di banche operanti cross-border
Un singolo rule-book (come per la vigilanza
prudenziale)?
Quali implicazioni sugli assetti giuridici e istituzionali dei
vari Paesi, in termini di diritto societario, fallimentare, e
finanziario?
Non esiste un modello ideale di riferimento e, pertanto, le
soluzioni ipotizzate dovranno essere coerentemente
innestate nei sistemi giuridici dei singoli paesi
L’incidenza delle soluzioni sui diritti degli azionisti e dei
creditori
Chi paga il costo della crisi?
Quali regole per il “burden sharing” per gli
intermediari di rilevanza sistemica? Gli strumenti
allo studio mirano a far si che le perdite siano a
carico dei soggetti privati (polluters pay principle)
COME E IN CHE MODO?
•
•
•
I sistemi di garanzia dei depositi
Bank resolution Funds
a sostegno di operazioni di
“resolution”
Tassa sulle transazioni finanziarie (Tobin tax)
In quale direzione stiamo andando?
• La strada intrapresa è quella giusta?
(misure prudenziali vs misure strutturali)
Vickers Commission in UK - Volcker rule in US
• Le soluzioni individuate saranno efficaci (soprattutto per le
banche a rilevanza sistemica)? Il problema del “too big to fail”
viene risolto?
• Quale modello di gestione della crisi sta emergendo?
– La disciplina speciale
– Il superamento delle procedure fallimentari
– Il ruolo centrale delle autorità amministrative
• Quale sistema finanziario dopo la crisi? Quale sistema di valori?
• Chi deve gestire il cambiamento?
Il principio di responsabilità
ciascun attore (industria
finanziaria, Stati, regolatori)
devono svolgere in modo
risoluto la propria parte
il cambiamento deve essere
gestito da persone (e linee
di pensiero) diverse da
quelle che hanno portato
alla crisi finanziaria
“(T)he problems that exist in the world today cannot
be solved by the level of thinking that created them”.
Albert Einstein
Un segnale chiaro di discontinuità e di cambiamento è
importante per indurre i cittadini ad accettare costi e
sacrifici imposti dalla crisi
“We can’t legislate wisdom or passion.
We can’t legislate competency. All we
can do is create the structures and hope
that good people will be appointed who
will attract other good people”.
Chris Dodd